2 As 86/2020

2 As 86/2020- 134 - text

2 As 86/2020 - 147

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Evy Šonkové a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: Z. Č., zastoupený JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Panská 895/6, Praha 1, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) JTH Group a. s., se sídlem Krupská 33/20, Teplice, zastoupená JUDr. Vítem Kučerou, advokátem se sídlem Obrovského 2407, Praha 4, a II) Kaufland Česká republika v. o. s., se sídlem Bělohorská 2428/203, Břevnov, Praha 6, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 6. 2019, č. j. MHMP 856288/2019, sp. zn. S-MHMP 2037575/2018/STR, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 3. 2020, č. j. 6 A 128/2019-82,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

IV. Osoby zúčastněné na řízení I) a II) nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Žalobce je vlastníkem pozemků parc. č. XA, XB, XC, XD, XE a XF v k. ú. K., zapsaných na listu vlastnictví č. X vedeném Katastrálním úřadem pro hl. město Prahu, Katastrální pracoviště Praha (dále jen „pozemky“). Součástí pozemku parc. č. XD je i stavba č. p. X, v níž žalobce se svou rodinou bydlí (dále jen „dům žalobce“).

[2] V záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 11, Odboru výstavby, ze dne 11. 10. 2018, č. j. MCP11/18/051536/OV/Bar, sp. zn. OV/18/037183/Bar (dále také jen „stavební úřad“ a „prvostupňové rozhodnutí“), jímž bylo na návrh osoby zúčastněné na řízení JTH Group a.s. rozhodnuto o umístění stavby „Obchodní dům – Kaufland Křeslice, Praha, Křeslice, ul. K Dálnici“ na pozemcích parc. č. 475/2, 475/3, 475/9 v katastrálním území Čestlice, parc. č. 273/51, 273/100, 273/105, 273/106, 273/108, 274/2, 275/4, 276/1, 276/9, 277/1, 277/5, 277/7, 277/8, 277/12, 277/16, 278/3, 278/6, 279/5 a 279/12 v katastrálním území Křeslice, parc. č. 590/1, 592/3, 592/4 a 594/3 v katastrálním území Průhonice (dále také jen „umístěná stavba“ či „záměr“). Pozemky a dům žalobce jsou v blízkosti umístěné stavby.

II. Řízení před krajským soudem

[3] Žalobu proti napadenému rozhodnutí Městský soud v Praze v záhlaví označeným rozsudkem zamítl (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“).

[4] Krajský soud dospěl zejména k závěru, že záměr neměl být posouzen v procesu posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o posuzování vlivů na životní prostředí“). Netvoří totiž celek s ostatními částmi obchodní zóny tak, aby se na věc vztahovala judikatura týkající se „salámové metody“, která brání účelovému dělení záměrů s cílem vyhnout se posuzování vlivů. Z hlediska zákona o posuzování vlivů na životní prostředí nelze podle krajského soudu posuzovat celou již provozovanou a kolaudovanou obchodní zónu, neboť o ničem takovém nebylo vedeno příslušné správní řízení. To se týkalo umístění jedné stavby – záměru, který sice je umisťován do obchodní zóny, posuzován však musí být samostatně. Předmětem soudního řízení je pak přezkum rozhodnutí o umístění stavby, nikoliv územně plánovací dokumentace, která výstavbu obchodní zóny včetně umisťované stavby umožnila.

[5] K námitkám, které směřovaly k posouzení hlukové zátěže, krajský soud dovodil, že správní orgány správně vyšly z aktualizované hlukové studie, nikoliv z její původní verze, na kterou poukazuje žalobce. Původní a aktualizovanou hlukovou studii nelze srovnávat v dílčích ukazatelích, každá studie měla svou metodiku. Vydané stanovisko bylo potvrzeno nadřízeným správním orgánem a konkrétně rozebralo výpočet příslušné hlukové zátěže, přičemž výsledné hodnoty nejsou nadlimitní. Odhad 15 % nových zákazníků, ze kterého aktualizovaná hluková studie vychází, není podle krajského soudu v nepoměru s velikostí záměru ve srovnání se stávajícím obchodním centrem.

[6] Krajský soud nepřisvědčil ani námitce chybného posouzení zátěže v důsledku znečištění ovzduší. Orgány ochrany ovzduší úroveň znečištění zohlednily a zhodnotily a dospěly k závěru, že záměr lze realizovat. Možné překročení imisního limitu bylo hodnoceno s ohledem na všechny okolnosti. Nelze průměrovat sousední čtverce stanovené pro posuzování znečištění ovzduší, jak navrhuje žalobce, vychází se z hodnot platných pro čtverec, v němž se nemovitost nachází. Žalobce nemůže namítat, že ve čtverci záměru je překročen limit oxidů dusíku, neboť není dán vztah k jeho nemovitostem a žalobce ani neuvádí, proč by tato skutečnost měla mít vliv na jeho právní sféru. Totéž platí ohledně námitek týkajících se dendrologické zahrady, v souvislosti s níž není dotčeno veřejné subjektivní právo žalobce.

[7] K námitce, že záměr neobsahuje dostatečný počet dřevin na parkovacích místech, krajský soud dovodil, že část parkovacích míst je v garážích a některé stromy jsou umístěny i jinde na stavebním pozemku, nejen v ploše parkoviště. Důvody rozmístění stromů jsou zřejmé z podkladů prvostupňového rozhodnutí.

[8] Důvodnou neshledal krajský soud ani námitku nesprávného posouzení důvodů pro vynětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Především nebylo nutné prokazovat existenci výrazně převažujícího veřejného zájmu ve smyslu § 4 odst. 3 zákona č. 332/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen „zákon o ochraně zemědělského půdního fondu“), protože § 4 odst. 4 a § 9 odst. 5 písm. c) stejného zákona výslovně aplikaci této podmínky vylučují. Záměr nevyžadoval ani výjimku z ochranného režimu zvláště ohrožených druhů živočichů podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), jelikož provedený biologický průzkum uvedl, že je na místě realizace záměru pouze sporadický výskyt čmeláků.

[9] K námitce nesprávného posouzení souladu s územním plánem, pokud záměr částečně zasahuje do plochy s využitím ZMK – zeleň městská a krajinná, krajský soud konstatoval, že umístění části infrastruktury v dané ploše je podmíněně přípustné. Komunikace zasahuje do plochy pouze okrajově a nedojde k ohrožení funkce zeleně. Bylo zhodnoceno, jaký vliv tato komunikace bude mít a proč je v tomto území přípustná.

III. Kasační stížnost žalobce

[9] K námitce nesprávného posouzení souladu s územním plánem, pokud záměr částečně zasahuje do plochy s využitím ZMK – zeleň městská a krajinná, krajský soud konstatoval, že umístění části infrastruktury v dané ploše je podmíněně přípustné. Komunikace zasahuje do plochy pouze okrajově a nedojde k ohrožení funkce zeleně. Bylo zhodnoceno, jaký vliv tato komunikace bude mít a proč je v tomto území přípustná.

III. Kasační stížnost žalobce

[10] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě a v jejím doplnění uplatnil důvody podřaditelné pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). Z hlediska věcného vypořádání lze v kasační stížnosti identifikovat několik okruhů námitek stěžovatele.

a) Účelové členění záměru (tzv. salámová metoda)

[11] V prvém okruhu námitek stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně vypořádal námitky týkající se tzv. salámové metody, tedy dělení záměru na podlimitní části. V řízení je obcházena povinnost posoudit kumulativní vlivy komerční zóny Čestlice – Průhonice, neboť zóna je rozšiřována o jednotlivé podlimitní záměry. Takový postup je v rozporu s účelem zákona o posuzování vlivů na životní prostředí i příslušné směrnice EU (směrnice 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí). Pokud je záměr součástí územně plánovací dokumentace, neznamená to, že není nutné posuzovat jeho vlivy na životní prostředí pro účely územního řízení. Možnost umístit a realizovat stavbu nesouvisí s dodržením či porušením povinnosti posoudit vlivy na životní prostředí. Krajský soud podle stěžovatele neodůvodnil, proč se nejedná o salámovou metodu. Závěr, že územní řízení se týká pouze umístění jedné stavby, je v rozporu se stěžovatelem namítanou povinností neobcházet posuzování vlivů na životní prostředí v případě záměru jeho dělením na podlimitní. Povinnost hodnotit kumulativní vlivy nebyla dodržena vzhledem k umístění záměru na okraji obchodní zóny o rozloze 70 ha v bezprostřední blízkosti nejvytíženějšího dálničního úseku, která se dále rozšiřuje. V žádném dokumentu k předloženému záměru není zmínka, že by pro horizont zprovoznění byly brány v úvahu i vlivy aktuálně realizovaných nebo připravovaných záměrů v dotčené oblasti.

[12] Na komerční zónu nelze podle stěžovatele pohlížet jako na prostý shluk podlimitních záměrů, což lze ilustrovat např. na vsakování dešťové vody, emisích a vlivu na volně žijící živočichy. Na jedné straně je záměr schvalován jako podlimitní, samostatný a co do vlivu na životní prostředí zanedbatelný, ovšem v „aktualizované“ hlukové studii je trváno na tom, že automobilový provoz bude z většiny vyvolaný existujícími komerčními zařízeními ve stávající obchodní zóně, a proto údajně postačí hodnotit jen objem provozu vyvolaného nad jeho rámec. Pokud má být záměr hodnocen jako samostatný, neměl by argumentovat tím, že 85 % dopravy bude již vyvoláno sousední obchodní zónou. Jinými slovy, projekt je hodnocen jako kumulativní pouze v tom ohledu, kdy je to pro něj výhodné.

b) Nadlimitní zatížení hlukem a metodika provedení hlukové studie

[12] Na komerční zónu nelze podle stěžovatele pohlížet jako na prostý shluk podlimitních záměrů, což lze ilustrovat např. na vsakování dešťové vody, emisích a vlivu na volně žijící živočichy. Na jedné straně je záměr schvalován jako podlimitní, samostatný a co do vlivu na životní prostředí zanedbatelný, ovšem v „aktualizované“ hlukové studii je trváno na tom, že automobilový provoz bude z většiny vyvolaný existujícími komerčními zařízeními ve stávající obchodní zóně, a proto údajně postačí hodnotit jen objem provozu vyvolaného nad jeho rámec. Pokud má být záměr hodnocen jako samostatný, neměl by argumentovat tím, že 85 % dopravy bude již vyvoláno sousední obchodní zónou. Jinými slovy, projekt je hodnocen jako kumulativní pouze v tom ohledu, kdy je to pro něj výhodné.

b) Nadlimitní zatížení hlukem a metodika provedení hlukové studie

[13] V druhém okruhu námitek stěžovatel namítá, že stavba nadlimitně zatěžuje území hlukem, což dotčené orgány nesprávně posoudily a nedostatečně odůvodnily. Stěžovatel nesouhlasí s použitím hlukové studie z prosince 2016 ani aktualizované studie z roku 2018, z níž vycházejí závazná stanoviska. Podle stěžovatele byla podkladem pro vydání rozhodnutí i původní hluková studie a stavební úřad byl povinen se jí zabývat. Poukazuje na rozdíly v hodnocení nové hlukové zátěže v původní hlukové studii z roku 2016 (předpokládala nárůst hluku v kontrolních bodech) a její aktualizaci z roku 2018 (nepředpokládá nárůst hluku v kontrolních bodech). Stěžovatel brojí rovněž proti metodice provedení hlukové studie, konkrétně proti způsobu kalibrace hlukového modelu. Podle stěžovatele není způsob kalibrace v hlukové studii věrohodně či úplně popsán. Z kontrolního výpočtu podle ní vyplývá, že zpracovatelka buď pracovala s chybně kalibrovaným modelem pro výpočet hluku ze silniční dopravy, nebo provedla kalibraci způsobem, který není v hlukové studii popsán. Sdělení Ministerstva zdravotnictví ohledně kalibrace pouze cituje z hlukové studie a k tvrzením stěžovatele se nevyjadřuje.

[14] Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil také možnost použití staré hlukové zátěže. Stará hluková zátěž podle § 2 písm. n) nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací (dále jen „nařízení vlády č. 272/2011 Sb.“) znamená, že nadlimitní hluk musí existovat kontinuálně. Pokud v určitém okamžiku bylo konstatováno, že se o starou hlukovou zátěž nejedná, nelze ji znovu dovozovat v budoucnu. Hodnocení odhlíží od dodatečně provedených protihlukových opatření (stěny a valy), které vedly ke snížení hluku. Po jejich provedení není hygienický limit pro starou hlukovou zátěž zachován. Nezbytnost kontinuity vyplývá i z výjimky podle § 12 odst. 5 písm. b) nařízení vlády č. 272/2011 Sb., které výslovně upravuje pokles hluku v důsledku krátkodobé objízdné trasy. I pokud by (stará) hluková zátěž přestala existovat a po nějaké době v daném místě hlučnost opět narostla, již by se nejednalo o zátěž „starou“. Splnění této podmínky pro zohlednění staré hlukové zátěže je hodnoceno jen pro několik málo měřicích míst a nikoliv pro celý úsek pozemní komunikace.

[15] Hluková studie a závazná stanoviska podle stěžovatele hodnotí dodržení hlukových limitů k okamžiku, o kterém bylo zcela zjevné, že umisťovaná stavba nebude v provozu. Pro použití korekce staré hlukové zátěže je nutno srovnávat stav hlučnosti v roce 2000 se stavem v roce zprovoznění záměru (2021). Hodnocení hlukové situace k datu, kdy záměr nebude ani teoreticky v provozu, je zjevně nesprávný postup. Tato povinnost vyplývá ze spojení § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“) a § 30 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), podle nichž stavební úřad musí posoudit soulad se zvláštními právními předpisy, mimo jiné i s povinností nepřekračovat závazné hlukové limity. Toto posouzení pak musí splňovat nároky na zásadu materiální pravdy ve správním řízení [§ 3 a § 50 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“)]. Nelze připustit odborné studie vztahující se k okamžiku, který si libovolně zvolí stavebník a u kterého je předem naprosto jisté, že stavba v něm nebude užívána. Tato skutečnost je o to podstatnější, že provoz na komunikaci každý rok vzrůstá o cca 4 % a v důsledku toho i hluk.

