řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 262/1992 Sb., č. 83/1998 Sb. a č. 422/2002 Sb.» Usnesení o tom, zda osoba tvrdící své účastenství účastníkem řízení je, či nikoli, ne- ní správní orgán povinen vydávat v případech, kdy není třeba provádět jakékoli práv- ní hodnocení věci nad rámec prosté aplikace normy; o takový případ se jedná v situaci, kdy je toto účastenství expressis verbis řešeno přímo v zákoně. Stejně může postupovat iv případě, kdy pro posouzení této otázky není třeba provést skutková šetření. V ostat- ních případech je nutno vycházet z existence „pochybností“ ($ 28 odst. 1 věta první správního řádu z roku 2004) a musí být o tvrzeném účastenství vydáno usnesení. Postup, kdy o tvrzeném účastenství nebude vydáno usnesení (a věc bude vyřeše- na toliko neformálním sdělením), je třeba omezit na zcela nesporné situace, a v hra- ničních případech postupovat cestou vydání usnesení ve smyslu $ 28 odst. 1 věty druhé správního řádu z roku 2004, podrobeného instanční kontrole.
řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 262/1992 Sb., č. 83/1998 Sb. a č. 422/2002 Sb.» Usnesení o tom, zda osoba tvrdící své účastenství účastníkem řízení je, či nikoli, ne- ní správní orgán povinen vydávat v případech, kdy není třeba provádět jakékoli práv- ní hodnocení věci nad rámec prosté aplikace normy; o takový případ se jedná v situaci, kdy je toto účastenství expressis verbis řešeno přímo v zákoně. Stejně může postupovat iv případě, kdy pro posouzení této otázky není třeba provést skutková šetření. V ostat- ních případech je nutno vycházet z existence „pochybností“ ($ 28 odst. 1 věta první správního řádu z roku 2004) a musí být o tvrzeném účastenství vydáno usnesení. Postup, kdy o tvrzeném účastenství nebude vydáno usnesení (a věc bude vyřeše- na toliko neformálním sdělením), je třeba omezit na zcela nesporné situace, a v hra- ničních případech postupovat cestou vydání usnesení ve smyslu $ 28 odst. 1 věty druhé správního řádu z roku 2004, podrobeného instanční kontrole.
C.) Pokud jde o samotné kasační námitky, zde Nejvyšší správní soud úvodem konstatu- 770 je, že ve správním řízení musí být garantová- na všem osobám, o jejichž právních potmě- rech se jedná nebo jež by mohly být rozhod- nutím dotčeny, určitá úroveň procesních práv. Tento požadavek se odráží v konstrukci účastníků řízení jak ve správním řádu, tak v procesních částech řady jiných právních předpisů, mezi nimi také stavebního zákona. Postavení osoby jako účastníka řízení totiž subjektu dává vedle některých povinností i významná práva s řízením spjatá, díky nimž mohou výsledek řízení nikoli nevýznamným způsobem ovlivnit. Sem patří zejména právo navrhovat důkazy, předkládat stanoviska, se- znamovat se prostřednictvím nahlížení do spisu s jeho obsahem jakožto podkladem pro konečné rozhodnutí, právo dozvědět se o úkonech v řízení učiněných či plánovaných a v neposlední řadě také právo podat proti správnímu rozhodnutí opravný prostředek. Právě existence těchto významných proces- ních oprávnění je určující pro zvláštní cha- rakter a postavení účastníků řízení v porov- nání s jinými osobami, a proto také stanovení okruhu účastníků řízení je nyní, coby jeden z nejdůležitějších úkonů správního orgánu, podrobeno instanční kontrole. Pokud by však správní orgán vůbec v řízení nezjišťoval a nevymezil okruh účastníků a nejednal s ni- mi, šlo by o důvod pro zrušení rozhodnutí, kterým bylo takové řízení završeno (srov. roz- sudek Nejvyššího správního soudu ze dné 21:3. 2007, čj. 2 As 53/2006-79, publikovaný - pod č. 1217/2007 Sb. NSS). Současně však pla- tí, že každý si musí ve správním řízení střežit svá práva postupem správního orgánu či jeho rozhodnutím dotčená a má-li za to, že byl jako účastník řízení opomenut, musí tuto námitku uplatnit (to platí nejen pro řízení správní, ale i pro případné řízení před správním soudem). 