3 Ads 130/2008- 204 - text
3 Ads 130/2008 - 225
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobkyně: M. L., zastoupená JUDr. Vlastiborem Vejvodou, advokátem se sídlem Na Hřebenech II/1062, Praha 4, proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, o přezkoumání rozhodnutí žalované ze dne 20. 6. 2006, č. X, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2008, č. j. 2 Cad 10/2008 – 67,
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2008, č. j. 2 Cad 10/2008 – 67 s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Ustanovenému zástupci žalobkyně advokátu JUDr. Vlastiboru Vejvodovi s e p ř i z n á v á odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů v řízení o kasační stížnosti v celkové výši 3824 Kč. Tato částka bude jmenovanému vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do dvou měsíců od právní moci tohoto rozsudku.
I. Dosavadní průběh řízení
1) Rozhodnutím žalované ze dne 20. 6. 2006 byl žalobkyni přiznán ode dne 31. 3. 2006 dílčí starobní důchod ve výši 2245 Kč měsíčně podle ustanovení § 29 písm. a) zák. č. 155/1995 Sb. a čl. 46 odst. 2 nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 (dále též Nařízení). Žalobkyni bylo zohledněno celkem 14 791 dnů pojištění, z toho v systému důchodového pojištění České republiky 4199 dnů a v systému důchodového pojištění Slovenské republiky 10 592 dnů.
2) V žalobě proti uvedenému rozhodnutí žalobkyně především namítala, že i když v době od 15. 3. 1990 do 31. 8. 1993 pracovala na Slovensku v železniční stanici Trenčianská Teplá, byla stále zaměstnankyní Československých státních drah se sídlem v Praze. Dále uvedla, že doby pojištění neodpovídají jejím výpočtům a že motivem k podání žaloby je skutečnost, že žalovaná nepřevzala výplatu jejího starobního důchodu podle čl. 26 Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení.
3) Rozsudkem ze dne 23. 5. 2007 č. j. 2 Cad 76/2006 – 31 zrušil Městský soud v Praze rozhodnutí žalované, když dospěl k závěru, že žalovaná sice nepochybila, pokud vypočetla starobní důchod žalobkyně s použitím čl. 11 a čl. 20 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení ze dne 29. 10. 1992, publikované pod č. 228/1993 Sb. (dále též Smlouva) a tuto dobu hodnotila jako slovenskou dobu pojištění, neboť ke dni 31. 12. 1992 byla žalobkyně zaměstnána u organizační jednotky Československých státních drah se sídlem na Slovensku a tato jednotka zde byla také zapsána v obchodním rejstříku. Její pochybení však lze spatřovat v tom, že při výpočtu důchodu nevzala v úvahu nálezy Ústavního soudu II. ÚS 405/02, III. ÚS 252/04 a Pl. ÚS 4/06. Z těchto nálezů vyplývá, že občané České republiky nemohou být znevýhodněni skutečností, že došlo k rozdělení společného státu České a Slovenské Federativní Republiky. V projednávaném případě byl žalobkyni vypočten dílčí starobní důchod za dobu pojištění, kterou získala v systému důchodového pojištění České republiky, soud však s ohledem na uvedené nálezy zavázal žalovanou, aby výši přiznaného starobního důchodu dorovnala do výše, v jaké by žalobkyni náležel, pokud by celou dobu pojištění získala pouze v českém systému důchodového pojištění.
4) Rozsudkem ze dne 16. 1. 2008 č. j. 3 Ads 96/2007 – 53 Nejvyšší správní soud na základě kasační stížnosti žalované uvedené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení. Zavázal jej přitom především zhodnotit, nakolik je zmiňovaná judikatura Ústavního soudu použitelná i pro posouzení důchodových nároků, jež se již od 1. 5. 2004 posuzují podle evropského práva. Městský soud v Praze měl posoudit, nakolik je preferenční zacházení s vybranou skupinou pojištěnců z důvodu jejich státního občanství v souladu s principem rovnosti formulovaným v čl. 3 odst. 1 nařízení Rady č. 1408/71, případně se zásadou jednoho právního řádu vyjádřenou v čl. 12 Nařízení. V pochybnostech o výkladu uvedených článků měl pak případně zvážit položení předběžné otázky. Dále byl Městský soud v Praze pro případ, že by setrval na svém názoru o nutnosti aplikace uvedených nálezů, povinen též definovat, která ustanovení a jakých právních předpisů byla žalovanou v důsledku nerespektování této judikatury chybně vyložena či aplikována a správný výklad těchto ustanovení následně provést.