[16] Dále stěžovatel rozporuje odhad celkového objemu dopravy vyvolaného umisťovanou stavbou, ze kterého vychází hluková studie a závazná stanoviska. Odhad, že nových zákazníků obchodní zóny bude 15 %, není podle stěžovatele nijak odůvodněn a je v přímém rozporu s podkladovou studií. Dále stěžovatel namítá, že není jednoznačné, zda komunikace „K Dálnici“ je zařazena jako komunikace II. či III. třídy, na čemž závisí limit hlukové zátěže (60–50 dB oproti 55–45 dB). V případě III. třídy, jak tvrdí krajský soud, budou limity překročeny o více než 10 dB.

c) Znečištění ovzduší

[16] Dále stěžovatel rozporuje odhad celkového objemu dopravy vyvolaného umisťovanou stavbou, ze kterého vychází hluková studie a závazná stanoviska. Odhad, že nových zákazníků obchodní zóny bude 15 %, není podle stěžovatele nijak odůvodněn a je v přímém rozporu s podkladovou studií. Dále stěžovatel namítá, že není jednoznačné, zda komunikace „K Dálnici“ je zařazena jako komunikace II. či III. třídy, na čemž závisí limit hlukové zátěže (60–50 dB oproti 55–45 dB). V případě III. třídy, jak tvrdí krajský soud, budou limity překročeny o více než 10 dB.

c) Znečištění ovzduší

[17] V rámci další oblasti námitek stěžovatel namítal, že stanoviska dotčených orgánů ohledně nadlimitního zatížení území imisemi jsou věcně nesprávná a neodůvodněná. Stavba je umisťována do území s překročenými limity pro znečištění ovzduší a je podle stěžovatele zdrojem dalšího zhoršení tohoto stavu. Podle stěžovatele není v mimořádně zatíženém území možné povolovat nové záměry, což podle stěžovatele vyplývá přímo ze zákona [§ 90 písm. c) stavebního zákona ve spojení s § 2 písm. k) zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“)]. Posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku stanovených příslušnými prováděcími předpisy má přitom své místo především v územním řízení. Podle stěžovatele se žalovaný nezabýval znečištěním ovzduší samotného, ačkoliv závazné stanovisko dotčeného orgánu bylo rozporováno právě v souvislosti s ochranou ovzduší. Není ani zřejmé, zda výsadba stromů má být provedena jako kompenzace zvýšených emisí, nebo jako kompenzace pokácených dřevin rostoucích mimo les, o což požádal stavebník v samostatném řízení.

[18] Stěžovatel dále nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že mu nepřísluší namítat překročení limitů oxidů dusíku, neboť to může činit jen dendrologická zahrada, na kterou bude mít znečištění vliv, která ale proti záměru nebrojí. Podle stěžovatele jsou stavební úřad i žalovaný povinni reagovat na zjištěné porušení závazných předpisů bez ohledu na to, jakým způsobem se o tomto porušení dozvědí. Nikde není odůvodněno, proč je překročení limitu pro oxidy dusíku přípustné. Úřady se přitom musí těmito limity řídit. Pokud správní orgány přiznávají, že jsou si nelegálního stavu vědomy, nemohou územní rozhodnutí vydat. Imisní limity jsou stanoveny za účelem ochrany veřejného zájmu, včetně limitů oxidu dusíku stanovených na ochranu ekosystémů. Tato ochrana je v zájmu širokého počtu subjektů, které mají z existence ekosystémů prospěch, ačkoliv si toho nejsou přímo vědomi. Stěžovatel má tedy zájem, aby dendrologická zahrada nebyla ohrožena nadměrnými imisemi. Uvádí také, že jeho nemovitosti se nacházejí i v oblasti (čtverec 468542), ve které v období 2011–2015 imisní limity překročeny byly.

d) Venkovní parkovací stání

[18] Stěžovatel dále nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že mu nepřísluší namítat překročení limitů oxidů dusíku, neboť to může činit jen dendrologická zahrada, na kterou bude mít znečištění vliv, která ale proti záměru nebrojí. Podle stěžovatele jsou stavební úřad i žalovaný povinni reagovat na zjištěné porušení závazných předpisů bez ohledu na to, jakým způsobem se o tomto porušení dozvědí. Nikde není odůvodněno, proč je překročení limitu pro oxidy dusíku přípustné. Úřady se přitom musí těmito limity řídit. Pokud správní orgány přiznávají, že jsou si nelegálního stavu vědomy, nemohou územní rozhodnutí vydat. Imisní limity jsou stanoveny za účelem ochrany veřejného zájmu, včetně limitů oxidu dusíku stanovených na ochranu ekosystémů. Tato ochrana je v zájmu širokého počtu subjektů, které mají z existence ekosystémů prospěch, ačkoliv si toho nejsou přímo vědomi. Stěžovatel má tedy zájem, aby dendrologická zahrada nebyla ohrožena nadměrnými imisemi. Uvádí také, že jeho nemovitosti se nacházejí i v oblasti (čtverec 468542), ve které v období 2011–2015 imisní limity překročeny byly.

d) Venkovní parkovací stání

[19] Stěžovatel rovněž namítá, že záměr obsahuje venkovní parkovací stání pro 113 automobilů. Podle § 33 odst. 8 Pražských stavebních předpisů by tak v ploše parkoviště mělo být umístěno 14 stromů, ve skutečnosti jich je plánováno pouze 7. Z napadeného rozsudku není zřejmé, z čeho soud dovozuje, že stěžovatel umístění stromů v odvolání nenapadal. Z odvolací námitky je zcela zřejmé, že stěžovatel rozporuje existenci technických důvodů pro uplatnění výjimky z minimálního povinného počtu stromů v ploše parkoviště. Napadený rozsudek je proto nedostatečně odůvodněný. Technické důvody, pro které se činí výjimka z povinného počtu stromů, by měly být konkrétně odůvodněné, nejen seznatelné. Stěžovatel také nesouhlasí s tím, že by povinné odstupy staveb a umístění inženýrských sítí mohly být důvodem pro uplatnění výjimky pro technické důvody v tomto konkrétním případě. Stavba je navrhována na orné půdě, doslova na „zelené louce“, v okrajové části Prahy, není ve stísněném prostoru, omezena hustou zástavbou, složitými poměry v území či historicky obestavěným pozemkem. Umístění stromů je potřebné z důvodu adaptace na klimatickou změnu, boj proti suchu atd. Stavebník je tedy povinen navrhnout stavbu tak, aby bylo možné tuto povinnost naplnit, nikoliv aby pro něj byla nejlevněji a nejsnáze realizovatelná či nejvýhodněji využil pozemek. Na pozemek je možné umístit takovou stavbu s parkovištěm, která bude povinný počet stromů splňovat.

e) Vynětí ze zemědělského půdního fondu

[19] Stěžovatel rovněž namítá, že záměr obsahuje venkovní parkovací stání pro 113 automobilů. Podle § 33 odst. 8 Pražských stavebních předpisů by tak v ploše parkoviště mělo být umístěno 14 stromů, ve skutečnosti jich je plánováno pouze 7. Z napadeného rozsudku není zřejmé, z čeho soud dovozuje, že stěžovatel umístění stromů v odvolání nenapadal. Z odvolací námitky je zcela zřejmé, že stěžovatel rozporuje existenci technických důvodů pro uplatnění výjimky z minimálního povinného počtu stromů v ploše parkoviště. Napadený rozsudek je proto nedostatečně odůvodněný. Technické důvody, pro které se činí výjimka z povinného počtu stromů, by měly být konkrétně odůvodněné, nejen seznatelné. Stěžovatel také nesouhlasí s tím, že by povinné odstupy staveb a umístění inženýrských sítí mohly být důvodem pro uplatnění výjimky pro technické důvody v tomto konkrétním případě. Stavba je navrhována na orné půdě, doslova na „zelené louce“, v okrajové části Prahy, není ve stísněném prostoru, omezena hustou zástavbou, složitými poměry v území či historicky obestavěným pozemkem. Umístění stromů je potřebné z důvodu adaptace na klimatickou změnu, boj proti suchu atd. Stavebník je tedy povinen navrhnout stavbu tak, aby bylo možné tuto povinnost naplnit, nikoliv aby pro něj byla nejlevněji a nejsnáze realizovatelná či nejvýhodněji využil pozemek. Na pozemek je možné umístit takovou stavbu s parkovištěm, která bude povinný počet stromů splňovat.

e) Vynětí ze zemědělského půdního fondu

[20] V dalším okruhu námitek stěžovatel namítá, že nebyly splněny podmínky pro aplikaci výjimky z prokazování výrazně převažujícího veřejného zájmu podle § 9 odst. 5 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Část záměru se totiž nachází v nezastavitelné ploše. Pro případ, že by Nejvyšší správní soud nepřisvědčil této argumentaci, stěžovatel dále uvádí, že v případě stavby nelze uplatnit ani výjimku podle § 4 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Jedná se totiž o výjimku z poměřování veřejných zájmů v případech, kdy již byly poměřeny v předchozím procesu územního plánování. Část plochy, na které má být záměr umístěn, se přitom nachází ve funkčním využití ZMK – zeleň městská a krajinná a je nezastavitelná. V rámci územního plánování byly tedy poměřeny veřejné zájmy a výsledkem bylo, že tato plocha není určena k zástavbě, protože na ní převažuje veřejný zájem na ochraně zemědělského půdního fondu. I v tomto případě je tedy nezbytné posoudit převahu veřejného zájmu ve smyslu § 4 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu.

f) Výjimka z ochrany zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů

[20] V dalším okruhu námitek stěžovatel namítá, že nebyly splněny podmínky pro aplikaci výjimky z prokazování výrazně převažujícího veřejného zájmu podle § 9 odst. 5 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Část záměru se totiž nachází v nezastavitelné ploše. Pro případ, že by Nejvyšší správní soud nepřisvědčil této argumentaci, stěžovatel dále uvádí, že v případě stavby nelze uplatnit ani výjimku podle § 4 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Jedná se totiž o výjimku z poměřování veřejných zájmů v případech, kdy již byly poměřeny v předchozím procesu územního plánování. Část plochy, na které má být záměr umístěn, se přitom nachází ve funkčním využití ZMK – zeleň městská a krajinná a je nezastavitelná. V rámci územního plánování byly tedy poměřeny veřejné zájmy a výsledkem bylo, že tato plocha není určena k zástavbě, protože na ní převažuje veřejný zájem na ochraně zemědělského půdního fondu. I v tomto případě je tedy nezbytné posoudit převahu veřejného zájmu ve smyslu § 4 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu.

f) Výjimka z ochrany zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů

[21] Dále stěžovatel napadenému rozsudku vytýká, že v něm krajský soud nesprávně posoudil otázku povinnosti získat výjimku z ochranných podmínek zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Rozsáhlá výstavba a posléze užívání stavby jsou způsobilé zničit hnízda čmeláků (dolet dělnice čmeláka je 250 metrů, lze tedy předpokládat, že pokud je místo umístění stavby zdrojem obživy, budou tato hnízda velmi blízko), dlouhodobě je kontinuálně rušit či je připravit o obživu (ztráta kvetoucích rostlin) a tím negativně zasáhnout do jejich přirozeného vývoje a zničit jejich biotop ve smyslu podmínky pro život spočívající ve zdroji obživy (§ 50 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Napadený rozsudek se vyjadřuje pouze k faktickému stavu, a nikoliv k posouzení umístění stavby a jeho vlivu na ochranu zvláště chráněných druhů živočichů.

g) Rozpor s územním plánem

[22] V rámci další oblasti námitek stěžovatel namítá, že umístěný záměr je v rozporu s územním plánem, jelikož jako komunikace výrazně narušuje funkční využití ZMK – zeleň městská a krajinná. Napadený rozsudek tak v rozporu s požadavky § 149 odst. 5 správního řádu schvaluje postup žalovaného, který namísto vyžádání si potvrzení nebo změny závazného stanoviska nadřízeným orgánem akceptoval pouze sdělení k trvání závazného stanoviska i po účinnosti nového územního plánu.

h) Neaktuální projektová dokumentace

[22] V rámci další oblasti námitek stěžovatel namítá, že umístěný záměr je v rozporu s územním plánem, jelikož jako komunikace výrazně narušuje funkční využití ZMK – zeleň městská a krajinná. Napadený rozsudek tak v rozporu s požadavky § 149 odst. 5 správního řádu schvaluje postup žalovaného, který namísto vyžádání si potvrzení nebo změny závazného stanoviska nadřízeným orgánem akceptoval pouze sdělení k trvání závazného stanoviska i po účinnosti nového územního plánu.

h) Neaktuální projektová dokumentace

[23] Vedle toho stěžovatel poukazuje i na skutečnost, že projektová dokumentace byla opakovaně aktualizována a závazná stanoviska (včetně některých podmínek územního rozhodnutí) se vztahují k neaktuálním verzím projektové dokumentace. Všechny verze projektové dokumentace přitom podle stěžovatele nejsou součástí správního spisu. Není tedy zřejmé, z jakých podkladů žalovaný vycházel ve svém tvrzení, že změny projektové dokumentace spočívají v drobných úpravách. Stěžovatel nemůže namítat konkrétní rozdíly v projektových dokumentacích, pokud nemá možnost se s rozdílnými projektovými dokumentacemi seznámit. Stavební zákon nijak neupravuje právo stavebníka projektovou dokumentaci v průběhu řízení (opakovaně) měnit. Vzhledem k obecné úpravě řízení o žádosti ve správním řádu (kdy se předpokládá možnost žádost zúžit nebo vzít zpět) je podle stěžovatele sporné, zda stavební úřad při projednávání opakovaně měněné žádosti nejedná nad rámec své pravomoci a zda je možné takovéto žádosti vyhovět.

