Je-li podmínkou prodloužení pobytového titulu podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, neexistence pravomocného odsouzení za úmyslný trestný čin (§ 37 odst. 1 citovaného zákona), resp. trestní zachovalost (§ 174 odst. 1 téhož zákona), probíhající trestní řízení se žadatelem o prodloužení pobytového titulu není řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán závislý [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Správní orgán na základě presumpce neviny (čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) vychází z toho, že žadatel je trestně zachovalý a nebyl pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin.
[17] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[18] V nynější věci druhý senát dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního názoru zaujatého osmým senátem ve věci sp. zn. 8 Ans 8/2012 citované výše. Není podstatné, že osmý senát rozhodoval o žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, zatímco nyní jde o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty. Konstrukce rozhodování o prodloužení obou pobytových titulů, jak správně říká druhý senát, je stejná. A zůstává stejná i přes určité dílčí změny zákona o pobytu cizinců, které zmínil žalobce (který ve vyjádření ke kasační stížnosti argumentoval ve prospěch toho, aby druhý senát rozhodl odlišně od názoru osmého senátu bez předložení věci rozšířenému senátu). Proto v obou případech je stejná i právní otázka, kterou chce druhý senát rozhodnout jinak než osmý senát.
[19] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zmínil též to, že rozsudek osmého senátu je ojedinělý, bez ambice založit konstantní judikaturu. Rozšířený senát v obecné rovině souhlasí s tím, že není povolán řešit judikaturní rozpory v situaci, kdy je zřejmé a objektivně doložitelné, že odchylný právní názor vyjádřený v předchozím rozhodnutí soudu již nemá žádné obecné normativní účinky. Příkladem je situace, kdy je z dalšího judikaturního vývoje jednoznačně zřejmé, že by soud, pokud by opětovně řešil tutéž právní otázku, takto již nerozhodl (usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, čj. 10 As 2/2018-31, č. 3896/2019 Sb. NSS, body 33 a 37). O nic takového však v nynějším případě nejde.
[20] Je pravda, že osmý senát v roce 2012 asi neměl širší precedentní ambice, ostatně judikát čj. 8 Ans 8/2012-50 neopatřil ani právní větou. Přesto je zřejmé, že tento judikát zůstává i po jedenácti letech v judikatuře používaným, běžně se na něj odvolávají i krajské soudy. Sám druhý senát zmiňuje pro ilustraci rozsudek Městského soudu v Praze čj. 17 A 7/2019-43, který se v bodech 20 a 21 na judikát osmého senátu výslovně odvolává. Na tento závěr osmého senátu běžně odkazuje též judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 24. 1. 2014, čj. 7 Ans 6/2013-30, kde je závěr osmého senátu citován v aplikovatelné judikatuře, byť přímo v této věci použit není, protože tam šlo o jinou právní otázku). V neposlední řadě dal judikát osmého senátu i myšlenkový základ pro závěr č. 137 Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 30. 5. 2014, který se týkal přerušení řízení o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu podle § 57 odst. 2 a § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z důvodu aktuálně vedeného trestního řízení proti žadateli. Tento závěr se na judikát osmého senátu výslovně odvolává a jeho závěry přebírá.1)1)
[20] Je pravda, že osmý senát v roce 2012 asi neměl širší precedentní ambice, ostatně judikát čj. 8 Ans 8/2012-50 neopatřil ani právní větou. Přesto je zřejmé, že tento judikát zůstává i po jedenácti letech v judikatuře používaným, běžně se na něj odvolávají i krajské soudy. Sám druhý senát zmiňuje pro ilustraci rozsudek Městského soudu v Praze čj. 17 A 7/2019-43, který se v bodech 20 a 21 na judikát osmého senátu výslovně odvolává. Na tento závěr osmého senátu běžně odkazuje též judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 24. 1. 2014, čj. 7 Ans 6/2013-30, kde je závěr osmého senátu citován v aplikovatelné judikatuře, byť přímo v této věci použit není, protože tam šlo o jinou právní otázku). V neposlední řadě dal judikát osmého senátu i myšlenkový základ pro závěr č. 137 Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 30. 5. 2014, který se týkal přerušení řízení o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu podle § 57 odst. 2 a § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z důvodu aktuálně vedeného trestního řízení proti žadateli. Tento závěr se na judikát osmého senátu výslovně odvolává a jeho závěry přebírá.1)1)
[21] Judikát čj. 8 Ans 8/2012-50 je tedy stále „živým právem“, které vyvolává širší normativní účinky. Jsou tak dány všechny podmínky pro pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. Druhý senát totiž dospěl při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vysloveného v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Současně není sporné, že nyní předložená otázka je významná pro řešení posuzované kauzy.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
[22] Problematika předběžných otázek ve správním řízení je upravena v § 57 správního řádu. Podle § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu, jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, již nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout a o které nebylo dosud pravomocně rozhodnuto, správní orgán si o ní může učinit úsudek. Správní orgán si však nemůže učinit úsudek mj. o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt (tímto pravidlem tak správní řád důsledně promítá do podústavního práva ústavní zásadu presumpce neviny, podobně např. § 52 odst. 2 s. ř. s., § 135 odst. 1 o. s. ř.).
