28 Cdo 3392/2010
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ludvíka
Davida, CSc., a soudců JUDr. Josefa Rakovského a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., v
právní věci žalobce: Mgr. J. V., zastoupený Mgr. et Mgr. Václavem Sládkem,
advokátem v Praze 5, Janáčkovo nábřeží 39/51, proti žalovanému: Česká republika
– Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem v Praze 2, Vyšehradská 16, o náhradu
škody ve výši 9.932.775,- Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn.
14 C 296/2007, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
10. 3. 2010, č. j. 39 Co 444/2009-68, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 3. 2010, č. j. 39 Co
444/2009-68, jakož i rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 25. 5. 2009,
č. j. 14 C 296/2007-50, se v celém rozsahu ruší a věc se vrací Obvodnímu soudu
pro Prahu 2 k dalšímu řízení.
I.
Rozsudkem Městského soudu v Praze výše označeným byl potvrzen rozsudek
Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 25. 5. 2009, č. j. 14 C 296/2007-50, kterým
byl zamítnut návrh žalobce na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobci
náhradu škody ve výši 9.932.775,- Kč, vzniklou v důsledku nezákonného
rozhodnutí ministra spravedlnosti. Současně odvolací soud rozhodl o nákladech
odvolacího řízení tak, že k jejich náhradě nemá právo žádný z účastníků.
Ve věci se žalobce domáhal zaplacení částky 9.932.775,- Kč jako náhrady
škody, způsobené podle něj nezákonným rozhodnutím ministra spravedlnosti ze dne
11. 7. 2003, sp. zn. 179/03-pers.SO, o pozastavení výkonu jeho činnosti jako
soudního exekutora. Činnost žalobce byla pozastavena od 22. 7. 2003, což byl
den následující po doručení ministrova rozhodnutí. Uvedené rozhodnutí bylo
vydáno v důsledku zahájeného trestního stíhání žalobce pro trestný čin podvodu
podle § 250 odst. 1, odst. 3 písm. b) trestního zákona. Proti rozhodnutí
ministra spravedlnosti podal žalobce k Městskému soudu v Praze včas žalobu,
která byla dne 12. 12. 2003 rozsudkem pod č. j. 5 Ca 155/03-61 zamítnuta. Proti
zamítavému rozhodnutí podal žalobce kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu
soudu, který dne 22. 9. 2004, č. j. 2 As 19/2004-92, rozhodl o zrušení rozsudku
Městského soudu v Praze a věc tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení s tím, že
shledal rozhodnutí ministra nepřezkoumatelným pro jeho nesrozumitelnost
(absence odůvodnění) a uvedl též, že postupem žalovaného byla žalobci upřena
základní procesní práva, která mu podle příslušných právních předpisů náleží.
Poté Městský soud v Praze, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu,
zrušil pod č. j. 5 Ca 174/04-111 napadené rozhodnutí ministra spravedlnosti a
věc mu vrátil k dalšímu řízení. Stalo se tak dne 12. 11. 2004, rozhodnutí
nabylo právní moc 16. 12. 2004 – tímto dnem byla uvolněna činnost soudního
exekutora. Dne 28. 12. 2004 došlo k plnému obnovení činnosti exekutora. Dne 17.
6. 2004 byl vydán rozsudek (sp. zn. 2 T 11/04), kterým byl žalobce uznán vinným
trestným činem podvodu a odsouzen k trestu odnětí svobody v délce trvání tří
let s podmíněným odkladem výkonu trestu na zkušební dobu pěti let s dohledem;
žalobci byl uložen též tříletý trest zákazu činnosti spojené s hmotnou
odpovědností. Usnesením Městského soudu v Praze sp. zn. 7 To 471/2005 ze dne
9. 11. 2005, které nabylo téhož dne právní moc (a tím také rozsudek nižší
instance), byl zrušen trest zákazu činnosti pro žalobce, neboť ten se dopustil
trestné činnosti ještě před výkonem funkce soudního exekutora a bez souvislosti
s hmotnou odpovědností; jinak zůstal napadený rozsudek nezměněn.