5) Rozsudkem ze dne 16. 4. 2008 Městský soud v Praze napadené rozhodnutí žalované opětovně zrušil a zavázal ji pro stanovení výše starobního důchodu z českého systému důchodového pojištění k zápočtu všech dob zaměstnání (pojištění) získaných žalobkyní s výjimkou doby od 1. 1. 1993 do 31. 8. 1993, kdy byla zaměstnána ve Slovenské republice. Svůj předchozí právní názor tedy korigoval pouze v tom směru, že již neuložil žalované započíst i dobu, kterou získala výkonem zaměstnání ve Slovenské republice po zániku ČSFR. Žalovaná pak měla porovnat výši takto vypočteného důchodu s úhrnnou výší dílčího starobního důchodu z českého systému důchodového pojištění a částečného invalidního důchodu ze slovenského systému důchodového pojištění a poté případně přiznat vyrovnávací příspěvek.
6) Svůj právní názor opřel soud znovu o nálezy Ústavního soudu II. ÚS 405/02, III. ÚS 252/04, zmínil též nálezy IV ÚS 158/04 a IV ÚS 304/95, důraz však položil na nález IV. ÚS 301/05. Dle jeho mínění mají nálezy Ústavního soudu k dané problematice obecnou platnost, neboť je posuzováno rozhodování ve věcech dávek důchodového pojištění z hlediska ústavnosti, zejména s ohledem na Listinu základních práv a svobod, a účinnost nálezů tedy není nikterak časově omezena. Pojištění získané do 31. 12. 1992, tj. za existence společného státu na území nově vzniklé Slovenské republiky, není dobou odpracovanou v cizině a nelze proto zacházet s občany diskriminujícím způsobem. Ústavní soud výslovně zdůraznil, že právní úprava obsažená ve Smlouvě o sociálním zabezpečení nemá za následek potlačení práv stanovených v Listině základních práv a svobod. I v případě, když speciální inkorporační norma (§ 61 zák. č. 155/1995 Sb.) zakládá přednost mezinárodní smlouvy před vnitrostátním právem, musí princip této inkorporační smlouvy ustoupit principu ústavního pořádku dopadajícímu na aplikaci a interpretaci relevantního jednoduchého práva, a to z principu jeho ústavní konformní interpretace a aplikace. Jde především o zákaz diskriminace daný Listinou základních práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku. Odkaz na Smlouvu a Nařízení se na danou věc nevztahuje, poněvadž bilaterální smlouvy mezi členskými státy nejsou pramenem komunitárního práva. Naopak Smlouva a Nařízení pouze naznačují, že vztahy těmito smlouvami regulované nepodléhají právu Evropského společenství. Aplikace Smlouvy však musí být v souladu s ústavním pořádkem a musí respektovat jeho základní principy. Nařízení Rady č. 1408/71 se na daný případ nevztahuje, neboť jeho aplikace v této specifické problematice by představovala porušení obecných právních předpisů, které tvoří součást právního řádu ES a mají v hierarchii komunitárních norem přednost před sekundárními právními předpisy. Ústavní soud v nálezu IV. ÚS 301/05 dospěl k závěru, že pokud Slovenská republika pouze nahradila Českou republiku, musí Česká republika dohnat eventuální schodek, jinak řečeno Česká republika má povinnost plnit do té míry, v níž Slovenská republika tuto povinnost zcela nekryje. Zákonnost tzv. vyrovnávacího přídavku založil Ústavní soud ústavním principem, který má přednost před Smlouvou, kterou Česká republika a Slovenská republika v oblasti sociálního zabezpečení uzavřely. Ústavní pořádek, konkrétně článek 30 Listiny základních práv a svobod stanoví větší povinnost vůči občanům a tato povinnost vznikla již v roce 1991 ještě před rozpadem federace, když bývalá ČSFR v čl. 30 a čl. 112 Ústavy inkorporovala Listinu základních práv a svobod jako součást ústavního pořádku s tím, že Česká republika inkorporovala právní systém ČSFR, včetně závazků vyplývajících z tohoto právního systému a tyto závazky potvrdila jako své vlastní.