25 Cdo 2660/2009
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr.
Roberta Waltra a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Petra Vojtka ve věci
žalobce R. N., zastoupeného JUDr. Martinem Mikyskou, advokátem se sídlem v Malé
Skále, Vranové I., č.p. 397, proti žalované České republice – Ministerstvu
financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 14, zastoupené JUDr. Alanem Korbelem,
advokátem se sídlem v Praze 5, nám. 14. října 3, o zaplacení částky 164.400,-
Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 13 C
126/2006, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20.
11. 2008, č.j. 22 Co 364/2008-62, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2008, č.j. 22 Co 364/2008-62, a
rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 24. 4. 2008, č.j. 13 C 126/2006-45,
se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Žalobce je vlastníkem domu č.p. 263 v Hradci Králové a domáhal se proti státu
zaplacení rozdílu mezi výší regulovaného a ekonomického nájemného za jeden z
bytů v domě nájemkyně B. V. za období od 1. 5. 2003 do 31. 12. 2004.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 24. 4. 2008, č.j. 13 C 126/2006-45,
zamítl žalobu, aby žalovaná byla povinna zaplatit žalobci částku 164.400,- Kč s
příslušenstvím a žalované nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. Dovodil,
že nárok na náhradu škody způsobenou nezákonným rozhodnutím lze uplatnit pouze
tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno jiným orgánem (§ 8
zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné
moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem). Soud se ztotožnil s
argumentací žalované, že za činnost veřejné moci nelze považovat legislativní
činnost, což vyjádřil Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 121/2004. Nečinnost
státu spočívající v nevydání příslušného předpisu o nájemném nezakládá vznik
povinnosti státu nahradit škodu těm, kterým v důsledku legislativní nečinnosti
státu vznikla majetková újma. Zákon č. 82/1998 Sb. se ve smyslu ustanovení § 5
vztahuje pouze na škodu způsobenou konkrétním rozhodnutím, které následně bylo
pro nezákonnost zrušeno nebo změněno, nebo za škodu způsobenou nesprávným
úředním postupem. Odpovědnost státu podle uvedeného zákona se nevztahuje na
jakoukoliv škodu způsobenou veřejnou mocí jako takovou. Ten, jemuž vznikla
škoda v důsledku nedostatečné legislativní činnosti státu, se proto nemůže
domáhat náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 11. 2008, č.j. 22
Co 364/2008-62, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a nepřiznal žalovanému
právo na náhradu nákladů odvolacího řízení. Odvolací soud se ztotožnil s
právním posouzením věci soudem prvního stupně, který dospěl ke správnému
závěru, že nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu podle § 13 odst. 1 zákona č.
82/1998 Sb. Dodal, že proces přijímání zákonů hlasováním v Parlamentu ČR není
úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování
nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům.
Dále uvedl, že nelze dovodit, že by Ústavní soud ČR stanovil zákonodárnému
sboru závazné lhůty k přijetí nového právního předpisu, jelikož Ústavní soud
touto pravomocí nedisponuje. Odvolací soud zdůraznil, že Ústavní soud založil
svými nálezy odpovědnost státu za dřívější nepřijetí právní regulace nájemného,
čímž byla otevřena možnost uplatnit nárok na náhradu škody vzniklé nemožností
jednostranného zvýšení nájemného za dobu neexistence zvláštního právního
předpisu. To však podle odvolacího soudu předpokládalo aktivitu pronajímatele,
který se neúspěšně pokusil dohodou změnit dvoustranný závazkový vztah (nájemní
smlouvu). Pronajímatel se mohl domáhat ekonomického nájemného též soudní
cestou, a v případě neúspěchu náhrady škody proti státu. V tomto případě však
byla žaloba proti nájemci vzata zpět, takže uvedená podmínka subsidiarity,
kterou je podle odvolacího soudu případný nárok vůči státu podmíněn, nebyla
splněna.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání, jehož
přípustnost dovozuje z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., přičemž
dovolací důvod uvádí podle § 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. Dovolatel tvrdil,
že předmětná žaloba vychází z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 489/05, ve
kterém byla připuštěna odpovědnost státu za škodu způsobenou pronajímateli tím,
že jeho důvodný požadavek vůči nájemci na zaplacení rozdílu mezi tržním a
regulovaným nájemným nebude uspokojen. V průběhu řízení vzal žalobce zpět svoji
žalobu proti nájemkyni bytu, a to se zřetelem na právní názor Nejvyššího soudu,
že se nelze zpětně za dobu před podáním žaloby domáhat na nájemci bytu
zaplacení rozdílu mezi tržním a regulovaným nájemným z bytu. Dovolatel
považoval za zásadně právně významnou otázku, zda podmínkou úspěšnosti žaloby
na náhradu škody vůči státu je předchozí neúspěch v soudním řízení o zaplacení
rozdílu mezi tržním a regulovaným nájemným proti nájemkyni. Dovolatel též
označil rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005,
ze kterého vycházel odvolacího soud, za překonaný, a to s ohledem na judikaturu
Ústavního soudu. V doplnění dovolání ze dne 11. 5. 2009 dovolatel upozornil na
stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS – st 27/09.