[24] Alternativně stěžovatel namítá, že břemeno tvrzení a důkazu o rozsahu změn v jednotlivých verzích projektové dokumentace leží na stavebníkovi, který by měl vždy pečlivě, přehledně a srozumitelně popsat změny provedené v projektové dokumentaci. Stavební úřad by pak měl podrobně odůvodnit, proč tyto změny nezasahují do jednotlivých veřejných zájmů chráněných dotčenými orgány státní správy. Obě tyto úvahy by měly být dostatečně doloženy, aby byly zpětně přezkoumatelné. V opačném případě by účastníci řízení (sousední vlastníci) byli nuceni, aby ve svém volném čase bez dostatečných odborných znalostí a ve velmi krátkých lhůtách několika dnů porovnávali několik verzí velmi obsáhlých projektových dokumentací, popisovali jejich vzájemné rozdíly a odůvodňovali změnu intenzity zásahu do veřejných zájmů chráněných zvláštními právními předpisy (nadto z naprosté většiny závazných stanovisek není zřejmé, ke které z verzí projektové dokumentace se vyjadřují). Pro stavebníky by se naopak stávalo výhodou předložit projektovou dokumentaci k méně závažnému či kontroverznímu projektu, obstarat si k této verzi všechna závazná stanoviska a vyjádření, a posléze projektovou dokumentaci (i opakovaně) aktualizovat tak, aby nakonec byla umístěna stavba závažnější či kontroverznější s odkazem, že změny projektové dokumentace jsou drobné či nepodstatné.

IV. Vyjádření žalovaného

[24] Alternativně stěžovatel namítá, že břemeno tvrzení a důkazu o rozsahu změn v jednotlivých verzích projektové dokumentace leží na stavebníkovi, který by měl vždy pečlivě, přehledně a srozumitelně popsat změny provedené v projektové dokumentaci. Stavební úřad by pak měl podrobně odůvodnit, proč tyto změny nezasahují do jednotlivých veřejných zájmů chráněných dotčenými orgány státní správy. Obě tyto úvahy by měly být dostatečně doloženy, aby byly zpětně přezkoumatelné. V opačném případě by účastníci řízení (sousední vlastníci) byli nuceni, aby ve svém volném čase bez dostatečných odborných znalostí a ve velmi krátkých lhůtách několika dnů porovnávali několik verzí velmi obsáhlých projektových dokumentací, popisovali jejich vzájemné rozdíly a odůvodňovali změnu intenzity zásahu do veřejných zájmů chráněných zvláštními právními předpisy (nadto z naprosté většiny závazných stanovisek není zřejmé, ke které z verzí projektové dokumentace se vyjadřují). Pro stavebníky by se naopak stávalo výhodou předložit projektovou dokumentaci k méně závažnému či kontroverznímu projektu, obstarat si k této verzi všechna závazná stanoviska a vyjádření, a posléze projektovou dokumentaci (i opakovaně) aktualizovat tak, aby nakonec byla umístěna stavba závažnější či kontroverznější s odkazem, že změny projektové dokumentace jsou drobné či nepodstatné.

IV. Vyjádření žalovaného

[25] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s rozsudkem krajského soudu, odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a své vyjádření k žalobě a navrhl kasační stížnost zamítnout. K otázce použití salámové metody uvedl, že umístění stavby bylo v souladu s územně plánovací dokumentací a využití jednotlivých ploch bylo posuzováno v procesu SEA. Provedení procesu EIA nemohlo být po osobě zúčastněné na řízení požadováno, jelikož to zákon nevyžaduje. S účinností zákona č. 326/2017 Sb. není stavba ani podlimitním záměrem, takže není předmětem posuzování podle § 4 odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Při svém posouzení žalovaný vycházel ze stanoviska orgánu EIA, který potvrdil zákonnost závěru dřívějšího sdělení, že záměr nepodléhá zjišťovacímu řízení a že při posouzení zohlednil i možné kumulativní vlivy dle kritérií stanovených v příloze č. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Námitky stěžovatele tak míří spíše proti zákonné úpravě procesu EIA.

[26] Ohledně hluku byl žalovaný vázán závazným stanoviskem Hygienické stanice hl. m. Prahy, které bylo v odvolacím řízení potvrzeno stanoviskem Ministerstva zdravotnictví. Nemovitost stěžovatele se nachází v území, kde nejsou hlukové limity překračovány. Umístěním záměru dojde v nemovitosti stěžovatele k poklesu hluku, protože záměr odcloní hluk z komunikací. Podkladem napadeného rozhodnutí nebyla akustická studie z roku 2016, ale hluková studie aktualizovaná v roce 2018, která byla podle Ministerstva zdravotnictví dostatečným podkladem pro vydání závazného stanoviska. Stěžovatel měl případně v průběhu odvolacího řízení předložit oponentní akustickou studii, což neučinil. Namítá-li stěžovatel, že se Ministerstvo zdravotnictví nevyjádřilo k jeho výtkám, žalovaný uvádí, že proti tomu stěžovatel v odvolání nebrojil.

[27] K námitce týkající se znečištění ovzduší žalovaný uvádí, že závazné stanovisko orgánu ochrany ovzduší bylo doloženo pouze z důvodu umístění stacionárního zdroje znečišťování (záložní dieselagregát o výkonu 800 kVA), jinak by záměr závazné stanovisko z hlediska ovzduší vůbec nevyžadoval. Námitka, která by obsahově směřovala proti umístění dieselagregátu a vyžadovala postup dle § 149 správního řádu, nebyla v řízení uplatněna. Imise znečišťujících látek spojuje stěžovatel s vyvolanou dopravou, závazné stanovisko k dopravnímu zatížení je však podle § 11 zákona o ochraně ovzduší spojeno až s umístěním pozemní komunikace s předpokládaným tokem vozidel 15 tisíc za 24 hodin. K úrovni znečistění se podle § 12 zákona o ochraně ovzduší pouze přihlíží, jeho překračování nevytváří nepřekročitelnou překážku pro umístění stavby. Nemovitost stěžovatele je navíc mimo území, v němž jsou limity vlivem dálnice D1 překračovány. Orgán ochrany životního prostředí záměr z hlediska ochrany ovzduší posoudil a významný negativní vliv na dendrologickou zahradu neshledal. Záměr není umisťován do obytného území, v nejbližším obytném území nejsou limity ani za stávajícího stavu překračovány.

[28] Ohledně výsadby stromů nebyly podle žalovaného splněny podmínky pro uložení kompenzačních opatření. Výsadba byla navržena za účelem splnění požadavku § 33 odst. 8 Pražských stavebních předpisů. Nesouhlasí-li nyní stěžovatel s technickými důvody, pro které je část stromů navržena mimo plochu parkoviště, takové technické důvody nejsou blíže specifikované; posouzení přísluší stavebnímu úřadu. Z hlediska dotčení právní sféry stěžovatele považuje žalovaný za prokázané, že minimální požadavek vysadit 14 stromů je v návrhu překročen (celkem 40 stromů) s tím, že 17 stromů je navrženo v západní a severozápadní části pozemků záměru právě z důvodu vytvoření izolační zeleně směrem k obytnému území s pozemky stěžovatele.

[29] Podle žalovaného se otázka odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu nedotýká zájmů stěžovatele. V řízení bylo prokázáno, že záměr je umisťován v rozvojovém území na zastavitelné ploše. Podmíněně přípustný zásah podzemního vedení a okrajové části komunikace do plochy ZMK je možný při zachování hodnoty a využitelnosti pozemků bez ohrožení funkce zeleně. Ani případný zásah do ochranných podmínek zvláště chráněných druhů se podle žalovaného nedotýká stěžovatele. V podrobnostech žalovaný odkázal na své rozhodnutí a vyjádření k žalobě.

[30] Námitka souladu s územním plánem byla podle žalovaného vznesena až v reakci na doplnění podkladů pro vydání rozhodnutí. Námitka směřující proti závaznému stanovisku orgánu územního plánování uplatněna nebyla. V rámci vágní námitky stěžovatele žalovaný neshledal žádné důvodné pochybnosti o zákonnosti závazného stanoviska. Drobné změny dokumentace neměly vliv na posouzení záměru z hlediska zájmů chráněných dotčenými orgány. Námitku ohledně změn v dokumentaci stěžovatel v odvolání neuplatil, žalovaný na ni proto nemohl reagovat.

V. Vyjádření osob zúčastněných na řízení a repliky žalobce

[30] Námitka souladu s územním plánem byla podle žalovaného vznesena až v reakci na doplnění podkladů pro vydání rozhodnutí. Námitka směřující proti závaznému stanovisku orgánu územního plánování uplatněna nebyla. V rámci vágní námitky stěžovatele žalovaný neshledal žádné důvodné pochybnosti o zákonnosti závazného stanoviska. Drobné změny dokumentace neměly vliv na posouzení záměru z hlediska zájmů chráněných dotčenými orgány. Námitku ohledně změn v dokumentaci stěžovatel v odvolání neuplatil, žalovaný na ni proto nemohl reagovat.

V. Vyjádření osob zúčastněných na řízení a repliky žalobce

[31] Osoba zúčastněná na řízení I) [dále také „OZNŘ I)“] ke kasační stížnosti uvedla, že se ztotožňuje se závěry krajského soudu a stěžovatelovu argumentaci považuje za nedůvodnou a účelovou, jelikož je vedená snahou rozšířit povinnosti osoby zúčastněné na řízení jako žadatele o vydání územního rozhodnutí nad rámec zákona. OZNŘ I) nerozděluje účelově své záměry. Nic dalšího realizovat nehodlá. Při kumulaci vlivů není nutné všechny záměry v konkrétním území spojovat a posuzovat v jediném řízení. Umístění stavby je v souladu s územně plánovací dokumentací, která byla posouzena v procesu SEA, přičemž vyplynulo, že významný negativní vliv na situaci ovzduší a klima nelze očekávat. OZNŘ I) dále uvádí, že z původní hlukové studie nelze účelově využívat pouze vybrané hodnoty, jelikož se stěžovateli „více líbí“ anebo aby byly dle libovůle míseny s dílčími údaji aktuálnější hlukové studie. Aktuálnější studie byla zcela logicky zpracována za účelem zachycení reálnějšího (průkaznějšího) stavu, proto po věcné stránce musí „nahradit“ studii neaktuální, několik let starou.

[32] Podle OZNŘ I) stěžovatel ohledně nadlimitního zatížení imisemi vykládá veškeré závěry v extrémních pozicích a zavádějícím způsobem. OZNŘ I) se ztotožňuje s napadeným rozhodnutím i rozsudkem krajského soudu. Stromy jsou v ploše parkoviště rozmístěny zcela v souladu s § 33 odst. 8 Pražských stavebních předpisů. Technické důvody pro rozmístění spočívají v dodržení norem pro křížení a odstupy inženýrských sítí, tvaru parkovací plochy, osvětlení a rozhledových poměrů pro osobní automobily. Šest stromů je proto severně od objektu. Jeden strom je u příjezdové komunikace. Čmeláci se podle biologického průzkumu v lokalitě vyskytují sporadicky, nejsou tam místa vhodná pro hnízdění a omezeně ji využívají jako potravní zdroj. Ohledně změn v projektové dokumentaci se OZNŘ I) ztotožňuje s vyjádřením žalovaného, že se jednalo o drobné změny.

[33] Ve své replice ze dne 10. 10. 2020 stěžovatel uvedl, že ze správního spisu nevyplývá, že by se úřady zabývaly celkovou – čili kumulovanou – zátěží stávajících a připravovaných komerčních zařízení včetně záměru. Postupné povolování záměrů bez uceleného hodnocení jejich vlivu na životní prostředí je nepřípustné. Hlukové studie jsou kalkulovány na významně podhodnocených objemech dopravy pro nerealisticky blízký horizont zprovoznění záměru. Aktuálnější studie pouze snížila objem generovaného provozu, aby ukázala, že nedojde k navýšení hlukové zátěže. Obě studie vycházejí ze stejného kalibračního měření provedeného dne 15. 11. 2016. Realita pro jaro 2019 překonala odhad v aktualizované studii o více než 20 %. Generovaná doprava je tedy nedůvodně snížena na 15 % původní hodnoty. Odhad je nutno odůvodnit. Odborností zpracovatele nejsou dopravní odhady. Odhad dopravy spojený se záměrem je v nepoměru s tím, jakou dopravu generuje komerční zóna. Hodnota 1764 návštěv za 24 hodin nevstupuje do hlukového modelu, ale uvádí se v souvislosti s obrátkovostí parkovacích míst. Stěžovatel předložil na vědomí rozhodnutí Odboru ochrany životního prostředí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 17. 9. 2020, č. j. MHMP 1150874/2020, sp. zn. S

MHMP 659236/2020, podle kterého bylo povolení kácení dřevin k záměru nezákonné. Dále stavebník uvedl, že stavební povolení vydané pro záměr bylo odvolacím orgánem zrušeno, protože informace o zahájení řízení ani vydání rozhodnutí nebyla stěžovateli doručena, ani nebyla zveřejněna na úřední desce úřadu.

[33] Ve své replice ze dne 10. 10. 2020 stěžovatel uvedl, že ze správního spisu nevyplývá, že by se úřady zabývaly celkovou – čili kumulovanou – zátěží stávajících a připravovaných komerčních zařízení včetně záměru. Postupné povolování záměrů bez uceleného hodnocení jejich vlivu na životní prostředí je nepřípustné. Hlukové studie jsou kalkulovány na významně podhodnocených objemech dopravy pro nerealisticky blízký horizont zprovoznění záměru. Aktuálnější studie pouze snížila objem generovaného provozu, aby ukázala, že nedojde k navýšení hlukové zátěže. Obě studie vycházejí ze stejného kalibračního měření provedeného dne 15. 11. 2016. Realita pro jaro 2019 překonala odhad v aktualizované studii o více než 20 %. Generovaná doprava je tedy nedůvodně snížena na 15 % původní hodnoty. Odhad je nutno odůvodnit. Odborností zpracovatele nejsou dopravní odhady. Odhad dopravy spojený se záměrem je v nepoměru s tím, jakou dopravu generuje komerční zóna. Hodnota 1764 návštěv za 24 hodin nevstupuje do hlukového modelu, ale uvádí se v souvislosti s obrátkovostí parkovacích míst. Stěžovatel předložil na vědomí rozhodnutí Odboru ochrany životního prostředí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 17. 9. 2020, č. j. MHMP 1150874/2020, sp. zn. S

MHMP 659236/2020, podle kterého bylo povolení kácení dřevin k záměru nezákonné. Dále stavebník uvedl, že stavební povolení vydané pro záměr bylo odvolacím orgánem zrušeno, protože informace o zahájení řízení ani vydání rozhodnutí nebyla stěžovateli doručena, ani nebyla zveřejněna na úřední desce úřadu.

