25 Cdo 290/2006
U S N E S E N Í
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr.
Marty Škárové a soudců JUDr. Petra Vojtka a JUDr. Roberta Waltra, v právní věci
žalobců a) Ing. M. Š., b) Ing. O. Š., c) V. Š., d) D. Š., všech zastoupených
advokátem, proti žalované České republice – Ministerstvu financí ČR, zastoupené
advokátem, o 3.179.317,20,- Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1
pod sp. zn. 18 C 26/2004, o dovolání žalobců a), c) a d) proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 7. září 2005, č. j. 13 Co 191/2005 - 80, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Žalobci se jako spoluvlastníci nájemního domu domáhali na státu náhrady škody,
jež jim v období od 1. 1. 2001 do 31. 12. 2003 vznikla v důsledku veřejnoprávní
regulace nájemného, placeného z 15 bytů z celkového počtu 22 bytů v jejich domě.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 8. února 2005, č. j. 18 C 26/2004-56,
žalobu na zaplacení částky 3.179.317,20 Kč s příslušenstvím zamítl a rozhodl o
náhradě nákladů řízení. Po provedeném řízení dospěl k závěru, že žaloba není
důvodná, na daný případ nedopadá zákon č. 82/1998 Sb., neboť se nejedná o
úřední postup ve smyslu ust. § 13 tohoto zákona, a není napadáno ani žádné
nezákonné rozhodnutí orgánu státu, které by bylo individuálním právním aktem.
Pokud žalobci dovozují nesprávný úřední postup ze skutečnosti, že stát
prostřednictvím svého zákonodárného orgánu nepřijal do doby zrušení vyhlášky č.
176/2003 Sb. relevantní a ústavně konformní právní úpravu, soud dovodil, že
legislativní proces, a to ať již veden orgánem zákonodárným či v rámci tvorby
podzákonných norem orgány moci výkonné, není postupem, jenž by ústil v
provedení jakéhokoliv úkonu či vydání rozhodnutí, adresovaného konkrétní
individuálně určené osobě. Nadto pro výsledek, ve který tento proces ústí,
nepředepisuje zákon žádné lhůty, a lhůtu nelze dovozovat ani z toho, že Ústavní
soud odložil vykonatelnost svého rozhodnutí. Žalobci v podstatě požadují, aby
soud namísto zákonodárce sám vymezil obsah právní úpravy regulace nájemného.
Tomu však nelze vyhovět, neboť obecným soudům nepřísluší suplovat činnost
orgánu zákonodárného, případně do jeho činnosti zasahovat, nárok nelze žalobcům
přiznat ani za pomoci článku 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, a
nahrazení moci zákonodárné mocí soudní nelze dovodit ani z článku
6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Jejich
odkaz na právo EU a na rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci „F.“ pak
nemůže na projednávané věci nic změnit.
K odvolání žalobců Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 7. září 2005, č. j. 13
Co 191/2005-80, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě
nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního
stupně a ztotožnil se s jeho právními závěry. Uvedl, že vzhledem k tomu, že
zákon č. 82/1998 Sb. ve svém § 1 vymezuje svoji působnost poměrně široce, nelze
jeho aplikaci na činnost zákonodárného sboru a priori vyloučit, avšak musí být
splněny podmínky nesprávného úředního postupu podle § 13 tohoto zákona, což
není tento případ. Po zrušení vyhlášky č. 177/1993 Sb. byly poslanecké sněmovně
opakovaně předkládány návrhy legislativního řešení výše nájemného z bytů, žádný
z nich však nebyl potřebným počtem hlasů poslanců přijat. Z této okolnosti
nelze nesprávný úřední postup orgánu státu dovozovat, neboť postup při
přijímání zákonů porušen nebyl a ze skutečnosti, že se v zákonodárném sboru
nedaří dosáhnout politické shody pro přijetí zákona, nelze dovozovat nečinnost
státu ve smyslu nesprávného úředního postupu, za niž by stát odpovídal podle §
13 zákona č. 82/1998 Sb. Pokud Ústavní soud ve svém nálezu vymezil 31. 12. 2001
jako den, k němuž se vyhláška č. 176/1993 Sb. zrušuje, neznamená to, že by tím
uložil Parlamentu České republiky povinnost v této lhůtě přijmout novou právní
úpravu, neboť takovou pravomoc Ústavnímu soudu Ústava České republiky
nesvěřuje. Nebylo porušeno ani právo žalobců podle článku 36 odst. 3 Listiny a
jejich nárok nelze posuzovat podle ust. § 420 obč. zák. Poslední předpis
regulující výši nájemného z bytů (nař. vl. č. 567/2002 Sb.) byl zrušen nálezem
Ústavního soudu č. 84/2003 Sb. ke dni 20. 3. 2003, a proto nemůže obstát
požadavek žalobců na náhradu za dobu od 1. 1. 2001 do tohoto data s poukazem
na § 71 odst. 4 zákona č. 183/1993 Sb.
