ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně
JUDr. Marty Škárové a soudců JUDr. Petra Vojtka a JUDr. Roberta Waltra v právní
věci žalobkyně H. M., zastoupené JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem se sídlem v
Brně, Lidická 57, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví,
se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, o náhradu škody 72.454,68 Kč s
příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 27 C 96/2005,
o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 4. 2007,
č. j. 35 Co 605/2006-117, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Obvodní soud pro Prahu 2 rozsudkem ze dne 27. 6. 2006, č. j. 27 C
96/2005-72, zamítl žalobu, jíž se žalobkyně domáhala na státu náhrady škody ve
výši 72.454,68 Kč, způsobené nesprávným úředním postupem Ministerstva
zdravotnictví, které schválilo výsledky dohodovacího řízení pro rok 2003 a 2004
bez ujednání o výši bodu pro odbornost porodní asistentky (921), kterou
žalobkyně vykonávala i v letech 2003 a 2004, čímž bylo její nestátní
zdravotnické zařízení vyloučeno ze systému zdravotního pojištění. Podle § 17
zák. č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění (ve znění tehdy účinném),
se hodnoty bodu a výše úhrad za poskytovanou zdravotní péči stanoví v
dohodovacím řízení mezi zástupci zdravotních pojišťoven a příslušnými
sdruženími poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení.
Výsledek dohodovacího řízení (poté co Ministerstvo zdravotnictví po posouzení
jeho souladu s právními předpisy a veřejným zájmem dojde k závěru, že dohoda
neodporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu) je vyhlášen ve Věstníku
Ministerstva zdravotnictví. Soud dospěl k závěru, že schválilo-li Ministerstvo
zdravotnictví výsledek dohodovacího řízení pro 2. pololetí 2003 a 1. pololetí
2004 a publikovalo jej ve věstníku v červnu, resp. prosinci 2003, aniž byla
stanovena hodnota bodu pro odbornost 921, v níž žalobkyně poskytuje zdravotní
péči jako porodní asistentka, nedopustilo se nesprávného úředního postupu.
Účastníkem dohodovacího řízení byl i zástupce České asociace porodních
asistentek (ČAPA), jenž nevyužil možnosti dosáhnout dohody o stanovení výše
bodu za poskytnutou zdravotní péči pro odbornost 921 a mlčky tak akceptoval
závěr, že porodní asistentky budou propláceny v odbornosti 925 (domácí péče)
jako odbornosti 921 nejbližší. Nesprávný úřední postup nelze spatřovat ani ve
skutečnosti, že žalobkyni je poskytnutá zdravotní péče proplácena v hodnotě
0,90 Kč za 1 bod, zatímco u zdravotnických zařízení s 5 a více zaměstnanci jde
o hodnotu 1,05, resp. 1,07 Kč za bod. Dohoda dosažená v dohodovacím řízení
odráží kompromis mezi požadavky zdravotnických zařízení a možnostmi pojišťoven
a odhlasované rozpětí úhrad reaguje na odlišnou skladbu příjmů a výdajů a na
náročnost a rozsah poskytované péče. Evropská směrnice č. 80/155/EHS, která
byla do českého právního řádu implementována zákonem č. 96/2004 Sb., o
nelékařských zdravotnických povoláních, neobsahuje požadavek, aby činnost
porodních asistentek byla hrazena z veřejného zdravotního pojištění, a
financování zdravotních výkonů ponechává na vnitřní úpravě států. Soud uzavřel,
že žalobkyně neprokázala ani vznik tvrzené škody.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 5. 4. 2007,
č.j. 35 Co 605/2006-117, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Vyšel ze
skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a své rozhodnutí založil na
závěru, že nebyl naplněn základní předpoklad pro vznik odpovědnosti státu za
tvrzenou škodu. Odvolací soud s poukazem na nález Ústavního soudu Pl. ÚS 24/99
a na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005,
uvedl, že výsledek dohodovacího řízení (včetně posouzení jeho souladu s
právními předpisy a veřejným zájmem) vyhlášený ve Věstníku Ministerstva
zdravotnictví představuje pro určitou oblast regulaci cen, závaznou pro
zdravotnická zařízení a zdravotní pojišťovny, je výsledkem procesu, jenž lze
označit za normotvorný, a jeho součástí je uplatnění veřejnoprávního prvku ze
strany žalované. Vyhlášený výsledek se tedy neodvíjí od úředního postupu a
proces jeho vzniku nemůže založit odpovědnost státu za tvrzenou škodu. Odvolací
soud neshledal, že by v dané věci vyvstala potřeba výkladu komunitárního práva,
kterou by musel řešit Evropský soudní dvůr, a že by bez toho nebyly splněny