[34] Dne 11. 1. 2021 OZNŘ I) v reakci na repliku stěžovatele uvedla, že stěžovatel zanedbal řádné a včasné uplatnění svých procesních práv v předchozím řízení, což mu nyní nemůže být ku prospěchu. Stěžovatel v části 4 svého odvolání ze dne 9. 11. 2018 brojil pouze proti metodice měření užité ve hlukové studii. Údajné vady hlukové studie, které nyní zdůrazňuje, ve svém odvolání vůbec nenamítal. Stěžovatel tudíž řádně a včas nevyužil svých procesních práv v předcházejícím řízení, tj. možnost věcného posouzení jím namítaných vad hlukové studie oprávněným správním orgánem. Tato skutečnost dokresluje účelovost postupu stěžovatele a dlouhodobou snahu o maření záměrů OZNŘ I) za každou cenu, neboť stěžovatel postupně „dohledává“ další a další údajná pochybení namísto toho, aby nechal tvrzené nedostatky řádně a včas posoudit správním orgánem. Dne 10. 3. 2021 OZNŘ I) ohledně řízení o stavebním povolení uvedla, že v něm uplatněná argumentace nestvrzuje správnost námitek stěžovatele v nyní přezkoumávané věci.

[35] Ve své duplice ze dne 22. 3. 2021 (v listině chybně uvedeno 2020) stěžovatel nesouhlasí s tvrzením OZNŘ I), že ve svém odvolání neuplatnil námitky proti správnosti hlukové studie. Stěžovatel ve svých podáních poukázal mj. na překročení hlukových limitů, další nárůst hlukové zátěže z titulu automobilového provozu vyvolaného záměrem, jak je přiznán v hlukové studii z roku 2016, a činil tak jak ve svém přípisu do územního řízení ze dne 28. 9. 2018, tak i v odvolání ze dne 9. 11. 2018, ve kterém upozornil i na problém navýšení hlukových limitů z titulu staré hlukové zátěže. Jak v námitkách, tak v odvolání stěžovatel poukázal i na výsledky strategického hlukového mapování, které dokládají jeho tvrzení ohledně překročených hlukových limitů. Z veřejně dostupných zpráv lze podle stěžovatele snadno nabýt dojmu, že OZNŘ I) chce dosáhnout vstřícnosti správních i volených orgánů. Že stěžovatel nesleduje cíl maření záměrů OZNŘ I), je prokázáno i tím, že v úsilí na zachování svého životního prostředí pokračuje i poté, co OZNŘ I) daný projekt prodala společnosti Kaufland, jak vyplývá z katastru nemovitostí. Pokud stěžovatel v žalobě uvedl některé skutečnosti nad rámec odvolání, má právo na to, aby je soud do svých úvah zahrnul.

[36] Stěžovatel opětovně nesouhlasí s tím, jak krajský soud v napadeném rozsudku akceptoval neodůvodněnou úpravu vstupních dat aktualizované hlukové studie ve smyslu započítání zlomku skutečně generovaného provozu. Stěžovatel trvá na tom, že odhad, na základě kterého je činěno rozhodnutí dopadající do životních podmínek mnoha lidí, by měl být podepřen verifikovatelnou úvahou, popisem metodiky nebo důkazem. Vzhledem k tomu, že kalkulace hluku na celkových číslech nepřinesla uspokojivý výsledek, když vyšlo navýšení hlukové zátěže z nově generované dopravy, byla „aktualizována“ cestou redukce objemu generované dopravy vstupujícího do výpočtu o plných 85 %. Správný postup měl být takový, že když hluková studie poskytla s výstavbou daného záměru neslučitelné výsledky, mělo být od výstavby upuštěno. Neměl být tedy aplikován inkriminovaný postup, že vstupní objem nově generované dopravy je redukován tak dlouho, až studie vydá požadované výsledky. Uvedené hodnocení předložených hlukových studií je potvrzeno i Akustickým posudkem Ing. Karla Šnajdra z února 2021, č. P05-21, který stěžovatel doložil a který byl zpracován jako nezávislé posouzení záměru Kaufland Křeslice pro potřeby zadavatele MČ Praha – Křeslice. Nejasnosti v interpretaci předmětných hlukových studií lze podle stěžovatele vyloučit při konfrontaci jejich autorů.

[37] OZNŘ I) ve svém vyjádření ze dne 29. 4. 2021 informovala, že odvolání stěžovatele ve věci stavebního povolení bylo zamítnuto, a poukázala na snahu stěžovatele mařit záměr OZNŘ I).

[38] Dne 21. 5. 2021 stěžovatel svou kasační stížnost doplnil o nově získané stanovisko Institutu plánování a rozvoje hlavního města Prahy (IPR) formulované ve „Vyjádření k DÚR Obchodní dům Kaufland Křeslice, ulice K Dálnici, Praha 11“ č. j. IPR 11711/17 ze dne 23. 11. 2017, z něhož dle stěžovatele vyplývá, že IPR souhlasil s výstavbou inkriminovaného OD mj. za předpokladu realizace suchého poldru na vodním toku, který bude ovlivněn zrychleným odtokem dešťových vod v důsledku realizace záměru. Stavební činnost na místě stavby již probíhá, plánovaná výstavba poldru však ne.

[39] Dne 9. 6. 2022 Nejvyšší správní soud vyzval společnost Kaufland Česká republika [dále jen „OZNŘ II)“], aby učinila prohlášení, zda bude v řízení o kasační stížnosti uplatňovat práva osoby na něm zúčastněné podle § 34 odst. 2 s. ř. s. Dne 21. 6. 2022 Nejvyšší správní soud obdržel vyjádření OZNŘ II), v němž uvedla, že má zájem a bude uplatňovat svá práva jakožto osoba zúčastněná na řízení. OZNŘ II) dále uvedla, že stavba je dokončena a obchodní dům uveden do provozu, na což OZNŘ II) vynaložila miliony korun. Zrušení napadeného rozsudku a rozhodnutí žalovaného by tedy bylo v rozporu s právem na ochranu práv nabytých v dobré víře a nepřiměřené v poměru s potenciálními následky pro OZNŘ II).

[40] Argumentaci stěžovatele označila OZNŘ II) za obecnou a neurčitou s cílem znemožnit šikanózním způsobem realizaci stavebního záměru. Salámování se případu stěžovatele netýká, jelikož stavební záměr spočívá ve výstavbě jednoho obchodního domu Kaufland jedním stavebníkem, který v dané lokalitě neprovádí žádnou další výstavbu a svou stavební činnost tedy nijak nedělí. Komplexní posouzení vlivů na životní prostředí není v komerční zóně Čestlice

Průhonice možné, jelikož stavební činnost nelze spojit do jednoho společného řízení s ohledem na to, že stavby jsou vlastněny různými vlastníky, povoleny v časově a místně nepřekrývajících se územních a stavebních řízeních. Společné provedení procesu EIA pro všechny stavby současně prakticky a právně není možné.

[40] Argumentaci stěžovatele označila OZNŘ II) za obecnou a neurčitou s cílem znemožnit šikanózním způsobem realizaci stavebního záměru. Salámování se případu stěžovatele netýká, jelikož stavební záměr spočívá ve výstavbě jednoho obchodního domu Kaufland jedním stavebníkem, který v dané lokalitě neprovádí žádnou další výstavbu a svou stavební činnost tedy nijak nedělí. Komplexní posouzení vlivů na životní prostředí není v komerční zóně Čestlice

Průhonice možné, jelikož stavební činnost nelze spojit do jednoho společného řízení s ohledem na to, že stavby jsou vlastněny různými vlastníky, povoleny v časově a místně nepřekrývajících se územních a stavebních řízeních. Společné provedení procesu EIA pro všechny stavby současně prakticky a právně není možné.

[41] OZNŘ II) dále uvádí, že hluková studie z roku 2018 nahradila hlukovou studii z roku 2016 z důvodu zajištění správnosti a aktuálnosti údajů při rozhodování správních orgánů. Stěžovatel podle OZNŘ II) manipulativně srovnává dílčí hodnoty. Pro napadené rozhodnutí jsou relevantní jen ty podklady, které v maximální možné míře zjišťují stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Užití aktualizované hlukové studie z roku 2018 bylo v souladu s metodikou (včetně kalibrace). Provoz stavby nezpůsobí pro stěžovatele žádné překročení relevantních limitů. Vliv na znečistění ovzduší byl podle OZNŘ II) náležitě posouzen. Nepatrné překročení limitů bude eliminováno výsadbou stromů. Stavební záměr nebyl umisťován do území nadlimitně zatíženého imisemi, přičemž provoz stavebního záměru nebude mít na imise podstatný vliv. Podle OZNŘ II) do právní sféry stěžovatele nezasahuje možné dotčení dendrologické zahrady, počet vysazených stromů na parkovišti, odnětí ze zemědělského půdního fondu nebo údajný zásah do biotopu čmeláků. Namítá-li stěžovatel, že platnost závazného stanoviska netrvá po změně územního plánu, OZNŘ II) uvádí, že stěžovatel nemá aktivní procesní legitimaci k takovému tvrzení, jelikož stěžovatel nijak neprokázal, v čem údajné chybné umístění záměru zasahuje do jeho právní sféry. OZNŘ II) dále nesouhlasí s toliko obecnou námitkou stěžovatele, že projektová dokumentace byla opakovaně aktualizována a že závazná stanoviska se vztahují k neaktuálním verzím projektové dokumentace. Projektová dokumentace prošla sice změnami, ty byly ale řádně odsouhlaseny příslušným stavebním úřadem, bylo vše řádně projednáno a současně byla vydána nová stanoviska, pokud to bylo potřeba.

[42] Dne 26. 8. 2022 Nejvyšší správní soud obdržel přípis stěžovatele, v němž reaguje na přípis OZNŘ II) a ohrazuje se, že přesně specifikoval, které manipulace v rámci správního řízení považuje za nezákonné.

VI. Posouzení Nejvyšším správním soudem

[43] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[44] Kasační stížnost není důvodná.

a) Účelové členění záměru (tzv. salámová metoda)

[44] Kasační stížnost není důvodná.

a) Účelové členění záměru (tzv. salámová metoda)

[45] Prvou a klíčovou námitkou, kterou stěžovatel ve své kasační argumentaci vznáší, je, zda měly být vlivy stavebního záměru na životní prostředí posuzovány v rámci procesu EIA jakožto součást obchodní zóny v Čestlicích.

[46] Pro srozumitelnost Nejvyšší správní soud uvádí, že stavební záměr byl ve smyslu § 4 odst. 1 písm. d) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ve znění účinném do 31. 10. 2017 posouzen jako podlimitní záměr, který podle sdělení orgánu EIA nepodléhá zjišťovacímu řízení. Tento závěr potvrdil i přezkum sdělení ze dne 18. 2. 2019. Krajský soud se v napadeném rozsudku s tímto závěrem ztotožnil a uvedl, že v řízení o žalobě posuzoval rozhodnutí o umístění stavby, nikoliv pořízení územně plánovací dokumentace, která může obecněji vymezovat využití části území. Podle krajského soudu tedy nelze posuzovat z hlediska zákona o posuzování vlivů na životní prostředí celou již provozovanou a kolaudovanou obchodní zónu, neboť o ničem takovém nebylo vedeno příslušné správní řízení. To se týkalo umístění jednoho stavebního záměru, který sice je umisťován do obchodní zóny, posuzován však musí být samostatně.

[47] Nejvyšší správní soud vychází z předpokladu, že úprava posuzování vlivů záměrů na životní prostředí požaduje, aby byly záměry při posuzování jejich dopadů na životní prostředí vnímány jako logické funkční celky. Účelovým členěním záměrů by byl požadavek jejich posouzení obcházen (viz zejm. závěry judikatury SDEU citované v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2018, č. j. 6 As 139/2017-73). Stěžovateli lze přisvědčit, že rozhodující pro posouzení povahy záměru není označení záměru ani rozsah, ve kterém jej žadatel předloží k posouzení či k následnému povolení v navazujícím řízení. Záměr, který byl jako celek posouzen v procesu EIA, může být v navazujících řízeních povolován po částech, přičemž je v zásadě na stavebníkovi, jak etapizaci výstavby pojme, s vědomím požadavků územního plánování [viz § 19 odst. 1 písm. f) stavebního zákona] a ochrany jiných veřejných zájmů, včetně zvýšeného rizika, že se stanovisko EIA stane neaktuálním a bude potřeba provést nové posuzování.

[48] Z pohledu požadavků na posouzení vlivů záměru není podstatné, zda záměr realizuje jeden či více stavebníků, jak jsou upraveny soukromoprávní vztahy mezi stavebníky, zda k povolení záměru dochází v jednom či více povolovacích řízeních, ani zda tato řízení probíhají ve stejné době. To je patrné již z definice pojmu „povolení“, za které Směrnice 2011/92/EU v čl. 1 odst. 2 písm. c) označuje „rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru“. Tato definice není vázaná na jediné řízení nebo jediného oznamovatele. Jednoduše tak platí, že výstupem procesu EIA (v českém prostředí ve formě závazného stanoviska) se musí řídit všechna povolení, která naplňují výše uvedenou definici (viz naposledy rozsudek SDEU ze dne 24. 2. 2022, Namur-Est Environnement, C-463/20). Ostatně bylo by proti smyslu a účelu právní úpravy, pokud by mohl stavebník uniknout povinnosti provedení EIA převodem části záměru na jinou osobu nebo jeho rozdělením (viz např. rozsudek NSS ze dne 23. 6. 2021, č. j. 10 As 36/2021-77).

[49] Na druhou stranu nelze ani dovozovat, že by každý funkční celek výstavby nebo jiné činnosti obecně podléhající posuzování vlivů měl tvořit záměr pro účely procesu EIA. Zásadní je v tomto ohledu vymezení kategorií záměrů v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, resp. v přílohách I a II směrnice 2011/92/EU a s ohledem na požadavky účasti veřejnosti rovněž v příloze č. 1 tzv. Aarhuské úmluvy. Pro posouzení prvního okruhu kasačních námitek je proto podstatné, jak je vymezená příslušná kategorie záměrů, do které umístěná stavba spadá.