Proti tomuto rozsudku podali žalobci a), c) a d) dovolání, jehož přípustnost
dovozují z ust. § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a podávají je pro rozpor tohoto
rozsudku s hmotným právem. Za otázky zásadního právního významu označují: a)
zda je orgánem odpovědným podle čl. 36 odst. 3 Listiny (podle nějž má každý
právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného
státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem)
i Parlament ČR, resp. Poslanecká sněmovna, vláda ČR či Ministerstvo
financí; b) zda za nesprávný úřední postup státního orgánu lze považovat i
nepřijetí ústavně konformní právní úpravy v případě, že Ústavní soud ČR ústavně
nekonformní právní úpravu zrušil s odkladným účinkem, čímž poskytl
zákonodárnému orgánu lhůtu pro přijetí nové, ústavně konformní právní úpravy;
c) zda ústavní nález Ústavního soudu ČR, kterým byl zrušen právní předpis,
zavazuje zákonodárný sbor k vydání nového právního předpisu; d) zda je v
pravomoci obecných soudů rozhodovat o náhradě škody, která byla občanovi
způsobena shora popsanou činností, resp. nečinností státu a zda ji lze vyčíslit
jako rozdíl mezi výší nájemného, které lze dosáhnout na volném trhu s byty, a
výší tzv. regulovaného nájemného; e) zda na shora uvedené rozhodnutí odvolacího
soudu je zapotřebí aplikovat ustanovení mezinárodních smluv, kterými je Česká
republika vázána, a rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva a Evropského
soudního dvora. Dovolatel namítá zejména, že stát odpovídá za nesprávný úřední
postup všech státních orgánů, včetně zákonodárného sboru, jehož nesprávný
postup lze spatřovat ve skutečnosti, že do 31. 12. 2001 nevydal předpis, který
by odstranil protiústavní úpravu regulovaného nájemného. Zákon o Ústavním soudu
ČR sice soudu nedává právo určit lhůtu, ve které stát musí namísto zrušené
právní úpravy vydat úpravu novou, nicméně takovou povinnost lze dovodit z
odložení účinků zrušení vyhlášky č. 176/1993 Sb. Dovozuje, že pokud stát
neumožňuje svými zákony poškozenému uplatnit náhradu škody, která mu vznikla
jeho zákonodárnou činností, pak je zapotřebí na toto jednání aplikovat přímo
mezinárodní smlouvu – konkrétně článek 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a
základních svobod. Poukazuje na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva a
na komunitární právo a dovozuje, že stát svým postupem opakovaně porušil tzv.
odpovědnost aktivního zákonodárce a zároveň i odpovědnost pasivního
zákonodárce. Žádá, aby dovolací soud přezkoumal i výrok o náhradě nákladů
řízení, a navrhuje, aby rozsudek odvolacího soudu byl zrušen a věc mu byla
vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že jednotlivá vytýkaná pochybení jsou
navzájem tak protichůdná, že jejich souběžné páchání se jeví jako nemožné a
navzájem se vylučuje. Uvádí, že zákonné omezení při stanovení výše nájemného z
bytů bylo zrušeno ke dni 20. 3. 2003 a následně již nájemné nebylo ohraničováno
žádnou právní normou. Ústavní soud nemůže předepisovat lhůty pro
zákonodárný proces nebo takovou činnost nahrazovat a vztah mezi žalobci na
straně jedné a mocí zákonodárnou na straně druhé není ani vztahem
občanskoprávním, zakládajícím právo na náhradu škody podle § 420 obč. zák.
Nájemní vztahy vzniklé na základě právního předpisu, později Ústavním soudem
zrušeného, nemohou být zpětně prohlášeny za nezákonné nebo protiústavní.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo
podáno včas, osobou oprávněnou - účastníky řízení (§ 240 odst. 1 o. s. ř.),
řádně zastoupenými advokátem ve smyslu § 241 odst. 1 o. s. ř., dospěl k závěru,
že dovolání směřuje proti rozhodnutí, proti němuž není přípustné.
Podmínky přípustnosti dovolání proti rozsudku odvolacího soudu upravuje
ustanovení § 237 o. s. ř.
Podle ustanovení § 237 odst. 1 o. s. ř. je dovolání přípustné proti rozsudku
odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno
rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno
rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci
samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním
názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž
bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není
přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že
napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy,
řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována
rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§ 237 odst. 3
o. s. ř.).
Přípustnost dovolání proti potvrzujícímu výroku rozsudku odvolacího
soudu se v dané věci řídí ustanovením § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Dovolání
je podle tohoto ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení
právních otázek a současně se musí jednat o právní otázku zásadního významu.
Dovolací soud je zásadně vázán uplatněnými dovolacími důvody (srov. § 242 odst.
3 o. s. ř.) a při zkoumání, zda napadené rozhodnutí odvolacího soudu má ve
smyslu § 237 odst. 3 o. s. ř. ve věci samé po právní stránce zásadní význam,
může posuzovat jen takové právní otázky, které dovolatel označil, za současného
naplnění podmínky, že na takto označených právních otázkách (závěrech)
rozhodnutí odvolacího soudu spočívá a že v rozsudku řešená a dovoláním vymezená
právní otázka má zásadní význam nejen pro rozhodnutí konkrétní věci (v
jednotlivém případě), ale zároveň i z hlediska rozhodovací činnosti soudů vůbec.
Zásadní právní význam napadeného rozhodnutí ve smyslu § 237 odst. 3 o.s.ř.
dovolací soud neshledal v žádné z otázek, vymezených dovolateli.
K bodům ad a), b) a c) je třeba uvést, že otázka, zda a za jakých okolností
může být Parlament České republiky odpovědný za nesprávný úřední postup a zda
nepřijetí zákona parlamentem zakládá či nezakládá podle zákona č. 82/1998 Sb.
nárok na náhradu škody způsobené nečinností státu, byla již dovolacím soudem na
obdobném skutkovém základě řešena v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 1.
2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005 (R 7/2008), v němž s poukazem na čl. 15, čl. 23
odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl vysloven závěr, že proces přijímání
zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem
ve smyslu § 13 zák. č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze
dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům (srov. též
rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. září 2007, sp. zn. 25 Cdo 3034/2005). Z
nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění se in fine uvádí, že
„Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb.
je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl.
4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a proto ji podle § 70 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek
času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“, nelze dovozovat, že by
tím Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového
právního předpisu, neboť takovou pravomocí Ústavní soud podle Ústavy České
republiky ani podle jiného zákona nedisponuje.
Na posouzení legislativní činnosti Parlamentu ČR z hlediska ust. § 13
zákona č. 82/1998 Sb. nemají vliv ani nálezy Ústavního soudu ze dne 28. února
2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a ze dne 6. dubna 2006, sp. zn. I. ÚS 489/05, v
nichž Ústavní soud dovodil, že i přes absenci předvídané konkrétní úpravy
musí obecné soudy rozhodnout o zvýšení nájemného, a to v závislostech na
místních podmínkách tak, aby nedocházelo k diskriminaci.
Podzákonné právní předpisy, týkající se regulace nájemného z bytů (vyhláška
Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., výměry Ministerstva financí č.
1/2002 a č. 6/2002 a nařízení vlády č. 567/2002 Sb.) byly až do zrušení nálezy
Ústavního soudu součástí českého právního řádu a práva a povinnosti z právních
vztahů vzniklých před jejich zrušením zůstala podle § 71 odst. 4 zákona č.
182/1993 Sb. nedotčena, takže nájemné z bytů bylo regulováno až do 20. 3. 2003
(dne vyhlášení nálezu Ústavního soudu ČR publikovaného pod č. 84/2003 Sb.,
kterým byl zrušen poslední z těchto předpisů, nařízení vlády č. 567/2002 Sb.).
