25 Cdo 2395/2008
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr.
Roberta Waltra a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Petra Vojtka ve věci
žalobkyně D. K., zastoupené advokátem, proti žalované České republice –
Ministerstvu financí, zastoupené advokátem, o zaplacení 558.306,- Kč s
příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 22 C 77/2004,
o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2005,
č.j. 20 Co 67/2005-47, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2005, č.j. 20 Co 67/2005-47, a
rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 29. 11. 2004, č.j. 22 C 77/2004-33,
se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
žalobu na zaplacení 558.306 Kč s příslušenstvím zamítl a rozhodl o náhradě
nákladů řízení. Dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, neboť na uplatněný
nárok nedopadá úprava zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou
při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně
zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti,
protože postup zákonodárného orgánu při příjímání zákonů není úředním postupem.
Do dne 20. 3. 2003 bylo nájemné z bytů regulováno vládním nařízením č. 567/2002
Sb., zrušeným nálezem Ústavního soudu publikovaným pod č. 84/2003 Sb. Práva a
povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením tohoto obecně závazného
právního předpisu zůstala podle § 71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, nedotčena. Následně byl právní vztah mezi nájemcem a pronajímatelem
založen na dohodě o předmětu nájmu a nájemném a žalobci nemohla vzniknout škoda
nesprávným úředním postupem státních orgánů.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 28. 4. 2005, č.j. 20
Co 67/2005-47, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě
nákladů řízení. Odvolací soud se i přes ne zcela přiléhavé odůvodnění
rozhodnutí soudu prvního stupně v otázce, zda se zákon č. 82/1998 Sb. může
vztahovat na činnost Parlamentu ČR při přijímání zákonů, ztotožnil se závěrem
soudu prvního stupně, že v daném případě nelze existenci nesprávného úředního
postupu dovodit a nepřijetí zákona Parlamentem ČR nezakládá v tomto případě
žalobkyni soukromoprávní nárok na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné
moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Nárok žalobkyně nelze taktéž
posuzovat podle obecných ustanovení občanského práva o náhradě škody, neboť
vztah mezi občanem a státem v rovině výkonu zákonodárné moci není vztahem
občanskoprávním ve smyslu § 1 odst. 2 obč. zák. Nárok žalobkyně na úhradu
rozdílu v nájemném za dobu od 1. 1. 2002 do 20. 3. 2003, kdy byl zrušen nálezem
Ústavního soudu publikovaným pod č. 84/2003 Sb. poslední předpis regulující
výši nájemného bytů - nařízení vlády č. 567/2002 Sb. - nemá dle odvolacího
soudu žádné opodstatnění. Také poukázal na skutečnost, že žalobkyně
neprokazovala ani netvrdila, že by mezi ní a nájemci bytů proběhla konkrétní
jednání o zvýšení nájemného na ekonomicky odůvodněnou a pro obě strany
přijatelnou úroveň.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolaní, jehož
přípustnost dovozuje z § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., přičemž dovolací důvody
uvádí podle § 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. Namítá, že rozhodnutí odvolacího
soudu dezinterpretuje podstatné části nálezu Ústavního soudu publikovaného pod
č. 231/2000 Sb., přičemž vymezení kompetencí orgánů veřejné moci považuje za
výklad v rozporu s čl. 9 odst. 3 Ústavy. Podle interpretace soudů obou stupňů
není nečinnost Parlamentu ČR postižitelná, přičemž Ústavní soud rozhodl, že
absence zákonné úpravy předmětných společenských vztahů je protiústavní. Tímto
tedy obecný soud zasáhl do základů právního státu, jehož součástí je vyváženost
moci a funkce strážce ústavnosti. Dovolatelka poukazuje na absolutní
odpovědnost státu vyplývající z § 2 a § 3 zákona č. 82/1998 Sb. ve spojení s
čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, přičemž usuzuje, že nečinností
Parlamentu ČR došlo k porušení jejích zákonem přiznaných práv. Navrhla, aby
dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná ve svém vyjádření k dovolání navrhla, aby dovolání žalobkyně bylo jako
nedůvodné odmítnuto.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo
podáno včas, osobou oprávněnou – účastníkem řízení (§ 240 odst. 1 o. s. ř.),
řádně zastoupeným advokátem ve smyslu § 241 odst. 1 o. s. ř., rozhodl o
dovolání podle dosavadních předpisů (tj. podle občanského soudního řádu ve
znění účinném před 1. 7. 2009 – srov. bod 12 čl. II zákona č. 7/2009 Sb.)
vzhledem k tomu, že dovoláním napadený rozsudek byl vydán dne 28. 4. 2005.
