28 Cdo 778/2013
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., a
soudců JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a Mgr. Zdeňka Sajdla v právní věci žalobce
města Česká Lípa, IČ: 00260428, se sídlem v České Lípě, T. G. Masaryka 1,
zastoupeného JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem se sídlem v
Pardubicích, Sladkovského 601, proti žalované VETT a. s., IČ: 25404717, se
sídlem v Praze 4, Chodově, Nad Opatovem 2140, zastoupené JUDr. Michalem Říhou,
advokátem se sídlem v Praze 5, Ke Klimentce 2186/15, o zaplacení částky
70.512.023,68 Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v České Lípě pod
sp. zn. 13 C 203/2007, o dovolání žalované proti rozsudku Krajského soudu v
Ústí nad Labem - pobočka v Liberci ze dne 4. prosince 2012, č. j. 29 Co
393/2009-527, takto:
Dovolání se zamítá.
Okresní soud v České Lípě mezitímním rozsudkem ze dne 20. 4. 2009, č. j. 13 C
203/2007-288, rozhodl, že nárok žalobce na zaplacení částky 70.512.023,68 Kč s
příslušenstvím je co do základu důvodný. Žalobou uplatněné právo odůvodňoval
žalobce tvrzením, že se žalovaná na jeho úkor bezdůvodně obohatila ve výši
žalované částky tím, že na základě neplatného právního úkonu – „Smlouvy o
závazku veřejné služby k zajištění dopravní obslužnosti města Česká Lípa podle
§ 19c zákona č. 111/1994 Sb.“ ze dne 1. 3. 2002 (dále jen smlouvy) od něho
přijala finanční podporu za účelem rozvoje dopravní obslužnosti města.
Uvedenému rozsudku předcházelo usnesení okresního soudu ze dne 18. 5. 2009, č.
j. 13 C 203/2007-287, jímž soud připustil rozšíření žaloby na částku uvedenou v
záhlaví a současně rozhodl, že námitka věcné nepříslušnosti není důvodná.
Okresní soud uvedl, že jde-li o nárok na vydání bezdůvodného obohacení
vzniklého plněním z neplatné smlouvy, je jeho pravomoc dána i přesto, že
samotný závazek ze smlouvy platně uzavřené by měl charakter veřejnoprávního
vztahu a byl by přezkoumatelný správním orgánem. V odůvodnění mezitímního
rozsudku pak okresní soud dovodil, že účastníci chtěli uzavřít smlouvu o
závazku veřejné služby dle § 19a zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě,
představující veřejnoprávní smlouvu spadající pod právní úpravu obsaženou v
zákoně č. 500/2004 Sb., správním řádu, jelikož však součástí smlouvy nebyl
dopravcem předložený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty vyžadovaný §
19b zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění účinném k datu
uzavření smlouvy, je třeba smlouvu pro tento nedostatek zákonné náležitosti
považovat za neplatnou. Plnění na základě neplatné smlouvy přitom má za
následek vznik bezdůvodného obohacení, z čehož lze usoudit, že žaloba je co do
základu důvodná.
K odvolání žalované přezkoumal uvedené rozhodnutí Krajský soud v Ústí nad Labem
- pobočka v Liberci a usnesením ze dne 11. 3. 2010, č. j. 29 Co 393/2009-346,
je zrušil a řízení zastavil (výrok I.), současně rozhodl, že po právní moci
tohoto usnesení bude věc postoupena Krajskému úřadu pro Liberecký kraj (dále
též jen „Krajský úřad“) jako správnímu orgánu věcně a místně příslušnému (výrok
II.), a dále rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok
III.). Odvolací soud dospěl k závěru, že vzhledem k tomu, že se jedná o spor z
veřejnoprávní smlouvy, jenž je v souladu s ustanovením § 169 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, povolán rozhodovat správní orgán, nemají dle § 7
odst. 1 o. s. ř. soudy pravomoc o věci rozhodovat v občanském soudním řízení. Nebyla tak splněna základní podmínka řízení, a odvolacímu soudu proto nezbylo,
než mezitímní rozsudek soudu prvního stupně zrušit, řízení zastavit a věc
postoupit příslušnému orgánu, do jehož pravomoci náleží. Na základě dovolání žalobce přezkoumal uvedené rozhodnutí Nejvyšší soud, jenž