2 S, Úprava účastníků řízení v $ 59 stavební- ho zákona je lex specialis k obecné úpravě účastenství obsažené ve správním řádu ($ 27 správního řádu). Z tohoto důvodu se pro sa- motné stanovení okruhu účastníků stavební- ho řízení $ 27 správního řádu nepoužije, a to ani z části. Správní řád však své použití nalez- ne v případech, kdy mezi určitou osobou a správním orgánem (zde stavebním úřadem) vznikne spor o účastenství, a to typicky teh- dy, pokud se tato osoba považuje za některé- ho z účastníků řízení tak, jak jsou vymezení v $ 59 odst. 1 a 2 stavebního zákona, zatímco stavební úřad tento názor nesdílí. V daném případě měl žalobce zato, že stavební povole- ní se může dotknout jeho jiných práv k po- zemkům a stavbám na nich (konkrétně jeho práv vyplývajících z nájemního vztahu k bu- dově, v jejímž sousedství bylo vedeno řízení o povolení stavby), a proto trval na toin, že by měl být uznán jako účastník řízení ve smyslu $ 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. S touto skupinou účastníků řízení (tj. s oso- bami, které na základě jejich tvrzení, že účast- níky řízení jsou, správní orgán za účastníky řízení považuje do doby, než se prokáže opak) počítal $ 14 odst. 1 věta za středníkem zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, a po- čítá s nimi i $ 28 odst. 1 věta první správního řádu. Rozdíl nové úpravy účastenství těch osob, které o sobě tvrdí, že jsou účastníky ří- zení, oproti právní úpravě předchozí, tkví v nově použitém sousloví „v pochybnostech“, které je začleněno do věty první $ 28 odst. 1 správního řádu (za účastníka bude v po- chybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak). Od vstupu nové právní úpravy správního řízení v účinnost je správní orgán povinen, v souladu s $ 28 odst. 1 správního řádu, vydat usnesení o tom, zda osoba tvrdící své úča- stenství skutečně účastníkem řízení je, či ne- ní. Usnesení se oznamuje té osobě, o jejíž úča- stenství se jedná, a o jeho vydání je třeba také vyrozumět ostatní účastníky řízení. Jak vyplý- vá z předchozího průběhu správního a soud- ního řízení, stejně jako z podané kasační stíž- nosti, stěžovatel se s žalobcem a městským soudem shoduje na shora popsané subsidiár- ní aplikaci obecné úpravy účastenství obsa- žené ve správním řádu v té části, která se týká určení, zda určitá osoba, mající zato, že je účastníkem řízení, skutečně účastníkem je. Zůstává však mezi nimi sporná otázka, co se rozumí pojmem „pochybnosti“ použitým v $ 28 odst. 1 správního řádu, zejména na čí straně musí pochybnosti existovat a jakou mají mít povahu. Ustanovení $ 28 odst. 1 správního řádu neobsahuje vyčerpávající definici toho, k če- mu a ke komu se pochybnosti musí vztahovat. Jak již nastínil městský soud, pochybnosti se mohou týkat jak výkladu právních předpisů (a to zejména neurčitých právních pojmů v nich obsažených), tak i povahy a charakte- ristiky osob, jejichž účastenství je posuzová- no. Ve stavebním řízení tak mohou vzniknout pochybnosti, zda určitá osoba je vlastníkem dotčené nebo sousedící nemovitosti či po- zemku, zda osobě náleží „jiné právo“ k ne- movitosti, zda ji postavení účastníka přiznává jiný právní předpis a jaký, či zda osoba, která bude na návrh stavebníka odborně vést reali- zaci stavby nebo vykonávat odborný dozor, disponuje oprávněním k provádění staveb ve smyslu $ 44 odst. 2 a 3 stavebního zákona. Všechny tyto skutečnosti, rozhodné pro ur- čení postavení osoby jako účastníka řízení, musí správní orgán učinit předmětem doka- zování či právního posouzení. Právě proto, že v praktickém životě může vzniknout řada ne- jasností obdobných těm, které byly výše uve- deny, či množství protichůdných výkladů té- že právní normy, by případný taxativní (ale stejně tak i jen demonstrativní) výčet skuteč- ností, které mohou založit pochybnosti na straně potenciálního účastníka řízení Či správního orgánu, byl pro správní řízení sva- zující, a proto neúčelný. xx Nejvyšší správní soud se shoduje s názo- rem stěžovatele, že dostatečným projevem pochybností nemůže být bez dalšího jen pod- nět či výzva osoby, která se za účastníka říze- ní z určitých důvodů považuje a žádá, aby sní správní orgán tomu odpovídajícím způso- bem jednal. Pochybnosti především nemo- hou být dány tam, kde je otázka účastenství určité osoby řešena expressis verbis přímo v zákonném ustanovení, a není proto třeba provádět jakékoli právní hodnocení věci