Vzhledem k současné judikatuře Ústavního soudu, který se otázkou regulace
nájemného opakovaně zabýval, zejména ve stanovisku pléna Ústavního soudu sp.
zn. Pl. ÚS-st 27/09, publikovaném pod č. 136/2009 Sb., dospěl Nejvyšší soud k
závěru, že dovolání proti rozsudku odvolacího soudu je přípustné pro otázku
právního posouzení uplatněného nároku pronajímatele na peněžité plnění proti
státu.
Rozhodnutí odvolacího soudu je založeno na závěru, že namítaná nečinnost
zákonodárného orgánu nemůže být považována za nesprávný úřední postup podle §
13 zákona č. 82/1998 Sb. Otázka, zda nepřijetí zákona Parlamentem ČR zakládá
nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., byla již dovolacím soudem
na obdobném skutkovém základě vyřešena, např. v rozsudku Nejvyššího soudu ze
dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005 (R 7/2008), v němž s poukazem na čl.
15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl vysloven závěr, že
proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně PČR či v Senátu PČR
není úředním postupem ve smyslu § 13 zák. č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování
o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k
jednotlivým voličům (srov. též rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007,
sp. zn. 25 Cdo 3034/2005, ze dne 26. 2. 2008, sp. zn. 25 Cdo 290/2006, a ze dne
11. 3. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2864/2006).
Na tomto nic nemění ani nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., v jehož
odůvodnění se in fine uvádí, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška
Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu
č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a
proto ji podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince
2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního
právního předpisu“ (obdobně v nálezech č. 528/2002 Sb., 84/2003 Sb.). Nelze
totiž dovozovat, že by tímto Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru
závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, a to už z toho důvodu, že
takovou pravomocí Ústavní soud nedisponuje; podle Ústavy České republiky
(ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších změn) ani podle jiného zákona
touto pravomocí není nadán [podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy Ústavní
soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v
rozporu s ústavním pořádkem, o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich
jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem].
Jelikož nepřijetí zákona Parlamentem České republiky není nesprávným úředním
postupem, nelze uvažovat ani o případném narušení dělby moci vydáním soudního
rozhodnutí, které by toto jednání za nesprávný úřední postup označilo.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl
splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování
veřejné moci, je správný a ostatně vyplývá i z následně vydaného stanoviska
pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st 27/09.
V tomto stanovisku Ústavní soud vyslovil, že žaloby pronajímatelů (vlastníků
bytů) na náhradu škody vůči státu (opírající se o zákon č. 82/1998 Sb.), jež
měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu ČR
spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve
kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění
poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález
Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy
povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení
vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v
tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli
vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za
nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci
na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která
tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za
nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo.
V dané věci byl žalobou podanou dne 15. 4. 2004 uplatněn nárok pronajímatele
proti státu na náhradu rozdílu mezi obvyklým a regulovaným nájemným za dobu od
1. 4. 2002 do 1. 4. 2004 a dle shora uvedeného stanoviska Ústavního soudu lze
nárok proti státu za dobu před podáním žaloby uplatnit přímo a je třeba jej
posoudit z hlediska náhrady za nucené omezení vlastnického práva, přičemž oběma
stranám sporu je třeba umožnit řádné vyjádření ke změně právního posouzení
včetně případných důkazních návrhů. Čl. 11 Listiny zakotvuje právo každého
vlastnit majetek a v odst. 4 stanoví, že vyvlastnění nebo nucené omezení
vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za
náhradu.
Z důvodů shora uvedených dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení (§ 243b odst. 2, věta za středníkem, odst. 3, věta
první o. s. ř.). Protože důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího
soudu, platí i na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud v
uvedeném rozsahu i toto rozhodnutí a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu
řízení (§ 243b odst. 3, věta druhá, o. s. ř.).
V dalším řízení bude proto soud postupovat ve smyslu právních závěrů
vyslovených v uvedeném stanovisku a zabývat se otázkou, zda náleží žalobci
náhrada za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, a pokud ano, za jaké období a v jaké výši, přičemž
nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva spočívá na odlišném
skutkovém podkladě, než je nárok na náhradu ušlého zisku, takže výše nemusí být
totožná s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným (srov. např. nález
Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 3241/07).
Vyslovený právní názor dovolacího soudu je pro další řízení závazný (§ 243d
odst. 1, věta za středníkem, a § 226 odst. 1 o. s. ř.). V novém rozhodnutí soud
znovu rozhodne o nákladech řízení, včetně nákladů řízení dovolacího (§ 243d
odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 11. února 2010
JUDr. Robert Waltr, v. r.
předseda senátu