Soud prvního stupně žalobu o náhradu škody proti státu zamítl. Uvedl,
že ačkoli existuje zrušené rozhodnutí ministra spravedlnosti, nejsou splněny
předpoklady podle § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád). Dovodil, že za nezákonné rozhodnutí ve smyslu
uvedeného ustanovení nelze považovat takové rozhodnutí orgánu státu, které sice
bylo zrušeno, avšak orgán státu po jeho zrušení nevydal v následném
(pokračujícím) řízení konečné rozhodnutí (nové rozhodnutí ministra
spravedlnosti); řízení tedy dosud neskončilo.
Odvolací soud potvrdil rozsudek soudu prvního stupně za pomoci jiného
právního názoru. Uzavřel, že v době, kdy došlo ke zrušení rozhodnutí ministra
spravedlnosti, bylo skončeno (ačkoli ještě ne pravomocně) trestní stíhání,
resp. soudní řízení vedené proti žalobci, ve kterém byl shledán vinným trestným
činem podvodu a byl za něj odsouzen (rozhodnutí soudu prvního stupně ze dne 17.
6. 2004, právní moc 9. 11. 2005). Ministr tak již neměl v době, kdy došlo ke
zrušení jeho rozhodnutí (12. 11. 2004), prakticky o čem rozhodovat. Odvolací
soud dovodil, že rozhodnutí ministra o pozastavení funkce soudního exekutora je
předběžným opatřením sui generis, které trvá tak dlouho, dokud není pravomocně
rozhodnuto ve věci trestního stíhání. Pokud by tedy ministr ihned po zrušení
svého původního rozhodnutí vydal nové, toto by zaniklo dne 9. 11. 2005 – po
právní moci odsuzujícího rozsudku. Odvolací soud poukázal na nález Ústavního
soudu sp. zn. II. ÚS 429/01, podle něhož nelze každé vznesené obvinění, které
nevyústilo v pravomocný odsuzující rozsudek, paušálně považovat za nezákonné.
Na závěr soud shrnul, že za dané situace není předběžné opatření (rozhodnutí)
ministra spravedlnosti nezákonným rozhodnutím ve smyslu § 8 odst. 1 zákona č.
82/1998 Sb., když trestní stíhání vyústilo v uznání viny žalobce a uložení
trestu.
Proti rozsudku odvolacího soudu podal žalobce, zastoupený advokátem,
dovolání. Přípustnost dovolání dovozoval ze zásadního právního významu
napadeného rozhodnutí. Současně formuloval i právní otázky, ve kterých spatřuje
jeho zásadní právní význam - zda akt ministra spravedlnosti, kterým byl
pozastaven výkon exekutorského úřadu podle § 122 odst. 1 exekučního řádu a
následně byl tento akt pro svou nezákonnost pravomocně zrušen a nové rozhodnutí
již vydáno nebylo, je nezákonným rozhodnutím ve smyslu § 8 odst. 1 zákona č.
82/1998 Sb. či nikoli, a zda byl v daném případě soud oprávněn učinit v řízení
o náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. sám právní závěr o tom, zda akt
ministra je či není zákonným rozhodnutím, když už o této otázce bylo pravomocně
rozhodnuto jiným orgánem (rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 12. 11.
2004, č. j. 5 Ca 174/2004-111). Dále žalobce v dovolání provedl rekapitulaci
stavu věci a uvedl, že odvolacím soudem aplikovaný nález Ústavního soudu není
možné na daný případ vztáhnout. Tvrdil, že nezákonnost rozhodnutí ministra
vyplývá již z rozhodnutí soudu o zrušení rozhodnutí ministra spravedlnosti. Na
závěr dovolání navrhl rozhodnutí soudu prvního stupně i soudu odvolacího zrušit
a věc vrátit soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
K dovolání se vyjádřila strana žalovaná. Uvedla, že napadené rozhodnutí
odvolacího soudu je podle jejího názoru správné, v souladu s právními předpisy
a vytýkanými vadami netrpí. Oproti tomu právní závěry žalobce uvedené v
dovolání nepovažovala za důvodné. Na závěr se navrhuje dovolání žalobce
zamítnout.
