25 Cdo 1309/2006
U S N E S E N Í
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr.
Marty Škárové a soudců JUDr. Petra Vojtka a JUDr. Roberta Waltra, v právní věci
žalobce Ing. arch. P. H., zastoupeného advokátkou, proti žalované České
republice – Ministerstvu financí, o 774.608,- Kč, vedené u Obvodního soudu pro
Prahu 1 pod sp. zn. 24 C 148/2005, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 2. března 2006, č. j. 20 Co 30/2006 - 57, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Žalobce se jako vlastník nájemního domu domáhal na státu náhrady zisku, jenž mu
v období od 1. 1. 2002 do 19. 3. 2003 ušel v důsledku veřejnoprávní regulace
nájemného, placeného ze 7 bytů z celkového počtu 10 bytů v jeho domě v P.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 10. listopadu 2005, č. j. 24 C
148/2005-38, žalobu na zaplacení částky 774.608,- Kč s příslušenstvím zamítl a
rozhodl o náhradě nákladů řízení. Po provedeném řízení dospěl k závěru, že
žaloba není důvodná. Na uplatněný nárok nedopadá zákon č. 82/1998 Sb., neboť se
nejedná o odpovědnost státu za nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 tohoto
zákona a nelze jej posuzovat ani podle § 420 obč. zák. Zrušení regulačních
předpisů Ústavním soudem nemá zpětné účinky (§ 71 odst 4 zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu), a proto státem prováděná regulace nájemného nemůže být
v příčinné souvislosti s tvrzenou škodou. Pokud v období po 20. 3. 2003 nedošlo
k přijetí předkládaného zákona pro absenci konsensu politických sil, je tento
stav výrazem zastupitelské demokracie a nejde o stav protiprávní, a nelze proto
dovodit, že nepřijetí zákona je nesprávným úředním postupem. Ústavní soud je
jedním ze státních orgánů a v rámci svých ústavních pravomocí nemůže ukládat
povinnosti jiným státním orgánům a zasahovat do samotné tvorby zákonů. Soud
prvního stupně dále dovodil, že ani čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o
ochraně lidských práv a základních svobod, kterým je Česká republika vázána,
nebrání státu přijímat zákony k úpravě užívání majetku v souladu s obecným
zájmem, stejně tak provádění kontroly nájemného státem spadá do prostoru volné
úpravy věcí a nejde o porušení vlastnického práva.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 2. března 2006, č. j.
20 Co 30/2006-57, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě
nákladů odvolacího řízení. Odvolací soud se ztotožnil se závěry soudu prvního
stupně s tím, že v rámci zákona č. 82/1998 Sb. přichází sice v úvahu
odpovědnost státu za činnost zákonodárného orgánu, avšak předpokladem zůstává
naplnění podmínek nesprávného úředního postupu. Tím se rozumí porušení postupu
stanoveného právními normami, případně postupu, vyplývajícího z povahy a funkce
plněného úkolu. Žalobce se domáhá náhrady škody za období do 19. 3. 2003,
přičemž do té doby bylo v platnosti nařízení vlády č. 567/2002 Sb. jako
poslední předpis regulující výši nájemného z bytů, který byl zrušen nálezem
Ústavního soudu č. 84/2003 Sb., jenž nemá zpětné účinky (§ 74 odst. 4 zák. č.
182/93 Sb.). Možnost soudu vyplnit mezery v zákonech jejich interpretací ve
smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 495/02 je vždy omezena existující
zákonnou úpravou a nemůže vybočit z jejího rámce. Obecné soudy v mezích své
pravomoci nemohou zásadně nahrazovat činnost zákonodárného sboru. Nárok žalobce
nelze dovozovat ani podle článku 36 odst. 3 Listiny ani podle ust. § 420 obč.
zák.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ust.
