2 Azs 271/2024

2 Azs 271/2024- 43 - text

2 Azs 271/2024 - 48

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Sylvy Šiškeové a soudců Tomáše Kocourka a Evy Šonkové v právní věci žalobce: nezl. D. U., zast. zákonnou zástupkyní N. U., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, ve věci ochrany před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu žalobci pro nepřijatelnost dne 18. 9. 2024, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2024, č. j. 11 A 90/2024

34,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Tato věc se týká vrácení žádosti o udělení dočasné ochrany (ve smyslu oprávnění k pobytu na území České republiky za účelem dočasné ochrany) cizinci, který již získal takovéto oprávnění v jiném členském státě Evropské unie. Jde o to, zda na tuto situaci dopadající důvod vrácení žádosti, který stanoví § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 65/2022 Sb.“), je slučitelný s právem Evropské unie. Držitelé dočasné ochrany na základě prováděcího rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. 3. 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (dále jen „prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382“), mají totiž právo přemístit se do jiného členského státu Evropské unie. Nejvyšší správní soud (NSS) vyšel při řešení této otázky z právního názoru, který vyslovil ve svých rozsudcích ze dne 3. 4. 2025, č. j. 1 Azs 174/2024

42 a č. j. 1 Azs 336/2024

42, tedy že uvedený důvod vrácení žádosti není slučitelný s právem Evropské unie a za daných okolností jej nelze použít.

[2] Žalobce je státním příslušníkem Ukrajiny. Po invazi, kterou dne 24. 2. 2022 zahájila vojska Ruské federace na území Ukrajiny, vstoupil na území Rumunska, kde získal oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany. Dne 18. 9. 2024 požádal o udělení dočasné ochrany v České republice. Žalovaný tuto žádost, která byla u něj vedena pod sp. zn. OAM

396698/DO

2024, žalobci podle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. vrátil, neboť ji s ohledem na již udělené oprávnění k pobytu v Rumunsku považoval za nepřijatelnou podle § 5 odst. 1 písm. d) tohoto zákona. Nepřijatelnost vyznačil přímo v tiskopisu žádosti.

[3] Žalobce spatřoval ve vrácení žádosti nezákonný zásah žalovaného, před nímž se domáhal soudní ochrany žalobou podle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Městský soud v Praze žalobu nepovažoval za nepřípustnou a věcně ji projednal.

[4] Podle městského soudu směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. 7. 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále „směrnice o dočasné ochraně“), stanoví v čl. 28 úplný výčet důvodů, z nichž lze určitou osobu vyloučit z poskytnutí dočasné ochrany. Mezi nimi však není možnost členského státu nepřijmout žádost o dočasnou ochranu z důvodu, že o ni žadatel požádal v jiném členském státě. Důvodem nepřijatelnosti žádosti žalobce proto nemohlo být, že o dočasnou ochranu požádal, resp. ji dříve získal v Rumunsku.

[5] Podle městského soudu by státní příslušník Ukrajiny měl mít v jeden moment udělenou dočasnou ochranu pouze v jednom členském státě. V praxi se to má projevit tak, že se může přemístit do jiného členského státu a požádat o ochranu tam. Dočasná ochrana udělená v původním státě by tím měla zaniknout, v důsledku čehož žadatel nebude požívat výhod plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech současně. Podle směrnice o dočasné ochraně mohou být členské státy vůči vysídleným osobám vstřícnější, nemohou jim však stanovit podmínky méně příznivé, jak je tomu u nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. Argument žalovaného zneužitím práva, které podle něj spočívá v podávání žádostí o dočasnou ochranu v různých členských státech, se podle městského soudu míjí s předmětem řízení. Zneužití práva není zákonným důvodem nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu. Městský soud tedy shledal, že zásah žalovaného byl nezákonný, a proto mu zakázal pokračovat v porušování žalobcových práv a přikázal mu obnovit stav před zásahem. Žalovaný měl tedy vycházet z toho, že žádost žalobce o udělení dočasné ochrany není nepřijatelná.

II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce

[6] Žalovaný (dále „stěžovatel“) v kasační stížnosti uvedl, že příslušná ustanovení zákona č. 65/2022 Sb. nejsou v rozporu s unijním právem. Ustanovení § 5 odst. 1 písm. c) a d) tohoto zákona dopadají na jinou skupinu osob než ustanovení o vyloučení z poskytnutí dočasné ochrany. Osoby, na které dopadá § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona, již dočasnou ochranu získaly nebo využily právo o ni požádat v jiném členském státě. Z dikce směrnice o dočasné ochraně plyne, že dočasné ochrany nelze požívat ve více státech. Zákon č. 65/2022 Sb. prostřednictvím institutu nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu pouze upravuje procesní otázky, které evropský zákonodárce nereguloval. Cílem směrnice o dočasné ochraně je zabránit druhotnému pohybu osob, právní názor městského soudu je však s tímto cílem v rozporu. Naopak úprava v zákoně č. 65/2022 Sb. tento cíl sleduje. S druhotným pohybem poživatelů dočasné ochrany počítá směrnice o dočasné ochraně pouze ve svých článcích 15 a 26, které však na nynější věc nedopadají. K tomu stěžovatel poukázal i na předkládací zprávu k návrhu směrnice o dočasné ochraně.