II.
Nejvyšší soud shledal, že žalobce, zastoupený advokátem, podal dovolání
včas (§ 240 odst. 1, § 241 odst. 1 o. s. ř.). Přípustnost dovolání spatřoval
žalobce v zásadním právním významu napadeného rozhodnutí podle ustanovení § 237
odst. 1 písm. c) a odst. 3 o. s. ř. Dovolací důvody byly uplatněny podle § 241a
odst. 2 písm. a), b) o. s. ř. (řízení mělo být postiženo vadou, jež mohla mít
za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, tvrzené nesprávné právní posouzení
věci).
Přípustnost dovolání podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je dána,
jestliže dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí ve věci samé má
po právní stránce zásadní význam.
Podle § 237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí odvolacího soudu po právní
stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v
rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je soudy
rozhodována rozdílně, nebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka
posouzena jinak; k okolnostem uplatněným dovolacími důvody podle § 241a odst. 2
písm. a) a odst. 3 se nepřihlíží.
Žalobce v dovolání vymezil právní otázku, která vykazuje judikatorní přesah;
jde o právní posouzení skutečností, které jsou obsahově nové a nebyly dosud v
této podobě judikaturou dovolacího soudu posuzovány. Proto považuje Nejvyšší
soud dovolání za přípustné.
Dovolání je též důvodné.
Podle ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., ve znění účinném do
26. 4. 2006, tj. do nabytí účinnosti zákona č. 160/2006 Sb. (viz skutkové
okolnosti věci), lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím,
není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí
bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím
tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán. Podle odst. 3 téhož
ustanovení byla-li škoda způsobena nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez
ohledu na právní moc, lze nárok uplatnit i tehdy, pokud rozhodnutí bylo zrušeno
nebo změněno na základě řádného opravného prostředku.
Podle ustanovení § 14 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., opět ve znění
účinném do 26. 4. 2006, se nárok na náhradu škody způsobené nezákonným
rozhodnutím a rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření uplatňuje u
orgánu uvedeného v § 6 téhož zákona. Tuto podmínku žalobce splnil tím, že
žalovanému dne 13. 11. 2007 zaslal návrh na odškodnění; zamítavé stanovisko
ministerstva bylo žalobci doručeno dne 25. 7. 2008.
Podle ustanovení § 122 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních
exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), může ministr pozastavit
exekutorovi výkon exekutorského úřadu, jestliže bylo proti němu zahájeno
trestní řízení za úmyslný trestný čin nebo za trestný čin související s
exekuční činností, a to až do právní moci rozhodnutí.
Podle ustanovení § 122 odst. 4 téhož zákona lze podat proti rozhodnutí ministra
o pozastavení výkonu exekutorského úřadu žalobu u soudu. Jak se obecně uvádí v
§ 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, lze žalobu podat
do dvou měsíců poté, kdy bylo rozhodnutí žalobci oznámeno doručením písemného
vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon
lhůtu jinou.
V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 2 As
19/2004-92, kterým byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 12.
2003 o zamítnutí žaloby dovolatele podle § 103 odst. 1 písm. b) soudního řádu
správního, byly vysloveny následující teze: I. Rozhodování o pozastavení výkonu
exekutorského úřadu podle ustanovení § 122 zákona č. 120/2001 Sb., exekučního
řádu, má charakter rozhodování ve smyslu ustanovení § 1 odst. 1 správního řádu,
neboť se v rámci něj rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva fyzické
osoby - exekutora vykonávat exekutorský úřad. Přes systematické zařazení
citovaného ustanovení se na rozhodování nepoužijí ostatní ustanovení hlavy X
zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, upravující kárnou odpovědnost
exekutora, a toto rozhodování se uskutečňuje plně v režimu správního řádu. II.