je usnesením ze dne 12. 1. 2011, sp. zn. 28 Cdo 4410/2010, zrušil a věc vrátil
odvolacímu soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší soud zdůraznil, že v daném případě
je třeba přihlédnout k tomu, že projednávaný spor je dle žalobních tvrzení
sporem o vydání bezdůvodného obohacení, tedy v podstatě sporem z
občanskoprávního závazkového vztahu dle § 451 a násl. obč. zák. Není přitom
důvodu odpírat civilním soudům pravomoc posoudit jako předběžnou otázku, zda
byl dán titul pro poskytnutí plnění z oblasti veřejného práva, a zda se tak
může jednat o bezdůvodné obohacení. Krajský soud následně rozsudkem ze dne 4. 12. 2012, č. j. 29 Co 393/2009-527,
rozsudek okresního soudu potvrdil. Odmítl námitku žalované, jíž bylo
poukazováno na údajnou protiústavnost usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo
4410/2010 spočívající v nerespektování skutečnosti, že v době rozhodování
Nejvyššího soudu již bylo v téže věci vydáno Krajským úřadem Libereckého kraje
rozhodnutí ze dne 1. 11. 2010. Jelikož toto rozhodnutí bylo vydáno orgánem
absolutně věcně nepříslušným (což v uvedené věci bylo konstatováno i v rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci ze dne 4. 4. 2012, č. j. 52 A 2/2011-113), jde o rozhodnutí nicotné, jež není způsobilé založit překážku
věci rozhodnuté. Poukazuje-li žalovaná na to, že se v jiném sporu domáhá plnění
z veřejnoprávní smlouvy a okresním soudem bylo rozhodnuto o postoupení
Krajskému úřadu, pak je třeba připomenout, že v uvedené věci je žalobní
požadavek vymezen jako plnění z veřejnoprávní smlouvy, a nikoliv jako
bezdůvodné obohacení, o němž jsou příslušné rozhodovat obecné soudy. Odvolací soud dále uvedl, že s ohledem na to, že smlouva o závazku veřejné
služby k zajištění ostatní dopravní obslužnosti byla uzavřena dne 1. 3. 2002,
tedy před účinností zákona č. 500/2004 Sb., jenž nově upravil režim
veřejnoprávních smluv, je v souladu s přechodným ustanovením obsaženým v § 182
odst. 2 tohoto zákona třeba posoudit vznik veřejnoprávních smluv, jakož i
nároky z nich vzniklé před nabytím účinnosti tohoto předpisu, podle dosavadních
právních předpisů. V daném případě je tak možno se zabývat neplatností
předmětné smlouvy pro rozpor se zákonem ve smyslu § 39 obč. zák. Smlouva byla
uzavírána dle zákona č. 111/94 Sb., o silniční dopravě, jelikož šlo o tzv. ostatní dopravní obslužnost ve smyslu § 19c cit. zák., přiměřeně se pak použijí
ustanovení § 19, § 19a a § 19b zákona č. 111/94 Sb.
Podle ustanovení § 19 odst. 3 zákona č. 111/94 Sb. vzniká závazek veřejné služby ve veřejné linkové dopravě
na základě smlouvy uzavřené s dopravním úřadem. Ustanovením § 19 odst. 4 zák. č. 111/94 Sb. je umožněn vznik závazku i v případě, že dopravce ještě nemá
licenci. Z pohledu posuzované věci je pak stěžejní ustanovení § 19b odst. 2
cit. zák., dle nějž je povinnou součástí smlouvy o závazku veřejné služby
dopravcem předložený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty (dále též jen
„předběžný odhad“) za celé období, na které se závazek veřejné služby uzavírá. Dopravní úřad uhradí prokazatelnou ztrátu nejvýše ve výši tohoto předběžného
odborného odhadu, zvýšeného pouze o nepředvídatelné prokazatelné ztráty. Tento
odhad je třeba pokládat za podstatnou náležitost předmětné smlouvy, a to
zejména proto, že ustanovení § 19b odst. 2 zák. č. 111/94 Sb. stanoví limit, do
nějž je objednatel povinen dopravci z titulu ztráty plnit. Odhad prokazatelné
ztráty musí obsahovat smlouva proto, aby tento limit byl závazný pro obě
strany. Pro vlastní vyúčtování již nejsou žádné zákonné limity nákladů
dopravce, takže z právního hlediska by byl objednatel povinen zaplatit
prokazatelné ztráty i v neobvyklé, nepřiměřené výši. Ustanovení § 19b odst. 2
zák. č. 111/94 Sb. je zákonným ustanovením limitujícím cenu služby, jejíž