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně
7) Proti tomuto rozsudku podala včas kasační stížnost žalovaná (dále též stěžovatelka), v níž namítala jeho nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky. K věci samé stěžovatelka uvedla, že doby pojištění žalobkyně do 31. 12. 1992 jsou započitatelné v důchodovém pojištění Slovenské republiky podle čl. 20 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, který se stal součástí Nařízení vložením do přílohy III. Doba zhodnocená stěžovatelkou pro teoretickou výši českého starobního důchodu žalobkyně podléhá režimu čl. 46 odst. 2 Nařízení, podle kterého kompetentní instituce vypočte teoretickou výši dávky, na kterou by dotyčná osoba mohla uplatnit nárok za předpokladu, že by všechny doby pojištění, které byly splněny podle předpisů členských států a vztahovaly se na zaměstnanou osobu, byly splněny v příslušném státě, jehož předpisy instituce provádí v době přiznání dávky. Nato kompetentní instituce určí skutečnou výši dávky na základě teoretické výše dávky podle poměru délky dob pojištění získaných před naplněním rizika podle předpisů, které provádí, k celkové délce doby pojištění získaných před naplněním rizika podle předpisů všech členských států, kterých se to týká.
8) Městský soud v Praze se rozsudkem ze dne 16. 4. 2008, č. j. 2 Cad 10/2008 – 67, jsa vázán právním názorem NSS vysloveným v rozsudku č. j. 3 Ads 96/2007 – 53 ze dne 16. 1. 2008, zabýval nálezy Ústavního soudu III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005 a Pl. ÚS 4/06 ze dne 20. 3. 2007, tyto nálezy však měl vyložit ve vztahu k čl. 3 odst. 1 Nařízení, který upravuje princip rovného zacházení, který byl široce interpretován Evropským soudním dvorem jakožto princip zakazující formy otevřené diskriminace z důvodů státní příslušnosti osob krytých komunitárním právem a dále ve vztahu k čl. 12 Nařízení, který upravuje vyloučení překrývání dávek stejného druhu z titulu jedné a téže doby pojištění. Měl-li tedy Městský soud za to, že zmíněné nálezy je možno či dokonce nutno při rozhodování o nároku na starobní důchod žalobkyně použít, měl provést jejich interpretaci a následně vyložit, co konkrétně z nálezů Ústavního soudu pro řešení projednávané věci vyplývá a v jakém rozsahu. Měl se vypořádat s podstatnými otázkami zformulovanými Nejvyšším správním soudem v jeho rozsudku a své závěry podrobně odůvodnit. Jednalo se především o výklad čl. 3 a čl. 12 Nařízení. Nejvyšší správní soud tím naznačil, že na případ žalobkyně se vztahuje komunitární právo. Při pochybnostech výkladu čl. 3 a čl. 12 Nařízení pak měl Městský soud v Praze zvážit podání předběžné otázky k Evropskému soudnímu dvoru. Nic z toho však ze strany Městského soudu v Praze učiněno nebylo.