§ 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a podává je z důvodu podle ust. § 241a odst. 2
písm. b) o. s. ř., neboť je přesvědčen, že soud nesprávně posoudil právní
otázku odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. Uvádí, že
Ministerstvo financí nerespektovalo nálezy Ústavního soudu a tím porušilo
platný právní řád, zejména čl. 89 odst. 2 Ústavy, což konstatoval i Ústavní
soud v nálezech č. 528/2002 Sb. a č. 84/2003 Sb. Žádný zákon o nájemném z bytů
nebyl přijat, postupem státu bylo žalobci znemožněno mít ze svého vlastnictví
přiměřený užitek a okolnost složitosti legislativního procesu to nemůže
ospravedlnit. Pokud by stát postupoval ve smyslu nálezů Ústavního soudu,
žalobci by škoda nevznikla, takže je dána i příčinná souvislost mezi nesprávným
úředním postupem a vznikem škody. Dovozuje, že pokud zákonodárná moc neúměrně
prodlužuje protiústavní stav, je povinností soudní moci uplatnit svou pravomoc
v rámci systému tzv. brzd, poskytnout ochranu právům žalobce a rozhodnout o
tom, zda v souvislosti s porušením práva došlo ke vzniku škody, v jaké výši a
kdo za ni odpovídá. Dovolatel dále poukazuje na nálezy Ústavního soudu, zejména
sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a č. 84/2003 Sb., a namítá, že on nemůže jednostranně
zvýšit nájemné, ani předpokládat takovou dohodu s nájemcem a ani vypovědět
nájemní vztah, takže patří do skupiny vlastníků, jež je protiústavně
diskriminována. Za zcela nesprávný považuje výrok odvolacího soudu o náhradě
nákladů řízení, neboť náklady právního zastoupení protistrany nepovažuje za
účelně vynaložené. Navrhl, aby rozsudky odvolacího soudu i soudu prvního stupně
byly zrušeny a věc byla soudu prvního stupně vrácena k dalšímu řízení. V
„doplnění dovolání“ pak poukazuje na nálezy Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS
489/05 a sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a na rozhodnutí ESLP ve věci H.-C. proti P.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo
podáno včas, osobou oprávněnou - účastníkem řízení (§ 240 odst. 1 o. s. ř.),
zastoupeným advokátem ve smyslu § 241 odst. 1 o. s. ř., dospěl k závěru, že
dovolání směřuje proti rozhodnutí, proti němuž není přípustné.
Podmínky přípustnosti dovolání proti rozsudku odvolacího soudu upravuje
ustanovení § 237 o. s. ř.
Podle ustanovení § 237 odst. 1 o. s. ř. je dovolání přípustné proti rozsudku
odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno
rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno
rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci
samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním
názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž
bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není
přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že
napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy,
řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována
rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§ 237 odst. 3
o. s. ř.).
Přípustnost dovolání proti potvrzujícímu výroku rozsudku odvolacího soudu se v
dané věci řídí ustanovením § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Dovolací soud je
zásadně vázán uplatněnými dovolacími důvody (srov. § 242 odst. 3 o. s. ř.) a
při zkoumání, zda napadené rozhodnutí odvolacího soudu má ve smyslu § 237 odst.
3 o. s. ř. ve věci samé po právní stránce zásadní význam, posuzuje ty právní
otázky, které dovolatel označil, za současného naplnění podmínky, že na nich
rozhodnutí odvolacího soudu spočívá a že v rozsudku řešená a dovoláním vymezená
právní otázka má zásadní význam nejen pro rozhodnutí konkrétní věci (v
jednotlivém případě), ale zároveň i z hlediska rozhodovací činnosti soudů vůbec.
Zásadní právní význam napadeného rozhodnutí ve smyslu § 237 odst. 3 o. s. ř.
dovolací soud neshledal v žádné z otázek, vymezených dovolatelem.
Rozhodnutí odvolacího soudu vychází ze závěru, že pro vznik odpovědnosti státu
za škodu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. nebyl splněn základní předpoklad, a to
nesprávný úřední postup státního orgánu při uplatňování veřejné moci.
Otázka, zda a za jakých okolností může být Parlament České republiky odpovědný
za nesprávný úřední postup a zda nepřijetí zákona parlamentem zakládá či
nezakládá podle zákona č. 82/1998 Sb. nárok na náhradu škody způsobené
nečinností státu, byla již dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě
řešena např. v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. ledna 2007, sp. zn. 25 Cdo
1124/2005, (publikovaném pod č. 7 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek,
roč. 2008), v němž s poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České
republiky byl vysloven závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v
Poslanecké sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu § 13 zák.