podmínky pro rozhodnutí vnitrostátního soudu, a ani z podání žalobkyně není
zřejmé, jaké konkrétní ustanovení směrnice Rady č. 80/155/EHS by mělo být
předmětem řízení o předběžné otázce před Evropským soudním dvorem, který nemá
ani pravomoc rozhodovat o souladu vnitrostátního práva s právem komunitárním.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost
dovozuje z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., a podává je z důvodu
podle ustanovení § 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. Zásadní právní význam
napadeného rozhodnutí spatřuje v otázce, „zda kontrola a publikace výsledků
dohodovacího řízení Ministerstvem zdravotnictví podle ustanovení § 17 odst. 8 a
9 zák. č. 48/1997 Sb., v rozhodném znění, je či není úředním postupem“ ve
smyslu § 13 zák. č. 82/1998 Sb., a dále v otázce, zda čl. 4 směrnice č. 80/155/EHS obsahuje či neobsahuje povinnost členského státu napojit porodní
asistentky na systém veřejného zdravotního pojištění, je-li veřejné zdravotní
pojištění drtivě převažujícím způsobem financování zdravotní péče na
relevantním trhu. Uvádí, že zodpovězení této druhé otázky sice nepřísluší
dovolacímu soudu, avšak tato otázka zakládá důvodnost dovolání, neboť nebyla v
řízení vyřešena. Zdůrazňuje, že jí byla způsobena majetková újma tím, že
ministerstvo publikovalo ve věstníku výsledek dohodovacího řízení o hodnotě
bodu a výši úhrad za péči namísto vrácení tohoto nekompletního výsledku do
dohodovacího řízení; tento výsledek neobsahuje totiž pravidla pro proplácení
péče poskytnuté v odbornosti č. 921 – porodní asistentka, a to ani formou
odkazu a hodnota bodu v odbornosti 925 – sestra domácí péče – v níž je
zpravidla žalovaná zdravotními pojišťovnami vyplácena, je diskriminační, neboť
zdravotnickým zařízením s více zaměstnanci přiznává za shodné výkony vyšší
hodnotu bodu. Dovolatelka sice nezpochybňuje závěr, že publikovaný výsledek
dohodovacího řízení lze označit za normativně správní akt, tedy za mocenský akt
se všeobecnou závazností, ale nesouhlasí se závěrem, že proces vydání tohoto
aktu není úředním postupem. Poukazuje na to, že ministerstvo při postupu dle §
17 zák. č. 48/1997 Sb. „bezesporu jedná v pozici státního úřadu při výkonu
státní správy“, je složkou moci výkonné a jeho činnost je proto činností
úřední. Uvedené ustanovení nedává ministerstvu prostor pro volnou úvahu, ale
stanoví „správní postup“, spočívající v posouzení výsledků dohodovacího řízení
z hlediska souladu s veřejným zájmem a zákonem, vrácení výsledků k přepracování
a následná publikace. Publikace výsledku dohodovacího řízení, jenž není v
souladu s veřejným zájmem a zákonem, je nesprávným úředním postupem a je
nerozhodné, zda vlastní výsledek úředního postupu má normativní povahu. Na
rozdíl od Parlamentu ČR (ve srovnání s rozsudkem Nejvyššího soudu sp. zn. 25
Cdo 1124/2005) právní norma ministerstvu ukládá, co má ve své činnosti
přezkoumat a jak na daná zjištění reagovat. Dovolatelka dále uvádí, že odvolací
soud „zásadním způsobem porušil procesní pravidla civilního řízení“, když v
rozporu s čl. 234 odst. 2 Smlouvy o Evropském společenství nevznesl
interpretační dotaz na Evropský soudní dvůr ohledně povinnosti České republiky
zajistit možnost výkonu činnosti porodní asistentky ve smyslu čl. 4 směrnice č. 80/155/EHS tím, že ji „závazným způsobem“ napojí na veřejné zdravotní
pojištění.
Česká implementační legislativa je dle jejího přesvědčení
nedostatečná, členské státy jsou dle judikatury Evropského soudního dvora
povinny nahradit škodu způsobenou jednotlivcům porušením práva Společenství,
které jim lze přičíst, je-li za vytýkané porušení odpovědný zákonodárný orgán.
Žalovaná se ve vyjádření ztotožnila se závěry soudů obou stupňů,
dovolání považuje za nepřípustné, neboť žádná z předložených otázek není
otázkou zásadního právního významu. Závazná opatření, jimiž jsou ve Věstníku
Ministerstva zdravotnictví publikovány výsledky dohodovacího řízení, jsou
normativním aktem – obecně závazným právním předpisem. Proces, jenž předchází
jejich přijetí, je souborem norem, kterými z povahy věci nemůže být škoda
způsobena, neboť jimi nedochází k zásahu do majetkové sféry adresátů působení
veřejné moci. Od okamžiku nabytí platnosti a účinnosti svědčí normativnímu aktu
presumpce správnosti a zákonnosti, dokud není zrušen příslušným orgánem, a z
procesu vzniku platného normativního aktu nelze přiznat náhradu škody.