[50] Umístěná stavba je záměrem dle kategorie č. 110 podle přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, „[v]ýstavba obchodních komplexů a nákupních středisek s celkovou zastavěnou plochou od stanoveného limitu,“ s limitní hodnotou pro zjišťovací řízení ve výši 6 000 m2 zastavěné plochy. Podle směrnice 2011/92/EU se jedná o záměr spadající pod kategorii v příloze II, bod 10. písm. b) „Záměry rozvoje měst, včetně výstavby obchodních center a parkovišť“. Podle Aarhuské úmluvy může umístěná stavba spadat pod bod 20. přílohy I [„Jakákoli činnost nezahrnutá do odstavců 1 až 19 výše, pro kterou je účast veřejnosti stanovena procedurou posuzování vlivu na životního prostředí (EIA) v souladu s vnitrostátní legislativou“].

[51] Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí tedy definuje příslušnou kategorii jako výstavbu obchodního komplexu či nákupního střediska. Nikoliv jako obchodní zónu. Podobně směrnice 2011/92/EU naznačuje, že předmětem posouzení není záměr celé obchodní zóny, nýbrž jeho jednotka (obchodní centrum). Různá jazyková znění odpovídají českému překladu (construction of shopping centres, der Errichtung von Einkaufszentren, la construction de centres commerciaux). V tomto ohledu platí, že výklad jednotlivých kategorií záměrů by se neměl držet odlišného, příliš úzkého či širokého významu, který záměru přikládá vnitrostátní praxe; měl by naopak dbát souladu s autonomním pojetím záměru v unijním právu, případně v právu mezinárodním (viz rozsudek SDEU ze dne 24. 11. 2016, Bund Naturschutz in Bayern a Wilde, C-645/15, k výkladu pojmu „rychlostní silnice“).

[52] Praxi členských států při výkladu kategorie záměrů uvedenou v příloze II, bod 10. písm. b) směrnice 2011/92/EU zmiňuje příručka vydaná Evropskou komisí (Evropská komise: Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive, 2015, https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/cover_2015_en.pdf, str. 49-51). Vyplývá z ní, že vymezení příslušné kategorie poskytuje členským státům relativně široké uvážení v tom, které záměry podřadí pod „rozvoj měst“ s tím, že jeden z členských států stanovil limitní hodnotu pro posuzování vlivů obchodních center na 2 500 m2 zastavěné plochy. Právě podřazení různých záměrů rozvoje měst (od center volnočasových aktivit po infrastrukturu), které mohou mít s ohledem na svoji velikost či umístění podstatný vliv na životní prostředí, pod uvedenou kategorii, označuje příručka za klíčové pro naplňování cílů směrnice.

[53] Český zákonodárce přistoupil k implementaci směrnice 2011/92/EU v rozsahu uvedené kategorie záměrů značně úsporným způsobem, takže se kategorie č. 110 přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí omezuje na obchodní komplexy a nákupní střediska, přičemž by však výkladově měla pokrývat i obdobné záměry typu kulturních či sportovních areálů, které nespadají pod ostatní kategorie. Z ničeho však nevyplývá, že by cílem směrnice bylo touto kategorií pojmout skupiny těchto záměrů a posuzovat jako jediný záměr celé obchodní zóny. Tomu ostatně odpovídá i vymezení ostatních kategorií, které – pokud za záměr považují celou zónu – jsou i takto formulované (viz kategorie č. 107 přílohy č. 1 zák. č. 100/2001 Sb., „[p]růmyslové zóny a záměry rozvoje průmyslových oblastí s rozlohou od stanoveného limitu“).

[54] Stejným způsobem, tedy se zohledněním úmyslu zákonodárce, je třeba přistupovat i k výkladu směrnice 2011/92/EU. Ačkoli je působnost směrnice rozsáhlá a její cíl je velmi široký (viz rozsudky SDEU ze dne 28. 2. 2008, Abraham a další, C-2/07, bod 32, a ze dne 25. 6. 2008, Ecologistas en AcciónCODA, C-142/07, bod 28), teleologický výklad se nemůže odchýlit od vůle jasně vyjádřené unijním normotvůrcem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. 3. 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a další, C‑275/09, EU:C:2011:154, bod 29). Ten mohl kategorii obchodních center specifikovat šířeji, ale neučinil tak.

[55] K uplatněným námitkám lze doplnit, že pro zařazení do konkrétní kategorie pro účely posuzování vlivů záměrů na životní prostředí není relevantní, zda mohou mít výstavba nebo provoz záměru vliv na registrovaný významný prvek podle zákona o ochraně přírody a krajiny, nebo zda je pro účely ochrany před hlukem posuzován vliv záměru samostatně nebo společně s dalšími záměry. Tyto vlivy představují teprve kritérium pro zjišťovací řízení, zda konkrétní záměr spadající do některé z kategorií v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí podléhá posouzení vlivů, a jsou předmětem posouzení při samotném posuzování (viz § 2 a příloha č. 2 tohoto zákona).

[56] Z uvedeného vyplývá, že závěry k zařazení umístěné stavby pro účely kategorií záměrů a povinností provést EIA, ke kterým dospěl krajský soud, jsou správné. Za situace, kdy i výkladová příručka Evropské komise respektuje možnost vymezení příslušné kategorie se stanovením limitní hodnoty, jak činí zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, nemá ani Nejvyšší správní soud pochybnosti o správnosti předestřeného výkladu unijního práva.

[57] Související otázkou je přiměřenost limitní hodnoty pro uvedenou kategorii záměrů, do které typově spadá i umisťovaná stavba. Obecně totiž unijní právo zapovídá stanovení tohoto limitu ve výši, která by znemožňovala posouzení celé skupiny záměrů, u které nelze vyloučit závažné vlivy na životní prostředí. To se může týkat i části kategorie, právě v důsledku stanovení nepřiměřeně vysokého limitu pro posuzování nebo provedení zjišťovacího řízení (k záměrům určeným pro volnočasové aktivity viz rozsudek SDEU ze dne 16. 3. 2006, Komise v. Španělsko, C

332/04).

[58] Směrnice 2011/92/EU připouští stanovení limitních hodnot pro obchodní komplexy či nákupní střediska, takže předvídá, že existují i takové záměry v této kategorii, které nemají významný vliv na životní prostředí. V praxi se podle výkladové příručky, jak již bylo uvedeno, objevuje limit 2 500 m2 zastavěné plochy. Dále ke srovnání např. rakouská úprava EIA v zákoně z roku 2000 (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz, UVP-G 2000) stanoví limitní hodnotu pro nákupní centra 10 ha, resp. 5 ha plochy (bod 19 Přílohy č. 1). Slovenská úprava EIA v zákoně č. 24/2006 Z. z., o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov, stanoví pro kategorii „Projekty rozvoja obcí vrátane pozemných stavieb alebo ich súborov (komplexov), ak nie sú uvedené v iných položkách“ [bod 9.16. písm. a) Přílohy č. 8] limitní hodnotu pro zjišťovací řízení 10 000 m2 podlažní plochy mimo zastavěné území a 1 000 m2 v zastavěném území. Tyto limitní hodnoty jsou stanovené v rozdílné výši, než je tomu v české úpravě, nicméně je patrné, že česká úprava se od nich výrazně neodlišuje. Jeví se značně benevolentní s limitem ve výši 6 000 m2 zastavěné plochy, ale nikoliv excesivní, aby odůvodňovala zásah soudu z důvodu rozporu s právem EU.

[59] Praxe, při které nejsou v procesu EIA posouzena jednotlivá obchodní centra, která tvoří součást jediné obchodní zóny, ale nedosahují stanovené limitní hodnoty, tak nepředstavuje zakázanou praktiku užití salámové metody, protože nedochází k členění záměru za účelem vyhýbání se povinnosti provést posouzení vlivů. Postup stavebníka, který umístěnou stavbu projektoval s výměrou 5663,4 m2 zastavěné plochy, je možné označit za racionální, ne však nesouladný se zákonem.

[60] Jakkoliv souvislá zástavba nákupních středisek a obchodních domů může ve svém celku tvořit zónu, zákon ji posuzováním vlivů na životní prostředí nepodmiňuje, neboť předmětem úpravy jsou toliko jednotlivé budovy nákupních středisek, nikoliv jejich shluky. Může nastat i situace, kdy je možné a nutné celou obchodní zónu považovat za jediný záměr s ohledem na funkční a stavební propojení jednotlivých částí. Tak tomu ovšem v posuzované věci není, protože umístěná stavba je výrazně samostatnou funkční i stavební jednotkou, čemuž napovídá i předpokládaný způsob realizace. V takovém případě zůstává komplexní posouzení vlivů na životní prostředí úkolem procesu SEA, který se uplatňuje již ve fázi koncepčního řešení poměrů v území a hodnotí synergické a kumulativní vlivy záměrů včetně těch již existujících. Proces SEA a jeho závěry nicméně nejsou předmětem tohoto řízení, jak správně dovodil krajský soud, když odkázal stěžovatele do fáze územního plánování.

[61] Uvedené neznamená, že je možné při umisťování záměrů, které nevyžadují EIA, upozaďovat zajištění komplexní ochrany životního prostředí; tento úkol však zůstává především ostatním dotčeným orgánům a stavebnímu úřadu. Vlivy umísťované stavby na životní prostředí však neměly být posuzovány v rámci procesu EIA jakožto součást obchodní zóny v Čestlicích. Námitky stěžovatele nejsou v tomto směru důvodné.

b) Nadlimitní zatížení hlukem a metodika provedení hlukové studie

[61] Uvedené neznamená, že je možné při umisťování záměrů, které nevyžadují EIA, upozaďovat zajištění komplexní ochrany životního prostředí; tento úkol však zůstává především ostatním dotčeným orgánům a stavebnímu úřadu. Vlivy umísťované stavby na životní prostředí však neměly být posuzovány v rámci procesu EIA jakožto součást obchodní zóny v Čestlicích. Námitky stěžovatele nejsou v tomto směru důvodné.

b) Nadlimitní zatížení hlukem a metodika provedení hlukové studie

[62] Při zkoumání důvodnosti námitek stěžovatele, které směřují proti závěrům napadeného rozsudku k posouzení hlukové zátěže, zohlednil NSS tři podstatné okolnosti.

[63] Zaprvé stěžovatel své výhrady k zatížení území hlukem směřoval především proti hlukové studii z roku 2016, jejíž aktualizovaná verze z roku 2018 byla podkladem závazného stanoviska orgánu ochrany veřejného zdraví. Tato studie byla zpracována autorizovanou osobou, modelování bylo provedeno zvláštním výpočtovým programem (HLUK+ verze 11.04 Profi), výpočtům předcházela kalibrace výpočtového modelu podle naměřených hodnot. Vzhledem k tomu, že je posuzování hlukové zátěže komplexní a výrazně odbornou disciplínou, lze vyžadovat, aby byly námitky proti způsobu a závěrům takového měření podpořeny oponentní odbornou analýzou podobné úrovně. V opačném případě nelze očekávat ani vyžadovat, aby správní soud důsledně přezkoumal všechny aspekty hlukové zátěže v prostoru a čase, které se žalobci zdají nejasné, nepřesné nebo účelové, a soudní přezkum se omezuje na eliminaci excesů výkonu veřejné správy, které jsou na úseku ochrany veřejného zdraví seznatelné a zřejmé. Řízení před správními soudy nepředstavuje prodloužení správního řízení, což platí i ve vztahu k rozsáhlé polemice stěžovatele se závěry hlukové studie, která i v kasační stížnosti z velké části přebírá argumentaci uplatněnou již v řízení před správními orgány.

[64] Za druhé je podstatné, že podkladem závazného stanoviska dotčeného orgánu a tedy i rozhodnutí stavebního úřadu nebyla původní, neaktualizovaná hluková studie. Přitom zejména na tu poukazoval stěžovatel v odvolání, proti čemuž se ohradilo Ministerstvo zdravotnictví při potvrzení závazného stanoviska s tím, že „vzhledem k této skutečnosti není argumentace odvolatele relevantní a MZ se k těmto argumentům nemůže objektivně vyjádřit“. Vypořádání odvolacích námitek stěžovatele se tak omezilo na odkaz na metodický návod, podle kterého měla být aktualizovaná hluková studie vypracována, se závěrem, že všem požadavkům dostála. Pokud stěžovatel v žalobě rozporoval důslednost žalovaného při odůvodnění námitek směřujících k posouzení hlukové zátěže, nutně bylo takové odůvodnění ovlivněno obecností uvedené argumentace ministerstva, která však byla namístě.

[65] Za třetí stěžovatel opětovně opomíjí spojit svoji argumentaci se specifikací, jak konkrétně mělo být namítanými nezákonnostmi zasaženo do jeho veřejného subjektivního práva. Nelze přitom připustit, aby zcela rezignoval na konkrétní tvrzení týkající se zasažení jeho právní sféry, což platí i pro námitky proti hlukové zátěži (viz např. rozsudek NSS ze dne 21. 11. 2018, č. j. 2 As 81/2016-157). Z rozhodnutí žalovaného a vyjádření orgánu ochrany veřejného zdraví přitom vyplývá, že realizace záměru nezpůsobí zvýšení hlukové zátěže ve vztahu k nemovitostem ve vlastnictví žalobce. Naopak, v důsledku realizace záměru dojde ke snížení hluku (odhlučnění) v místě, kde se nachází nemovitosti stěžovatele. Tento závěr stěžovatel nijak nerozporuje, s výjimkou argumentace proti hlukové studii jako celku a obecné poznámky v žalobě, že vliv protihlukových opatření by musel být poměřen s průběžným nárůstem objemu dopravy. S ohledem na provedení a umístění stavby ve vztahu k poloze dopravní infrastruktury se však jedná o závěr smysluplný i pro poučeného laika, kterým je soudce v dané věci. Rovněž z tohoto důvodu přistoupil Nejvyšší správní soud pouze k obecnému přezkoumání závěrů krajského soudu a zaměřil se především na výhrady k metodice hlukové studie, která mohla ovlivnit závěry hlukové studie – a tím pádem mít i vliv na práva stěžovatele, k jejichž ochraně je soud povolán.