nad rámec prosté aplikace normy. V případě opačném a dále vždy, kdy je pro vyhodnocení předmětné otázky nutno provést jakékoli skutkové šetření, jde již o odstraňování nejis- toty, pokud jde o okruh účastníků řízení, a nutně zde tedy v tomto směru existují po- chybnosti. Vzhledem k výše popsanému zá- 771 1658 sadnímu významu určení okruhu účastníků správního řízení pro zákonnost jeho dalšího průběhu je však nutno případy, kdy usnesení vydáváno nebude, vážit s maximální obezřet- ností a spíše zdrženlivě; ve sporných přípa- dech je lépe postupovat cestou poskytnutí větší ochrany potenciálních práv osoby, která se účastenství domáhá, tedy vydat usnesení. Žalobce dal v projednávané věci stavební- mu úřadu najevo, že se považuje za účastníka stavebního řízení s ohledem na svůj nájemní vztah ke stavbě potenciálně dotčené staveb- ním záměrem. Výslovně přitom uvedl, že ne- ní nájemcem bytu či nebytového prostoru, ale nájemcem celé budovy s tím, že exkluse nájemců z účastenství na stavebním řízení uvedená v $ 59 odst. 4 stavebního zákona na tento případ nedopadá. Uvedl, že za této si- tuace je jeho právo nájemce „jiným právem“ ve smyslu ustanovení $ 59 odst. 1 písm. b) a $ 139 odst. 1 písm. £) stavebního zákona. Vý- raz „jiné právo“ je nepochybně neurčitým právním pojmem, který musí být správním or- gánem (zde stavebním úřadem) ve vztahu k projednávané věci vyložen, a nelze proto ustat na závěru o vyloučení účastenství žalobce z důvodů vyplývajících z $ 59 odst. 4 stavební- ho zákona (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, čj. 3 As 74/200G61, publikovaný pod č. 1236/2007 Sb. NSS). 1658 Správní trestání: objektivní odpovědnost; objektivní stránka deliktu k $'125 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění zákona č. 320/2002 Sb. (v textu též „zákon o pro- vozu na pozemních komunikacích“) Objektivní odpovědnost právnické osoby za správní delikt neznamená, že není nutné prokazovat splnění zákonných znaků skutkové podstaty správního deliktu. Jeli znakem skutkové podstaty správního deliktu objektivní stránka spočívající V „přikázání“ nebo „dovolení“ zákonem sankcionovaného jednání (zde: přikázání nebo dovolení použití vozidla v provozu na pozemních komunikacích, které nespl- ňuje podmínky stanovené zvláštním předpisem), je třeba pro uznání odpovědnosti za správní delikt takové jednání prokázat.
Společnost s ručením omezeným Ekoprogres Praha proti Magistrátu hlavního města Pra- hy o účastenství ve stavebním řízení, o kasační stížnosti žalovaného.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Před vlastním posouzením právního názoru vysloveného v napadeném rozsudku se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda městský soud rozhodoval o podané žalobě v odpovídajícím procesním režimu. Jakkoli tato otázka nebyla nastolena kasační stížností, v případě, kdy by soud zatížil řízení předcházející vydání meritorního rozhodnutí vadou tohoto typu, jednalo by se nepochybně o řízení zmatečné [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]; v těchto případech Nejvyšší správní soud není vázán disposiční zásadou, jíž je jinak řízení o kasační stížností ovládáno (§ 109 odst. 3 s. ř. s.) a přihlédne k této skutečnosti ex officio. Žalobce v podané žalobě totiž neuvedl, v jakém procesním režimu žalobu podává, přičemž se v konečném výsledku dožaduje vydání rozhodnutí o svém účastenství ve stavebním řízení. Současně však výslovně uvedl, že „nepodává žalobu proti nečinnosti ve smyslu § 79 s. ř. s., byť správní orgány o účastenství formálně nerozhodly“ a vyjádřil též názor, že i ty přípisy, které ohledně svého účastenství obdržel, byly rozhodnutími ve smyslu s. ř. s., neboť zakládaly, měnily, rušily nebo závazně určovaly jeho práva a povinnosti. Žalobě proto nelze než rozumět tak, že se jedná o žalobu proti úkonu správního orgánu ve smyslu § 65 s. ř. s., a to tím spíše, že v jejím závěru žalobce navrhl, aby usnesení žalovaného bylo zrušeno. Městský soud, který k žalobě přistoupil jako k návrhu na zahájení řízení ve smyslu části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s., tedy aplikoval odpovídající procesní režim.