Ustanovení § 122 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, sice stanoví
pouze jednu podmínku pro vydání rozhodnutí o pozastavení výkonu exekutorského
úřadu, nicméně skýtá právě toliko možnost, nikoliv povinnost takové rozhodnutí
přijmout. Dává tedy ministru spravedlnosti diskreční oprávnění, při jehož
využití musí ministr nutně přihlédnout i k jiným okolnostem případu. Chybí-li v
odůvodnění rozhodnutí úvaha o tom, proč v daném případě ministr spravedlnosti
využil tu či onu ze dvou v úvahu připadajících alternativ, jedná se o
rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. III. Za vady řízení dle
ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. lze považovat situaci, kdy byl ve
správním řízení porušen celý soubor procesních práv účastníka řízení, v
důsledku čehož řádný proces fakticky absentoval. Za těchto okolností není třeba
zkoumat, zda porušení každého jednotlivého procesního práva stěžovatele ve
správním řízení samo o sobě mělo následek předvídaný v citovaném ustanovení.
Zrušil-li následně, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, Městský
soud v Praze rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 11. 7. 2003 o pozastavení
výkonu exekutorského úřadu žalobcem, pak šlo o zrušení rozhodnutí pro
nezákonnost podle zákona č. 82/1998 Sb. Jde o pravomocné rozhodnutí ve smyslu
výše citovaného § 8 odst. 1 zákona, neboť právní moc rozhodnutí ministra
spravedlnosti lze dovodit z data doručení tohoto rozhodnutí žalobci.
Potenciální škoda by mohla žalobci vzniknout za období od účinnosti (právní
moci) rozhodnutí ministra do právní moci rozsudku Městského soudu v Praze,
kterým bylo rozhodnutí zrušeno.
Není možné přistoupit na nepřiléhavou argumentaci odvolacího soudu v nynějším
řízení, opírající rozsudek per analogiam o nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS
429/01 a z něj vyabstrahovaný názor, že „nelze každé vznesené obvinění, které
nevyústilo v pravomocný odsuzující rozsudek, paušálně považovat za nezákonné“.
I když se vezme v úvahu toto kusé zdůvodnění, je nevyhnutelné odlišit trestní
stíhání a pozastavení výkonu činnosti (funkce). Trestní stíhání je zákonným
instrumentem k vyšetřování (objasňování) skutečností relevantních pro mezitímní
závěr o (ne)oprávněnosti obvinění fyzické osoby, zatímco pozastavení výkonu
činnosti je vykonatelné eo ipso (viz text § 122 exekučního řádu) bezprostředně
a má zcela konkrétní důsledky pro osobu, jejíž činnost byla pozastavena.
Především je pak třeba zdůraznit, že rozhodnutí o vznesení obvinění ani nemusí
být v souvislosti např. se zproštěním obžaloby či zastavením trestního stíhání
zrušeno, zatímco zde bylo rozhodnutí ministra spravedlnosti o pozastavení
výkonu exekutorského úřadu explicitně zrušeno ve správním řízení.
Nejvyšší soud neskrývá své rozpaky nad rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze
dne 22. 9. 2004, zavazujícím k následnému zrušení ministerského rozhodnutí, a
považuje jeho závěry za kontroverzní. Domnívá se, že diskreční oprávnění
ministra spravedlnosti může být dostatečně využito – bez dalšího odůvodnění
rozhodnutí o pozastavení výkonu exekutorského úřadu – již tak, že (jsou-li
splněny podmínky § 122 odst. 1 exekučního řádu) ministr výkon činnosti buď
pozastaví, nebo svého práva nevyužije. Na druhé straně důvody Nejvyššího
správního soudu nepostrádají logiku v tom, že má-li být rozhodnutí ministra
předmětem přezkumu (§ 122 odst. 4 téhož předpisu), musí být „co přezkoumávat“.