[66] K užití korektivu pro starou hlukovou zátěž stěžovatel dovozuje, že hodnocení v hlukové studii odhlíží od protihlukových opatření provedených v mezidobí, která vedla ke snížení hluku, takže po jejich provedení není hygienický limit pro starou hlukovou zátěž zachován, a že dálnici D1 není možné považovat za stejný zdroj hluku, který starou hlukovou zátěž v minulosti vyvolal. V podstatě tak stěžovatel požaduje, aby se při zpracování hlukové studie vycházelo z širších poznatků o území, než které vyžadují pokyny pro její zpracování předepisující srovnání úrovní hluku v několika časových obdobích. Poukazuje přitom především na závěry prvostupňového orgánu ochrany zdraví, že se korektiv pro starou hlukovou zátěž v daném úseku dálnice již neaplikuje. To je z pohledu soudu spíše úkolem orgánu ochrany zdraví, který má větší přehled o poměrech v území než autorizovaná osoba, která vypracovává hlukovou studii.

[67] Nicméně v dané věci argumentace stěžovatele z podstatné části vykresluje střet v náhledu na posouzení otázky hlukové zátěže v tomto úseku D1 mezi prvostupňovým správním orgánem (v jiných věcech) a nadřízeným správním orgánem, který správnost závěrů hlukové studie v této věci potvrdil. Existence takového střetu však není dostačující k tomu, aby správní soud rozhodnutí žalovaného zrušil, zejména z důvodu, že je úkolem nadřízeného orgánu ochrany veřejného zdraví, aby sjednocoval praxi v této oblasti, což předpokládá i odlišný náhled na různé otázky. Byť se lze ztotožnit s názorem stěžovatele, že je třeba vzít změny v dopravě nebo např. realizovaná protihluková opatření v potaz, Nejvyšší správní soud nesouhlasí s přístupem, podle kterého by jakýkoliv pokles hlukového zatížení nebo změna povahy hluku vylučovaly možnost aplikace korektivu staré hlukové zátěže. Je třeba hlubšího vyhodnocení, které by mohlo závěry hlukové studie i orgánů ochrany veřejného zdraví v dané věci vyvrátit. Podstatné je, aby měl správní soud k dispozici i odbornou oponentní argumentaci k hlukové studii včetně zhodnocení možnosti aplikace korektivu staré hlukové zátěže a případně i vymezení důsledků pro nemovitosti stěžovatele. Jak již bylo uvedeno, správní soud není třetí instancí správního řízení – a v dané věci takové podklady, které by vyvrátily správnost rozhodnutí žalovaného, krajský soud k dispozici neměl. To platí i pro námitky, které se týkají kalibrace měření pro účely hlukové studie, které může soud bez odborné oponentury na základě výpočtů předložených stěžovatelem přezkoumat toliko v míře, zda nejeví jasné nedostatky. Nejvyšší správní soud takové nedostatky stejně jako krajský soud neshledal. Aktualizovaná hluková studie byla i podle zdejšího soudu zpracovaná podle Metodického návodu pro měření a hodnocení hluku z roku 2017. Argumentace stěžovatele, že místo posouzení splnění podmínky pro využití korekce pro starou hlukovou zátěž pouze pro několik měřicích míst mělo dojít k posouzení pro celý úsek pozemní komunikace, se objevuje teprve v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud se jí proto nemůže zabývat (§ 104 odst. 4 s. ř. s.).

[68] Stěžovatel dále rozporuje vypořádání námitky, ve které označil jako „problematický, lépe řečeno účelový“ způsob zpracování hlukových studií. Konkrétní výtky vznesl ke stanovení podílu nové dopravy na úrovni 15 %, absenci výhledu hlukové studie pro období reálného zprovoznění záměru a také ke způsobu kalibrace modelu. Žádná z těchto výhrad se Nejvyššímu správnímu soudu nejeví jako důvodná.

[69] Stanovení podílu nové dopravy na úrovni 15 % celé obchodní zóny Čestlice spadá do odborného uvážení autorizované osoby, resp. správního orgánu. Využití odhadu se zdá logické v situaci, kdy není možné zcela přesně předvídat, o kolik vzroste zájem o novou část obchodní zóny a s tím i spojená doprava, nebo pokud by bylo nutné provádět posouzení způsobem, který se jeví jako nepřiměřený z důvodu nákladnosti nebo možné nepřesnosti ve srovnání s odborným odhadem specializovaného správního orgánu. To se týká i způsobu posouzení nárůstu dopravy, který navrhuje stěžovatel („např. nějaký průzkum mezi zákazníky Kauflandu umístěného v nějakém rozsáhlejším komerčním centru“).

[70] Zákonné požadavky vychází z posouzení předpokládané hlukové zátěže, které odborný odhad nijak nezapovídá, byť jde až o krajní způsob stanovení pravděpodobné budoucí hlukové zátěže. S ohledem na velikost, povahu a umístění záměru a především velikost celé obchodní zóny se nezdá odhad podílu nové dopravy v dané věci zjevně nízký („podstřelený“). V obchodní zóně se nachází několik velkých obchodních domů a jak sám stěžovatel uvádí, rozloha celé obchodní zóny je několik desítek hektarů. Že skutečný nárůst dopravy v posledních letech převyšuje předvídaných 15 %, může být dáno různými důvody, které nejsou spojené výhradně s provozem umisťované stavby, a opět sám stěžovatel uvádí, že nárůst dopravy v daném území je konstantní, dlouhodobý. Jak správně vysvětlil krajský soud, nejedná se ani o odhad, který by byl v rozporu s dokumenty, na které stěžovatel odkazoval v žalobě (např. podkladová dopravní studie z roku 2016), případně jsou odchylky nepatrné a nemohou výrazně ovlivnit závěry hlukové studie. Pokud se stěžovatel v kasační stížnosti táže, „proč byl zvolen právě nápadně nízký odhad 15 % a proč to není 20, 25 nebo 30 %“, nejedná se o argumentaci, která by mohla závěry napadeného rozsudku zpochybnit.

[71] Exces nespatřuje soud ani ve výhledu realizace záměru, ze kterého hluková studie vychází. Hluková studie byla aktualizována v květnu 2018. Žádost o povolení umístění stavby byla podána na konci roku 2018. Realizace a zprovoznění záměru v roce 2019 se jeví málo pravděpodobná, ale, mimo jiné s ohledem na zákonné lhůty pro rozhodnutí stavebního úřadu, nikoliv vyloučená u stavby typu obchodního domu. Hluková studie by v zásadě neměla předpokládat, že dojde k prodlevám při povolování výstavby. Naopak je třeba ji v případě takových prodlev aktualizovat, aby dotčený orgán vycházel z aktuální předpovědi. Každopádně není možné očekávat, že hluková studie přesně určí okamžik zprovoznění stavby. Racionální odhad včetně výrazně optimistického, ze kterého hluková studie vychází, je možné akceptovat. Podobně jako krajský soud také Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že skutečnost, že hluková studie z roku 2016 modelovala hluk za tři roky, přičemž hluková studie z roku 2018 tak činí na jeden rok, neznamená, že by hodnota pro rok 2019 musela být podle těchto výpočtů vzájemně srovnávána. Nebo že by bylo nutné i v aktualizované studii modelovat hluk na tři roky. Taková povinnost nevyplývá ani z § 90 odst. 1 písm. c) stavebního zákona a § 30 zákona o ochraně veřejného zdraví, jak uvádí stěžovatel v kasační stížnosti. Naopak se jeví logické, že je hluk modelován k předpokládanému termínu zprovoznění záměru.

c) Znečištění ovzduší

[71] Exces nespatřuje soud ani ve výhledu realizace záměru, ze kterého hluková studie vychází. Hluková studie byla aktualizována v květnu 2018. Žádost o povolení umístění stavby byla podána na konci roku 2018. Realizace a zprovoznění záměru v roce 2019 se jeví málo pravděpodobná, ale, mimo jiné s ohledem na zákonné lhůty pro rozhodnutí stavebního úřadu, nikoliv vyloučená u stavby typu obchodního domu. Hluková studie by v zásadě neměla předpokládat, že dojde k prodlevám při povolování výstavby. Naopak je třeba ji v případě takových prodlev aktualizovat, aby dotčený orgán vycházel z aktuální předpovědi. Každopádně není možné očekávat, že hluková studie přesně určí okamžik zprovoznění stavby. Racionální odhad včetně výrazně optimistického, ze kterého hluková studie vychází, je možné akceptovat. Podobně jako krajský soud také Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že skutečnost, že hluková studie z roku 2016 modelovala hluk za tři roky, přičemž hluková studie z roku 2018 tak činí na jeden rok, neznamená, že by hodnota pro rok 2019 musela být podle těchto výpočtů vzájemně srovnávána. Nebo že by bylo nutné i v aktualizované studii modelovat hluk na tři roky. Taková povinnost nevyplývá ani z § 90 odst. 1 písm. c) stavebního zákona a § 30 zákona o ochraně veřejného zdraví, jak uvádí stěžovatel v kasační stížnosti. Naopak se jeví logické, že je hluk modelován k předpokládanému termínu zprovoznění záměru.

c) Znečištění ovzduší

[72] K námitce zatížení území s překročenými limity pro znečištění ovzduší Nejvyšší správní soud prvně uvádí, že je třeba respektovat zásadu přípustné míry znečišťování životního prostředí, podle níž území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení (§ 11 a § 12 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí). Konkrétní míra přípustného zatížení v posuzované věci vyplývá zejména z úpravy v zákoně o ochraně ovzduší, a rovněž tak i mechanismus posouzení zátěže vyvolané novým zdrojem znečištění ve fázi umisťování stavby, která takový zdroj obsahuje. Podle § 11 odst. 2 písm. b) zákona o ochraně ovzduší vydává krajský úřad závazné stanovisko k umístění stacionárního zdroje uvedeného v příloze č. 2 k tomuto zákonu k řízením podle jiného právního předpisu.

[73] Orgán ochrany ovzduší se proto vyjadřoval k umístění stacionárního zdroje znečišťování, konkrétně záložního dieselagregátu o výkonu 800 kVA, přičemž měl vyjít z úrovně znečištění znečišťujícími látkami, které mají stanoven imisní limit v bodech 1 a 2 přílohy č. 1 uvedeného zákona, případně přihlédnout k úrovním znečištění v případě znečišťujících látek, které mají stanoven imisní limit v bodech 3 a 4 přílohy č. 1 uvedeného zákona. V tomto ohledu přitom platí, že bylo úkolem orgánu ochrany ovzduší „jako odborného garanta v dané oblasti, aby shromáždil dostatek podkladů pro posouzení vlivu konkrétního záměru na ovzduší, tyto vyhodnotil a svůj následně učiněný závěr přezkoumatelně odůvodnil“ (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 2. 2021, č. j. 62 A 50/2019-144).

[74] Podle rozptylové studie, ze které vycházel orgán ochany ovzduší, jsou z hlediska zátěže pro ovzduší, kterou s sebou nese umístění záměru, podstatné emise benzo(a)pyrenu, u nichž činí příspěvek záměru včetně vyvolané dopravy do 0,0029 µg/m³, tedy do 0,29 % emisního limitu. Limit benzo(a)pyrenu je stanoven v bodě 3 přílohy č. 1 zákona o ochraně ovzduší, musí k němu tedy být při umisťování stavby přihlédnuto. Orgán ochrany ovzduší nenavrhl samostatná kompenzační opatření, nicméně se spokojil s tím, že byla v oznámení záměru navržena výsadba cca 40 stromů na povrchovém parkovišti a že vzhledem k počtu těchto stromů bude příspěvek benzo(a)pyrenu eliminován.

[75] Uvedený postup nepovažuje Nejvyšší správní soud za vadný. Protože je nárůst úrovně znečištění benzo(a)pyrenu nižší než 1 %, nejedná se o případ, který by vyžadoval uložení kompenzačních opatření podle § 27 odst. 1 vyhlášky č. 415/2012 Sb., o přípustné úrovni znečišťování a jejím zjišťování a o některých provedeních dalších ustanovení zákona o ochraně ovzduší. Je zřejmé, že orgán ochrany ovzduší k úrovni znečištění přihlédl a zároveň se jí zabýval tak, že zohlednil konkrétní provedení záměru umožňující imisní zátěž snížit nebo eliminovat [co se týče zátěže emisemi benzo(a)pyrenu].

[76] Vedle výsledků přímých imisních výpočtů vztažených toliko k přímým vlivům provozu záměru je přitom možné zohlednit také úpravy povrchu, které mohou emise snížit, a to i v ročním cyklu (rozšíření zeleně, výsadba dřevin, zpevnění stávajících prašných povrchů apod.; viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 12. 2020, č. j. 9 A 176/2015-336). Ze závazného stanoviska orgánu ochrany ovzduší jasně plyne, že se nejedná o kompenzační opatření podle zákon o ochraně ovzduší. K námitce stěžovatele je možné dodat, že není vyloučeno, aby se zároveň jednalo o náhradní výsadbu pro případ kácení dřevin rostoucích mimo les, nicméně tato otázka (v režimu zákona o ochraně přírody a krajiny) nebyla předmětem posouzení orgánu ochrany ovzduší a není ani předmětem soudního přezkumu.