sjednání je podstatnou náležitostí každé smlouvy, jejímž předmětem je úplatné
plnění. Neobsahuje-li smlouva předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty, je
absolutně neplatná dle § 39 obč. zák. Odvolací soud dále uvedl k otázce vzniku
závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, že z udělení licence
nevyplývá povinnost za službu platit. Pro závazek úhrady za služby je podstatný
obsah smlouvy, v níž je stanovena horní hranice prokazatelné ztráty, a to
přesto, že způsob výpočtu prokazatelné ztráty je stanoven prováděcím předpisem. Tyto úvahy tedy vedly odvolací soud k potvrzení rozsudku soudu prvního stupně
jako věcně správného.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalovaná dovolání. Jeho přípustnost má
za danou v souladu s § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. zásadním právním významem
v napadeném rozhodnutí řešených otázek platnosti sporné smlouvy o zajištění
veřejné dopravní obslužnosti a existence právního důvodu plnění i v případě
neplatnosti předmětné smlouvy. Závažnost výtky, že soudy nesprávně aplikovaly
ustanovení § 39 obč. zák. ve spojení s § 19b zák. č. 111/94 Sb., platného v
době uzavírání smlouvy dne 1. 3. 2002, doložila poukazem na to, že v daném
případě byla vydána řada soudních a správních rozhodnutí, která se otázkou
platnosti smlouvy zabývala z různých úhlů pohledu. Byť rozhodnutí Krajského
úřadu a Ministerstva dopravy vyjadřující se k platnosti předmětné smlouvy byla
prohlášena za nicotná, měl se s nimi odvolací soud vypořádat, neboť důkazní
hodnota v řízení obstaraných listin a svědeckých výpovědí tím nijak není
dotčena. Za nicotná navíc nebyla prohlášena časově předcházející stanoviska
Ministerstva dopravy, vydávaná na žádost žalobce orgánem povolaným k výkonu
správního dozoru na úseku veřejné dopravy, jež žalovaná pokládala za správná a
celé roky se jimi řídila. K otázce platnosti předmětné smlouvy se vyslovoval i
Okresní soud v České Lípě v souvisejícím řízení vedeném pod sp. zn. 6 C
57/2009, v němž se žalovaná (v uvedeném řízení žalobkyně) domáhala zaplacení
nedoplatku za veřejnou službu poskytnutou v kalendářním roce 2005. V tomto
řízení bylo pravomocně rozhodnuto o postoupení věci Krajskému úřadu Libereckého
kraje s odkazem na veřejnoprávní charakter smlouvy. Krajský úřad byl přitom
uznán povinným rozhodnout v uvedeném sporu jak rozsudkem Krajského soudu v Ústí
nad Labem - pobočka v Liberci, tak usnesením zvláštního kompetenčního senátu. Rozhodnutí zvláštního kompetenčního senátu je obecně závazné pro všechny orgány
a osoby, nikoliv pouze pro účastníka řízení. Z tohoto úhlu pohledu se posouzení
předmětné smlouvy krajským soudem jako neplatné jeví jako faktické odepření
spravedlnosti, jelikož dovolatelka se nemůže domoci rozhodnutí o jejím nároku
na úhradu nedoplatku za účetní období roku 2005, neboť Krajský úřad řízení
přerušil s odkazem na nyní dovoláním napadené odvolací civilní řízení a uvedl,
že vyčkává na rozsudek krajského soudu, jenž zodpoví předběžnou otázku
platnosti smlouvy. Pokud soud dojde k závěru o neplatnosti smlouvy, úřad řízení
zastaví vzhledem k nedostatku své pravomoci. Dovolatelka pokládá za nedostatek posouzení odvolacího soudu i to, že se
nevypořádal s rozhodnutími zvláštního senátu v této věci i v jiných sporech. Zvláštní senát v unesení č. j. Konf. 85/2009-166 sice rozhodl o odmítnutí
návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu, v odůvodnění ovšem zmínil, že
je třeba přihlédnout k závěrům vysloveným v usnesení č. j. Konf 31/2007-82 a k
ustanovením § 159 a § 170 správního řádu, čímž vyjevil svůj právní názor na
posuzování smlouvy i to, že dle textu správního řádu ani nemůže být neplatná. Své další výtky dovolatelka zaměřila proti posouzení smlouvy odvolacím soudem
jako neplatného právního úkonu.
