ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ludvíka
Davida, CSc., a soudců JUDr. Josefa Rakovského a Mgr. Petra Krause v právní
věci žalobce Skoma-Lux s. r. o., se sídlem v Olomouci, Polská 26, zastoupeného
JUDr. Michalem Filoušem, advokátem v Olomouci, Koželužská 5, proti žalované
České republice – Ministerstvu financí České republiky, se sídlem v Praze 1,
Letenská 15, o náhradu škody ve výši
83.316,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn.
13 C 42/2009, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
15. 9. 2011, č. j. 36 Co 64/2011-45, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o dovolání.
I.
Rozsudkem Městského soudu v Praze shora označeným byl ve věci samé
potvrzen rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 17. 3. 2011, č. j. 13 C
42/2009-19, kterým byla zamítnuta žaloba, jíž se žalobce po žalované domáhal
zaplacení částky ve výši 83.316,- Kč s tam specifikovaným úrokem z prodlení z
titulu náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci. Odvolacím soudem bylo
dále rozhodnuto o nákladech odvolacího řízení, a to tak, že žádný z účastníků
nemá na jejich náhradu právo.
Předmětem řízení byla žaloba o náhradu škody ve výši 83.316,- Kč s
příslušenstvím; škoda měla být způsobena rozhodnutími Celního úřadu v Olomouci,
jimiž byla ve dnech 8. 9. 2004 a 11. 10. 2004 žalobci doměřena povinnost
zaplatit daň z přidané hodnoty a spotřební daň (ve výši žalované částky).
Uvedené správní akty byly vydány za použití přímo aplikovatelného právního
předpisu Evropských společenství, který v té době nebyl publikován v Úředním
věstníku Evropské unie v českém jazyce. Jednalo se o Nařízení Rady (EHS) č.
2913/92, jímž se vydává Celní kodex Společenství. Žalobce poukázal na rozsudek
Evropského soudního dvora ze dne 11. 12. 2007, C-161/06, v němž bylo vyloženo,
že povinnosti obsažené v právní úpravě Společenství, která nebyla vyhlášena v
Úředním věstníku EU v jazyce nového členského státu, nemohou být v tomto státě
ukládány jednotlivcům. Rozsudek byl vydán ve věci předběžné otázky vznesené
Krajským soudem v Ostravě, projednávajícím spor mezi obchodní společností
Skoma-Lux s. r. o. proti Celnímu ředitelství Olomouc, jehož rozhodnutím ze dne
10. 1. 2005, č. j. 10562/04-1301-21, byla potvrzena pokuta uložená žalobci za
porušení celních předpisů; posléze byla podána žaloba na zrušení tohoto
správního rozhodnutí ke Krajskému soudu v Ostravě, který rozsudkem ze dne 10.
1. 2008, sp. zn. 22 Ca 69/2005, tomuto návrhu s ohledem na citovaný rozsudek
ESD vyhověl. Z tohoto důvodu měl žalobce za to, že v posuzované věci nebylo
třeba formálního splnění předpokladů pro vznik odpovědnosti státu za škodu ve
smyslu § 8 odst. 1, jakož i § 8 odst. 2 (ve znění účinném do 26. 4. 2006), nyní
odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu
veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)
– zrušení či změna nezákonného rozhodnutí, vyčerpání opravných prostředků.
Nezákonnost předmětných rozhodnutí správního orgánu je možno dovodit ze závěrů
rozsudku Evropského soudního dvora ve věci C-161/06.
Soudy obou stupňů posuzovaly uplatněný nárok z titulu odpovědnosti za
nezákonné rozhodnutí, nikoli pro žalobcem namítaný nesprávný úřední postup.
Odvolací soud dospěl ve shodě se soudem prvního stupně k závěru, že návrh
žalobce na náhradu škody není důvodný, poněvadž nebyly naplněny podmínky vzniku
odpovědnosti státu ve smyslu § 8 odst. 1 a 2 (ve znění viz výše) zákona č.
82/1998 Sb. Správní rozhodnutí Celního úřadu v Olomouci ze dnů 8. 9. 2004 a 11.