[7] Stěžovatel dále poukázal na judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“), podle níž je jednou ze zásad unijního práva i zásada zákazu zneužití práva. Tato zásada je uznávána i v českém právu. Opakovaným podáváním žádostí o dočasnou ochranu přitom podle stěžovatele v obecné rovině ke zneužití práva dochází, přičemž nepřijatelnost žádosti o dočasnou ochranu tomuto zneužití brání. Cizinci sice obecně mají právo vybrat si členský stát, ve kterém o udělení dočasné ochrany požádají, opakovanými žádostmi o dočasnou ochranu však mohou sledovat materiální prospěch či jiné výhody, a to tehdy, kdy již účel dočasné ochrany byl naplněn. K tomu stěžovatel odkázal na operační pokyny Komise k prováděcímu rozhodnutí Rady 2022/382. Institut nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu nebrání slučování rodin. Pokud by Rada zamýšlela druhotnou migraci umožnit, jistě by tuto možnost ve směrnici zakotvila. Smyslem směrnice je naopak zabránit „temporary protection shopping“. Stěžovatel ve vztahu k nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu nedisponuje žádným správním uvážením. Městským soudem navrhované řešení v podobě zamítnutí žádosti pro zneužití práva by nebylo v souladu se zásadou zákonnosti, neboť takovou možnost zákon neupravuje.

[8] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na právní úpravu, uvedl výčet judikatury správních soudů k problematice dočasné ochrany a navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.

[9] V návaznosti na rozsudek Soudního dvora ze dne 27. 2. 2025, Krasiliva, C

753/23, stěžovatel uvedl, že v něm vyslovený závěr nelze vztáhnout na žalobce. Žalobce totiž nebyl žadatelem o dočasnou ochranu v jiném členském státě, ale dočasná ochrana mu již byla udělena. Podle Soudního dvora jsou orgány členského státu oprávněny zkoumat, zda žadateli nebylo vydáno povolení k pobytu v jiném členském státě. Stěžovatel dále znovu poukázal na svou argumentaci k účelu dočasné ochrany a na svůj názor, že směrnice o dočasné ochraně sekundární přesuny poživatelů dočasné ochrany neumožňuje, který dokládá zejména systematickým výkladem této směrnice. Jestliže jiné členské státy druhotné přesuny ve svém právním řádu umožňují, jde o postup dovolený; Česká republika tak však neučinila.

[10] Žalobce v dalším vyjádření odkázal na výčet podle něj relevantních ustanovení unijního a českého práva, jakož i na sdělení Evropské komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 8. 3. 2023. Poukázal také na rozsudek Soudního dvora ve věci Krasiliva a na judikaturu českých správních soudů k dočasné ochraně.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

[11] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná, není však důvodná.

[12] Vrácením žádosti o dočasnou ochranu z důvodu nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. se NSS zabýval v již zmíněných rozsudcích č. j. 1 Azs 174/2024

42 a č. j. 1 Azs 336/2024

42. Dospěl v nich k závěru, že ve vztahu k žádosti cizince, jemuž byla dočasná ochrana udělena prováděcím rozhodnutím Rady č. 2022/382 a který má oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě, nelze uvedené zákonné ustanovení použít, neboť je neslučitelné s právem Evropské unie. Závěr o nepoužitelnosti tohoto ustanovení, byť omezený na situaci, kdy žadatel zpochybňuje trvání uvedeného oprávnění v jiném členském státě, vyslovil kasační soud již v rozsudku ze dne 1. 4. 2025, č. j. 5 Azs 273/2023

27. Není dán žádný důvod, pro který by se právní názor vyslovený v uvedených rozsudcích neměl v posuzované věci použít a v tomto ohledu postačí shrnout závěry obsažené v jejich odůvodněních (pro zjednodušení bude dále odkazováno jen na rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024

42).

[13] Odkazované rozsudky byly vydány poté, co Soudní dvůr rozhodl o žádosti NSS o předběžných otázkách, které se zjednodušeně řečeno týkaly slučitelnosti důvodů nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. a soudní výluky podle § 5 odst. 2 tohoto zákona s právem Evropské unie (usnesení NSS ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023

37).

[14] Soudní dvůr rozsudkem ze dne 27. 2. 2025, Krasiliva, C

753/23, odpověděl na předběžné otázky takto: „1) Článek 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se osobě požívající dočasné ochrany uvedené v prováděcím rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana, neudělí povolení k pobytu, pokud již tato osoba požádala o takové povolení v jiném členském státě, ale dosud jej nezískala. 2) Článek 8 odst. 1 směrnice 2001/55 ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že osoba požívající dočasné ochrany podle této směrnice má právo na účinný prostředek nápravy před soudem proti rozhodnutí, kterým se žádost o udělení povolení k pobytu ve smyslu tohoto článku 8 odmítá jako nepřijatelná.“