V nynějším řízení lze s odvolacím soudem souhlasit stran teze, že pozastavení
výkonu exekutorského úřadu je sui generis předběžným opatřením; skutečně,
rozhodnutí ministra tu daleko více představuje jednorázový akt s omezenými
účinky než završení správního procesu. Nejvyšší soud je toho názoru, že kautely
správního řízení byly ve zrušovacím rozsudku Nejvyššího správního soudu vnímány
příliš extenzivně, s malými ohledy na povahu předmětného rozhodování. Právní
úprava např. řízení o návrhu na vydání předběžného opatření v civilním soudním
řízení je ve srovnání s požadavky vyslovenými ve zrušovacím rozsudku nejvyšší
správní instance vlastně „ohleduplnější“. Vše shora řečené ovšem nemění nic na
podstatném závěru, že v nynějším řízení je povinností obecných soudů ze
správního rozhodování o právním aktu ministra buď vycházet (§ 135 odst. 2 o. s.
ř.) nebo jsou obsahem rozhodnutí přímo vázány (zrušení rozhodnutí ministra
spravedlnosti rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 12. 11. 2004, s důsledky
podle § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.).
V rámci obiter dicta je možné se pozastavit nad stávající právní úpravou
související s pozastavením výkonu exekutorského úřadu nebo možná spíše nad její
částečnou absencí. Zákonodárce by se pravděpodobně neměl zdráhat (kazuisticky,
je-li ovšem názor o povinnosti pozastavení činnosti odůvodnit správný) připojit
k dosavadnímu znění § 122 exekučního řádu text o tom, že rozhodnutí ministra
musí být odůvodněno. Hranicím absurdity se pak blíží konsekvence celého řízení,
které využití práva soudním exekutorem podat správní žalobu proti rozhodnutí
ministra o pozastavení jeho činnosti vyvolává. Dvouměsíční lhůta k jejímu
podání, vyplývající v obecné rovině ze soudního řádu správního (viz výše), je
časově více než dostačující. Následuje-li poté dvouinstanční řízení včetně
kasační stížnosti, jehož fází může být i řízení po zrušení a vrácení věci nižší
instanci (jako v tomto případě), pak to snadno může vést k jedinému: v mezidobí
je rozhodnuto v trestní věci a buď celé řízení o správní žalobě ztrácí smysl,
nebo je ministr vystaven riziku, resp. důsledkům rizika v případě zrušení svého
rozhodnutí. Nelze považovat za překvapivý postoj někdejšího ministra
spravedlnosti, jestliže ten po zrušení svého rozhodnutí již další nevydal.
III.
Dovolací důvod podle § 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. byl naplněn, protože
rozsudek odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci.
Obdobného pochybení se dopustil i soud prvního stupně. Dovolací soud
nepřezkoumával dovolací důvod uplatněný podle § 241a odst. 2 písm. a) o. s. ř.,
poněvadž mu to zákon nedovoluje (§ 237 odst. 3 věta za středníkem o. s. ř.).
Nejvyšší soud proto zrušil rozsudky nižších instancí jako věcně nesprávné a
vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§ 243b odst. 2 věta za
středníkem, odst. 3 o. s. ř.). Právním názorem vysloveným dovolacím soudem
budou nižší instance ve smyslu § 243d odst. 1 věty první o. s. ř. vázány.
Dovolací soud podotýká, že prozatím neposuzoval splnění všech zákonných
podmínek odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem veřejné moci, ale pouze –
vázán právní otázkou dovolatele – podmínku existence nezákonného rozhodnutí.
V dalším průběhu řízení, v němž bude v intencích ustanovení § 243d odst. 1 věty
druhé o. s. ř. rozhodnuto též o nákladech dovolacího řízení, bude postupováno
po hmotněprávní stránce jak primárně podle zákona č. 82/1998 Sb., tak případně
subsidiárně podle občanského zákoníku (§ 26 zákona č. 82/1998 Sb.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 14. září 2011
JUDr. Ludvík D a v i d, CSc., v. r.
předseda senátu