10. 2004 nebyla pro nezákonnost zrušena a žalobce proti nim nepodal opravný
prostředek. Nižší instance neshledaly opodstatněnou ani argumentaci žalobce
založenou na rozsudku ESD C-161/06. Upozornily na omezené temporální dopady
tohoto rozhodnutí, neboť podle Soudního dvora nejsou členské státy povinny na
základě práva Společenství zpochybnit správní nebo soudní rozhodnutí přijatá
podle evropských předpisů nepublikovaných v úředním jazyce toho kterého státu,
pokud jsou tyto správní akty podle příslušných vnitrostátních pravidel již
konečné.
II.
Proti rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání, jehož
přípustnost opíral o zásadní právní význam napadeného rozhodnutí. Spatřoval jej
v odmítavém postoji soudů k přijetí závěru o odpovědnosti státu za škodu z
titulu nesprávného úředního postupu, dále v nerespektování rozsudku Evropského
soudního dvora ve věci C-161/06, jenž je směrodatný i pro řešení daného případu
(snaha o časové omezení jeho aplikovatelnosti je bezpředmětná), a konečně v
nemožnosti uplatňovat předmětná správní rozhodnutí vůči žalobci z důvodu jejich
neúčinnosti (dovolatel podrobně argumentoval rozhodnutím ESD uvedeným výše,
jakož i další jeho judikaturou). Žalobce žádal, aby dovolací soud zrušil
rozsudek odvolacího soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná se k dovolání písemně vyjádřila. Napadené rozhodnutí
odvolacího soudu považovala za věcně správné, nesouhlasila s dovolacími
námitkami a navrhla, aby bylo dovolání žalobce odmítnuto.
Nejvyšší soud zjistil, že žalobce, zastoupený advokátem, podal dovolání
v zákonné lhůtě (§ 240 odst. 1, § 241 odst. 1 o. s. ř.). Žalobce dovozoval
přípustnost dovolání z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a dovolací
důvod uplatnil podle § 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř., tj. pro tvrzené
nesprávné právní posouzení věci.
Dovolání je přípustné.
Přípustnost dovolání podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je dána,
jestliže nemůže nastoupit přípustnost podle § 237 odst. 1 písm. a), b) o. s. ř.
(změna rozhodnutí soudu prvního stupně odvolacím soudem, vázanost soudu prvního
stupně předchozím odlišným právním názorem odvolacího soudu) a dovolací soud
dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí ve věci samé má po právní stránce
zásadní význam.
Podle § 237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí odvolacího soudu ve věci
samé po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku,
která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je soudy
rozhodována rozdílně, nebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka
posouzena jinak. Podanému dovolání byla přípustnost přiznána, neboť posuzované
právní otázky níže interpretované nebyly dosud judikaturou nejvyšší instance
řešeny.
III.
Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010,
podrobně zopakoval principy odpovědnostního systému za porušení unijního práva,
kterému je podroben každý členský stát Evropské unie v případě, že ze strany
jeho orgánů dojde k porušení unijního práva. Standardy tohoto systému byly
judikovány již dříve v rozhodnutích Soudního dvora EU (dříve ESD) ve věcech
Francovich, Factortame a Brasserie. Nejvyšší soud konstatoval, že systém
odpovědnosti za porušení unijního práva je autonomní a postavený na odlišných
podmínkách, než jaké předpokládá zákon č. 82/1998 Sb. Právo na náhradu škody
vyplývá v případě odpovědnosti státu za porušení unijního práva z přímého
účinku právních norem Unie. Podmínkami odpovědnosti státu jsou již zmíněné
porušení unijní normy přiznávající práva jednotlivci, dostatečná závažnost
tohoto porušení a příčinná souvislost mezi porušením unijního právního předpisu
a vzniklou škodou. Za okolností, kdy neexistuje adekvátní úprava odpovědnosti
státu za porušení unijního práva na vnitrostátní úrovni, se v případě porušení
tohoto práva aplikují v souladu s principem přednosti podmínky odpovědnosti
státu vyplývající z judikatury Soudního dvora. Vnitrostátní zákon č. 82/1998
Sb. se použije pouze tehdy, jestliže právo Evropské unie (včetně judikatury
Soudního dvora) nestanoví jinak. Zákon č. 82/1998 Sb. se použije tam, kde je
jeho úprava souladná s úpravou unijního práva, nebo na otázky, které unijní
právo neřeší. To za předpokladu, že se tím neznemožní či nadměrně neztíží právo
jednotlivce na přiznání náhrady škody.