III.a Soudní přezkum vrácení žádosti o dočasnou ochranu z důvodu nepřijatelnosti

[14] Soudní dvůr rozsudkem ze dne 27. 2. 2025, Krasiliva, C

753/23, odpověděl na předběžné otázky takto: „1) Článek 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se osobě požívající dočasné ochrany uvedené v prováděcím rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana, neudělí povolení k pobytu, pokud již tato osoba požádala o takové povolení v jiném členském státě, ale dosud jej nezískala. 2) Článek 8 odst. 1 směrnice 2001/55 ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že osoba požívající dočasné ochrany podle této směrnice má právo na účinný prostředek nápravy před soudem proti rozhodnutí, kterým se žádost o udělení povolení k pobytu ve smyslu tohoto článku 8 odmítá jako nepřijatelná.“

III.a Soudní přezkum vrácení žádosti o dočasnou ochranu z důvodu nepřijatelnosti

[15] Předně je třeba uvést, že Soudní dvůr v rozsudku Krasiliva jednoznačně potvrdil závěr městského soudu o přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, která směřuje proti vrácení žádosti o udělení dočasné ochrany z některého z důvodů podle § 5 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. Soudní výluka, kterou stanoví § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb., není slučitelná s čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně ve spojení s čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie, které osobám požívajícím dočasné ochrany zaručují právo na účinný prostředek nápravy před soudem proti postupu členského státu. Z tohoto důvodu ji nelze použít. NSS tak přehodnotil odlišný závěr vyslovený v jeho rozsudku ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022

46, aniž by věc nejprve podle § 17 s. ř. s. postoupil k rozhodnutí rozšířenému senátu (rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024

42, body 23 až 26). Přípustnost žaloby v tomto řízení sice žádný z účastníků řízení nezpochybňoval, k případné nepřípustnosti by však NSS musel přihlédnout i nad rámec důvodů kasační stížnosti.

III.b Nepřijatelnost žádosti o udělení dočasné ochrany

[16] Stěžovatel postupoval při vrácení žádosti žalobce o udělení dočasné ochrany podle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb., který stanoví, že „ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti“. Podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. „žádost o udělení dočasné ochrany je nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, kterému byla udělena dočasná nebo mezinárodní ochrana v jiném členském státě Evropské unie“.

[17] Přestože § 3 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. opravňuje stěžovatele „udělovat dočasnou ochranu“ cizincům, na které se povinně vztahuje prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382, z rozhodné unijní právní úpravy vyplývá, že dočasná ochrana se hromadně uděluje již prováděcím rozhodnutím Rady přijatým na základě čl. 5 směrnice o dočasné ochraně, a to pro celou skupinu osob, které jsou v něm vymezeny. Členské státy těmto osobám pouze poskytují dílčí práva plynoucí z dočasné ochrany podle kapitoly III směrnice o dočasné ochraně, jako je oprávnění k pobytu (čl. 8) a s ním dále spojená práva na zaměstnání (čl. 12), přiměřené ubytování a zdravotní péči (čl. 13) nebo přístup do vzdělávacího systému (čl. 14). Stěžovatel je proto v řízení o udělení dočasné ochrany oprávněn rozhodovat pouze o udělení oprávnění k pobytu cizincům, kterým toto právo vyplývá z dočasné ochrany již udělené.

[18] Pojem „dočasná ochrana“ ve smyslu českých právních předpisů je pouhou legislativní zkratkou pro oprávnění k pobytu na území České republiky za účelem dočasné ochrany (jak je zřejmé z § 2 zákona č. 65/2022 Sb. a § 2 odst. 1 zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců), tj. oprávnění k pobytu, které jsou členské státy povinny držitelům dočasné ochrany udělit v souladu s čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně. Jakékoli případné omezení v poskytnutí těchto práv musí být v souladu se směrnicí o dočasné ochraně a prováděcím rozhodnutím Rady, a to pochopitelně i v případech unijním právem výslovně neupravených. Systémově totiž jde o vnitrostátní realizaci nároků či oprávnění přímo plynoucích z unijního práva (rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024

42, body 27 až 34).

III.c Slučitelnost české právní úpravy s právem Evropské unie

[19] Městský soud založil svůj závěr o nepoužitelnosti § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. ve věci žalobce především na taxativní povaze výčtu důvodů pro vyloučení osoby z dočasné ochrany ve smyslu čl. 28 směrnice o dočasné ochraně a konstrukci směrnice jako minimální harmonizace, která připouští pouze příznivější úpravu členských států. Tuto argumentaci NSS nepovažuje za přiléhavou či postačující pro závěr o neslučitelnosti české právní úpravy s právem Evropské unie.

[20] Zmíněný čl. 28 směrnice o dočasné ochraně zcela vylučuje některé osoby z dočasné ochrany, a to z vážných důvodů jako je ochrana bezpečnosti státu. Ustanovení § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. se ale těchto osob netýká, nýbrž dopadá na osoby, kterým již byla práva plynoucí z dočasné ochrany poskytnuta v jiném členském státě. Tento závěr výslovně potvrzuje bod 16 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, dále systematika a znění směrnice o dočasné ochraně, která počítá jen s jedním hostitelským členským státem, tj. státem pobytu a poskytnutí práv plynoucích z dočasné ochrany (srov. např. čl. 11, čl. 15 odst. 5, čl. 25 a 26), jakož i rozsudek Soudního dvora ve věci Krasiliva.