[77] Co se týče dalších aspektů možného znečištění ovzduší vlivem umístění záměru, stěžovatel poukazuje na limity oxidu dusíku, jejichž překračování se může dotýkat dendrologické zahrady s tím, že tyto limity jsou stanovené i na ochranu ekosystémů, která je v zájmu širokého počtu subjektů. Stěžovatel nicméně nebyl účastníkem řízení o umístění stavby z titulu svého zájmu o stav dendrologické zahrady, nýbrž z titulu svého vlastnického práva k sousední nemovitosti. Přivlastňovat si námitky jiného vlastníka (zde dendrologické zahrady) mu ve správním řízení nepříslušelo, a jak správně poznamenal krajský soud v napadeném rozsudku, ani v žalobě stěžovatel neuvedl, jaký má vliv možné překročení limitů oxidu dusíku na jeho právní sféru. Stěžovatel pouze poukazuje na skutečnost, že jeho nemovitost se nachází v oblasti, ve které byly v minulosti (v letech 2011–2015) limity znečištění překročeny, případně že je tato oblast nadmíru zatížená při zprůměrování imisních hodnot sousedících oblastí. Tyto skutečnosti však nejsou pro rozhodování v dané věci relevantní, protože zákonný mechanismus zjišťování a sledování úrovně znečištění vnějšího ovzduší je konstituován odlišným způsobem a zprůměrované hodnoty nebo údaje o znečišťování oblastí v minulosti pro dané účely nevyužívá. Stěžovateli lze přisvědčit, že stavební úřad i žalovaný jsou povinni reagovat na zjištěné porušení závazných předpisů bez ohledu na to, jakým způsobem se o tomto porušení dozvědí, nicméně není právem stěžovatele strážit poměry v širším území bez toho, aby se ho podstatným způsobem dotýkaly. Nejvyšší správní soud proto vyhodnotil i tuto námitku jako nedůvodnou.

d) Venkovní parkovací stání

[77] Co se týče dalších aspektů možného znečištění ovzduší vlivem umístění záměru, stěžovatel poukazuje na limity oxidu dusíku, jejichž překračování se může dotýkat dendrologické zahrady s tím, že tyto limity jsou stanovené i na ochranu ekosystémů, která je v zájmu širokého počtu subjektů. Stěžovatel nicméně nebyl účastníkem řízení o umístění stavby z titulu svého zájmu o stav dendrologické zahrady, nýbrž z titulu svého vlastnického práva k sousední nemovitosti. Přivlastňovat si námitky jiného vlastníka (zde dendrologické zahrady) mu ve správním řízení nepříslušelo, a jak správně poznamenal krajský soud v napadeném rozsudku, ani v žalobě stěžovatel neuvedl, jaký má vliv možné překročení limitů oxidu dusíku na jeho právní sféru. Stěžovatel pouze poukazuje na skutečnost, že jeho nemovitost se nachází v oblasti, ve které byly v minulosti (v letech 2011–2015) limity znečištění překročeny, případně že je tato oblast nadmíru zatížená při zprůměrování imisních hodnot sousedících oblastí. Tyto skutečnosti však nejsou pro rozhodování v dané věci relevantní, protože zákonný mechanismus zjišťování a sledování úrovně znečištění vnějšího ovzduší je konstituován odlišným způsobem a zprůměrované hodnoty nebo údaje o znečišťování oblastí v minulosti pro dané účely nevyužívá. Stěžovateli lze přisvědčit, že stavební úřad i žalovaný jsou povinni reagovat na zjištěné porušení závazných předpisů bez ohledu na to, jakým způsobem se o tomto porušení dozvědí, nicméně není právem stěžovatele strážit poměry v širším území bez toho, aby se ho podstatným způsobem dotýkaly. Nejvyšší správní soud proto vyhodnotil i tuto námitku jako nedůvodnou.

d) Venkovní parkovací stání

[78] Co se týče námitky, že by v ploše venkovního parkoviště záměru mělo být umístěno 14 stromů, ovšem ve skutečnosti jich je plánováno pouze 7, podle § 33 odst. 8 Pražských stavebních předpisů platí, že „(p)ovrchová parkoviště se doplňují stromy; nestanoví-li územní nebo regulační plán v souladu s § 83 odst. 2 jinak, musí být doplněny v minimálním počtu 1 strom na 8 stání v ploše parkoviště. Nelze-li stromy z technických důvodů vysadit v ploše parkoviště, lze je vysadit jinde na stavebním pozemku nebo v rámci společně řešeného celku.“ V posuzované věci bylo na pozemku záměru vedle uvedených 7 stromů přímo na parkovišti navrženo podle žalovaného dalších 33 stromů (tomu odpovídá i projektová dokumentace, ačkoliv se soudu počet navržených stromů jeví nižší: 28). V takovém případě by měla být splněna podmínka, že požadovaný počet stromů nelze z technických důvodů vysadit v ploše parkoviště.

[79] Splněním uvedené podmínky se však žalovaný ani krajský soud nemuseli zabývat, protože není z ničeho patrné, jak se splnění uvedených technických předpisů – tedy zda jsou stromy vysázeny přímo na parkovišti nebo, ve vyšším počtu, jinde na stavebním pozemku – dotýká osobní sféry stěžovatele. Ten není, jak již bylo opakovaně naznačeno, oprávněn k obecnému boji proti nežádoucím jevům typu klimatické změny nebo sucha, na které v souvislosti s výsadbou stromů poukazuje, bez patrného přesahu do vlastních subjektivních veřejných práv. Lze si představit, že by stěžovatel vnímal jako újmu, pokud by měla být stavba realizována s nižším počtem stromů nebo zcela bez nich, zvlášť pokud by se jednalo o stavbu bezprostředně sousedící. Tak tomu však v dané věci není.

e) Vynětí ze zemědělského půdního fondu

[80] Podobně i pro vypořádání námitek, které se týkají zásahu do zemědělského půdního fondu, je nutné vymezit, zda může být stěžovatel v důsledku namítané nezákonnosti dotčen na svých právech. Obecně nicméně platí, že dotčenost jednotlivců v důsledku nesprávného posouzení podmínek pro odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu je spíše nepřímá a spočívá zejména v dopadech činnosti navazující na toto odnětí, zpravidla činnosti stavební. To dovodil zdejší soud k dotčenosti sousední obce (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017-264), stejná východiska však lze vztáhnout i na fyzické osoby – vlastníky sousedních nemovitostí. Není tak vyloučeno, aby byl stěžovatel dotčen nezákonností spočívající v chybném posouzení podmínek odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, zejména je-li následkem tohoto pochybení umožněna realizace stavby, se kterou je spojená významná hluková či podobná zátěž okolí.

[81] Udělení souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu pro nezemědělské účely musí respektovat zásady plošné ochrany zemědělského půdního fondu vyjádřené v § 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Zákon především vyžaduje, aby se k těmto účelům využívala jiná půda. A pokud existuje potřeba odnětí zemědělské půdy („musí-li v nezbytném případě“), aby odnímání probíhalo přednostně („především“) na zastavitelných plochách, u méně kvalitní půdy apod. [§ 4 odst. 1 písm. a) a násl. stejného zákona]. Důležitý požadavek se vztahuje k odnímání zemědělské půdy I. a II. třídy ochrany, které se může dít pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu (§ 4 odst. 3 stejného zákona). To však neplatí pro všechny záměry: Při rozhodování o záměrech vymezených v § 9 odst. 5 stejného zákona se uvedená podmínka neuplatní. V posuzovaném případě dotčený orgán nepoměřoval veřejný zájem ochrany zemědělského půdního fondu s možným veřejným zájmem na realizaci stavby; odvolal se na důvod uvedený v § 9 odst. 5 písm. c) stejného zákona (záměr „na zastavitelné ploše vymezené v platném územním plánu“).

[82] Plocha, do které byla umístěna velká část záměru, předpokládá podle územního plánu polyfunkční využití (ZVO-E – ostatní zvláštní komplexy) pro areály a komplexy specifických funkcí nebo jejich kombinace a koncentrované aktivity neuvedené v jiných ZVO. Plocha, do které zasahuje malá část záměru mimo zastavitelnou plochu, předvídá využití pro městskou a krajinnou zeleň (ZMK) - zeleň s rekreačními aktivitami, které podstatně nenarušují přírodní charakter území. Hranice mezi těmito plochami, dobře patrná např. z níže uvedené ilustrace k rozptylové studii (součást správního spisu) je rovněž hranicí zastavitelného území.

[OBRÁZEK]

Obr. 1: Část rozptylové studie, ze které je patrná hranice ploch s různým využitím a zároveň i hranice zastavitelného území (odbarveno)

[82] Plocha, do které byla umístěna velká část záměru, předpokládá podle územního plánu polyfunkční využití (ZVO-E – ostatní zvláštní komplexy) pro areály a komplexy specifických funkcí nebo jejich kombinace a koncentrované aktivity neuvedené v jiných ZVO. Plocha, do které zasahuje malá část záměru mimo zastavitelnou plochu, předvídá využití pro městskou a krajinnou zeleň (ZMK) - zeleň s rekreačními aktivitami, které podstatně nenarušují přírodní charakter území. Hranice mezi těmito plochami, dobře patrná např. z níže uvedené ilustrace k rozptylové studii (součást správního spisu) je rovněž hranicí zastavitelného území.

[OBRÁZEK]

Obr. 1: Část rozptylové studie, ze které je patrná hranice ploch s různým využitím a zároveň i hranice zastavitelného území (odbarveno)

[83] K odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu však došlo v rozsahu, kdy malá část záměru hranici zastavitelné plochy přesahuje. Na koordinačním výkresu stavby, který je součástí správního spisu, se jedná o část záměru nad zvýrazněnou čarou hranice ploch v horní části obrázku – část zdi, část příjezdové komunikace a vsakovací nádrž s plochou cca 89 m2.

[OBRÁZEK]

Obr. 2: Část koordinačního výkresu stavby, ze které je patrná část záměru umístěná v nezastavitelném území (v ploše ZMK) podle územního plánu (odbarveno, zvýraznění doplněno)

[84] Žalovaný ve svém rozhodnutí uvedl, že Ministerstvo životního prostředí z pozice orgánu ochrany zemědělského půdního fondu „při svém posouzení zohlednilo, že stavba obchodního centra je umisťována do zastavitelného území (ZVO) a že částí technické infrastruktury bude dotčena nezastavitelná plocha (str. 3 stanoviska)“. Přestože ministerstvo ve svém sdělení konstatuje, že záměr je vymezený vedle plochy ZVO-E rovněž v ploše ZMK, dále pouze konstatuje soulad s územním plánem pro umístění v ploše ZVO-E.

[85] Z uvedeného vyplývá, že souhlas s odnětím ze zemědělského půdního fondu nebyl odůvodněn správně, neboť nebyly splněny podmínky pro výjimečný postup podle § 9 odst. 5 písm. c) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Malá část záměru se nachází v ploše mimo zastavitelné území. Nic na tom nemění ani rozsáhlá změna Územního plánu sídelního útvaru pro hlavní město Prahu (Z 2832/00) přijatá opatřením obecné povahy č. 55/2018 s účinností od 12. 10. 2018 (viz níže). Tato změna totiž nadále plochu s funkčním využitím ZMK řadí do nezastavitelného území.

[86] K tomu žalovaný naznačuje, že bylo možné udělit souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 4 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, který stanoví, že „(o)dstavec 3 se nepoužije při posuzování těch ploch, které jsou obsaženy v platné územně plánovací dokumentaci, pokud při nové územně plánovací činnosti nemá dojít ke změně jejich využití.“ Jedná se tak o další výjimku z podmínky existence převažujícího veřejného zájmu vedle důvodů uvedených v § 9 odst. 5 stejného zákona. A předvídaná situace v posuzované věci nastala, protože při nové územně plánovací činnosti (viz výše) nemělo dojít a nedošlo k relevantní změně využití dotčených ploch.

[87] Podle stěžovatele nebylo možné využít ani tuto výjimku podle § 4 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, protože plocha ZMK není součástí zastavitelného území, na čemž ani nová regulace nic nezměnila (v rámci územního plánování byly poměřeny veřejné zájmy a výsledkem bylo, že plocha není určena k zástavbě, protože na ní převažuje veřejný zájem na ochraně zemědělského půdního fondu). S tímto výkladem se však Nejvyšší správní soud plně neztotožňuje. Je zřejmé, že účelem uvedené výjimky je, aby nedocházelo k nadbytečnému (opětovnému) poměřování veřejných zájmů, pokud k němu již došlo mimo jiné na základě stanoviska k územně plánovací dokumentaci, které orgán ochrany zemědělského půdního fondu v procesu územního plánování uplatňuje. Přitom vychází ze zásad upravených v § 1 odst. 1 a § 4 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu (viz např. rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010

185), tedy ze stejných zásad, které se uplatňují později při vydávání souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu pro účely realizace konkrétního záměru nebo změnu využití území (viz § 5 odst. 1 stejného zákona). Zásadní z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu je právě vymezení zastavitelného území, které však nevylučuje, aby bylo možné umisťovat některé stavby i v nezastavěném území. Věcná působnost výjimky podle § 4 odst. 4 citovaného zákona je v nezastavěném území omezena právě na tyto stavby, ale není vyloučená, jak se domnívá stěžovatel.

[87] Podle stěžovatele nebylo možné využít ani tuto výjimku podle § 4 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, protože plocha ZMK není součástí zastavitelného území, na čemž ani nová regulace nic nezměnila (v rámci územního plánování byly poměřeny veřejné zájmy a výsledkem bylo, že plocha není určena k zástavbě, protože na ní převažuje veřejný zájem na ochraně zemědělského půdního fondu). S tímto výkladem se však Nejvyšší správní soud plně neztotožňuje. Je zřejmé, že účelem uvedené výjimky je, aby nedocházelo k nadbytečnému (opětovnému) poměřování veřejných zájmů, pokud k němu již došlo mimo jiné na základě stanoviska k územně plánovací dokumentaci, které orgán ochrany zemědělského půdního fondu v procesu územního plánování uplatňuje. Přitom vychází ze zásad upravených v § 1 odst. 1 a § 4 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu (viz např. rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010

185), tedy ze stejných zásad, které se uplatňují později při vydávání souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu pro účely realizace konkrétního záměru nebo změnu využití území (viz § 5 odst. 1 stejného zákona). Zásadní z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu je právě vymezení zastavitelného území, které však nevylučuje, aby bylo možné umisťovat některé stavby i v nezastavěném území. Věcná působnost výjimky podle § 4 odst. 4 citovaného zákona je v nezastavěném území omezena právě na tyto stavby, ale není vyloučená, jak se domnívá stěžovatel.