9) Je sice pravdou, že se bilaterální smlouvy o sociálním zabezpečení uzavřené mezi členskými státy EU podle čl. 6 Nařízení tímto Nařízením nahrazují, avšak podle čl. 7 odst. 2 písm. c) Nařízení se zachovávají ta ustanovení úmluv o sociálním zabezpečení uvedená v příloze III. Článek 20 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení je v příloze III uveden a tudíž se stal jeho součástí. Evropský soudní dvůr judikoval v případě 305/92 – Horn z roku 1994 č. ECR I – 1525, že ustanovení smluv uvedených v příloze III Nařízení se aplikují přednostně před ustanovením Nařízení, i když tato jsou výhodnější. Obdobou je i rozsudek Evropského soudního dvora v případě Rőnfeld ze dne 7. 2. 1991 ve věci č. 227/89, který judikoval zachování výhod dvoustranné smlouvy mezi Dánskem a SRN poskytovaných dříve, než vstoupilo Nařízení v platnost. Nahrazení ustanovení dvoustranné smlouvy Nařízením je svou povahou povinné a nepřipouští výjimky, kromě těch, které jsou v přílohách Nařízení výslovně uvedené.
10) Stěžovatelka je toho názoru, že případ žalobkyně nelze srovnávat se shora uváděným případem žadatelky řešeným Ústavní soudem v nálezu Pl. ÚS 4/06, protože tehdy byl posuzován nárok na důchod, jenž vznikl před 1. 5. 2004, tedy před vstupem ČR do EU. Kromě toho žadatelka, která neprokázala žádnou dobu pojištění v ČR, usilovala o získání vyrovnávacího příspěvku k důchodu přiznanému slovenským nositelem pojištění, neboť jí výše tohoto důchodu nepostačovala ke krytí životních nákladů v ČR. Žalobkyně v projednávaném případě však prokázala jak doby pojištění SR, tak doby pojištění ČR a byl jí vypočten český dílčí starobní důchod postupem uvedeným v čl. 46 odst. 2 Nařízení, neboť podmínky nároku na dávku vyžadované zák. č. 155/1995 Sb. jsou ohledně nároku na starobní důchod splněny jen po aplikaci čl. 45 Nařízení.
11) V dalším nálezu Ústavního soudu III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005 je uvedena pouze představa Ústavního soudu o postupu při přiznávání důchodů v obdobných případech tak, že pokud občan splňuje všechny zákonné podmínky pro vznik nároku na důchod i bez existence citované Smlouvy a tento nárok by byl vyšší než nárok podle citované Smlouvy, je věcí nositele českého důchodového pojištění, aby zabezpečil pobírání důchodové dávky v takové výši, která odpovídá vyššímu nároku podle vnitrostátních předpisů, a rozhodl o dorovnání výše důchodu pobíraného od druhé smluvní strany do zákonného nároku podle českých právních předpisů, přičemž bude respektovat částku důchodu pobíraného v souladu se Smlouvou od druhé smluvní strany tak, aby nedošlo k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu přiznaných ze stejného důvodu od dvou různých nositelů pojištění. Pokud však Městský soud v Praze použil závěry Ústavního soudu v případě žalobkyně, je třeba, aby uvedl nejen způsob výpočtu dorovnání slovenského důchodu na výši českého důchodu, ale rovněž stanovil, jakým způsobem a jak často z důvodů valorizací důchodů jak v ČR, tak v SR má být toto dorovnání přepočteno, jakým kurzem, resp. jakého data určujícího kurz měny má být použito, jakým způsobem má být postupováno v případě změny bydliště žalobkyně nejen zpět do SR, ale i do třetího státu, tedy stanovit veškeré podmínky, které mají vliv na dorovnání důchodu. K tomu je tedy třeba další aplikaci dorovnání řádně a přesvědčivě odůvodnit.
12) Z důvodů výše uvedených stěžovatelka navrhla, aby napadený rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2008, č. j. 2 Cad 10/2008 – 67 byl zrušen a věc vrácena soudu k dalšímu řízení.