[21] Stěžovatel namítal, že i když prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382 umožňuje státním příslušníkům Ukrajiny zvolit si, v jakém členském státě požádají o poskytnutí práv vyplývajících z dočasné ochrany, toto jejich právo je vyčerpáno určením (prvního) hostitelského členského státu. Podle jeho názoru osoby požívající dočasné ochrany s ohledem na čl. 11, 15 a 26 směrnice o dočasné ochraně nemají právo na následnou další změnu a volbu jiného členského státu, v němž jim má být za účelem dočasné ochrany nově uděleno oprávnění k pobytu. Tyto články totiž zakotvují mechanismy přerozdělování držitelů dočasné ochrany, jejichž využití je výhradně na úvaze členských států.

[22] Podstata věci tak spočívá v tom, zda mají osoby požívající dočasné ochrany právo na druhotné přemístění se do jiného jimi zvoleného členského státu poté, co jim již některý jiný členský stát na jejich žádost udělil (první) povolení k pobytu. V takovém případě by měla Česká republika povinnost přijmout žádost o udělení dočasné ochrany i od osob usilujících o druhotné přemístění v rámci Evropské unie a za tím účelem jim při splnění dalších podmínek udělit povolení k pobytu. Od zodpovězení této otázky se odvíjí závěr o slučitelnosti důvodu nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. s právem Evropské unie. Odpověď na ni však směrnice o dočasné ochraně ani prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382 výslovně neposkytují, a jednoznačně se k ní nevyjádřil ani Soudní dvůr.

[23] NSS neshledal důvod, aby požádal Soudní dvůr o rozhodnutí o nové předběžné otázce podle čl. 267 třetí alinea Smlouvy o fungování Evropské unie. Soudní dvůr již měl možnost vyjádřit se k dané věci, z jeho procesního postupu (rozhodnutí přijaté tříčlenným senátem, bez stanoviska generálního advokáta a bez ústního jednání ve věci) vyplývá, že nepovažoval předložené otázky za nové či problematické. Z rozsudku Soudního dvora Krasiliva navíc vyplývá rámcová odpověď, v jejíž logice lze některé dílčí aspekty posuzované věci dořešit. V neposlední řadě nelze přehlédnout požadavek poskytnutí včasné právní ochrany přesídleným osobám ve zvláště problematické životní situaci, který může v určité fázi převládnout nad abstraktními imperativy jednotného výkladu ve všech detailech (rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024

42, body 35 až 47).

III.d Právo držitelů dočasné ochrany podle prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 na přemístění do jiného členského státu

[24] Samotná směrnice o dočasné ochraně nepředpokládá právo držitelů dočasné ochrany zvolit si členský stát pobytu. Závisí na dohodě členských států, který z nich jaké osoby požívající dočasné ochrany přijme a poskytne jim práva plynoucí z dočasné ochrany na svém území. To potvrzuje i čl. 25 odst. 1 této směrnice, podle něhož „členské státy přijímají osoby oprávněné požadovat dočasnou ochranu v duchu solidarity Společenství. Vyjádří číselně nebo v obecných rysech, jaká je jejich kapacita pro přijetí těchto osob. Tyto informace se zařadí do rozhodnutí Rady uvedeného v článku 5.“ Na překročení takto stanovené kapacity má neprodleně reagovat Rada, která může svým prováděcím rozhodnutím určit kapacity jednotlivých členských států a přizpůsobit jim rozdělení držitelů dočasné ochrany.

[25] Nemají

li držitelé dočasné ochrany právo volby členského státu, v němž jim má být uděleno první oprávnění k pobytu, pochopitelně nemají ani právo na druhotný přesun do jimi vybraného členského státu, resp. na udělení druhotného oprávnění k pobytu v jiném než hostitelském členském státě. I to reflektuje směrnice o dočasné ochraně, která v čl. 15 zavádí mechanismus přesunu pobytu za účelem sjednocení rodiny. V takovém případě se členské státy mezi sebou domluví, v jaké zemi rodinu sjednotí (čl. 15 odst. 5). Přesuny bydliště do jiného členského státu v ostatních případech umožňuje čl. 26 směrnice o dočasné ochraně. Jde také o přesun iniciovaný a realizovaný na žádost členských států. Konečně situaci, kdy držitel dočasné ochrany opustí hostitelský členský stát, avšak z důvodu přetrvávajících okolností v zemi původu žádá o opětovné udělení povolení k pobytu, předvídá čl. 21 směrnice o dočasné ochraně. Řešením je opětovné udělení povolení k pobytu (původním) hostitelským členským státem.

[26] Nemožnost změny hostitelského členského státu z vůle samotného držitele dočasné ochrany podtrhuje také čl. 11 směrnice o dočasné ochraně. Ten zavádí mechanismus vnitro

unijního nuceného navracení nelegálně pobývajících držitelů dočasné ochrany do hostitelského členského státu. Podle tohoto ustanovení „členský stát převezme zpět osobu požívající na jeho území dočasné ochrany, pokud se tato osoba v průběhu doby stanovené rozhodnutím Rady podle článku 5 bez povolení zdržuje na území jiného členského státu nebo se bez povolení snaží na toto území vstoupit. Na základě dvoustranné dohody členské státy mohou rozhodnout, že tento článek nebudou používat“. Je zřejmé, že takto vymezené mechanismy přemísťování držitelů dočasné ochrany a jejich nuceného navrácení do hostitelského členského státu by při existenci práva na prvotní i druhotnou volbu členského státu postrádaly svůj význam (rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024

42, body 48 až 52).