[88] Dotčený pozemek v ploše ZMK se nachází v nezastavitelném území (ve smyslu obecně závazné vyhlášky č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy, o závazné části územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy) a zároveň v nezastavěném území ve smyslu § 2 odst. 1) písm. f) stavebního zákona (k tomu viz např. rozsudky NSS ze dne 27. 7. 2022, č. j. 7 As 6/2020-36, ze dne 12. 5. 2002, č. j. 10 As 86/2021-34, nebo rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2021, č. j. 14 A 63/2020-46). Umisťování staveb v nezastavěném území je upraveno v § 18 odst. 5 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení lze v nezastavěném území v souladu s jeho charakterem umisťovat stavby, zařízení a jiná opatření pouze pro zemědělství, lesnictví, vodní hospodářství, těžbu nerostů, pro ochranu přírody a krajiny, pro veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, přípojky a účelové komunikace, pro snižování nebezpečí ekologických a přírodních katastrof a pro odstraňování jejich důsledků, a dále taková technická opatření a stavby, které zlepší podmínky jeho využití pro účely rekreace a cestovního ruchu, například cyklistické stezky, hygienická zařízení, ekologická a informační centra; doplňková funkce bydlení či pobytové rekreace není u uvedených staveb přípustná. Uvedené stavby, zařízení a jiná opatření včetně staveb, které s nimi bezprostředně souvisejí, včetně oplocení, lze v nezastavěném území umisťovat v případech, pokud je územně plánovací dokumentace z důvodu veřejného zájmu výslovně nevylučuje.

[89] Orgán územního plánování i orgány ochrany zemědělského půdního fondu se ve svých stanoviscích dostatečně zabývaly souladem širších poměrů v území. Neshledaly přitom, že by umístění části technické infrastruktury v ploše ZMK bylo v nesouladu s charakterem území. Takový závěr se nejeví excesivní, aby ho soud musel korigovat, zvláště s ohledem na umístění části přesahující infrastruktury pod zem a doplnění dřevinami, které bylo rozvedeno k předchozí námitce.

[90] Lze shrnout, že aplikace výjimky podle § 4 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu byla v dané věci možná, na rozdíl od výhradní aplikace důvodu uvedeného v § 9 odst. 5 písm. c) stejného zákona. Orgány ochrany zemědělského půdního fondu nepostupovaly správně, když aprobovaly odnětí ze zemědělského půdního fondu na základě chybného ustanovení zákona. K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že neposuzoval splnění ostatních podmínek odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu (zejm. v § 4 odst. 1 a 2 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu – viz výše), ale zabýval se pouze podmínkou výrazně převažujícího veřejného zájmu, resp. výjimkami z této podmínky.

[91] Z pohledu ochrany subjektivních práv stěžovatele soud neshledal podstatný rozdíl v tom, podle kterého ustanovení zákona dospěl správní orgán k tomu, že není třeba požadovat doložení výrazně převažujícího veřejného zájmu na realizaci záměru. Proto dílčí nezákonnost vylíčenou výše neposoudil jako důvod pro zrušení napadeného rozsudku (nebo případně i rozhodnutí žalovaného). Nadto je třeba upozornit na podstatnou skutkovou i právní odlišnost dané věci od případu, který posuzoval rozšířený senát ve výše citovaném usnesení č. j. 2 As 187/2017-264. Zatímco tehdy byla otázka ochrany zemědělského půdního fondu klíčová z hlediska možné realizace záměru, v nyní posuzované věci se spor týká jen umístění malé části související technické infrastruktury. Možnost využití půdy na části dotčeného pozemku v ploše zahrnuté do nezastavitelného území, je tak relevantní zejména z hlediska výstavby části technické infrastruktury, ale méně již záměru jako celku – a tedy ani jeho vlivů, kterými může být stěžovatel dotčen.

f) Rozpor s územním plánem

[92] K námitce, že umístěný záměr je v rozporu s územním plánem, jelikož výrazně narušuje funkční využití ZMK – zeleň městská a krajinná, soud vychází z toho, že umisťování staveb pro veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, případně i souvisejícího oplocení, zákon v omezené míře předpokládá i v nezastavěném území, jak bylo uvedeno výše. Pokud by bylo jakékoliv umístění těchto staveb v dané ploše nežádoucí, lze předpokládat, že by bylo územně plánovací dokumentací vyloučeno. K tomu nedošlo. Podle projektové dokumentace stavba přesahuje do plochy ZMK pouze okrajově, část z ní je zapuštěná pod zem a stavbu doplňuje výsadba několika stromů i v této ploše. Funkční využití rozlohou rozsáhlé plochy tak není výrazněji narušeno. Tomuto hodnocení odpovídají i závěry orgánu územního plánování a žalovaného.

[93] Co se týče procesního postupu vyhodnocení souladu s územně plánovací dokumentací, protože došlo ke změně územně plánovací dokumentace, měl žalovaný rozhodovat již podle této změny. Povinnost rozhodovat podle aktuálního stavu se totiž vztahuje i na odvolací řízení a na případy přijímání nové územně plánovací dokumentace nebo jejich změn v průběhu odvolacího řízení (viz judikatura shrnutá v rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 16. 3. 2021, č. j. 54 A 168/2018-3, body 25-27). Tehdy je zapotřebí, aby orgán územního plánování ověřil, že původní závazné stanovisko nadále obstojí a umisťovaný záměr je v souladu s novou či změněnou územně plánovací dokumentací. V posuzované věci dospěl orgán územního plánování dne 13. 3. 2019 k závěru, že změna Z 2832/00 na závěrech závazného stanoviska vydaného pro účely prvostupňového řízení nic nemění, takže toto závazné stanovisko zůstává nadále v platnosti.

[94] Pokud stěžovatel namítá, že si měl žalovaný vyžádat potvrzení nebo změnu závazného stanoviska nadřízeným orgánem územního plánování, nelze mu přisvědčit, protože pro takový postup nebyl důvod. Odvolání stěžovatele totiž nesměřovalo proti závaznému stanovisku orgánu územního plánování, jak stěžovatel v kasační stížnosti namítá. Teprve ve vyjádření k podkladům rozhodnutí v odvolacím řízení ze dne 2. 5. 2019 stěžovatel uvedl, že závazné stanovisko orgánu územního plánování blíže nezdůvodňuje nenarušení základní funkce ZMK umístěním komunikace.

g) Výjimka z ochrany zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů

[95] K nutnosti obstarat výjimku ze zvláštní druhové ochrany z důvodu možného zásahu do přirozeného vývoje a biotopu čmeláků předně platí, že k zahájení řízení o povolení výjimky „postačuje pouhá eventualita zásahu do přirozeného vývoje zvláště chráněného živočicha, a právě pravděpodobnost negativního účinku a míra škodlivosti zásahu pokračování jsou hledisky, s nimiž se musí orgán ochrany přírody v řízení o výjimce ze zákazu náležitě vypořádat“ (rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2015, č. j. 2 As 49/2013

109).

[95] K nutnosti obstarat výjimku ze zvláštní druhové ochrany z důvodu možného zásahu do přirozeného vývoje a biotopu čmeláků předně platí, že k zahájení řízení o povolení výjimky „postačuje pouhá eventualita zásahu do přirozeného vývoje zvláště chráněného živočicha, a právě pravděpodobnost negativního účinku a míra škodlivosti zásahu pokračování jsou hledisky, s nimiž se musí orgán ochrany přírody v řízení o výjimce ze zákazu náležitě vypořádat“ (rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2015, č. j. 2 As 49/2013

109).

[96] Tato eventualita však nesmí být podložena pouze domněnkami. Konkrétně pokud stěžovatel předpokládá, že je místo umístění záměru významným zdrojem potravy čmeláků, takže vyžaduje výjimku z jejich ochrany, lze zjistit četnost přeletů čmeláků i vhodnost podmínek k hnízdění v dotčeném území zejména biologickým hodnocením. V posuzované věci konstatoval provedený biologický průzkum (2016, A. Friedrich), že v dotčené ploše nejsou vhodná místa k hnízdění a že čmeláci využívají lokalitu jako potravní zdroj jen sporadicky. V takovém případě lze souhlasit se závěrem krajského soudu, že udělení výjimky z druhové ochrany nebylo zapotřebí. Ačkoliv umisťovaná stavba představuje zásah z hlediska druhové ochrany, nedosahuje takový zásah potřebné míry, aby ho bylo možné považovat za škodlivý ve smyslu § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Bylo na stěžovateli, aby odborné závěry orgánu ochrany přírody vyvrátil, což se nestalo.

[97] Rovněž k této námitce lze poznamenat, že není patrný přímý vztah ochrany relativně vzdálených hnízd čmeláků a osobní sféry stěžovatele. Stěžovatel ani takový zásah do svých veřejných subjektivních práv nespecifikoval, ačkoliv jeho účast v řízení o umístění stavby založilo jeho vlastnické právo k sousední nemovitosti, nikoliv jeho právo na životní prostředí nebo jiná práva, která mu rovněž svědčí. Judikatura je přitom v tomto ohledu poměrně přísná: vyvažuje na jedné straně možnost, aby dotčení jednotlivci hájili veřejný zájem i prostřednictvím svých práv (viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017

264), na druhé straně zdůrazňuje, že ochrana životního prostředí nemá sloužit k řešení individuálních sporů mezi investorem a vlastníky dotčených či mezujících nemovitostí (viz rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2012, č. j. 3 As 1/2012-21). Jednotlivcům tak nesvědčí obecné právo brojit proti každému zásahu do životního prostředí v jejich okolí, což platí i pro druhovou ochranu živočichů a rostlin (viz např. rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2019, č. j. 6 As 375/2018-31). S rostoucí vzdáleností od jejich bydliště nebo s klesající mírou zásahu rostou i požadavky na to, aby konkrétně vymezili, jak se jich zásah týká (viz např. rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2010, č. j. 6 Ao 5/2010-43). Širší oprávnění v ochraně přírody a krajiny svěřil zákonodárce občanským sdružením, která mohou vstupovat do správních řízení (§ 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb.) a následně se domáhat i soudní ochrany podle § 65 odst. 2 s. ř. s.

h) Neaktuální projektová dokumentace

[97] Rovněž k této námitce lze poznamenat, že není patrný přímý vztah ochrany relativně vzdálených hnízd čmeláků a osobní sféry stěžovatele. Stěžovatel ani takový zásah do svých veřejných subjektivních práv nespecifikoval, ačkoliv jeho účast v řízení o umístění stavby založilo jeho vlastnické právo k sousední nemovitosti, nikoliv jeho právo na životní prostředí nebo jiná práva, která mu rovněž svědčí. Judikatura je přitom v tomto ohledu poměrně přísná: vyvažuje na jedné straně možnost, aby dotčení jednotlivci hájili veřejný zájem i prostřednictvím svých práv (viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017

264), na druhé straně zdůrazňuje, že ochrana životního prostředí nemá sloužit k řešení individuálních sporů mezi investorem a vlastníky dotčených či mezujících nemovitostí (viz rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2012, č. j. 3 As 1/2012-21). Jednotlivcům tak nesvědčí obecné právo brojit proti každému zásahu do životního prostředí v jejich okolí, což platí i pro druhovou ochranu živočichů a rostlin (viz např. rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2019, č. j. 6 As 375/2018-31). S rostoucí vzdáleností od jejich bydliště nebo s klesající mírou zásahu rostou i požadavky na to, aby konkrétně vymezili, jak se jich zásah týká (viz např. rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2010, č. j. 6 Ao 5/2010-43). Širší oprávnění v ochraně přírody a krajiny svěřil zákonodárce občanským sdružením, která mohou vstupovat do správních řízení (§ 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb.) a následně se domáhat i soudní ochrany podle § 65 odst. 2 s. ř. s.

h) Neaktuální projektová dokumentace

[98] V žalobě stěžovatel namítal, že ze stanovisek dotčených orgánů je patrné, že došlo k dílčím změnám projektové dokumentace, přičemž není jasné, o jaké změny se jednalo, a až na výjimky jsou stanoviska a vyjádření dotčených orgánů starší než nejnovější verze projektové dokumentace. Kasační soud se shoduje se závěry krajského soudu, že takto formulovaný žalobní bod je velice obecný a téměř neuchopitelný ve vztahu ke stěžovateli. Stěžovatel neuvedl, v čem je nesprávný závěr žalovaného, že případné změny projektové dokumentace spočívají v drobných úpravách, které nevyžadují podrobné doplnění ze strany dotčených orgánů státní správy. Především nebylo z argumentace v žalobě patrné, které konkrétní vyjádření je s ohledem na jaké změny projektové dokumentace neúplné.

[99] Po stěžovateli pochopitelně nelze požadovat, aby předestřel podrobnou argumentaci k něčemu, co nemusí být ze správního spisu jednoduše patrné. Je úkolem stavebního úřadu, aby v odůvodnění svého rozhodnutí vylíčil, k jakým úpravám projektové dokumentace v průběhu řízení došlo, a případně také z jakých důvodů a s jakým dopadem na splnění podmínek umístění stavby podle § 90 stavebního zákona. Jistě však bylo možné, aby stěžovatel identifikoval podstatné rozdíly podmínek rozhodnutí žalovaného a aspektů záměru, ke kterým se vyjadřovaly dotčené orgány. Proto nejsou nedostatky odůvodnění rozhodnutí žalovaného důvodem, pro který měl krajský soud toto rozhodnutí zrušit.

[100] K postupu stavebního úřadu v případě změn projektové dokumentace soud dodává, že změny projektové dokumentace, které mohou mít vliv na ochranu veřejných zájmů hájených dotčenými orgány, v zásadě vyžadují, aby stavební úřad znovu předložil dotčeným orgánům žádost o povolení umístění záměru k vyjádření. V případě drobných změn projektové dokumentace, které se dle prostého posouzení stavebního úřadu nemohou projevit v závěrech dotčených orgánů, které již má stavební úřad k dispozici, je opakované předložení žádosti k vyjádření dotčeným orgánům zbytečné. Postup stavebního úřadu, který v dané věci nevyžadoval aktualizaci závazných stanovisek k nejnovější verzi projektové dokumentace, tak nelze označit za nezákonný. Námitky stěžovatele jsou i v tomto ohledu nedůvodné.

VII. Závěr a náklady řízení

[101] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené závěry zamítl kasační stížnost podle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. jako nedůvodnou.

[102] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v tomto řízení o kasační stížnosti úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému žádné náklady v souvislosti s tímto řízením nevznikly, proto mu soud jejich náhradu nepřiznal.

[103] Osobám zúčastněným na řízení I) a II) soud žádnou povinnost neuložil, proto jim ani nemohly vzniknout náklady s jejím splněním (§ 60 odst. 5 ve spojení s § 120 s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 23. prosince 2022

Mgr. Eva Šonková

předsedkyně senátu

Právní věta

Plný text rozhodnutí