[23] Řízení o předběžné otázce je jedním z důvodů pro přerušení správního řízení [§ 57 odst. 2, § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu].
[24] Ustanovení § 57 odst. 1 správního řádu hovoří o tom, že vydání rozhodnutí závisí na řešení předběžné otázky. To je třeba chápat tak, že jde pouze o takové otázky, bez jejichž vyřešení nelze vůbec v řízení pokračovat a vydat rozhodnutí. Rozšířený senát tedy obecně chápe § 57 odst. 1 správního řádu stejně jako poradní sbor ministra vnitra ve stanovisku č. 137/2014, citovaném výše v bodě [20]. Právě s ohledem na toto zákonné vymezení předběžné otázky je však patrné, že tu chybí hned základní podmínka, aby trestní stíhání cizince bylo řízením o předběžné otázce pro rozhodnutí o prodloužení pobytového titulu.
[24] Ustanovení § 57 odst. 1 správního řádu hovoří o tom, že vydání rozhodnutí závisí na řešení předběžné otázky. To je třeba chápat tak, že jde pouze o takové otázky, bez jejichž vyřešení nelze vůbec v řízení pokračovat a vydat rozhodnutí. Rozšířený senát tedy obecně chápe § 57 odst. 1 správního řádu stejně jako poradní sbor ministra vnitra ve stanovisku č. 137/2014, citovaném výše v bodě [20]. Právě s ohledem na toto zákonné vymezení předběžné otázky je však patrné, že tu chybí hned základní podmínka, aby trestní stíhání cizince bylo řízením o předběžné otázce pro rozhodnutí o prodloužení pobytového titulu.
[25] Žalobce podal žádost o prodloužení zaměstnanecké karty podle § 44a zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 30. 7. 2019. Situace, kdy ministerstvo platnost zaměstnanecké karty neprodlouží, uvádí zákon o pobytu cizinců v § 44a odst. 11 (mezi pro tuto věc rozhodným zněním a nynější úpravou proběhly další dvě novely, pro řešení nynější otázky však tyto novely nemají význam). Podle § 44a odst. 11 zákona o pobytu cizinců ve znění do 30. 7. 2019 ministerstvo platnost karty neprodlouží mj. tehdy, je-li důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti zaměstnanecké karty (§ 46e). Podle § 46e odst. 1 ministerstvo zruší platnost zaměstnanecké karty z důvodů uvedených v § 37. Podle § 37 odst. 1 písm. a) ministerstvo zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec byl pravomocně odsouzen za spáchání úmyslného trestného činu. Další důvod zrušení víza uvedený v § 37 odst. 2, konkrétně v písmenu a), lze zjistit díky křížovému odkazu na § 56 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. V § 56 odst. 2 písm. a) se skrývá podmínka trestní zachovalosti, kterou definuje § 174 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců tak, že za trestně zachovalého se pro účely tohoto zákona považuje cizinec, který nemá ve výpisu z evidence Rejstříku trestů záznam, že byl pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu [v nynějším případě není třeba uvažovat o další podmínce trestní zachovalosti podle písmene b) téhož ustanovení, které pracuje s dokladem cizího státu obdobným výpisu z evidence Rejstříku trestů].
[26] Probíhající trestní řízení však není ekvivalentem pravomocného odsouzení. Na tom nic nemění ani to, že cizinec je trestně stíhán, byl obžalován ze spáchání trestného činu nebo dokonce že byl nepravomocně odsouzen rozsudkem trestního soudu. Naopak, až do právní moci odsuzujícího rozsudku se na cizince musí hledět jako na nevinného [viz ústavní zásada presumpce neviny vyjádřená v čl. 40 odst. 2 Listiny, čl. 6 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) nebo čl. 48 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie2)2)].
[27] Pokud byl cizinec pravomocně odsouzen, nelze jeho žádosti o prodloužení pobytového titulu vyhovět. Pokud ale cizinec (doposud) pravomocně odsouzen nebyl, je možné, samozřejmě za splnění ostatních zákonných podmínek, o žádosti rozhodnout pozitivně (arg. a contrario).
[27] Pokud byl cizinec pravomocně odsouzen, nelze jeho žádosti o prodloužení pobytového titulu vyhovět. Pokud ale cizinec (doposud) pravomocně odsouzen nebyl, je možné, samozřejmě za splnění ostatních zákonných podmínek, o žádosti rozhodnout pozitivně (arg. a contrario).
[28] Stěžovatel má samozřejmě pravdu, že správní orgán si nemůže učinit úsudek mj. o tom, zda byl spáchán trestný čin [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Žádný takový úsudek si však správní orgán činit nemusí (a samozřejmě ani nesmí). Rozšířený senát opakuje, že klíčové pro rozhodnutí stěžovatele je pravomocné odsouzení cizince za úmyslný trestný čin, resp. pravomocné odsouzení cizince za trestný čin, které se promítne do evidence Rejstříku trestů.
