Pokud zákonná úprava poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi s účinností od 1. 1. 2011 nepočítala s tím, že cílové nájemné již nebude ve většině obcí a měst vyjma skupiny zákonem určených obcí stanovováno jako limit pro jednostranné zvyšování nájemného (§ 3 odst. 1 zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu), pak chyběla opora v zákoně pro výklad pojmu odůvodněné náklady na bydlení (§ 34 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi). Jestliže Ministerstvo práce a sociálních věcí řešilo tento deficit zákonné úpravy použitím konstrukce tzv. místně obvyklého nájemného a postup pro jeho zjišťování určilo ve formě výkladového doporučení svým metodickým pokynem (č. 4/2010, ze dne Není přitom podstatné, zda je tento projev vůle vyjádřen aktivně (návrh na zahájení řízení, souhlas se zahájením, respektive pokračováním v řízení) či pasivně (indolence poškozeného, respektive osoby blízké, ve smyslu ustanovení § 163a trestního řádu).
Krajský soud správně dovodil, že zcela specifická konstrukce zahájení řízení vyplývající z § 68 odst. 1 zákona o přestupcích je v případě přestupku dle § 49 odst. 1 písm. a) tohoto zákona dána minimálním zájmem státu na jeho potrestání, proto i samotná iniciace případného řízení byla ponechána na osobě, která se cítí být jednáním jiné osoby postižena. Je přitom vhodné znovu zopakovat, že celá kategorie přestupků představuje zaviněná protiprávní jednání menší společenské nebezpečnosti (ve smyslu, v jakém jim je přikládána aktuální trestní politikou státu), čemuž nepochybně odpovídá i ona specifická úprava zahajování řízení posuzovaného přestupku.
Lze souhlasit s krajským soudem, že ustupuje-li v některých případech přestupkového jednání veřejný zájem na jeho projednání individuálnímu zájmu poškozené (dotčené) osoby, neznamená to, že případně zahájené řízení již nemá vrchnostenskou povahu, tedy že nepůjde o řízení, kdy veřejná moc stíhá de- liktní jednání konkrétní osoby. Správní orgán zde nevystupuje jako arbitr mezi zájmy stíhané osoby a osoby dotčené, ale je-li řízení zahájeno, plně se v něm uplatňují principy legality a oficiality. Dotčená osoba tak vskutku ani v těchto případech nemá žádné subjektivní právo na potrestání pachatele přestupku.
Ke kolizi ústavně garantovaného práva na nezávislý a nestranný výkon soudní moci se (neexistujícím) subjektivním právem postižené (poškozené) osoby na potrestání původce takového jednání tedy nemůže dojít. Sluší se konečně též uvést, že právo osoby dotčené na cti bránit se ataku na svou čest a lidskou důstojnost bez ohledu na to, kdo je jeho původcem, není shora uvedenými závěry popřeno, byť taková ochrana nebude poskytnuta v rámci sankčního řízení. Krajský soud zcela správně reflektoval fakt, že k zásahu do sféry osobnostních práv může dojít i při výkonu soudcovské činnosti (viz již citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I.
ÚS 310/05); standardním prostředkem ochrany před takovým jednáním ovšem není sankční (zde přestupkové) řízení (jež sleduje jeho potrestání), ale žaloba před civilními soudy z titulu zásahu do osobnostních práv dle § 11 a násl. občanského zákoníku z roku 1964. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014 13. 12. 2010, čj. 2010/98474-21), jednalo se o přípustný postup metodického vedení orgánů pomoci v hmotné nouzi (§ 60 zákona o pomoci v hmotné nouzi).
Pokud zákonná úprava poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi s účinností od 1. 1. 2011 nepočítala s tím, že cílové nájemné již nebude ve většině obcí a měst vyjma skupiny zákonem určených obcí stanovováno jako limit pro jednostranné zvyšování nájemného (§ 3 odst. 1 zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu), pak chyběla opora v zákoně pro výklad pojmu odůvodněné náklady na bydlení (§ 34 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi). Jestliže Ministerstvo práce a sociálních věcí řešilo tento deficit zákonné úpravy použitím konstrukce tzv. místně obvyklého nájemného a postup pro jeho zjišťování určilo ve formě výkladového doporučení svým metodickým pokynem (č. 4/2010, ze dne Není přitom podstatné, zda je tento projev vůle vyjádřen aktivně (návrh na zahájení řízení, souhlas se zahájením, respektive pokračováním v řízení) či pasivně (indolence poškozeného, respektive osoby blízké, ve smyslu ustanovení § 163a trestního řádu).
Krajský soud správně dovodil, že zcela specifická konstrukce zahájení řízení vyplývající z § 68 odst. 1 zákona o přestupcích je v případě přestupku dle § 49 odst. 1 písm. a) tohoto zákona dána minimálním zájmem státu na jeho potrestání, proto i samotná iniciace případného řízení byla ponechána na osobě, která se cítí být jednáním jiné osoby postižena. Je přitom vhodné znovu zopakovat, že celá kategorie přestupků představuje zaviněná protiprávní jednání menší společenské nebezpečnosti (ve smyslu, v jakém jim je přikládána aktuální trestní politikou státu), čemuž nepochybně odpovídá i ona specifická úprava zahajování řízení posuzovaného přestupku.
Lze souhlasit s krajským soudem, že ustupuje-li v některých případech přestupkového jednání veřejný zájem na jeho projednání individuálnímu zájmu poškozené (dotčené) osoby, neznamená to, že případně zahájené řízení již nemá vrchnostenskou povahu, tedy že nepůjde o řízení, kdy veřejná moc stíhá de- liktní jednání konkrétní osoby. Správní orgán zde nevystupuje jako arbitr mezi zájmy stíhané osoby a osoby dotčené, ale je-li řízení zahájeno, plně se v něm uplatňují principy legality a oficiality. Dotčená osoba tak vskutku ani v těchto případech nemá žádné subjektivní právo na potrestání pachatele přestupku.
Ke kolizi ústavně garantovaného práva na nezávislý a nestranný výkon soudní moci se (neexistujícím) subjektivním právem postižené (poškozené) osoby na potrestání původce takového jednání tedy nemůže dojít. Sluší se konečně též uvést, že právo osoby dotčené na cti bránit se ataku na svou čest a lidskou důstojnost bez ohledu na to, kdo je jeho původcem, není shora uvedenými závěry popřeno, byť taková ochrana nebude poskytnuta v rámci sankčního řízení. Krajský soud zcela správně reflektoval fakt, že k zásahu do sféry osobnostních práv může dojít i při výkonu soudcovské činnosti (viz již citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I.
ÚS 310/05); standardním prostředkem ochrany před takovým jednáním ovšem není sankční (zde přestupkové) řízení (jež sleduje jeho potrestání), ale žaloba před civilními soudy z titulu zásahu do osobnostních práv dle § 11 a násl. občanského zákoníku z roku 1964. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014 13. 12. 2010, čj. 2010/98474-21), jednalo se o přípustný postup metodického vedení orgánů pomoci v hmotné nouzi (§ 60 zákona o pomoci v hmotné nouzi).
31. 12. 2010 jako součin cílové hodnoty měsíčního nájemného platné pro daný kalendářní rok, stanovené podle zvláštního právního předpisu (zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu) a podlahové plochy bytu. Zákon o jednostranném zvyšování nájemného z bytu byl změněn zákonem č. 150/2009 Sb. tak, že došlo k prodloužení účinnosti zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu v případě některých měst a obcí. Ve všech ostatních obcích (včetně Aše) bylo po 1. 1. 2011 možné sjednávat v nájemních bytech nájemné v souladu s občanským zákoníkem z roku 1964*). To znamená, že po uvedeném datu se museli vlastníci bytů, které již nadále nepodléhají regulaci nájemného podle zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu dohodnout s nájemci bytů o výši nájemného. Vzhledem k tomu, že Ministerstvo pro místní rozvoj nemělo k dispozici objektivní údaje o výši nájemného v jednotlivých regio-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
věcí
nech, městech a obcích, bylo na základě metodického vedení Ministerstva práce a sociál- (Metodický pokynu MPSV ních č. 4/2010, ze dne 13. 12. 2010, čj. 2010/98474-21) doporučeno pro účely zákona o pomoci v hmotné nouzi do doby, než bude k dispozici cenová mapa, vycházet z „v místě a čase obvyklého nájemného“. Jestliže nájemné doložené žadatelem převyšovalo toto nájemné v místě a čase obvyklé, doporučovalo se započítat pro účely stanovení výše dávek pomoci v hmotné nouzi právě nájemné v místě a čase obvyklé. S ohledem na možné situace se doporučovalo porovnání výše takto stanoveného nájemného s náklady na plochu bytu připadající na jednotlivé osoby, která je používána při stanovení nákladů na bydlení v rámci státní sociální podpory. V případě, že byt obývala např. jedna osoba, doporučovalo se započítat plochu 38 m2. Pro účely porovnání se nájemné tedy vypočetlo tak, že započitatelná podlahová plocha se vynásobila nájemným v místě a čase obvyklým na 1 m2 podlahové plochy. V předmětné věci činilo nájemné v místě a čase obvyklém pro obec Aš pro typ bytu, který žalobce obýval, 34 Kč/m2, podlahová plocha pro jednu osobu na základě doporučení metodického vedení 38 m2. Nájemné v místě a čase obvyklé v případě žalobce tedy činilo 34 Kč x 38 m2 = 1 292 Kč. Tato částka činila zároveň odůvodněné náklady na bydlení ve smyslu zákona o pomoci v hmotné nouzi. Podle § 35 uvedeného zákona činí výše doplatku na bydlení za kalendářní měsíc rozdíl mezi částkou odůvodněných nákladů na bydlení připadajících na kalendářní měsíc, sníženou o příspěvek na bydlení náležející za předchozí kalendářní měsíc, a částkou, o kterou příjem osoby zvýšený
o vyplacený příspěvek na živobytí převyšuje částku živobytí osoby. Správní orgán I. stupně vycházel v době rozhodování z toho, že v měsíci březnu 2011 žalobce pobíral příspěvek na živobytí ve výši 2 020 Kč, odůvodněné náklady na bydlení činily částku 1 292 Kč a příspěvek na bydlení ze systému státní sociální podpory 1 315 Kč. Z toho vyplývá, že doplatek na bydlení vycházel v záporné částce -23 Kč, a žalobci tak za měsíc březen 2011 nenáležel. Na základě uvedených skutečností žalovaný žalobci doplatek na bydlení ode dne
31. 12. 2010 jako součin cílové hodnoty měsíčního nájemného platné pro daný kalendářní rok, stanovené podle zvláštního právního předpisu (zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu) a podlahové plochy bytu. Zákon o jednostranném zvyšování nájemného z bytu byl změněn zákonem č. 150/2009 Sb. tak, že došlo k prodloužení účinnosti zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu v případě některých měst a obcí. Ve všech ostatních obcích (včetně Aše) bylo po 1. 1. 2011 možné sjednávat v nájemních bytech nájemné v souladu s občanským zákoníkem z roku 1964*). To znamená, že po uvedeném datu se museli vlastníci bytů, které již nadále nepodléhají regulaci nájemného podle zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu dohodnout s nájemci bytů o výši nájemného. Vzhledem k tomu, že Ministerstvo pro místní rozvoj nemělo k dispozici objektivní údaje o výši nájemného v jednotlivých regio-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
věcí
nech, městech a obcích, bylo na základě metodického vedení Ministerstva práce a sociál- (Metodický pokynu MPSV ních č. 4/2010, ze dne 13. 12. 2010, čj. 2010/98474-21) doporučeno pro účely zákona o pomoci v hmotné nouzi do doby, než bude k dispozici cenová mapa, vycházet z „v místě a čase obvyklého nájemného“. Jestliže nájemné doložené žadatelem převyšovalo toto nájemné v místě a čase obvyklé, doporučovalo se započítat pro účely stanovení výše dávek pomoci v hmotné nouzi právě nájemné v místě a čase obvyklé. S ohledem na možné situace se doporučovalo porovnání výše takto stanoveného nájemného s náklady na plochu bytu připadající na jednotlivé osoby, která je používána při stanovení nákladů na bydlení v rámci státní sociální podpory. V případě, že byt obývala např. jedna osoba, doporučovalo se započítat plochu 38 m2. Pro účely porovnání se nájemné tedy vypočetlo tak, že započitatelná podlahová plocha se vynásobila nájemným v místě a čase obvyklým na 1 m2 podlahové plochy. V předmětné věci činilo nájemné v místě a čase obvyklém pro obec Aš pro typ bytu, který žalobce obýval, 34 Kč/m2, podlahová plocha pro jednu osobu na základě doporučení metodického vedení 38 m2. Nájemné v místě a čase obvyklé v případě žalobce tedy činilo 34 Kč x 38 m2 = 1 292 Kč. Tato částka činila zároveň odůvodněné náklady na bydlení ve smyslu zákona o pomoci v hmotné nouzi. Podle § 35 uvedeného zákona činí výše doplatku na bydlení za kalendářní měsíc rozdíl mezi částkou odůvodněných nákladů na bydlení připadajících na kalendářní měsíc, sníženou o příspěvek na bydlení náležející za předchozí kalendářní měsíc, a částkou, o kterou příjem osoby zvýšený
o vyplacený příspěvek na živobytí převyšuje částku živobytí osoby. Správní orgán I. stupně vycházel v době rozhodování z toho, že v měsíci březnu 2011 žalobce pobíral příspěvek na živobytí ve výši 2 020 Kč, odůvodněné náklady na bydlení činily částku 1 292 Kč a příspěvek na bydlení ze systému státní sociální podpory 1 315 Kč. Z toho vyplývá, že doplatek na bydlení vycházel v záporné částce -23 Kč, a žalobci tak za měsíc březen 2011 nenáležel. Na základě uvedených skutečností žalovaný žalobci doplatek na bydlení ode dne
1. 3. 2011 nepřiznal.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Plzni, který jí vyhověl a rozsudkem ze dne 31. 7. 2012, čj. 17 A 41/2011-31, rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně zrušil. Uvedená rozhodnutí nebyla dle soudu v souladu s § 68 správního řádu, v němž jsou stanoveny náležitosti rozhodnutí. Podle odstavce 3 uvedeného ustanovení se v odůvodnění uvedou „důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí“. Ve správním spisu však nejsou založeny žádné podklady, ze kterých by vyplývalo, na základě jakých skutečností bylo ve vztahu k typu bytu užívaného žalobcem stanoveno nájemné ve výši 34 Kč/m2. Metodický pokyn je pouze interním nikoli zákonným předpisem, a proto nemůže jít k tíži občana, že příslušné ministerstvo nevydalo tzv. cenovou mapu nájemného pro jednotlivé regiony.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Nesouhlasil s názorem soudu, že nemohl vycházet z metodického pokynu v otázce určení nájemného v místě bydliště žalobce. Metodický pokyn není podzákonným právním předpisem, nicméně jeho smyslem je sjednocení postupu správních úřadů napříč celou Českou republikou s cílem zavést rovný přístup k žadatelům z různých krajů. Není jím však vytvářen protiprávní stav. Žalobce správnímu
orgánu nepředložil relevantní doklad o výši a úhradě skutečného nájemného a záloh na služby spojené s užíváním skutečné rozlohy bytu, což byl hlavní důvod aplikace metodického pokynu pro účely určení nájemného v místě a čase obvyklém. Názor krajského soudu, že nemůže jít k tíži občana, že příslušné ministerstvo nevydalo tzv. cenovou mapu nájemného pro jednotlivé regiony, není podle stěžovatele přezkoumatelný, neboť krajský soud neuvedl, jakým způsobem měl být žalobce znevýhodněn a jakým způsobem by měl orgán pomoci v hmotné nouzi řešit skutečnost, že cenová mapa nájemného pro jednotlivé regiony skutečně nebyla konkrétním ministerstvem vydána. Není v kompetenci stěžovatele tuto situaci napravit. Metodický pokyn rozděluje bytové jednotky do několika kategorií a na byt žalobce se použije výpočet odpovídající bytové jednotce o rozsahu 38 m2, což je hranice podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, pro jednu osobu. Přitom však bylo vycházeno ze žalobcem uváděných skutečností, zejména že žalobce obývá byt sám. Ohledně názoru krajského soudu, že ze správního spisu nevyplývá, kdy a na základě jakých rozhodných skutečností bylo ve vztahu k typu bytu užívaného žalobcem vycházeno z výše nájemného 34 Kč/m2, stěžovatel uvedl, že orgán pomoci v hmotné nouzi provedl průzkum výše nájemného, které je hrazeno v místě bydliště žalobce, a na základě tohoto zjištění vyhodnotil výši nájemného v místě a čase obvyklém. Tento podklad je založen u orgánu pomoci v hmotné nouzi v listinné podobě a používán u všech žadatelů o dávky pomoci v hmotné nouzi, nikoliv však v každém spisu vedeném ve věci doplatku na bydlení. Tento postup byl v souladu s metodickým vedením stěžovatele a plně v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Nejvyšší správní soud se v prvé řadě věnoval závěru krajského soudu, že ve správním spisu nejsou založeny nezbytné podkla-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
dy pro vydání rozhodnutí, neboť ani z žádného založeného dokladu nevyplývá, kdy a na základě jakých rozhodných skutečností bylo ve vztahu k typu bytu užívaného žalobcem vycházeno z výše nájemného 34 Kč/m2 v místě a čase obvyklém, tj. v Aši. Z § 34 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi (ve znění účinném do 31. 12. 2011) vyplývalo, že pro účely posouzení nároku a výše doplatku na bydlení se „do odůvodněných nákladů na bydlení započítává a) nájemné až do výše cílového nájemného a pravidelné úhrady za služby bezprostředně spojené s užíváním bytu, popřípadě obdobné náklady spojené s družstevní a vlastnickou formou bydlení; úhradou služeb bezprostředně spojených s užíváním bytu, případně obdobnou vlastnickou formou bydlení, se rozumí úhrada za ústřední (dálkové) vytápění a za dodávku teplé vody, za úklid společných prostor v domě, za užívání výtahu, za dodávku vody z vodovodů a vodáren, za odvádění odpadních vod kanalizacemi, za osvětlení společných prostor v domě, za odvoz tuhého komunálního odpadu, za vybavení bytu společnou televizní a rozhlasovou anténou, popřípadě další prokazatelné a nezbytné služby související s bydlením, a b) úhrada prokazatelné nezbytné spotřeby energií; úhradou prokazatelné nezbytné spotřeby energií se rozumí úhrada dodávky a spotřeby elektrické energie, plynu, případně výdaje na další druhy paliv, a to ve výši, která je v místě obvyklá.“
S účinností od 1. 1. 2012 bylo předmětné ustanovení v písm. a) novelizováno tak, že „[d]o odůvodněných nákladů na bydlení se započítává nájemné, popřípadě obdobné náklady spojené s družstevní a vlastnickou formou bydlení, a pravidelné úhrady za služby spojené s užíváním bytu; nájemným se rozumí nájemné hrazené v nájemních bytech, a to až do výše, která je v místě obvyklá, popřípadě nájemné až do výše cílového nájemného podle zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu“. Podle § 34 odst. 2 téhož zákona v citovaném znění platilo, že „výše cílového nájemného se stanoví v období do 31. 12. 2010 jako součin cí-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
lové hodnoty měsíčního nájemného platné pro daný kalendářní rok, stanovené podle zvláštního právního předpisu, a podlahové plochy bytu“. Cílovou hodnotou měsíčního nájemného za 1 m2 podlahové plochy bytu se rozumělo takové nájemné, kterého může být dosaženo při jednostranném zvyšování nájemného nejdříve k 1. 1. 2010 (§ 2 zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu ve znění účinném do 31. 5. 2009). Ministerstvo pro místní rozvoj bylo oprávněno na základě § 4 odst. 1 zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu vydávat sdělení o výších cílové hodnoty měsíčního nájemného za 1 m2 podlahové plochy bytu vypočtené podle vzorce uvedeného v příloze k tomuto zákonu, a to v členění podle velikostních skupin obcí za jednotlivé kraje, v případě hlavního města Prahy a Brna v členění na části města. Jak správně poukázal stěžovatel, zákonem č. 150/2009 Sb. byl s účinností od 1. 6. 2009 novelizován § 3 odst. 1 zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu, čímž byla prodloužena možnost jednostranného zvyšování nájemného do 31. 12. 2012 ve vyjmenovaných městech; město Aš však mezi těmito městy uvedeno nebylo.
S účinností od 1. 1. 2011 tak musely orgány pomoci v hmotné nouzi při posuzování hranice „stropu“ započitatelného nájemného pro účely posouzení odůvodněných nákladů na bydlení pracovat s touto chybějící zákonnou úpravou cílové hodnoty měsíčního nájemného. Orgány pomoci v hmotné nouzi proto začaly vycházet z výše nájemného, která je v místě obvyklá. Postup stěžovatele, který za tímto účelem vydal Metodický pokyn MPSV č. 4/2010, čj. 2010/98474-21, ze dne
1. 3. 2011 nepřiznal.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Plzni, který jí vyhověl a rozsudkem ze dne 31. 7. 2012, čj. 17 A 41/2011-31, rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně zrušil. Uvedená rozhodnutí nebyla dle soudu v souladu s § 68 správního řádu, v němž jsou stanoveny náležitosti rozhodnutí. Podle odstavce 3 uvedeného ustanovení se v odůvodnění uvedou „důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí“. Ve správním spisu však nejsou založeny žádné podklady, ze kterých by vyplývalo, na základě jakých skutečností bylo ve vztahu k typu bytu užívaného žalobcem stanoveno nájemné ve výši 34 Kč/m2. Metodický pokyn je pouze interním nikoli zákonným předpisem, a proto nemůže jít k tíži občana, že příslušné ministerstvo nevydalo tzv. cenovou mapu nájemného pro jednotlivé regiony.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Nesouhlasil s názorem soudu, že nemohl vycházet z metodického pokynu v otázce určení nájemného v místě bydliště žalobce. Metodický pokyn není podzákonným právním předpisem, nicméně jeho smyslem je sjednocení postupu správních úřadů napříč celou Českou republikou s cílem zavést rovný přístup k žadatelům z různých krajů. Není jím však vytvářen protiprávní stav. Žalobce správnímu
orgánu nepředložil relevantní doklad o výši a úhradě skutečného nájemného a záloh na služby spojené s užíváním skutečné rozlohy bytu, což byl hlavní důvod aplikace metodického pokynu pro účely určení nájemného v místě a čase obvyklém. Názor krajského soudu, že nemůže jít k tíži občana, že příslušné ministerstvo nevydalo tzv. cenovou mapu nájemného pro jednotlivé regiony, není podle stěžovatele přezkoumatelný, neboť krajský soud neuvedl, jakým způsobem měl být žalobce znevýhodněn a jakým způsobem by měl orgán pomoci v hmotné nouzi řešit skutečnost, že cenová mapa nájemného pro jednotlivé regiony skutečně nebyla konkrétním ministerstvem vydána. Není v kompetenci stěžovatele tuto situaci napravit. Metodický pokyn rozděluje bytové jednotky do několika kategorií a na byt žalobce se použije výpočet odpovídající bytové jednotce o rozsahu 38 m2, což je hranice podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, pro jednu osobu. Přitom však bylo vycházeno ze žalobcem uváděných skutečností, zejména že žalobce obývá byt sám. Ohledně názoru krajského soudu, že ze správního spisu nevyplývá, kdy a na základě jakých rozhodných skutečností bylo ve vztahu k typu bytu užívaného žalobcem vycházeno z výše nájemného 34 Kč/m2, stěžovatel uvedl, že orgán pomoci v hmotné nouzi provedl průzkum výše nájemného, které je hrazeno v místě bydliště žalobce, a na základě tohoto zjištění vyhodnotil výši nájemného v místě a čase obvyklém. Tento podklad je založen u orgánu pomoci v hmotné nouzi v listinné podobě a používán u všech žadatelů o dávky pomoci v hmotné nouzi, nikoliv však v každém spisu vedeném ve věci doplatku na bydlení. Tento postup byl v souladu s metodickým vedením stěžovatele a plně v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Nejvyšší správní soud se v prvé řadě věnoval závěru krajského soudu, že ve správním spisu nejsou založeny nezbytné podkla-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
dy pro vydání rozhodnutí, neboť ani z žádného založeného dokladu nevyplývá, kdy a na základě jakých rozhodných skutečností bylo ve vztahu k typu bytu užívaného žalobcem vycházeno z výše nájemného 34 Kč/m2 v místě a čase obvyklém, tj. v Aši. Z § 34 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi (ve znění účinném do 31. 12. 2011) vyplývalo, že pro účely posouzení nároku a výše doplatku na bydlení se „do odůvodněných nákladů na bydlení započítává a) nájemné až do výše cílového nájemného a pravidelné úhrady za služby bezprostředně spojené s užíváním bytu, popřípadě obdobné náklady spojené s družstevní a vlastnickou formou bydlení; úhradou služeb bezprostředně spojených s užíváním bytu, případně obdobnou vlastnickou formou bydlení, se rozumí úhrada za ústřední (dálkové) vytápění a za dodávku teplé vody, za úklid společných prostor v domě, za užívání výtahu, za dodávku vody z vodovodů a vodáren, za odvádění odpadních vod kanalizacemi, za osvětlení společných prostor v domě, za odvoz tuhého komunálního odpadu, za vybavení bytu společnou televizní a rozhlasovou anténou, popřípadě další prokazatelné a nezbytné služby související s bydlením, a b) úhrada prokazatelné nezbytné spotřeby energií; úhradou prokazatelné nezbytné spotřeby energií se rozumí úhrada dodávky a spotřeby elektrické energie, plynu, případně výdaje na další druhy paliv, a to ve výši, která je v místě obvyklá.“
S účinností od 1. 1. 2012 bylo předmětné ustanovení v písm. a) novelizováno tak, že „[d]o odůvodněných nákladů na bydlení se započítává nájemné, popřípadě obdobné náklady spojené s družstevní a vlastnickou formou bydlení, a pravidelné úhrady za služby spojené s užíváním bytu; nájemným se rozumí nájemné hrazené v nájemních bytech, a to až do výše, která je v místě obvyklá, popřípadě nájemné až do výše cílového nájemného podle zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu“. Podle § 34 odst. 2 téhož zákona v citovaném znění platilo, že „výše cílového nájemného se stanoví v období do 31. 12. 2010 jako součin cí-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
lové hodnoty měsíčního nájemného platné pro daný kalendářní rok, stanovené podle zvláštního právního předpisu, a podlahové plochy bytu“. Cílovou hodnotou měsíčního nájemného za 1 m2 podlahové plochy bytu se rozumělo takové nájemné, kterého může být dosaženo při jednostranném zvyšování nájemného nejdříve k 1. 1. 2010 (§ 2 zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu ve znění účinném do 31. 5. 2009). Ministerstvo pro místní rozvoj bylo oprávněno na základě § 4 odst. 1 zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu vydávat sdělení o výších cílové hodnoty měsíčního nájemného za 1 m2 podlahové plochy bytu vypočtené podle vzorce uvedeného v příloze k tomuto zákonu, a to v členění podle velikostních skupin obcí za jednotlivé kraje, v případě hlavního města Prahy a Brna v členění na části města. Jak správně poukázal stěžovatel, zákonem č. 150/2009 Sb. byl s účinností od 1. 6. 2009 novelizován § 3 odst. 1 zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu, čímž byla prodloužena možnost jednostranného zvyšování nájemného do 31. 12. 2012 ve vyjmenovaných městech; město Aš však mezi těmito městy uvedeno nebylo.
S účinností od 1. 1. 2011 tak musely orgány pomoci v hmotné nouzi při posuzování hranice „stropu“ započitatelného nájemného pro účely posouzení odůvodněných nákladů na bydlení pracovat s touto chybějící zákonnou úpravou cílové hodnoty měsíčního nájemného. Orgány pomoci v hmotné nouzi proto začaly vycházet z výše nájemného, která je v místě obvyklá. Postup stěžovatele, který za tímto účelem vydal Metodický pokyn MPSV č. 4/2010, čj. 2010/98474-21, ze dne
13. 12. 2010, tedy směřoval k řešení této komplikované právní situace a vymezení pojmu „výše nájemného, která je v místě obvyklá“. Lze souhlasit se stěžovatelem v tom, že smyslem metodického pokynu je sjednocení postupu správních úřadů napříč celou ČR s cílem zavést rovný přístup k žadatelům z různých krajů. Stran aplikace uvedeného metodického pokynu stěžovatele je ovšem třeba rozlišit dvě roviny problému: a) obecnou možnost aplikace metodiky v popsané situaci, b) pře-
zkoumatelnost a správnost aplikace této metodiky v konkrétní situaci.
Stran první roviny problému má Nejvyšší správní soud za to, že v situaci, kdy vznikla v zákonné úpravě cílového nájemného ve většině obcí v České republice a zároveň v důsledku chybějícího vymezení „místně obvyklého nájemného“ zákonná mezera, musely orgány pomoci v hmotné nouzi řešit situaci s chybějícím klíčem pro určení maximální hranice odůvodněných nákladů na bydlení svými výkladovými prostředky, mezi něž nepochybně patří metodická činnost stěžovatele [viz § 60 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi]. Nejvyšší správní soud již dříve judikoval, že metodické pokyny coby interní (v určitých případech též normativní) akty správních úřadů mohou být za předpokladu, že nejsou v rozporu se zákonem, pramenem uznávané správní praxe, která může poskytovat oporu pro rozhodování v jednotlivých případech, a správní soudy mohou takovou ustálenou správní praxi využít při přezkumu správních aktů (viz k tomu zejména rozsudek ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007-251, č. Sb. NSS 1383/2007). Nejvyšší správní soud tedy in abstracto nepovažuje používání metodiky stěžovatele k určení cílového nájemného za nezákonné, byť v tomto ohledu měla metodika stěžovatele nepochybně vnější účinky a nahrazovala chybějící právní úpravu. Pokud se ale chtěl stěžovatel odvolávat na praxi zavedenou metodickým pokynem, bylo třeba jeho existenci soudu prokázat, aby krajský soud mohl vyhodnotit, zda byl tento postup zákonný. Ve správním spisu však byl obsažen pouze metodický pokyn č. 2/2006 ze dne 14. 12. 2006 k zákonu o pomoci v hmotné nouzi, který předmětná doporučení neobsahuje, přičemž ze spisu krajského soudu rovněž nevyplývá, že by stěžovatel či původní žalovaný krajskému soudu předložili Metodický pokyn MPSV č. 4/2010, čj. 2010/98474-21, ze dne 13. 12. 2010, který byl v posuzované věci správními orgány aplikován. Pokud stěžovatel krajskému soudu nepředložil metodický pokyn, na němž byla založena předmětná rozhodnutí orgánů pomoci v hmotné nouzi, nemůže se divit, že krajský soud k metodice nemohl přihlédnout a považoval jejich
rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. (...)
Krajský soud tyto a další nedostatky napadeného rozhodnutí částečně pojmenoval, ale nenabídl místo toho žádný alternativní postup, jakým by měl stěžovatel (či správní orgán I. stupně) v dalším řízení pokračovat, neboť své rozhodnutí opřel jen o výtku formálních nedostatků ve smyslu § 68 odst. 3 správního řádu. Jak Nejvyšší správní soud již dříve uvedl, v této souvislosti je třeba reflektovat „zvláštní povahu tohoto řízení, jakož i účel rozhodování (efektivní posouzení nároku na sociální dávku), přičemž záruku přezkoumatelnosti (a související úplnosti a přesvědčivosti odůvodnění) celého procesu posouzení nároku na dávku pomoci v hmotné nouzi a správnosti její výše je třeba spatřovat především v odvolacím řízení, které s účinností od 1. 1. 2012 zajišťuje stěžovatel prostřednictvím svého odborného aparátu“. Správním rozhodnutím I. stupně o dávkách pomoci v hmotné nouzi vydávaným do 31. 1. 2011 ještě pověřenými obecními úřady a úřady obcí s rozšířenou působností lze tedy oprávněně vytýkat tuto – v případě rozhodnutí I. stupně až formulářovou – strohost, která však v kontextu zavedené správní praxe, spisové dokumentace a odůvodnění napadeného rozhodnutí původního žalovaného nemusí mít za následek jejich nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost, ani pro nedostatek důvodů (viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu 19. 6. 2013, čj. 3 Ads 68/2012-23). Jakkoliv krajskému soudu je třeba dát v uvedených věcech za pravdu, napadený rozsudek krajského soudu je stran otázky určení odůvodněných nákladů na bydlení žalobce pro účely posouzení jeho nároku na doplatek na bydlení nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost důvodů podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a nedává správním orgánům dostatečnou oporu pro další postup ve věci.
Bude tedy na krajském soudu, aby dostatečně zdůvodnil svůj závěr o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí původního žalovaného a dal stěžovateli jednoznačný a srozumitelný pokyn, jak konkrétně měly orgány pomoci v hmotné nouzi v předmětné věci (posouzení nároku žalobce na doplatek
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
Josef Š. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o doplatek na bydlení, o kasační stíž- *) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.