V nyní posuzované věci je nutno vycházet ze skutečnosti, že dnem 1. 5.
2004 se Česká republika stala členským státem Evropské unie. Tímto dnem na sebe
stát převzal závazky z acquis communautaire, tedy z celé masy právních předpisů
Evropské unie, jejichž podstatná část podléhá ve vztahu k členským státům
principům přednosti práva EU a jeho přímé a bezprostřední aplikovatelnosti.
Česká republika se tedy pohybuje v právním prostředí Evropské unie a právní
akty orgánů její veřejné moci, včetně správních rozhodnutí, musí být posuzovány
z tohoto pohledu.
Předmětná rozhodnutí celního úřadu o doměření povinnosti žalobci
zaplatit daň z přidané hodnoty a spotřební daň v celkové výši 83.316,- Kč nelze
podřadit pod standardní situace porušení práva – tedy pod případy nesprávné
aplikace či interpretace relevantní právní normy nebo použití jiné právní
normy, než která dopadá na zjištěný skutkový stav. Zmíněná rozhodnutí navodila
právní stav, při kterém došlo k předčasné aplikaci unijního právního předpisu,
který v rozhodné době ještě nebyl (v důsledku chybějící publikace v Úředním
věstníku EU) vnitrostátně účinný. Pro výklad, že i takto došlo k porušení
unijního práva státním orgánem, svědčí nepřímo i závěry Evropského soudního
dvora k předběžné otázce vznesené Krajským soudem v Ostravě: z analýzy
provedené v odůvodnění jeho rozsudku ve věci C-161/06 plyne, že ESD považoval
otázky položené českým soudem za otázky interpretace unijního práva, což také
výslovně vyjádřil ve své odpovědi na druhou otázku.
Jak již výše řečeno, předpoklady odpovědnosti členského státu spočívají
v obecné rovině v porušení unijní normy vůči jednotlivci, které je dostatečně
závažné a vykazuje kauzální vztah vůči vzniklé škodě. Pro posuzovanou věc se
však na základě rozsudku ESD C-161/06 staly relevantní jeho temporální závěry,
které mají určující význam vzhledem k tomu, že rozhodnutí příslušného celního
úřadu ze dnů 8. 9. 2004 a 11. 10. 2004 nebyla dovolatelem napadena žádným
opravným prostředkem a představují tedy překážku rei iudicatae. Rozhodné právní
závěry Evropského soudního dvora jsou následující:
71. Požadavky právní jistoty vyžadují, aby i protiprávní akt mohl mít za
určité situace legálně některé právní důsledky (viz bod 70) a aby totéž platilo
i pro vnitrostátní rozhodnutí přijatá na základě právních předpisů
Společenství, které na území některých členských států nelze uplatňovat vůči
jednotlivcům z toho důvodu, že nebyly řádně vyhlášeny v Úředním věstníku
Evropské unie v úředním jazyce dotyčných států, s výjimkou těch rozhodnutí,
která byla k datu tohoto rozsudku napadena opravným prostředkem v rámci
správního nebo soudního řízení.
72. Dotyčné členské státy tak na základě práva Společenství nejsou povinny
zpochybnit správní nebo soudní rozhodnutí přijatá na základě takových pravidel,
pokud jsou rozhodnutí podle příslušných vnitrostátních pravidel již konečná.