[26] Nemožnost změny hostitelského členského státu z vůle samotného držitele dočasné ochrany podtrhuje také čl. 11 směrnice o dočasné ochraně. Ten zavádí mechanismus vnitro

unijního nuceného navracení nelegálně pobývajících držitelů dočasné ochrany do hostitelského členského státu. Podle tohoto ustanovení „členský stát převezme zpět osobu požívající na jeho území dočasné ochrany, pokud se tato osoba v průběhu doby stanovené rozhodnutím Rady podle článku 5 bez povolení zdržuje na území jiného členského státu nebo se bez povolení snaží na toto území vstoupit. Na základě dvoustranné dohody členské státy mohou rozhodnout, že tento článek nebudou používat“. Je zřejmé, že takto vymezené mechanismy přemísťování držitelů dočasné ochrany a jejich nuceného navrácení do hostitelského členského státu by při existenci práva na prvotní i druhotnou volbu členského státu postrádaly svůj význam (rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024

42, body 48 až 52).

[27] Prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382, doplněné o dohodu členských států o vyloučení čl. 11 směrnice o dočasné ochraně, popsaný obecný režim podle směrnice o dočasné ochraně obrací. Na rozdíl od čl. 25 směrnice o dočasné ochraně nevychází z kapacitních možností členských států a nestanoví žádný mechanismus určení, jak budou osoby požívající dočasné ochrany mezi jednotlivé členské země rozděleny. Mechanismy přerozdělování podle čl. 15 odst. 5 a čl. 26 směrnice o dočasné ochraně se nepoužijí. Místo toho mají státní příslušníci Ukrajiny právo se v rámci 90denního bezvízového režimu volně pohybovat po Evropské unii a v průběhu této doby si svobodně vybrat členský stát, v němž chtějí požívat práv spojených s dočasnou ochranou (bod 16 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382; právo volby hostitelského členského státu výslovně potvrdil i Soudní dvůr v rozsudku Krasiliva, body 27 a 28). Členský stát jim v souladu s čl. 8 směrnice o dočasné ochraně musí oprávnění k pobytu udělit.

[28] Podle NSS tento režim zahrnuje také druhotnou volbu členského státu. V tomto ohledu má význam prohlášení členských států, že ve vztahu ke státním příslušníkům Ukrajiny nebudou uplatňovat čl. 11 směrnice o dočasné ochraně (srov. bod 15 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382). Soudní dvůr sice v rozsudku Krasiliva vyhodnotil uvedený článek jako bezvýznamný pro posouzení první předložené předběžné otázky (bod 31 a 32 cit. rozsudku), tím ale nevyloučil, že tento článek může mít význam pro druhotný pohyb držitelů dočasné ochrany poté, co již jiný členský stát oprávnění k pobytu plynoucí z dočasné ochrany udělil. Tato dohoda členských států znamená, že ve vztahu ke státním příslušníkům Ukrajiny se neuplatní režim nuceného navrácení neoprávněně pobývajících držitelů ochrany do hostitelského členského státu. Důsledkem je tak faktická možnost těchto osob pobývat nejen v hostitelském členském státě, ale na území kteréhokoli z členských států. „Neoprávněný“ pobyt v jiném členském státě totiž tak jako tak nemůže vést k nucenému předání do hostitelského členského státu. Tato dohoda členských států je pro Českou republiku závazná a lze se od ní odchýlit pouze odlišnou bilaterální dohodou členských států, mezi nimiž by se čl. 11 směrnice o dočasné ochraně znovu uplatňoval. Z této dohody vychází i prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2024/1836 ze dne 25. 6. 2024 o prodloužení dočasné ochrany zavedené prováděcím rozhodnutím (EU) 2022/382.

[29] Mají

li tedy držitelé dočasné ochrany podle prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 právo zvolit si hostitelský členský stát a zároveň se vůči nim neuplatní čl. 11 směrnice o dočasné ochraně, podle NSS mají v průběhu trvání dočasné ochrany také právo přemístit svůj pobyt do jiného členského státu, který si zvolí. Za tím účelem jim musí být uděleno oprávnění k pobytu. Jinak by vyloučení použití tohoto článku ztrácelo význam. Znamenalo by to, že tyto osoby sice mohou fakticky pobývat kdekoli v Evropské unii, formální změna místa pobytu jim je však zapovězena. Ke stejnému závěru dospěla také Komise ve svém vyjádření ze dne 27. 3. 2024 v řízení o předběžné otázce ve věci C

753/23 (body 46 až 49 tohoto vyjádření).