Domnívá se, že předběžný odhad očekávané ztráty
není podstatnou náležitostí smlouvy, a argument, že představuje de facto
limitaci cenového plnění ze strany objednatele veřejné služby, nepokládá za
případný. Dovolatelka zdůraznila, že ve smlouvě je stanoven výpočet předběžného
odhadu prokazatelné ztráty dle prováděcího předpisu - vyhl. č. 50/1998 Sb., což
lze pokládat za postačující. Na podporu této úvahy odkázala i na závěry
vyslovené v rozhodnutí č. j. Konf. 31/2007–82 jakož i na stanoviska
Ministerstva dopravy a rozhodnutí (nyní pokládaná za nicotná) vydaná ve správní
linii sporu. Připomněla dále závěry správních orgánů (zejména Ministerstva
dopravy), že tvrzenou náležitost a povinnost předložit předběžný odhad ani
nelze splnit. Dle nyní platného prováděcího předpisu - § 5 nařízení vlády č. 493/2004 Sb., které „novelizovalo“ dřívější vyhlášku č. 50/1998 Sb., je
povinností dopravce provést výpočet předběžného odhadu podle výsledků
provozování veřejné linkové dopravy v předchozím kalendářním roce, popř. kratším období. Obdobná argumentace je obsažena i ve stanovisku Ministerstva
dopravy č. j. 103/2007-190-STSP/1, dle nějž neobsahuje-li předložená smlouva
předběžný odhad na celé období její platnosti, nelze to považovat za vadu
způsobující neplatnost smlouvy. Dovolatelka má za to, že žalobce si protiřečí,
přiznává-li, že předběžný odhad je spjat s rozpočtem schvalovaným na rok, avšak
současně tvrdí, že odhad měl být ke smlouvě přiložen na celých deset let. Na
místě je rovněž přihlédnout k zásadě ochrany práv nabytých v dobré víře. Pokud
opakovaně správní orgán na úseku veřejné dopravní obslužnosti prohlásil
žalobcem až ex post namítanou vadu za okolnost, jež smlouvu „nezneplatňuje“,
nemohou orgány veřejné moci dospět k závěru opačnému a z dobré víry žalovaného
přepravce ve správnost posouzení věci Ministerstvem dopravy dovozovat pro něj
nepříznivé důsledky. S ohledem na tyto okolnosti je tedy třeba pokládat
aplikaci ustanovení § 39 obč. zák. ve spojení s § 19b zákona č. 111/94 Sb. odvolacím soudem za nesprávnou a současně za zakládající zásadní právní význam
napadeného rozhodnutí, neboť předestřená otázka je posuzována soudy (a rovněž
správními orgány, jež by měly být dle dovolatelky taktéž podřaditelné pod
termín soudy v § 237 odst. 3 o. s. ř.) rozdílně v civilní a správní linii sporu. I v případě, že by smlouvu bylo možno pokládat za neplatnou, mělo by dle
dovolatelky být na dovolání pohlíženo jako na přípustné ve smyslu § 237 odst. 1
písm. c) o. s. ř., jelikož se zaobírá další zásadní, dovolacím soudem doposud
neřešenou, právní otázkou. I tehdy by totiž nárok žalobce nemohl být důvodný,
neboť vznik závazku veřejné služby není spjat až s okamžikem uzavření
veřejnoprávní smlouvy, ale již s právní mocí příslušné licence, což je zřejmé i
z argumentace obsažené v rozhodnutích zvláštního senátu č. j. Konf. 33/2007-65
a č. j. Konf 6/2008-66.
Uzavřením veřejnoprávní smlouvy o závazku veřejné
služby jsou nanejvýš specifikovány podmínky úhrady prokazatelné ztráty z
provozu v rámci závazku veřejné služby, jakož i některé další podmínky
provozování dopravy v rámci závazku veřejné služby tam, kde tyto nestanoví
zákon. Dovolatelka dále připomněla, že ke každé jednotlivé udělené licenci se
vztahuje jízdní řád, který je rovněž správním rozhodnutím schvalovaným správním
orgánem. Jedná se tedy o autoritativní rozhodnutí objednatele závazku veřejné
služby, jímž je nařizován provoz konkrétní linky dle konkrétního jízdního řádu. Obsah právního vztahu je tak dostatečně vymezen licencemi a k nim náležejícími
jízdními řády, jež společně zakládají závazek veřejné služby, přičemž finanční
otázka je řešena obecně závazným předpisem. Smlouva obsahuje navíc maximálně
splátkový kalendář záloh, povinnost dopravce předložit ve stanoveném termínu
výpočet skutečné ztráty a předpokládanou výši této ztráty na daný rok zjištěnou
předběžným odborným odhadem. I v případě neplatnosti smlouvy tak po celou dobu
existovala kauza (závazek dopravce na úseku veřejné dopravy dle objednávek
města) i titul (udělené licence a schválené jízdní řády) k poskytování plnění,
a nemůže tak jít o bezdůvodné obohacení. Žalobce současně tyto služby pět let
odebíral, než začal mít účelové výhrady. Dovolatelka podotkla, že tyto závěry
vyplývají i z důkazů provedených v rámci nyní již nicotného (avšak jinak
proběhlého zcela v souladu se správním řádem) správního řízení. Zmínila zejména
výpověď svědka O., vedoucího odboru dopravy žalobce, jenž považoval smlouvu za
platnou, a dále spis odboru dopravy vedený v řízení, v němž byla dovolatelce
udělena pokuta (zatím nepravomocně) za tvrzené porušování podmínek vydaných
licencí a schválených jízdních řádů. Pokud by skutečně žádný vztah na úseku
veřejné dopravy v důsledku neplatnosti smlouvy neexistoval, není zřejmé, jak by
mohlo vést tvrzené porušení pravidel dle udělených licencí a schválených
jízdních řádů orgán státního dozoru k zahájení správního řízení o uložení
pokuty. Dovolatelka má tedy za to, že bez ohledu na konkrétní obsah smlouvy a její
případné vady měla povinnosti na úseku veřejné dopravy, smluvní vztah mezi
stranami existoval a žalobce byl povinen jí platit, přičemž výše plnění, kterou
jí měl poskytnout, vyplývá z právního předpisu. Poukázala přitom na to, že
obdobné závěry byly vysloveny i v odborné literatuře. Rovněž Ministerstvo
vnitra ve svém rozhodnutí č. j. MV-41251-3/ODK-2009 uvádí, že úhrady
prokazatelné ztráty se lze domáhat i za dobu, na niž nebyla uzavřena smlouva
dle § 19 zák. č. 111/94 Sb. Ministerstvo připomnělo, že nárok dopravce na
úhradu za provozovanou službu, která případně není kryta veřejnoprávní
smlouvou, vyplývá přímo z nařízení ES 1191/69. Předestřená argumentace vedla
dovolatelku k návrhu, aby Nejvyšší soud zrušil rozhodnutí soudů obou stupňů. V řízení o dovolání bylo postupováno podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského
soudního řádu („o. s. ř.“), ve znění účinném do 31. 12. 2012, které je podle
čl. II bodu 7 zákona č. 404/2012 Sb., kterým se mění zákon č.
99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony,
rozhodující pro dovolací přezkum. Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo
podáno řádně a včas, osobou k tomu oprávněnou a řádně zastoupenou podle § 241
odst. 1 o. s. ř., se zabýval přípustností dovolání. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí
odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští. Jelikož napadený rozsudek
odvolacího soudu není měnícím § 237 odst. 1 písm. a) o. s. ř., ani potvrzujícím
poté, co předchozí rozsudek soudu prvního stupně (jímž rozhodl „jinak“) byl
odvolacím soudem zrušen § 237 odst. 1 písm. b) o. s. ř., přichází v úvahu
přípustnost dovolání toliko na základě § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Pro dovození přípustnosti dovolání ve smyslu tohoto ustanovení by dovolací soud
musel dospět k závěru, že napadené rozhodnutí je ve věci samé po právní stránce
zásadně významné. Podle § 237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí odvolacího soudu
po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v
rozhodování dovolacího soudu nebyla dosud vyřešena nebo která je soudy
rozhodována rozdílně, anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka
posouzena jinak; k okolnostem uplatněným dovolacími důvody podle § 241a odst. 2
písm. a) a § 241a odst. 3 o. s. ř. se nepřihlíží. V daném případě je možno dovolatelce přisvědčit, že napadené rozhodnutí se
zaobírá otázkami doposud v judikatuře Nejvyššího soudu neřešenými, pročež je
lze pokládat za zásadně právně významné. Důvodnost ovšem podanému dovolání
přiznat nelze. Usuzuje-li dovolatelka na nesprávnost právních úvah odvolacího soudu z toho, že
se odvolací soud dostatečně nevypořádal se závěry vyslovenými v jiných
rozhodnutích (a to zejména v rozhodnutích správních orgánů), poněkud přehlíží,
že soudy jsou ve své rozhodovací činnosti v souladu s čl. 95 odst. 1 zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, vázány zákonem a mezinárodní smlouvou,
která je součástí právního řádu. Okolnost, že správní orgány dospěly k
odlišnému výkladu týchž zákonných ustanovení, pak sama o sobě nemůže ovlivnit
rozhodnutí soudu. V souladu s § 135 odst. 1 o. s. ř. jsou soudy vázány toliko
rozhodnutím příslušného orgánu o tom, že byl spáchán přestupek nebo jiný
správní delikt a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím o osobním stavu. Dle §
135 odst. 2 o. s. ř. jiné otázky, o nichž přísluší rozhodovat jinému orgánu,
může soud posoudit sám, bylo-li však o takové otázce vydáno příslušným orgánem
rozhodnutí, soud z něho vychází. Nejedná-li se tedy o případ, v němž je soud ze
zákona vázán rozhodnutím správního orgánu, lze s dovolatelkou souhlasit potud,
že by soud v rámci svého posouzení věci neměl opomenout úvahy, které správní
orgán vedly k zaujetí určitého názoru na tutéž právní otázku, vyloží-li však
přesvědčivě svůj právní názor, jenž jej vedl k závěru odchylnému od rozhodnutí
správních orgánů, není důvodu mít jeho postup za chybný a způsobilý zatížit
řízení vadou potenciálně ohrožující správnost rozhodnutí ve věci.
Nerozebral-li
odvolací soud v odůvodnění svého rozhodnutí, jež jinak dostatečně objasňuje
jeho právní pohled na věc, výslovně jednotlivá připomínaná správní rozhodnutí,
pak z této skutečnosti za daných okolností nelze usuzovat na nesprávnost
posouzení věci. Je rovněž možno podotknout, že již s ohledem na zásadu přímosti
(srov. § 122 o. s. ř.) a zásadu volného hodnocení důkazů (§ 132 o. s. ř.) může
soud přihlížet pouze k důkazům, jež jsou provedeny v rámci daného soudního
řízení, a tyto hodnotit dle své vlastní úvahy. Nic přitom nebrání tomu, aby
byly v řízení před soudem provedeny důkazy, jejichž relevance pro danou věc
vyšla najevo (přinejmenším dle názoru účastníků, jež jejich opětovné provedení
mohou navrhnout) v rámci správního řízení. Tak tomu v projednávané věci bylo i
kupříkladu i při dovolatelkou zdůrazňovaném výslechu svědka O., jenž byl
opětovně vyslechnut soudem prvního stupně. Námitka dovolatelky, že za podklad
pro rozhodnutí soudů měly být bez dalšího pokládány i důkazy provedené ve
správním řízení, je ovšem nepřípadná. Argumentuje-li dále dovolatelka tím, že v řízení vedeném u Okresního soudu v
České Lípě pod sp. zn. 6 C 57/2009, v němž je předmětem sporu zaplacení
nedoplatku za veřejnou službu za kalendářní rok 2005, bylo pravomocně
rozhodnuto o postoupení věci Krajskému úřadu Libereckého kraje s odkazem na
veřejnoprávní charakter smlouvy, pak je nutno uvést, že z procesního hlediska
není na místě, aby se dovolací soud vyslovoval k rozhodnutím a postupu soudu v
jiné věci, než v té, jíž se má zabývat na základě podaného dovolání. V tomto
případě se však jeví vhodné podotknout, že již z tvrzení dovolatelky je zřejmý
odlišný charakter zmiňovaného sporu - dle žalobních tvrzení očividně vymezeného
jako spor o plnění z řádně uzavřené veřejnoprávní smlouvy. Vedla-li zmíněná
tvrzení k procesnímu závěru, že věc náleží do pravomoci správních orgánů, nelze
v tom spatřovat odchylné posuzování otázky platnosti smlouvy. Je pak na
správním orgánu, aby se s touto otázkou jako otázkou předběžnou vypořádal a
uvážil, zda může podanému návrhu vyhovět. Závěr, že pro posouzení pravomoci
rozhodnout o tvrzeném nároku z veřejnoprávní smlouvy je stěžejní, jak je
žalobními tvrzeními vymezen požadavek strany, jež se plnění domáhá, ostatně
vyplývá i z rozhodnutí zvláštního senátu v uvedené věci ze dne 8. 3. 2012, č. j. Konf 5/2012-11. Je-li odvolacímu soudu dále vytýkáno, že nerespektoval závaznost rozhodnutí
zvláštního senátu zřízeného dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, pak ani tyto výtky dovolatelky nelze pokládat za
opodstatněné. Zvláštní senát se v této věci návrhem na zahájení řízení o
kompetenčním sporu nemohl věcně zabývat, jelikož v době rozhodování soudu
nebyly dány zákonné podmínky pro jeho projednání, pročež mu nezbylo, než návrh
odmítnout. Odkázal-li v usnesení ze dne 29. 11. 2009, sp. zn. Konf 85/2009, nad
rámec vysvětlení svého procesního postupu i na usnesení zvláštního senátu ze
dne 24. 10. 2008, sp. zn.
Konf 31/2007, pak zjevně pokládal za vhodné
připomenout závěry již dříve vyslovené k problematice posuzování smlouvy o
závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě jako smlouvy veřejnoprávní,
jež by v této souvislosti neměly být opomíjeny, nikterak tím však nepopřel
nutnost přihlížet ke specifikům nyní projednávaného sporu. Odvolací soud, jenž
se na rozdíl od zvláštního senátu zabýval posouzením sporu meritorně, pak zcela
případně přihlédl k tomu, že se jedná o veřejnoprávní smlouvu uzavřenou před
účinností zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, a dle přechodného ustanovení
obsaženého v § 182 odst. 2 s. ř. se vznik veřejnoprávních smluv, jakož i nároky
z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona posuzují podle
dosavadních právních předpisů, a její právní režim tak nelze bezvýhradně
podřazovat úpravě obsažené ve správním řádu účinném od 1. 1. 2006. Zohlednil
zcela přiléhavě i to, jak je žalobními tvrzeními vymezován žalovaný nárok a z
jakého titulu je plnění požadováno, což lze pokládat za odpovídající
rozhodnutím zvláštního senátu zmiňovaným již v předchozím usnesení Nejvyššího
soudu v této věci (např. usnesení ze dne 30. 6. 2005, sp. zn. Konf 132/2005) -
i aktuální rozhodovací praxi zvláštního senátu. Ten v usnesení ze dne 27. 3. 2013, sp. zn. Konf 22/2012, ve sporu, jenž se taktéž týkal smluvně založeného
závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, dovodil, že pravomoc
správního orgánu obecně nadaného pravomocí k řešení sporů z veřejnoprávních
smluv nebude dána, pokud se žalobce domáhá po žalovaném plnění z titulu náhrady
škody, a spor tak bude jako spor civilní v souladu s § 7 odst. 1 o. s. ř. náležet do pravomoci obecných soudů. Z uvedeného je tedy zřejmé, že odvolací
soud svými úvahami nevybočil z pojetí dané problematiky rozhodovací praxí
zvláštního senátu. Na okraj lze podotknout, že předestřený náhled na
rozebíranou otázku byl podpořen i závěry vyslovenými v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 9. 2012, sp. zn. 4 As 37/2012. Polemizuje-li dovolatelka s názorem odvolacího soudu, dle nějž je na smlouvu
třeba pohlížet jako na neplatnou pro absenci předběžného odborného odhadu
prokazatelné ztráty za celé období, na něž je smlouva sjednána, je možno k
jejím výtkám v tomto směru uvést následující. Absolutní neplatnost smlouvy je
objektivní kategorií, jež se odvíjí od toho, zda je předmětný právní úkon
stižen takovým nedostatkem, s nímž zákon tento následek spojuje. Subjektivní
přesvědčení účastníků, jiných osob či orgánů o její platnosti (a tomu
odpovídající jednání) pak není způsobilé objektivně nastalou neplatnost
zvrátit. Jak již bylo vyloženo výše, soudy, coby orgány Ústavou povolané k
ochraně zachovávání zákonnosti právních vztahů, při posuzování otázky platnosti
smlouvy v souladu s ústavní i zákonnou úpravou nejsou bez dalšího vázány ani
právním názorem správních orgánů. Je na soudech, aby nezávisle a nestranně
posoudili zákonné uspořádání právních vztahů komplexně, z pohledu právního řádu
jako celku. Zvážení, zdali smlouva odporuje zákonu či jej obchází (tedy je-li
dán důvod neplatnosti ve smyslu § 39 obč.
zák.), je pak třeba činit z pohledu
právní úpravy účinné k okamžiku uzavření předmětné smlouvy. Irelevantní jsou za
daných okolností i zmínky o nařízení vlády, které v době uzavření smlouvy
nebylo účinné, a nařízení ES, jež v předmětné době s ohledem na to, že Česká
republika ještě nebyla členem Evropského společenství, nebylo součástí českého
právního řádu. Zákon č. 111/94 Sb., ve znění účinném k datu uzavření smlouvy, v
§ 19b odst. 2 výslovně hovoří o tom, že povinnou součástí smlouvy je dopravcem
předložený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty za celé období, na které
se závazek veřejné služby uzavírá, jakož i o tom, že dopravní úřad nebo
Ministerstvo dopravy uhradí prokazatelnou ztrátu maximálně ve výši tohoto
odhadu zvýšeného pouze o nepředvídatelné prokazatelné ztráty. Vychází-li
dovolatelka z toho, že úprava výpočtu prokazatelné ztráty je obsažena ve
vyhlášce č. 50/1998 Sb. a odkázáním na tuto vyhlášku je splněna povinnost
doložit výši prokazatelné ztráty, je třeba uvést, že zmíněná vyhláška hovoří
pouze o obecných proměnných, za něž je třeba pro dosažení výsledného výpočtu
zjevně dosadit konkrétní údaje. Sama o sobě tak neposkytuje jednoznačný údaj o
částce, jež dle očekávání bude vynakládána na zajištění dopravní obslužnosti. Specifika kontraktačního procesu s územně samosprávnou jednotkou, jejímž úkolem
je pečovat o veřejné zájmy jejích obyvatel a hospodaření s veřejnými
prostředky, si žádají striktní lpění na dodržení zákonných požadavků na obcí
činěné právní úkony (v tomto lze přiměřeně odkázat na nález Ústavního soudu ze
dne 10. 7. 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000, či jeho usnesení ze dne 15. 5. 2012,
sp. zn. I. ÚS 2384/11, byť týkající se jiné problematiky, je z nich patrný
důraz na dodržování zákonnosti při hospodaření obce). Pokud by zákonodárce byl
toho názoru, že postačující je uzavření smlouvy bez uvedeného odhadu, neboť
výše prokazatelné ztráty bude i za těchto okolností dokládána výpočtem dle
zmíněné vyhlášky, nevtělil by zřejmě do § 19b zák. č. 111/94 Sb. požadavek, aby
součástí smlouvy byl zmiňovaný odhad zajišťující, že z veřejných prostředků
nebudou odčerpávány částky mimo řádně sjednaný rámec. Závěry odvolacího soudu
tedy obstojí i v tomto ohledu. Poukazuje-li dovolatelka svými námitkami (jakož i citací odborné literatury a
judikatury) na skutečnost, že povinnost zajišťovat dopravu jí vznikla už na
základě udělené licence a schválených jízdních řádů, a má tak nárok na tomu
odpovídající protiplnění ze strany žalobce, pak této její úvaze nelze upřít
jistou právní relevanci, nicméně nikoliv z pohledu nyní řešené otázky - zda je
co do základu nárok žalobce důvodný. Je záhodno připomenout, že žalobce vymezil
svůj požadavek jako nárok z titulu bezdůvodného obohacení vzniklého na straně
žalované plněním z neplatného právního úkonu. Závěr, že žalované bylo
poskytováno plnění na základě neplatného právního úkonu, pak musí následovat
úvaha, v jaké výši bylo toto obohacení nabyto.
Realizovala-li žalovaná
povinnosti vyplývající z licence a schválených jízdních řádů, aniž by zákon
předpokládal, že se tak bude dít bez práva na úhradu ze strany žalobce, a aniž
by současně byly vzájemné vztahy mezi žalovanou a žalobcem, pro nějž na základě
těchto aktů v podstatě zajišťovala dopravní obslužnost, vypořádány na základě
řádně uzavřené smlouvy o závazku veřejné služby dle zákona č. 111/1994 Sb., pak
bude dozajista třeba zohlednit, jaký prospěch byl tímto nabyt žalobcem. Výše
výsledného bezdůvodného obohacení by pak v souladu s §§ 451 a 457 obč. zák. měla být dána rozdílem majetkových prospěchů, jež nabyl každý z účastníků z
neplatné smlouvy (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 2009, sp. zn. 33 Odo 1615/2006, publikovaný v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího
soudu pod C 7114, CD 9/2009), popřípadě rozdílem mezi výsledným prospěchem z
neplatné smlouvy a hodnotou plnění poskytnutého na základě právního důvodu
(licence a jízdní řád). Odvolacímu soudu lze přisvědčit, že udělení licence či
schválení jízdního řádu samo o sobě není dle dikce zákona přímo spjato s
povinností obce uhradit dopravci určitou částku za provozování dopravy podle
těchto rozhodnutí. Pokud by ostatně právo dopravce na konkrétně určenou
finanční kompenzaci za zajištění dopravní obslužnosti bylo založeno již právní
mocí zmíněných rozhodnutí, pak by byla zákonná úprava závazku veřejné služby k
zajištění dopravní obslužnosti zcela redundantní. Je zjevné, že rozebíraná
problematika vykazuje značná specifika – především autoritativní stanovení
povinností, za něž má být poskytována finanční kompenzace dle zvláštní smlouvy,
ovšem opět ve výši stanovené způsobem předvídaným právními předpisy. Nemění to
však nic na tom, že nedošlo-li k platnému uzavření smlouvy, na jejímž základě
mělo být žalované poskytováno finanční protiplnění, žalované nemohlo vzniknout
právo na sjednané plnění, aniž by tím bylo ovšem popřeno její právo na
kompenzaci za služby poskytnuté žalobci. Toto právo, jak bylo ozřejměno výše,
však nebude bez dalšího totožné s právem na poskytnutí protiplnění dle neplatné
smlouvy, ale bude je třeba vymezit v souladu se zákonnou úpravou bezdůvodného
obohacení, jakož i jinými na věc dopadajícími předpisy. Rozhodnutími zvláštního
senátu sp. zn. Konf 33/2007 a sp. zn. Konf 6/2008 akcentovaná veřejnoprávní
povaha povinnosti zajišťovat dopravní obslužnost není nikterak popírána ani
uvedenými závěry. Jistá „dvojstupňovitost“, jíž se vyznačuje právní úprava dané
problematiky, si tak bude žádat, aby i v případě, že na jednotlivé právní akty,
jimiž měla být založena a upravena práva a povinnosti z daného závazku, nebude
možno pohlížet jako na řádně učiněné, byla nastalá situace po právní stránce
vypořádána jak s přihlédnutím k následkům vadnosti či neplatnosti jednoho z
nich, tak současně i závaznosti aktů zbývajících. Z dovolacích námitek tedy nelze usuzovat na důvodnost podaného dovolání, pročež
je Nejvyšší soud podle § 243b odst. 2, části věty před středníkem, o. s. ř. zamítl. Dovolací soud nerozhodoval o nákladech řízení, protože šlo o dovolání proti
tzv.
mezitímnímu a nikoliv konečnému rozsudku odvolacího soudu; o všech
dosavadních i dalších nákladech řízení proto rozhodne soud prvního stupně ve
svém konečném rozhodnutí o věci. Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek podle občanského
soudního řádu.