č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat
odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům (srov. též
rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. září 2007, sp. zn. 25 Cdo 3034/2005). Z
nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění se uvádí, že
„Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb.
je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4
odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a proto ji podle § 70 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek
času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“, nelze dovozovat, že by
tím Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového
právního předpisu, neboť takovou pravomocí Ústavní soud nedisponuje a podle
Ústavy České republiky ani podle jiného zákona jí není nadán.
Na posouzení legislativní činnosti Parlamentu ČR z hlediska předpokladů
odpovědnosti za škodu podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb. nemají vliv ani nálezy
Ústavního soudu ze dne 28. února 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a ze dne 6. dubna
2006, sp. zn. I. ÚS 489/05, neboť v nich Ústavní soud neřešil otázku, zda
legislativní činnost či nečinnost Parlamentu ČR je nesprávným úředním postupem
ve smyslu ust. § 13 zákona č. 82/1998 Sb,, nýbrž v nich dovodil, že i přes
absenci předvídané konkrétní úpravy musí obecné soudy rozhodnout o zvýšení
nájemného, a to v závislostech na místních podmínkách tak, aby nedocházelo k
diskriminaci.
Podzákonné právní předpisy, týkající se regulace nájemného z bytů (vyhláška
Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., výměry Ministerstva financí č. 1/2002 a
č. 6/2002 a nařízení vlády č. 567/2002 Sb.) byly až do zrušení nálezy Ústavního
soudu součástí českého právního řádu a práva a povinnosti z právních vztahů
vzniklých před jejich zrušením zůstaly podle § 71 odst. 4 zákona č. 182/1993
Sb. nedotčeny, takže nájemné z bytů bylo regulováno až do 20. 3. 2003 (dne
vyhlášení nálezu Ústavního soudu ČR publikovaného pod č. 84/2003 Sb., kterým
byl zrušen poslední z těchto předpisů, nařízení vlády č. 567/2002 Sb.). Z toho
je zřejmé, že v období, za něž žalobce požaduje náhradu ušlého zisku, nelze
hovořit o neexistující právní úpravě nájemného. K nároku na náhradu škody z
hlediska čl. 36 odst. 3 Listiny lze pak poukázat např. na rozsudek Nejvyššího
soudu ČR ze dne 18. října 2006, sp. zn. 25 Cdo 2632/2005, popř. usnesení ze dne
25. října 2007, sp. zn. 25 Cdo 3113/2005.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl
splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování
veřejné moci, je správný a není proto důvodu pro závěr, že by napadené
rozhodnutí odvolacího soudu mělo po právní stránce zásadní význam ve smyslu
ust. § 237 odst. 1 písm. c) a odst. 3 o. s. ř.
Dovolání do výroku rozsudku odvolacího soudu o náhradě nákladů řízení není
přípustné (srov. např. R 4/2003).
Pouze pro úplnost dovolací soud dodává, že přípustnost dovolání podle § 237
odst. 1 písm. c) o. s. ř. by nezaložily ani další nálezy ústavního soudu a
rozhodnutí ESLP ve věci H.-C. proti P., na něž dovolatel poukazuje ve svém
podání ze dne 14. 7. 2006, nehledě k tomu, že toto „doplnění dovolání“ bylo
podáno až po lhůtě stanovené k podání dovolání.
Protože dovolání směřuje proti rozhodnutí, proti němuž není přípustné, Nejvyšší
soud dovolání žalobce odmítl podle § 243b odst. 5, věty první, a § 218 písm. c)
o. s. ř.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b odst. 5, věty
první, § 224 odst. 1, § 151 odst. 1 a § 146 odst. 3 o. s. ř., neboť žalobce
nemá na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalované náklady v dovolacím
řízení nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 22. dubna 2008
JUDr. Marta Škárová, v. r.
předsedkyně senátu