[29] Mají

li tedy držitelé dočasné ochrany podle prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 právo zvolit si hostitelský členský stát a zároveň se vůči nim neuplatní čl. 11 směrnice o dočasné ochraně, podle NSS mají v průběhu trvání dočasné ochrany také právo přemístit svůj pobyt do jiného členského státu, který si zvolí. Za tím účelem jim musí být uděleno oprávnění k pobytu. Jinak by vyloučení použití tohoto článku ztrácelo význam. Znamenalo by to, že tyto osoby sice mohou fakticky pobývat kdekoli v Evropské unii, formální změna místa pobytu jim je však zapovězena. Ke stejnému závěru dospěla také Komise ve svém vyjádření ze dne 27. 3. 2024 v řízení o předběžné otázce ve věci C

753/23 (body 46 až 49 tohoto vyjádření).

[30] Podle bodu 29 rozsudku Soudního dvora ve věci Krasiliva má členský stát zkoumat důvodnost žádosti o dočasnou ochranu, která mu byla předložena, i když cizinec dříve podal žádost o dočasnou ochranu v jiném členském státě. Odmítl

li Soudní dvůr neslučitelnost „litispendenční“ nepřijatelnosti žádosti o poskytnutí dočasné ochrany podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb., jen obtížně lze připustit jiný závěr pro nepřijatelnost žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) tohoto zákona. Je

li žadateli přiznáno právo volby podat další žádost, které může být vyhověno, pak nelze strukturálně vyloučit možnost podat následnou žádost poté, co bylo v minulosti vyhověno žádosti v jiném členském státě. Soudní dvůr konstatoval, že „orgány členského státu jsou […] oprávněny v rámci zkoumání této žádosti ověřit, zda osoby žádající o povolení k pobytu uvedené v čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55 spadají do kategorií osob uvedených v článku 2 prováděcího rozhodnutí 2022/382 a požívají dočasné ochrany a zda již nezískaly povolení k pobytu v jiném členském státě“ (bod 30 citovaného rozsudku). V kontextu celkového vyznění rozsudku Krasiliva lze dovětek o oprávnění (a nikoli povinnosti) členského státu ověřit získání povolení k pobytu v jiném členském státě vyložit v tom smyslu, že práva z dočasné ochrany by neměla být současně poskytována ve více členských státech. To ale ještě nevylučuje možnost držitele dočasné ochrany přesunout se z jednoho členského státu do členského státu jiného. V praxi mohou nastat situace, že se státní příslušník Ukrajiny předchozího oprávnění k pobytu v jiném členském státě buď vzdá (a tudíž již žádným nedisponuje), případně mu takové oprávnění zanikne v důsledku jiné skutečnosti (např. udělení oprávnění k pobytu v jiném členském státě).

[30] Podle bodu 29 rozsudku Soudního dvora ve věci Krasiliva má členský stát zkoumat důvodnost žádosti o dočasnou ochranu, která mu byla předložena, i když cizinec dříve podal žádost o dočasnou ochranu v jiném členském státě. Odmítl

li Soudní dvůr neslučitelnost „litispendenční“ nepřijatelnosti žádosti o poskytnutí dočasné ochrany podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb., jen obtížně lze připustit jiný závěr pro nepřijatelnost žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) tohoto zákona. Je

li žadateli přiznáno právo volby podat další žádost, které může být vyhověno, pak nelze strukturálně vyloučit možnost podat následnou žádost poté, co bylo v minulosti vyhověno žádosti v jiném členském státě. Soudní dvůr konstatoval, že „orgány členského státu jsou […] oprávněny v rámci zkoumání této žádosti ověřit, zda osoby žádající o povolení k pobytu uvedené v čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55 spadají do kategorií osob uvedených v článku 2 prováděcího rozhodnutí 2022/382 a požívají dočasné ochrany a zda již nezískaly povolení k pobytu v jiném členském státě“ (bod 30 citovaného rozsudku). V kontextu celkového vyznění rozsudku Krasiliva lze dovětek o oprávnění (a nikoli povinnosti) členského státu ověřit získání povolení k pobytu v jiném členském státě vyložit v tom smyslu, že práva z dočasné ochrany by neměla být současně poskytována ve více členských státech. To ale ještě nevylučuje možnost držitele dočasné ochrany přesunout se z jednoho členského státu do členského státu jiného. V praxi mohou nastat situace, že se státní příslušník Ukrajiny předchozího oprávnění k pobytu v jiném členském státě buď vzdá (a tudíž již žádným nedisponuje), případně mu takové oprávnění zanikne v důsledku jiné skutečnosti (např. udělení oprávnění k pobytu v jiném členském státě).

[31] Nemožnost odmítnout žádost o povolení k pobytu osobě spadající do působnosti směrnice o dočasné ochraně toliko z důvodu, že tato osoba již získala oprávnění k pobytu v jiném členském státě, Komise potvrdila v dokumentu s odpověďmi na často kladené otázky k uvedené směrnici. Konkrétně uvedla, že v případě přesunutí do jiného členského státu musí tento druhý stát žadateli poskytnout všechna práva plynoucí z dočasné ochrany, včetně udělení oprávnění k pobytu. Řešení této situace Komise dále rozvedla ve sdělení Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady č. 2022/382, podle něhož „pokud se [osoba požívající dočasné ochrany] následně přesune do jiného členského státu, kde obdrží jiné povolení k pobytu v rámci dočasné ochrany, musí skončit platnost prvního vydaného povolení k pobytu a práva z něj vyplývající musí zaniknout v souladu s čl. 15 odst. 6 a čl. 26 odst. 4 směrnice 2001/55/ES“. Přestože jde o právně nezávazné dokumenty Komise, tato skutečnost neznamená, že jim v závislosti na jejich přesvědčivosti nelze přiznat roli možných výkladových vodítek (rozsudky Soudního dvora ze dne 13. 12. 1987, Grimaldi, C

322/88, bod 18, nebo ze dne 25. 3. 2021, BT, C

501/18, bod 80 a judikatura tam citovaná; též rozsudek NSS ze dne 9. 12. 2015, č. j. 4 Azs 228/2015

40, bod 50).