Pokud jde o samotné kasační námitky, zde Nejvyšší správní soud úvodem konstatuje, že ve správním řízení musí být garantována všem osobám, o jejichž právních poměrech se jedná nebo jež by mohly být rozhodnutím dotčeny, určitá úroveň procesních práv. Tento požadavek se odráží v konstrukci účastníků řízení jak ve správním řádu, tak v procesních částech řady jiných právních předpisů, mezi nimi také stavebního zákona. Postavení osoby jako účastníka řízení totiž subjektu dává vedle některých povinností i významná práva s řízením spjatá, díky nimž mohou výsledek řízení nikoli nevýznamným způsobem ovlivnit. Sem patří zejména právo navrhovat důkazy, předkládat stanoviska, seznamovat se prostřednictvím nahlížení do spisu s jeho obsahem jakožto podkladem pro konečné rozhodnutí, právo dozvědět se o úkonech v řízení učiněných či plánovaných a v neposlední řadě také právo podat proti správnímu rozhodnutí opravný prostředek. Právě existence těchto významných procesních oprávnění je určující pro zvláštní charakter a postavení účastníků řízení v porovnání s jinými osobami, a proto také stanovení okruhu účastníků řízení je nyní, coby jeden z nejdůležitějších úkonů správního orgánu, podrobeno instanční kontrole. Pokud by však správní orgán vůbec v řízení nezjišťoval a nevymezil okruh účastníků a nejednal s nimi, šlo by o důvod pro zrušení rozhodnutí kterým bylo takové řízení završeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2007, č. j. 2 As 53/2006 - 79, publikovaný pod č. 1217/2007 Sb. NSS). Současně však platí, že každý si musí ve správním řízení střežit svá práva postupem správního orgánu či jeho rozhodnutím dotčená a má-li za to, že byl jako účastník řízení opomenut, musí tuto námitku uplatnit (to platí nejen pro řízení správní, ale i pro případné řízení před správním soudem).
Úprava účastníků řízení v § 59 stavebního zákona je lex specialis k obecné úpravě účastenství obsažené ve správním řádu (§ 27 správního řádu). Z tohoto důvodu se pro samotné stanovení okruhu účastníků stavebního řízení § 27 správního řádu nepoužije, a to ani z části. Správní řád však své použití nalezne v případech, kdy mezi určitou osobou a správním orgánem (zde stavebním úřadem), vznikne spor o účastenství, a to typicky tehdy, pokud se tato osoba považuje za některého z účastníků řízení tak, jak jsou vymezeni v § 59 odst. 1 a 2 stavebního zákona, zatímco stavební úřad tento názor nesdílí. V daném případě měl žalobce zato, že stavební povolení se může dotknout jeho jiných práv k pozemkům a stavbám na nich (konkrétně jeho práv vyplývajících z nájemního vztahu k budově, v jejímž sousedství bylo vedeno řízení o povolení stavby) a proto trval na tom, že by měl být uznán jako účastník řízení ve smyslu § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. S touto skupinou účastníků řízení (tj. s osobami, které na základě jejich tvrzení, že účastníky řízení jsou, správní orgán za účastníky řízení považuje do doby, než se prokáže opak) počítal § 14 odst. 1, věta za středníkem zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů, a počítá s nimi i § 28 odst. 1, věta první správního řádu. Rozdíl nové úpravy účastenství těch osob, které o sobě tvrdí, že jsou účastníky řízení, oproti právní úpravě předchozí, tkví v nově použitém sousloví „v pochybnostech“, které je začleněno do věty první § 28 odst. 1 správního řádu (za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak).
Od vstupu nové právní úpravy správního řízení v účinnost je správní orgán povinen, v souladu s § 28 odst. 1 správního řádu, vydat usnesení o tom, zda osoba tvrdící své účastenství skutečně účastníkem řízení je, či není. Usnesení se oznamuje té osobě, o jejíž účastenství se jedná, a o jeho vydání je třeba také vyrozumět ostatní účastníky řízení. Jak vyplývá z předchozího průběhu správního a soudního řízení, stejně jako z podané kasační stížnosti, stěžovatel se s žalobcem a městským soudem shoduje na shora popsané subsidiární aplikaci obecné úpravy účastenství obsažené ve správním řádu v té části, která se týká určení, zda určitá osoba, mající zato, že je účastníkem řízení, skutečně účastníkem je. Zůstává však mezi nimi sporná otázka, co se rozumí pojmem „pochybnosti“ použitým v § 28 odst. 1 správního řádu, zejména na čí straně musí pochybnosti existovat a jakou mají mít povahu.