73. Na základě práva Společenství by tomu bylo jinak jen ve výjimečných
případech, když by byla na základě pravidel uvedených v bodě 71 tohoto rozsudku
přijata správní opatření nebo soudní rozhodnutí, zejména represivní povahy,
která by zasahovala do základních práv, což v těchto mezích přísluší zjistit
příslušným vnitrostátním orgánům. Z bodu 72 rozsudku je zřejmé, že ESD omezil časový dopad svého rozhodnutí pouze
na věci, o nichž v době vynesení rozsudku, tedy ke dni 11. 12. 2007, probíhalo
správní nebo soudní řízení. Tento požadavek splňovala pouze věc posuzovaná ESD,
v níž bylo dovolatelem vyvoláno soudní řízení správní a v níž bylo rozhodnutí
příslušného celního ředitelství ze dne 10. 1. 2005 derogováno až dodatečně. Pouze pro tento případ bylo možné uzavřít, že správní rozhodnutí založené na
předčasně aplikované unijní normě je nezákonné a musí být zrušeno (což se stalo
dne 10. 1. 2008 v rámci řízení podle soudního řádu správního, vedeného u
Krajského soudu v Ostravě pod sp. zn. 22 Ca 69/2005). Ve vztahu ke zbývajícím správním rozhodnutím je třeba aplikovat body 72 a
zejména 73 citovaného rozsudku ESD. Podle bodu 72 nemají v případě pravomocně
skončených věcí orgány členského státu povinnost zpochybnit správní nebo soudní
rozhodnutí přijatá na základě takových pravidel (viz bod 71), což znamená
potvrzení definitivního účinku těchto rozhodnutí bez toho, že by členský stát
byl povinen přistoupit na použití třeba mimořádného opravného prostředku, jakým
je například obnova řízení. V bodě 73 připouští ESD výjimku pro případ přijetí úředního rozhodnutí, zejména
represivní povahy, které by zasahovalo do základních práv jednotlivce; diskrece
v tomto směru je na příslušných vnitrostátních orgánech. Nejvyšší soud je toho
názoru, že v této věci zjištěný skutkový stav nezakládá oprávnění tuto výjimku
aplikovat. Částka, o níž se jedná, není sice zanedbatelná, ale zároveň
nedosahuje mimořádné výše. Nepředstavuje tedy z hlediska zásahu do základních
práv žalobce zatížení takové intenzity, které by bylo porušením (nepřímým)
článku 17 Listiny základních práv Evropské unie o právu na vlastnictví. V tomto
ohledu nelze než znovu připomenout, že jde o pravomocně uložené plnění, které
ze strany dovolatele nebylo napadeno ve správním či soudním řízení řádným nebo
mimořádným opravným prostředkem. Znění bodu 73 rozsudku ESD přitom vede
dovolací soud k závěru, že v zájmu právní jistoty účastníků relevantního
právního vztahu je zasahovat do pravomocných rozhodnutí jen ve zcela
výjimečných případech, v nichž jde o dostatečně závažné porušení základních
práv jednotlivce; ostatně velmi podobným způsobem je formulována jedna ze tří
výše zmíněných podmínek odpovědnosti státu za porušení základního unijního
práva. Z hlediska obecně právního je daň platební povinností, kterou stát stanoví
zákonem k získání příjmů pro úhradu celospolečenských potřeb, tj. pro státní
rozpočet, aniž přitom poskytuje zdaňovaným subjektům ekvivalentní protiplnění
(viz Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001,
str. 71).
Nejde tedy o opatření státu, kterým by nedůvodně postihoval
jednotlivce bez zákonného podkladu či snad na základě libovůle. Společenským
účelem uložení daně je veřejný zájem, konkrétněji vytváření zdrojů pro státní
rozpočet. Dochází-li k přeplatku na dani, pak přichází v úvahu vrácení tohoto
plnění z důvodu neopodstatněného zatížení daňového subjektu, aniž by šlo o
nápravu „represivního“ opatření. Této interpretaci přisvědčuje i ustálený obsah termínu represe; zde je nutné
per analogiam použít výkladu tohoto termínu především z odvětví trestního
práva. Represe je vnímána jako individuálně zaměřený pojem, jehož obsahem je
snaha zabránit páchání protiprávní (trestné) činnosti a případně i restriktivně
a preventivně omezit pachatele deliktu výkonem trestu (Kratochvíl, V. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 18). V nejobecnější rovině jde o použití moci proti subjektu práva, jenž
způsobil bezpráví (viz latinské reprehendo, tedy zadržet, vytýkat). Z výkladu obojího pojmu má dovolací soud za zřejmé, že k rozhodnutí orgánu
veřejné moci „represivní povahy“, které by zasahovalo do základních práv
jednotlivce, musí dojít za podmínek, jež je možno označit za mimořádné až
excesivní. K takové situaci v posuzované věci nedošlo. Nejvyšší soud si je
vědom toho, že vymezení průlomu do překážky věci pravomocně rozhodnuté je
formulováno v bodě 73 rozsudku ESD demonstrativně (viz použití slova „zejména“)
a že se tu otevírá prostor i pro jiné skutkové situace, jež je třeba vždy
posuzovat ad hoc, ve vztahu ke konkrétním okolnostem případu. Ani prizmatem
tohoto náhledu však nelze usuzovat na podstatné porušení základních práv strany
žalující a tedy ani na naplnění předpokladů vzniku odpovědnosti za porušení
unijního práva. Jako obiter dictum Nejvyšší soud poznamenává, že zcela negativně, tedy v
neprospěch dovolatele, vyznívá posouzení podmínek odpovědnosti za škodu
způsobenou výkonem veřejné moci podle zákona č. 82/1998 Sb. Ustanovení § 8
odst. 1 tohoto předpisu podmiňuje vznik odpovědnostního vztahu vůči státu
zrušením nezákonného rozhodnutí, k čemuž zde v případech obou správních aktů
nedošlo. Ustanovení § 8 odst. 2 (nyní odst. 3) zákona, jehož aplikace by
přicházela vzhledem k datu tvrzené škodní události v úvahu, předpokládá aktivní
obranu poškozeného cestou zákonného využití všech procesních prostředků k
ochraně práva ve stanovených lhůtách. Dovolatel však, jak již výše vyloženo,
proti oběma rozhodnutím nijak nebrojil. Dovolací soud se zároveň nedomnívá, že
by snad šlo o případ zvláštního zřetele hodný, jak posledně citované ustanovení
tuto možnost otevírá. V rámci těchto úvah lze též dodat, že § 56a odst. 2
zákona o správě daní a poplatků (v dřívějším znění č. 337/1992 Sb.) neotevíral
možnost revokace soudem stvrzeného pravomocného rozhodnutí správce daně. Ani
doktrína relevantního přístupu Soudního dvora, formulovaná po judikátu Kühne &
Heitz, není přes celkově liberální přístup nakloněna zásahům do překážky věci
pravomocně rozhodnuté, nedošlo-li k vyčerpání opravných prostředků, resp. k
napadení správního rozhodnutí správní žalobou.
Nejvyšší soud závěrem podotýká, že relevantní právní předpis Evropských
společenství, tj. Nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, jímž se vydává Celní kodex
Společenství, byl sice v českém jazyce publikován v Úředním věstníku Evropské
unie v době vydání rozhodnutí příslušného celního úřadu (8. 9. 2004 a 11. 10. 2004), právní podklad pro dodatečné vyměření daně nicméně nebyl dán, neboť k
dovozům zboží (právním skutečnostem vedoucím k uložení této povinnosti) došlo v
době před 27. 8. 2004, tedy před řádnou publikací rozhodného evropského
předpisu v úředním jazyce České republiky (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 6. 2008, č. j. 1 Afs 21/2008-98; uveřejněn ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 1678/2008). To
ovšem nic nemění na výsledném řešení sporu v neprospěch žalobce, které dovolací
soud v posuzované věci přijal. Z literárních pramenů k předmětným otázkám upozorňuje dovolací soud zejména na
publikaci Bobek, M.; Bříza, P.; Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva
Evropské unie. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, z níž jsou relevantní pasáže
na str. 246-251, 285–306, 515–518. IV.
Z výše uvedeného plyne, že uplatněný dovolací důvod nebyl naplněn,
odvolací soud rozhodl ve věci správně a Nejvyšší soud proto dovolání žalobce
zamítl (§ 243b odst. 2 věta před středníkem o. s. ř.).
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b odst.
5, § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 o. s. ř., když dovolání žalobce bylo
zamítnuto, přičemž žalované podle obsahu spisu v tomto řízení žádné
prokazatelné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek podle
občanského soudního řádu.
V Brně dne 12. září 2012
JUDr. Ludvík D a v i d, CSc., v. r.
předseda senátu