K právu na náhradu škody z hlediska čl. 36 odst. 3 Listiny lze poukázat na
rozsudek NS ČR ze dne 18. října 2006, sp. zn. 25 Cdo 2632/2005, popř. usnesení
ze dne 25. října 2007, sp. zn. 25 Cdo 3113/2005.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl
splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování
veřejné moci, je správný a je v souladu s vysloveným názorem dovolacího soudu.
Dovolatel pod bodem d) předkládá k posouzení otázku, zda je v pravomoci
obecných soudů rozhodovat o náhradě škody, která byla občanovi způsobena
nečinností státu. Nejenže na takovém závěru rozhodnutí odvolacího soudu
nestojí, ale již jen samotná skutečnost, že v dané věci o takovém nároku bylo
vedeno občanskoprávní řízení, v němž bylo pravomocně rozhodnuto, dává na tuto
otázku odpověď. Rozhodne-li totiž soud o žalobě meritorně, zahrnuje toto
rozhodnutí v sobě též závěr, že je dána pravomoc soudu (srov. např. R 30/2004).
Ani otázka pod bodem e), zda je zapotřebí aplikovat na skutkový stav ustanovení
mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána, a rozhodnutí Evropského
soudu pro lidská práva a Evropského soudního dvora, není zásadního právního
významu, jenž by zakládal přípustnost dovolání, neboť rozsudek odvolacího
soudu, jenž je založen na závěru, že Parlament ČR není odpovědný ve smyslu
zákona č. 82/1998 Sb. za zákonodárnou činnost, resp. nečinnost, na ní
nespočívá. Ostatně otázkou vztahu komunitárního práva a odpovědnosti za škodu
podle zákona č. 82/1998 Sb. se Nejvyšší soud zabýval např. v rozhodnutí ze dne
26. září 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, ze kterého vyplývá, že případy vzniku
odpovědnosti za porušení norem komunitárního práva jsou postaveny na jiném
skutkovém i právním základě než případy vzniku odpovědnosti podle zákona č.
82/1998 Sb. Právě proto, že se jedná o judikaturu zabývající se odpovědností
státu za porušení komunitárního práva - nejčastěji jako důsledek vadně či
nevčasně implementované směrnice do národního právního řádu, nelze tato
rozhodnutí poměřovat s případy odpovědnosti státu za škodu způsobenou
nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 58/1969 Sb., resp. zákona č.
82/1998 Sb. (srov. též rozsudek NS ČR ze dne 31. ledna 2007, sp. zn. 25 Cdo
1124/2005, publikovaný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, č. sešitu 1,
roč. 2008, pod číslem 7/2008). Otázkou přímé aplikace Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod se dovolací soud zabýval v rozhodnutí ze dne 19. 1.
2005, sp. zn. 25 Cdo 762/2004 (R 41/2006), z něhož jednoznačně vyplývá, že
zadostiučinění podle článku 41 Úmluvy nemůže přiznat český soud.
Dovolání do výroku rozsudku odvolacího soudu o náhradě nákladů řízení není
přípustné, (srov. např. R 4/2003 nebo rozsudek Nejvyššího soudu, sp. zn. 22 Cdo
231/2000, ze dne 31. 10. 2001, publikovaný v časopise Soudní rozhledy, č. 1,
roč. 2002, str. 10).
Jak vyplývá z výše uvedeného, není důvodu pro závěr, že by napadené rozhodnutí
odvolacího soudu mělo ve věci po právní stránce zásadní význam ve smyslu ust. §
237 odst. 1 písm. c) a odst. 3 o. s. ř.
Dovolání tak směřuje proti rozhodnutí, proti němuž není přípustné. Nejvyšší
soud proto dovolání žalobkyně odmítl podle § 243b odst. 5, věty první, a § 218
písm. c) o. s. ř., aniž se mohl zabývat věcí z hlediska námitek uplatněných v
dovolání.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b odst. 5, věty
první, § 224 odst. 1, § 151 odst. 1 a § 146 odst. 3 o. s. ř., neboť žalobce
nemá na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalované náklady v dovolacím
řízení nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 26.února 2008
JUDr. Marta Škárová, v. r.
předsedkyně senátu