Ustanovení § 28 odst. 1 správního řádu neobsahuje vyčerpávající definici toho, k čemu a ke komu se pochybnosti musí vztahovat. Jak již nastínil městský soud, pochybnosti se mohou týkat jak výkladu právních předpisů (a to zejména neurčitých právních pojmů v nich obsažených), tak i povahy a charakteristiky osob, jejichž účastenství je posuzováno. Ve stavebním řízení tak mohou vzniknout pochybnosti, zda určitá osoba je vlastníkem dotčené nebo sousedící nemovitosti či pozemku, zda osobě náleží „jiné právo“ k nemovitosti, zda ji postavení účastníka přiznává jiný právní předpis a jaký, či zda osoba, která bude na návrh stavebníka odborně vést realizaci stavby nebo vykonávat odborný dozor, disponuje oprávněním k provádění staveb ve smyslu § 44 odst. 2 a 3 stavebního zákona. Všechny tyto skutečnosti, rozhodné pro určení postavení osoby jako účastníka řízení, musí správní orgán učinit předmětem dokazování či právního posouzení. Právě proto, že v praktickém životě může vzniknout řada nejasností obdobných těm, které byly výše uvedeny, či množství protichůdných výkladů téže právní normy, by případný taxativní (ale stejně tak i jen demonstrativní) výčet skutečností, které mohou založit pochybnosti na straně potenciálního účastníka řízení či správního orgánu, byl pro správní řízení svazující, a proto neúčelný.
Nejvyšší správní soud se shoduje s názorem stěžovatele, že dostatečným projevem pochybností nemůže být bez dalšího jen podnět či výzva osoby, která se za účastníka řízení z určitých důvodů považuje a žádá aby s ní správní orgán tomu odpovídajícím způsobem jednal. Pochybnosti především nemohou být dány tam, kde je otázka účastenství určité osoby řešena expressis verbis přímo v zákonném ustanovení a není proto třeba provádět jakékoli právní hodnocení věci nad rámec prosté aplikace normy. V případě opačném a dále vždy, kdy je pro vyhodnocení předmětné otázky nutno provést jakékoli skutkové šetření, jde již o odstraňování nejistoty pokud jde o okruh účastníků řízení a nutně zde tedy v tomto směru existují pochybnosti. Vzhledem k výše popsanému zásadnímu významu určení okruhu účastníků správního řízení pro zákonnost jeho dalšího průběhu je však nutno případy, kdy usnesení vydáváno nebude, vážit s maximální obezřetností a spíše zdrženlivě; ve sporných případech je lépe postupovat cestou poskytnutí větší ochrany potenciálních práv osoby, která se účastenství domáhá, tedy vydat usnesení.
Žalobce dal v projednávané věci stavebnímu úřadu najevo, že se považuje za účastníka stavebního řízení s ohledem na svůj nájemní vztah ke stavbě potenciálně dotčené stavebním záměrem. Výslovně přitom uvedl, že není nájemcem bytu či nebytového prostoru, ale nájemcem celé budovy s tím, že exkluse nájemců z účastenství na stavebním řízení uvedená v § 59 odst. 4 stavebního zákona na tento případ nedopadá. Uvedl, že za této situace je jeho právo nájemce „jiným právem“ ve smyslu ustanovení § 59 odst. 1 písm. b) a § 139 odst. 1 písm. f) stavebního zákona. Výraz „jiné právo“ je nepochybně neurčitým právním pojmem, který musí být správním orgánem (zde stavebním úřadem) ve vztahu k projednávané věci vyložen a nelze proto ustat na závěru o vyloučení účastenství žalobce z důvodů vyplývajících z § 59 odst. 4 stavebního zákona (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, č. j. 3 As 74/2006 - 61, publikovaný pod č. 1236/2007 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud se tak ztotožňuje se závěry vyslovenými městským soudem a uzavírá, že důvody, o které stěžovatel napadené usnesení opřel, ani jeho argumentace v řízení o kasační stížnosti, neobstojí. Jak bylo výše vysvětleno, o tom, zda je žalobce účastníkem řízení podle § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, existovaly pochybnosti a stavební úřad byl proto povinen vydat o této otázce usnesení podle § 28 odst. 1 správního řádu. Dospěl-li stěžovatel k závěru opačnému a žádost žalobce o opatření proti nečinnosti zamítl podle § 80 odst. 6 správního řádu, nerozhodl v souladu s platnou právní úpravou.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, nezbylo mu, než za podmínek vyplývajících z ustanovení § 110 odst. 1, věty druhé s. ř. s., ji rozsudkem zamítnout.
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalobce, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud proto v jeho případě rozhodl tak, že se mu právo na náhradu nákladu řízení nepřiznává.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. května 2008
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu