Dobrovolné svazky obcí ve smyslu § 49 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zřízené k uspokojování veřejných potřeb samosprávného charakteru, resp. za veřejným účelem, jsou povinnými subjekty ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
[14] Žalobce se podanou žalobou po žalovaném domáhal vydání rozhodnutí o žádosti žalobce o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Soud nemá pochybnost o tom, že se jedná o rozhodnutí ve věci samé ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., jehož vydání se lze domáhat nečinnostní žalobou. Současně je také splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků obrany, které procesní předpis stanoví k ochraně proti nečinnosti, neboť žalobce podal nadřízenému orgánu – předsedovi předsednictva žalovaného stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace dle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný, resp. předseda předsednictva žalovaného, na tuto stížnost reagoval přípisem, v němž uvedl, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.
[15] Soud předně konstatuje, že předmětem soudního přezkumu v projednávané věci není, zda má být žalobci poskytnuta požadovaná informace, nýbrž otázka, zda žalovaný je povinným subjektem ve smyslu § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, a v kladném případě, zda svým postupem způsobil nečinnost, či nikoliv.
[16] Podle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.
[17] Výkladem definice povinného subjektu se opakovaně zabývala judikatura správních soudů i Ústavního soudu. Původně byla povinným subjektem dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vedle státních orgánů a územně samosprávních celků toliko veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky, požadavek hospodaření s veřejnými prostředky byl z uvedeného zákona vypuštěn novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. účinnou od 23. 3. 2006. Některé z níže uvedených rozhodnutí se zabývají výkladem pojmu veřejná instituce na podkladě původní zákonné úpravy. To však nic nemění na dnešní použitelnosti v nich vyslovených závěrů, protože algoritmus přezkumu byl takový, že soudy nejprve hodnotily, zda posuzovaný subjekt představuje „veřejnou instituci“, a teprve poté se zabývaly otázkou, jestli jde o subjekt „hospodařící s veřejnými prostředky“.
[18] Klíčovými rozhodnutími, v nichž Ústavní soud podal výklad zmiňovaných ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, jsou nálezy ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, č. 30/2003 Sb. ÚS, a ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS. V nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že je třeba „reflektovat skutečnost, že se v činnosti mnoha institucí prolínají aspekty soukromoprávní s veřejnoprávními a rozhodující pro kvalifikaci instituce jako veřejné či soukromé potom je, které aspekty převažují. Zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat z “převahy" znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické.“ Za relevantní hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, Ústavní soud označil:
a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu);
b) hledisko osoby zřizovatele (tedy zda je zřizovatelem instituce stát či nikoli);
c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (tj. zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli);
d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce;
e) veřejný nebo soukromý účel instituce.
[19] Pokud žalovaný argumentoval tím, že zákon o svobodném přístupu k informacím obsahuje taxativní výčet subjektů povinných poskytovat informace dle tohoto zákona, mezi nimiž žalovaný není, s tímto názorem se soud neztotožnil. Zákon o svobodném přístupu k informacím neobsahuje přesný výčet povinných subjektů, ale vychází z obecného pojmu „veřejná instituce“, který není možné zcela exaktně definovat. U každého jednotlivého subjektu je vždy třeba posoudit, zda se o povinný subjekt jedná či nikoliv. Úvaha žalovaného, že zákon o svobodném přístupu k informacím by se na něj vztahoval pouze v případě, že by mezi povinnými subjekty byly výslovně vyjmenovány dobrovolné svazky obcí, tak není správná.
[20] Soud se tak zabýval otázkou, zda lze žalovaného z výše uvedených hledisek považovat za veřejnou instituci dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Při posuzování jednotlivých kritérií vycházel z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, že pojem „stát“ je třeba interpretovat extenzivněji. Ústavní soud v testu veřejné instituce uvedeném ve shora citovaném nálezu operuje s termínem „stát“, přičemž zdejší soud dovodil, že pod tento pojem je ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím zapotřebí podřadit i územní samosprávné celky a jejich orgány (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, čj. 8 As 57/2006-67, č. 1688/2008 Sb. NSS). Pojem „stát“ je tedy třeba vykládat v širším slova smyslu.
[21] Co se týče způsobu vzniku, resp. osoby zřizovatele, lze konstatovat, že žalovaný je dobrovolným svazkem obcí sdružujícím 24 měst, městysů a obcí. Jedná se o specifickou právnickou osobu založenou zakladatelskou smlouvou uzavřenou mezi městy a obcemi okresu Jihlava podle § 20a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích. V rozsudcích ze dne 14. 2. 2018, čj. 10 As 258/2017-176, č. 3725/2018 Sb. NSS, a ze dne 22. 3. 2018, čj. 4 As 269/2017-97, Nejvyšší správní soud ve věci týkající se přímo žalovaného (Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko) konstatoval, že smlouva o založení dobrovolného svazku obcí uzavřená dle § 20a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), jejímž předmětem činnosti bylo zabezpečení zásobování pitnou vodou a čištění odpadních vod, je smlouvou veřejnoprávní. Z hlediska způsobu vzniku žalovaného tedy soud nemá pochyb o jeho veřejnoprávní povaze.
[22] Ani z hlediska vytváření orgánů instituce státem a státního dohledu soud nemá pochybnosti o veřejnoprávní povaze žalovaného. Z obsahu stanov vyplývá, že v klíčových pozicích žalovaného zasedají zástupci jednotlivých členských obcí (např. valná hromada je dle čl. 5 stanov složená z delegovaných zástupců všech členských obcí, každý delegovaný zástupce je jmenován radou obce a její rozhodnutí je písemně oznámeno svazku, každý z delegovaných zástupců obcí je oprávněn hlasovat a být volen do orgánů svazku, předsednictvo svazku jako statutární orgán má dle čl. 6 jedenáct členů, z toho deset je voleno z členů svazku, jedenáctým členem je tajemník svazku s hlasem poradním). Podle čl. 10 stanov má každá členská obec právo kontroly hospodaření svazku, právo nahlížení do dokladů svazu a kontroly tam obsažených údajů. Existuje tedy zřetelný vliv státu, resp. územních samospráv na chod žalovaného.
[23] Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 28. 6. 2017, čj. 31 A 111/2015-141, dospěl k závěru, že VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ SPOLEČNOST, a. s., je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Soud vycházel z toho, že jediným akcionářem VODÁRENSKÉ AKCIOVÉ SPOLEČNOSTI je obchodní korporace Svaz VKMO s. r. o., která je vlastněna jako společníky svazky měst a obcí a městem Velké Opatovice, z čehož dovodil, že i VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ SPOLEČNOST je ovládána státem v širším slova smyslu. Pokud soud v této věci dospěl k závěru, že na obchodní korporaci Svaz VKMO mají obce, resp. jejich svazky přímý vlastnický vliv a jeho prostřednictvím mají vliv na VODÁRENSKOU AKCIOVOU SPOLEČNOST, kterou takto ovládají, tím spíš nemůže být pochyb o tom, že i jednotlivé svazky obcí jsou právnickými osobami ovládanými obcemi, resp. státem v širším slova smyslu.
[24] Konečně se soud zabýval kritériem účelu žalovaného. Ze stanov vyplývá, že předmětem činnosti Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko je zejména zabezpečení zásobování obcí pitnou vodou, odvádění a čištění odpadních vod obcí, stanovování výše vodného a stočného na příslušné období jménem obcí a další zde vyjmenované činnosti. Zásobování vodou či odvádění a čištění odpadních vod jsou vyjmenovány v zákonem vymezeném demonstrativním výčtu činností, které mohou být předmětem činnosti dobrovolného svazku obcí [§ 50 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Je tedy jednoznačné, že žalovaný je právnickou osobou zřízenou k uspokojování veřejných potřeb, resp. za veřejným účelem.
[25] Všechna posuzovaná kritéria nasvědčují tomu, že žalovaný je veřejnou institucí v pojetí zákona o svobodném přístupu k informacím veřejnou, proto soud dospěl k závěru, že žalovaný je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 tohoto zákona.