Navrhl, aby Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu a soudu prvního stupně
zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo
podáno včas, osobou oprávněnou – účastníkem řízení (§ 240 odst. 1 o. s. ř.),
řádně zastoupenou advokátem ve smyslu ustanovení § 241 odst. 1 o. s. ř.,
rozhodl o dovolání podle dosavadních předpisů (tj. podle občanského soudního
řádu ve znění účinném před 1. 7. 2009 – srov. bod 12 čl. II zákona č. 7/2009
Sb.) vzhledem k tomu, že dovoláním napadený rozsudek byl vydán dne 20. 11. 2008.
Vzhledem k současné judikatuře Ústavního soudu, který se otázkou regulace
nájemného opakovaně zabýval, zejména ve stanovisku pléna Ústavního soudu sp.
zn. Pl. ÚS-st 27/09, publikovaném pod č. 136/2009 Sb., dospěl Nejvyšší soud k
závěru, že dovolání proti rozsudku odvolacího soudu je přípustné pro otázku
právního posouzení uplatněného nároku pronajímatele na peněžité plnění proti
státu.
Rozhodnutí odvolacího soudu je založeno na závěru, že namítaná nečinnost
zákonodárného orgánu nemůže být považována za nesprávný úřední postup podle §
13 zákona č. 82/1998 Sb. Otázka, zda nepřijetí zákona Parlamentem ČR nezakládá
nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., byla již dovolacím soudem
na obdobném skutkovém základě vyřešena, např. v rozsudku Nejvyššího soudu ze
dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005 (R 7/2008), v němž s poukazem na čl.
15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl vysloven závěr, že
proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně PČR či v Senátu PČR
není úředním postupem ve smyslu § 13 zák. č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování
o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k
jednotlivým voličům (srov. též rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007,
sp. zn. 25 Cdo 3034/2005, ze dne 26. 2. 2008, sp. zn. 25 Cdo 290/2006, nebo ze
dne 11. 3. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2864/2006).
Na tomto nic nemění ani nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., v jehož
odůvodnění se in fine uvádí, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška
Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu
č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a
proto ji podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince
2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního
právního předpisu“ (obdobně v nálezech č. 528/2002 Sb., 84/2003 Sb.). Nelze
totiž dovozovat, že by tímto Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru
závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, a to už z toho důvodu, že
takovou pravomocí Ústavní soud nedisponuje; podle Ústavy České republiky (zákon
č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších změn) ani podle jiného zákona touto
pravomocí není nadán [podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy Ústavní soud
rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v
rozporu s ústavním pořádkem, o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich
jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem].
Jelikož nepřijetí zákona Parlamentem České republiky není nesprávným úředním
postupem, nelze uvažovat ani o případném narušení dělby moci vydáním soudního
rozhodnutí, které by toto jednání za nesprávný úřední postup označilo.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl
splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování
veřejné moci, je správný a ostatně vyplývá i z následně vydaného stanoviska
pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09.
V tomto stanovisku Ústavní soud vyslovil, že žaloby pronajímatelů (vlastníků
bytů) na náhradu škody vůči státu (opírající se o zákon č. 82/1998 Sb.), jež
měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu ČR
spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve
kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění
poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález
Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy
povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení
vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v
tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli
vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za
nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci
na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která
tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za
nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo.
V dané věci byl žalobou, podanou dne 19. 4. 2006, uplatněn nárok pronajímatele
proti státu na náhradu ušlého zisku za dobu od 1. 5. 2003 do 30. 12. 2004 a
podle shora uvedeného stanoviska Ústavního soudu lze nárok proti státu za dobu
před podáním žaloby uplatnit přímo a je třeba jej posoudit z hlediska náhrady
za nucené omezení vlastnického práva, přičemž oběma stranám sporu je třeba
umožnit řádné vyjádření ke změně právního posouzení včetně případných důkazních
návrhů. Čl. 11 Listiny zakotvuje právo každého vlastnit majetek a v odst. 4
stanoví, že vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve
veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.
Z důvodů shora uvedených dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení (§ 243b odst. 2, věta za středníkem, odst. 3, věta
první o. s. ř.). Protože důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího
soudu, platí i na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud v
uvedeném rozsahu i toto rozhodnutí a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu
řízení (§ 243b odst. 3, věta druhá, o. s. ř.).
V dalším řízení bude proto soud postupovat ve smyslu právních závěrů
vyslovených v uvedeném stanovisku a zabývat se otázkou, zda žalobci náleží
náhrada za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, a pokud ano, za jaké období a v jaké výši, přičemž
nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva spočívá na odlišném
skutkovém podkladě, než je nárok na náhradu ušlého zisku, takže jeho výše
nemusí být totožná s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným (srov. např.
nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 3241/07).
Vyslovený právní názor dovolacího soudu je pro další řízení závazný (§
243d odst. 1, věta za středníkem, a § 226 odst. 1 o. s. ř.). V novém rozhodnutí
soud znovu rozhodne o nákladech řízení, včetně nákladů řízení dovolacího (§
243d odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 22. prosince 2010
JUDr.
Robert Waltr , v. r.
předseda senátu