[31] Nemožnost odmítnout žádost o povolení k pobytu osobě spadající do působnosti směrnice o dočasné ochraně toliko z důvodu, že tato osoba již získala oprávnění k pobytu v jiném členském státě, Komise potvrdila v dokumentu s odpověďmi na často kladené otázky k uvedené směrnici. Konkrétně uvedla, že v případě přesunutí do jiného členského státu musí tento druhý stát žadateli poskytnout všechna práva plynoucí z dočasné ochrany, včetně udělení oprávnění k pobytu. Řešení této situace Komise dále rozvedla ve sdělení Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady č. 2022/382, podle něhož „pokud se [osoba požívající dočasné ochrany] následně přesune do jiného členského státu, kde obdrží jiné povolení k pobytu v rámci dočasné ochrany, musí skončit platnost prvního vydaného povolení k pobytu a práva z něj vyplývající musí zaniknout v souladu s čl. 15 odst. 6 a čl. 26 odst. 4 směrnice 2001/55/ES“. Přestože jde o právně nezávazné dokumenty Komise, tato skutečnost neznamená, že jim v závislosti na jejich přesvědčivosti nelze přiznat roli možných výkladových vodítek (rozsudky Soudního dvora ze dne 13. 12. 1987, Grimaldi, C

322/88, bod 18, nebo ze dne 25. 3. 2021, BT, C

501/18, bod 80 a judikatura tam citovaná; též rozsudek NSS ze dne 9. 12. 2015, č. j. 4 Azs 228/2015

40, bod 50).

[32] NSS uzavírá, že z práva Evropské unie vyplývá právo státních příslušníků Ukrajiny, kteří jsou držiteli dočasné ochrany na základě prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, na přemístění se do jiného členského státu. Tento členský stát jim musí v souladu s čl. 8 směrnice o dočasné ochraně udělit povolení k pobytu. Právní úprava nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. je s tímto právem v rozporu, pročež ji nelze použít (rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024

42, body 53 až 70).

[33] Mají

li držitelé dočasné ochrany právo přesunout se v průběhu trvání dočasné ochrany do jiného členského státu, pak výkon tohoto práva nemůže být jeho zneužitím. O zneužití práva by ale mohlo jít v konkrétních případech, v nichž by byly dány vážné důvody se domnívat, že osoba žádající o poskytnutí dočasné ochrany v České republice tak činí výhradně za jiným účelem, než je skutečný úmysl vedoucí k přesídlení na území České republiky (rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024

42, body 79 a 80). Takový závěr by stěžovatel musel prokázat (k tomu blíže např. rozsudek NSS ze dne 24. 1. 2025, č. j. 5 Azs 190/2024

20, bod 25).

III.e Postup při posuzování žádostí o poskytnutí dočasné ochrany

[33] Mají

li držitelé dočasné ochrany právo přesunout se v průběhu trvání dočasné ochrany do jiného členského státu, pak výkon tohoto práva nemůže být jeho zneužitím. O zneužití práva by ale mohlo jít v konkrétních případech, v nichž by byly dány vážné důvody se domnívat, že osoba žádající o poskytnutí dočasné ochrany v České republice tak činí výhradně za jiným účelem, než je skutečný úmysl vedoucí k přesídlení na území České republiky (rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024

42, body 79 a 80). Takový závěr by stěžovatel musel prokázat (k tomu blíže např. rozsudek NSS ze dne 24. 1. 2025, č. j. 5 Azs 190/2024

20, bod 25).

III.e Postup při posuzování žádostí o poskytnutí dočasné ochrany

[34] NSS uznává, že cizinec nemůže požívat práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech současně, což platí i pro oprávnění k pobytu, které je součástí těchto práv. Již v rozsudku ze dne 31. 10. 2024, č. j. 10 Azs 151/2024

28, č. 4652/2025 Sb. NSS, nicméně naznačil, že tento problém nenastane, pokud osoba takovýmto oprávněním v jiném členském státě nedisponovala (buď proto, že o něj poprvé žádá v České republice, anebo z důvodu, že jí nebylo v jiném členském státě uděleno) či již nedisponuje (např. se jej vzdala). Nebude

li za této situace dán důvod pro vyloučení osoby z dočasné ochrany, či tato osoba nevezme svou žádost zpět, bude namístě jí oprávnění k pobytu v České republice udělit.

[35] Jinak tomu ale bude za situace, kdy Česká republika obdrží žádost o udělení dočasné ochrany a zjistí, že ta již je poskytována v jiném členském státě. V takovém případě bude nutné přijmout řešení nastíněné Komisí v jejím výše citovaném sdělení (Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382), tedy že povolení k pobytu lze udělit pouze za předpokladu, že předchozí oprávnění k pobytu zanikne.