[26] Za této situace bylo povinností žalovaného naložit se žádostí žalobce o poskytnutí informace ze dne 4. 6. 2018 postupem dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Pro případ, že povinný subjekt požadovanou informaci žadateli nehodlá poskytnout, je namístě aplikace § 15 tohoto zákona. Dle § 15 odst. 1 pokud povinný subjekt žádosti, byť i jen zčásti, nevyhoví, vydá ve lhůtě pro vyřízení žádosti rozhodnutí o odmítnutí žádosti, popřípadě o odmítnutí části žádosti, s výjimkou případů, kdy se žádost odloží. Lhůta pro vyřízení žádosti činí 15 dnů ode dne přijetí žádosti nebo ode dne jejího doplnění [viz § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím].
[27] V posuzované věci žalovaný na žádost žalobce ze dne 4. 6. 2018 zareagoval přípisem tajemníka žalovaného ze dne 29. 6. 2018, čj. 645/2018, označeným jako „Reakce na dopis ze dne 4. 6. 2018, čj. JVAK/2018/468, 644/2018/JVAK“. Žalovaný v něm žalobci sdělil, že žalovaný není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, a proto se na něj povinnost poskytovat informace dle tohoto zákona nevztahuje.
[28] Krajský soud musel posoudit, zda tento přípis lze považovat za rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím, či nikoliv. Dospěl přitom k závěru, že přípis žalovaného ze dne 29. 6. 2018 za rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím považovat nelze. Rozhodující není, že jej tak žalovaný formálně neoznačil, ale podstatný je jeho obsah. V přípise žalovaný sdělil, že se necítí být povinným subjektem. Rozhodnutí však (i podle výslovné dikce § 15) vydává povinný subjekt, tedy ten, kdo své postavení povinného subjektu dle § 2 odst. 1 nezpochybňuje, ale shledal důvody pro neposkytnutí informace. V dané věci ale žalovaný v takovém postavení nebyl, neboť ten se za povinný subjekt vůbec nepovažoval. Vyřízení žádosti o informace je tedy třeba považovat pouze za neformální přípis. Takto jej ostatně chápal i žalobce, který v návaznosti na tento přípis zaslal žalovanému stížnost na postup při vyřizování informace ve smyslu § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím.
[29] Poslední otázkou, kterou se musel krajský soud zabývat, bylo, zda žalovaný svým postupem způsobil nečinnost při vydání rozhodnutí ve věci samé.
[30] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu i z doktríny vyplývá, že pokud žadatel bezvýsledně podal stížnost na nečinnost povinného subjektu, může se žadatel domáhat ochrany podáním žaloby proti nečinnosti povinného subjektu. Stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace je totiž nutno vnímat jako procesní nástroj ochrany žadatele o informace v případě nečinnosti povinného subjektu, tedy v případě, kdy povinný subjekt v zákonné lhůtě neposkytne požadované informace ani nevydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010, čj. 4 Ans 16/2009-83, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14; případně závěry obsažené v publikaci Furek, A., Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím a související předpisy: komentář. 2. vyd. Praha: Linde 2012. 781–787). Mezi žalobcem a žalovaným není sporné, že žalovaný na stížnost nereagoval vydáním rozhodnutí, ale pouze zasláním dalšího přípisu ze dne 25. 7. 2017, v němž setrval na své argumentaci, že není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce tedy bezvýsledně vyčerpal procesní nástroj ochrany proti nečinnosti povinného subjektu a tím osvědčil svou aktivní žalobní legitimaci k podání žaloby na ochranu proti nečinnosti. Žalovaný jako povinný subjekt je současně pasivně žalobně legitimován.
[31] Krajský soud uzavřel, že žalovaný zůstal ve vztahu k žádosti žalobce ze dne 4. 6. 2018 o poskytnutí informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím nečinný. Chybně totiž vyhodnotil, že se na něj tento zákon nevztahuje, a to z důvodu, že není povinným subjektem pro poskytování informací podle tohoto zákona. Žalovaný žalobci neposkytl informace ani nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti, ačkoliv zákonná lhůta pro vyřízení žádosti marně uplynula, tímto postupem tedy způsobil nečinnost.