13) K věci pak ještě stěžovatelka upozornila na čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) podle něhož platí, že pokud Listina používá pojem občan, rozumí se tím státní občan ČR. Zákon o důchodovém pojištění č. 155/1995 Sb. však státní občanství nestanoví jako podmínku pro jakýkoliv nárok na důchod (dokonce pojem občan v současném znění ani neobsahuje; pokud jej v normativní části před 1. 10. 2004 obsahoval, bylo to ve spojení „občan se změněnou pracovní schopností“). Listina ve svém čl. 30 odst. 1 uvádí, že „občané mají právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele“; v odst. 3 však dodává, že „podrobnosti stanoví zákon“ – tím je právě zákon o důchodovém pojištění.
14) Konstrukce naznačená v nálezech Ústavního soudu (o které se opírá rozsudek Městského soudu v Praze), ústí k tomu, že jestliže by mělo být právo na dorovnání důchodu ze slovenského důchodového pojištění z českého důchodového pojištění vázáno na české státní občanství, nutně by muselo sdílet osud tohoto občanství; tzn., že pozbytím českého státního občanství by jeho dosavadní držitel pozbyl tato práva, a to i nabytých práv vyplývajících z českého státního občanství, což je v příkrém rozporu s čl. 1 Listiny a čl. 10 odst. 1 nařízení Rady č. 1408/71.
15) Vzhledem k tomu, že čl. 20 Smlouvy se stal součástí přílohy III. Nařízení, není také možné opomenout, že v rovině právních vztahů podléhajících koordinačním pravidlům (nařízení Rady č. 1408/71, resp. nařízení Rady č. 574/72), je nutno při rozhodování o důchodových dávkách vycházet z principu rovného nakládání, resp. ze zákazu diskriminace z důvodů státní příslušnosti, který je promítnut i do čl. 3 nařízení Rady č. 1408/71, v němž je stanoveno, že osoby, na něž se vztahuje toto nařízení, podléhají stejným povinnostem a mají prospěch ze stejných dávek podle právních předpisů kteréhokoli členského státu jako státní příslušníci tohoto státu. Zásada rovného nakládání s občany EU je ve své nejobecnější podobě formulována v čl. 12 Smlouvy o ES, kde je uvedeno, že v rozsahu uplatňování této Smlouvy, a aniž by byla dotčena jakákoliv její zvláštní ustanovení, je zakázána jakákoliv diskriminace z důvodů státní příslušnosti. Vyloučení diskriminace v oblasti sociální politiky je obsaženo v čl. 39 odst. 2 Smlouvy o ES, hovořícím o tom, že volný pohyb pracovníků zahrnuje zrušení jakékoliv diskriminace na základě státní příslušnosti mezi zaměstnanými osobami z členských států ve vztahu k zaměstnání, odměně a dalším podmínkám zaměstnání.
16) Z uvedeného plyne, že za diskriminaci (a to zjevně přímou) lze označit požadavek, aby občanům České republiky, jimž jsou doby zaměstnání ve společném státě zhodnoceny podle čl. 20 Smlouvy, byly slovenské doby pojištění do 31. 12. 1992, kdy došlo k rozdělení ČSFR, zhodnoceny v českých dávkách důchodového pojištění, případně jim byly nižší vyplácené slovenské důchody dorovnány na úroveň českých dávek důchodového pojištění. To platí zejména tehdy, pokud se nejedná o výši dávek, kdy celková částka dávek náležejících podle předpisů různých členských států nedosahuje minima stanoveného předpisy státu, na jehož území příjemce trvale bydlí (čl. 50 nařízení Rady č. 1408/71). Navíc v případě takového postupu dochází k druhému hodnocení slovenských dob pojištění pro účely přiznání dávky českého důchodového pojištění.
17) Protože aplikace komunitárního práva v tomto případě dle stěžovatelky zjevně naráží na mantinely interpretace národního práva v podobě vyloučení možnosti překrývání se dávek stejného druhu z titulu jedné a téže doby pojištění dle čl. 12 nařízení Rady č. 1408/71 a střetu zásady rovného nakládání obsažené v čl. 3 nařízení Rady č. 1408/71 a judikaturou Ústavního soudu konstruované podmínky „českého občanství“ pro nárok na dávku z českého důchodového pojištění, navrhla stěžovatelka Nejvyššímu správnímu soudu postup ve smyslu čl. 234 Smlouvy o ES a podání následujících předběžných otázek:
1. Je požadavek na dorovnání výše slovenských důchodů na úroveň výše českých důchodů z titulu českého státního občanství jejich příjemců v souladu s čl. 3 nařízení Rady č. 1408/71 EHS?