[36] Zajištění procesní realizace práva držitelů dočasné ochrany na druhotný pohyb v rámci Evropské unie vyžaduje, aby stěžovatel přijal žádost k věcnému posouzení a o skutečnosti, že nelze vydat druhé pozitivní rozhodnutí o udělení dočasné ochrany za platnosti rozhodnutí vydaného jiným členským státem, žadatele poučil. Bude

li žadatel trvat na přemístění svého pobytu do České republiky, stěžovatel musí zkoumat, zda v důsledku udělení povolení k pobytu na území České republiky zanikne podle právní úpravy hostitelského členského státu tam udělené oprávnění k pobytu, tj. zda má původní hostitelský členský stát úpravu srovnatelnou s § 5 odst. 8 písm. b) zákona č. 65/2022 Sb. (rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024

42, body 71 až 73).

[36] Zajištění procesní realizace práva držitelů dočasné ochrany na druhotný pohyb v rámci Evropské unie vyžaduje, aby stěžovatel přijal žádost k věcnému posouzení a o skutečnosti, že nelze vydat druhé pozitivní rozhodnutí o udělení dočasné ochrany za platnosti rozhodnutí vydaného jiným členským státem, žadatele poučil. Bude

li žadatel trvat na přemístění svého pobytu do České republiky, stěžovatel musí zkoumat, zda v důsledku udělení povolení k pobytu na území České republiky zanikne podle právní úpravy hostitelského členského státu tam udělené oprávnění k pobytu, tj. zda má původní hostitelský členský stát úpravu srovnatelnou s § 5 odst. 8 písm. b) zákona č. 65/2022 Sb. (rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024

42, body 71 až 73).

[37] Mohou tak nastat různé situace, jež NSS shrnul v bodě 78 rozsudku č. j. 1 Azs 174/2024:

1) Žádost o udělení dočasné ochrany v České republice bude podána, aniž by osoba předtím požádala o oprávnění k pobytu v jiném členském státě. Bude

li tato osoba spadat pod čl. 2 prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, stěžovatel jí udělí oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany.

2) Žádost o udělení dočasné ochrany v České republice bude podána poté, co osoba podala žádost v jiném členském státě, avšak oprávnění k pobytu v něm ještě neobdržela. V takovém případě se neuplatní nepřijatelnost žádosti podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb. pro její neslučitelnost s právem Evropské unie. Stěžovatel žádost věcně projedná a budou

li k tomu splněny podmínky, oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany udělí.

3) Žádost o udělení dočasné ochrany v České republice bude podána poté, co osoba již v minulosti obdržela oprávnění k pobytu v jiném členském státě, avšak tímto oprávněním k okamžiku podání žádosti prokazatelně již nedisponuje (např. z důvodu, že bylo na žádost žadatele zrušeno). V takovém případě se neuplatní nepřijatelnost žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. pro její neslučitelnost s právem Evropské unie. Stěžovatel žádost věcně projedná a budou

li k tomu splněny podmínky, oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany udělí.

4) Žádost o udělení dočasné ochrany v České republice bude podána poté, co osoba obdržela oprávnění k pobytu v jiném členském státě a toto oprávnění je stále platné a trvá. Ani v takovém případě se neuplatní nepřijatelnost žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. pro její neslučitelnost s právem Evropské unie. Žádost bude věcně projednána. Stěžovatel žadatele poučí o nemožnosti čerpání práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech současně. Bude

li žadatel na své žádosti dále trvat s tím, že chce tato práva nově čerpat výlučně v České republice, stěžovatel ověří, zda udělením oprávnění k pobytu na území České republiky podle práva hostitelského členského státu automaticky zanikne předchozí oprávnění k pobytu. V případě kladného zjištění stěžovatel udělí držiteli dočasné ochrany oprávnění k pobytu. Naopak v případě negativního zjištění, resp. pokud se nepodaří relevantní právní úpravu v hostitelském členském státě vůbec zjistit, vyzve žadatele, aby sám v přiměřené lhůtě učinil kroky k ukončení oprávnění k pobytu v hostitelském členském státě. K tomu mu poskytne součinnost.

a) Jestliže žadatel učiní kroky k ukončení oprávnění k pobytu v jiném členském státě a tuto skutečnost ve stanovené lhůtě doloží (např. kopií aktu učiněného vůči orgánům hostitelského členského státu), stěžovatel žádosti vyhoví a udělí oprávnění k pobytu.

b) Stěžovatel žádosti vyhoví a udělí oprávnění k pobytu rovněž v situaci, kdy mu žadatel doloží, že učinil nezbytné kroky k ukončení oprávnění k pobytu v hostitelském členském státě, to však dosud nezaniklo z důvodu nečinnosti na straně orgánů tohoto členského státu. O této skutečnosti stěžovatel sám uvědomí orgány původního hostitelského členského státu a nezbytné údaje vloží do informačního systému členských států Temporary Protection Platform.

c) Pokud žadatel v přiměřené lhůtě nedoloží, že učinil kroky směřující k ukončení oprávnění k pobytu v původním hostitelském členském státě, stěžovatel žádost o udělení dočasné ochrany zamítne.