Absurdním je názor, že za nesprávný úřední postup lze považovat i neprovedení
sekundárních aktů Evropského společenství vnitrostátním zákonodárcem. Cílem
směrnice č. 80/155/EHS je vymezení rozsahu povinného vzdělání a praxe v oboru a
stanovení rozsahu povolených úkonů (čl. 4), které vymezuje jako minimální
rozsah, jde tedy o stanovení přístupu ke zde vyjmenovaným činnostem a nikoli o
přístup k výkonu povolání. Evropská společenství pak svojí zakládající smlouvou
nejsou oprávněna zasahovat do financování národních systémů zdravotního
pojištění, provádí toliko nezbytnou harmonizaci. Navrhla, aby dovolací soud
dovolání jako nepřípustné odmítl.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání
bylo podáno včas, osobou oprávněnou - účastníkem řízení (§ 240 odst. 1 o. s.
ř.), zastoupeným advokátem ve smyslu § 241 odst. 1 o. s. ř., dospěl k závěru,
že dovolání proti rozsudku odvolacího soudu, jímž byl rozsudek soudu prvního
stupně potvrzen, je přípustné podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. pro otázku,
zda posouzení a vyhlášení výsledků dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši
úhrad Ministerstvem zdravotnictví ve Věstníku podle ustanovení § 17 odst. 8 a 9
zák. č. 48/1997 Sb. (ve znění tehdy účinném) je úředním postupem, způsobilým
založit odpovědnost státu za nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998
Sb. Tato otázka v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla řešena a má zásadní
právní význam nejen pro tuto věc, ale i z hlediska rozhodovací praxe soudů.
Podle § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o
změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění účinném v rozhodném
období, hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního
pojištění se dohodnou v dohodovacím řízení zástupců Všeobecné zdravotní
pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných
profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických
zařízení. Nedojde-li dohodovací řízení k výsledku do 60 dnů před skončením
období, pro které byly sjednány ceny bodu a sjednány nebo stanoveny výše úhrad
hrazené zdravotní péče včetně regulačních omezení, zůstávají dle odst. 7 tohoto
ustanovení v platnosti a) ceny bodu sjednané v rámci platné regulace cen i po
skončení období, na které byly sjednány, b) výše úhrad včetně regulačních
omezení i po skončení období, na které byly sjednány nebo stanoveny, do doby,
než dohodovací řízení sjedná nové výše úhrad včetně regulačních omezení, nebo
do doby, než Ministerstvo zdravotnictví stanoví nové výše úhrad včetně
regulačních omezení pro kalendářní pololetí vyhláškou. Je-li výsledkem
dohodovacího řízení podle odstavce 5 dohoda o cenách bodu v rámci platné
regulace cen a o výši úhrad včetně regulačních omezení pro příslušné období,
posoudí Ministerstvo zdravotnictví tento výsledek z hlediska souladu s právními
předpisy a veřejným zájmem (odst. 8 tohoto ustanovení). Neshledá-li
Ministerstvo zdravotnictví při posuzování výsledku dohodovacího řízení podle
odst. 5 nesoulad s právními předpisy a veřejným zájmem, vyhlásí jej ve Věstníku
Ministerstva zdravotnictví; tento výsledek je pro zdravotnická zařízení a pro
zdravotní pojišťovny závazný.
Z uvedeného vyplývá, že pro oblast regulace cen, jež jsou vyjádřeny hodnotou
bodu a výší úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, je stanoven
zvláštní postup, jehož výsledek je publikován ve Věstníku Ministerstva
zdravotnictví (srov. obdobně rozhodnutí Ústavního soudu Pl. ÚS 24/99). Výsledek
dohodovacího řízení je normou obecné povahy, z jejíhož obsahu jsou zřetelné
charakteristické znaky – abstraktnost, obecnost, má normativní obsah bez
individuálního určení adresátů, je tedy všeobecně závazný. Tento závěr ostatně
ani dovolatelka nezpochybňuje, dovozuje však, že ministerstvo při postupu dle
§ 17 zák. č. 48/1997 Sb. jedná v pozici státního úřadu při výkonu státní
správy, je složkou moci výkonné, a jeho činnost je proto činností úřední.