[29] Ze zákona ani neplyne, že by snad měl správní orgán vyčkávat s rozhodnutím o žádosti až do pravomocného skončení trestního řízení (které jistě může skončit řadou způsobů upravených trestním řádem, včetně pravomocného odsuzujícího trestního rozsudku). Rozšířený senát pro ilustraci ukazuje na opačné řešení v řízení o vydání zbrojního průkazu, které příslušný útvar policie přeruší v případě, že proti žadateli o vydání tohoto dokladu bylo zahájeno trestní stíhání pro některý z trestných činů uvedených v zákoně o zbraních [§ 17 odst. 6 ve spojení s § 22 zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních)].
[30] Probíhající trestní řízení proti žadateli tudíž nebrání vydat rozhodnutí o žádosti o prodloužení zaměstnanecké karty podle § 44a zákona o pobytu cizinců. Nejde tedy o řízení o předběžné otázce ve smyslu zákonného vymezení tohoto pojmu v § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu. Zákon totiž spojuje negativní rozhodnutí o žádosti jen s pravomocným trestním odsouzením. Nejde-li však o řízení o předběžné otázce ve smyslu zákonné definice, nelze dovozovat, že vlastně o takové řízení jde jen na základě volných úvah o hospodárnosti a efektivitě správního řízení.
[31] Uvedený jednoduchý doslovný výklad nenaráží ani na smysl a účel zákona, jak tvrdí stěžovatel. Právě naopak. Jak již správně poznamenal krajský soud, pokud snad později dojde k pravomocnému odsouzení žalobce pro úmyslný trestný čin, bude to důvod pro zrušení platnosti zaměstnanecké karty. S tím výslovně počítá pravidlo zakotvené v § 46e odst. 1 ve spojení s § 37 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Není tak pravda, že doslovný výklad zákona zakládá nějakou neřešitelnou mezeru.
[32] Rozšířený senát konečně dodává, že se nyní nevyjadřoval ke správnosti jiných judikátů zmíněných předkládajícím senátem, jmenovitě k rozsudkům čj. 6 Ans 7/2012-35 a čj. 9 Ans 2/2013-36, které řeší otázky odlišné (jiné než pravomocné rozsudky zakládající trestní odpovědnost cizince).
III.3 Shrnutí právního názoru rozšířeného senátu
[32] Rozšířený senát konečně dodává, že se nyní nevyjadřoval ke správnosti jiných judikátů zmíněných předkládajícím senátem, jmenovitě k rozsudkům čj. 6 Ans 7/2012-35 a čj. 9 Ans 2/2013-36, které řeší otázky odlišné (jiné než pravomocné rozsudky zakládající trestní odpovědnost cizince).
III.3 Shrnutí právního názoru rozšířeného senátu
[33] Rozšířený senát tedy shrnuje, že je-li podmínkou prodloužení pobytového titulu podle zákona o pobytu cizinců neexistence pravomocného odsouzení za úmyslný trestný čin (§ 37 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), resp. trestní zachovalost (§ 174 odst. 1 téhož zákona), probíhající trestní řízení se žadatelem o prodloužení pobytového titulu není řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán závislý [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Správní orgán na základě presumpce neviny (čl. 40 odst. 2 Listiny) vychází z toho, že žadatel je trestně zachovalý a nebyl pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin.
III.4 Aplikace právního názoru na nyní projednávanou věc
[34] Rozšířený senát vztáhl výše uvedené závěry na nyní posuzovanou věc. Protože v ní šlo o jedinou kasační námitku, posoudil celou věc sám, a to v souladu s § 71 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.
[35] S ohledem na shora podané závěry je rozsouzení nynější věci triviální. Není sporu o tom, že žalobce k okamžiku rozhodnutí krajského soudu (§ 81 odst. 1 s. ř. s.) nebyl odsouzen za úmyslný trestný čin ani neměl ve výpisu z evidence Rejstříku trestů záznam, že byl pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu. Probíhající trestní řízení proti žalobci není řízením o předběžné otázce, na jejímž vyřešení je správní orgán v řízení podle zákona o pobytu cizinců závislý.
[36] Krajský soud tedy rozhodl správně, pokud stěžovatele zavázal vydat rozhodnutí v řízení o žádosti žalobce. Rozšířený senát proto kasační stížnost zamítl (§ 110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.).
[37] Rozšířený senát nezjišťoval, jaký je stav trestní věci nyní, více než dva a půl roku po vydání napadeného rozsudku krajského soudu. V řízení na ochranu proti nečinnosti totiž vychází Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti ze skutkového stavu, který tu byl ke dni rozhodnutí krajského soudu (§ 81 odst. 1 s. ř. s., viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 1. 2014, čj. 7 Ans 10/2012-46, č. 3013/2014 Sb. NSS, bod 41).