Zákon sám definici nesprávného úředního postupu nepodává (§ 13 odst. 1 zákona
č. 82/1998 Sb.); judikatura dovodila, že podle konkrétních okolností může jít o
jakoukoliv činnost spojenou s výkonem pravomocí státního orgánu, dojde-li při
ní nebo v jejím důsledku k porušení pravidel předepsaných právními normami pro
počínání státního orgánu nebo k porušení pořádku určeného povahou a funkcí
postupu (srov. např. rozsudek NS ČR ze dne 25. 9. 2003, sp. zn. 25 Cdo
319/2002, uveřejněný v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu, sešit č.
27/2004, pod č. C 2180). Avšak úředním postupem, jenž by zakládal odpovědnost
státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., není vydání normativního právního
aktu, a to ani v případě, že akt byl vydán ministerstvem jakožto složkou moci
výkonné. Jak v rozsudku ze dne 26 .9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005,
uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2008, pod poř.
č. 52, Nejvyšší soud uvedl, vydání normativního právního aktu není úředním
postupem příslušného státního orgánu, nýbrž výsledkem normotvorné činnosti.
Jestliže normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu veřejné moci nemůže být
posuzována jako nesprávný úřední postup, nelze ani dovodit odpovědnost státu za
škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998
Sb. či § 18 zákona č. 58/1969 Sb. (shodně Hendrych, D. a kol.: Správní právo.
Obecná část. 6 vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, str. 633).
Nelze proto přisvědčit názoru dovolatelky, že publikace výsledku uvedeného
dohodovacího řízení může být považována za úřední postup bez ohledu na to, zda
publikovaný výsledek je normativním aktem se všeobecnou závazností nebo zda jde
o individuální správní akt, jenž je výsledkem rozhodovací činnosti státního
orgánu v konkrétní věci. Ostatně i v případě vydání individuálního správního
aktu platí, že odpovědnost za škodu z nesprávného úředního postupu orgánu státu
nezakládají vady řízení, v němž byl tento akt vydán, tedy nedostatky či
pochybení v průběhu řízení, jež předcházelo vydání rozhodnutí, a to ani v
situaci, že tyto nedostatky měly za následek vydání nesprávného rozhodnutí.
Pokud totiž orgán státu zjišťuje či posuzuje předpoklady pro rozhodnutí,
shromažďuje a hodnotí podklady pro rozhodnutí, právně je posuzuje apod., jde o
činnost přímo směřující k vydání individuálního správního rozhodnutí; případné
nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a
mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou
nezákonným rozhodnutím (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6.
1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, uveřejněn v časopise Soudní judikatura, sešit 1,
ročník 2000, pod č. 5).
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl
splněn základní předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při
uplatňování veřejné moci, je správný. Tento důvod je sám o sobě dostačujícím k
závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu je věcně správné, a další dovolací
námitky nemohou mít na správnost jeho rozhodnutí vliv. Platí to i pro otázku,
zda čl. 4 směrnice 80/155/EHS obsahuje či neobsahuje povinnost členského státu
napojit porodní asistentky na systém veřejného pojištění, neboť její
zodpovězení nemá zásadní význam pro rozhodnutí o uplatněném nároku na náhradu
škody a rozsudek odvolacího soudu na ní nespočívá.
Otázkou vztahu komunitárního práva a odpovědnosti za škodu podle zákona č.
82/1998 Sb. se Nejvyšší soud zabýval např. v rozhodnutí ze dne 26. 9. 2007, sp.
zn. 25 Cdo 2064/2005, ze kterého vyplývá, že případy odpovědnosti státu za
porušení norem komunitárního práva jsou postaveny na jiném skutkovém i právním
základě než případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce
podle zákona č. 82/1998 Sb. Odpovědnost státu za porušení komunitárního práva
(nejčastěji jako důsledek vadně či nevčasně implementované směrnice do
národního právního řádu) není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou
nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. též rozsudek
NS ČR ze dne 31. ledna 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaný ve Sbírce
soudních rozhodnutí a stanovisek, pod č. 7, roč. 2008). Ostatně Evropský soudní
dvůr v rámci řízení o předběžné otázce má pravomoc vykládat komunitární
(nikoliv vnitrostátní) právo, a to za podmínky, že tento výklad je zcela
zásadní pro vyřešení daného sporu před národním soudem, což ovšem není tento
případ.
Jak vyplývá z výše uvedeného, rozsudek odvolacího soudu je z hlediska
uplatněných dovolacích důvodů správný, Nejvyšší soud proto dovolání žalobkyně
zamítl podle § 243b odst. 2 o. s. ř.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b odst. 5, věty
první, § 224 odst. 1, § 151 odst. 1 a § 146 odst. 3 o. s. ř., neboť žalobce
nemá na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalované náklady v dovolacím
řízení nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 24. února 2010
JUDr. Marta Škárová, v. r.
předsedkyně senátu