2. Je v tomto případě výlučnost českého státního občanství zesílena navíc teritoriálním vymezením v souladu s čl. 3 a čl. 12 nařízení Rady č.1408/71?
18) Žalobkyně se k věci vyjádřila podáním ze dne 8. 8. 2011. V něm uvedla, že na základě doručených listin a především s ohledem na nálezy Ústavního soudu, je její nárok zcela oprávněný. Pokud by nebylo její žalobě vyhověno, jednalo by se flagrantní případ porušení ústavního principu rovnosti. Připomněla rovněž, že k výkonu zaměstnání na území Slovenské republiky byla pro rozhodné období přeložena na základě rozhodnutí svého tehdejšího zaměstnavatele s celostátní působností, své trvalé bydliště na území České republiky však nikdy nezrušila. Bez ohledu na interpretaci problematiky interními normativními akty stěžovatelky, která však zcela zřejmě svědčí právu žalobkyně, a s poukazem na jednoznačně problematiku řešící nálezy Ústavního soudu navrhla, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
a) přezkoumatelnost napadeného rozsudku
1. Je třeba vykládat přílohu III část A. bod 6 v návaznosti na čl. 7 odst. 2 písm. c) nařízení Rady č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství, která ponechává použitelným kritérium pro určení nástupnického státu příslušného k zhodnocení dob pojištění získaných zaměstnanými osobami do 31. 12. 1992 v systému sociálního zabezpečení bývalé České a Slovenské Federativní Republiky, tak, že brání aplikaci vnitrostátního pravidla, podle něhož česká instituce sociálního zabezpečení v plném rozsahu hodnotí pro nárok na dávku i pro stanovení její výše dobu pojištění získanou na území bývalé České a Slovenské Federativní Republiky do 31. 12. 1992, i když k jejímu zhodnocení je podle uvedeného kritéria příslušná instituce sociálního zabezpečení Slovenské republiky?
2. Bude-li odpověď na první otázku záporná, je třeba vykládat čl. 12 Smlouvy o založení Evropského společenství ve spojení s čl. 3 odst. 1, čl. 10 a čl. 46 nařízení Rady č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství tak, že brání tomu, aby doba pojištění získaná v systému sociálního zabezpečení bývalé České a Slovenské Federativní Republiky do 31. 12. 1992, která již jednou byla ve stejném rozsahu zohledněna pro dávkové účely v systému sociálního zabezpečení Slovenské republiky, byla podle uvedeného vnitrostátního pravidla v plném rozsahu zhodnocena pro nárok na dávku ve stáří i pro stanovení její výše pouze státním příslušníkům České republiky s bydlištěm na jejím území?
g) rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 22. 6. 2011 č. C – 399/09
64) Na položené otázky odpověděl Soudní dvůr takto:
1. Ustanovení části A bodu 6 přílohy III. nařízení Rady č. 1408/71 ze dne 14. 6.1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství, ve znění pozměněném a aktualizovaném nařízením Rady č. 118/97 ze dne 2. 12. 1996, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 629/2006 ze dne 5. 4. 2006 ve spojení s čl. 7 odst. 2 písm. c) nařízení nebrání takovému vnitrostátnímu pravidlu, podle něhož je vyplácen vyrovnávací příspěvek k dávce ve stáří, pokud je výše této dávky přiznaná podle čl. 20 dvoustranné smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou, uzavřené dne 29. 10. 1992 v rámci opatření určených k vyřešení situace po rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky dne 31. 12. 1992, nižší než dávka, která by byla pobírána, kdyby byl starobní důchod vypočten podle právních norem České republiky.
1. Ustanovení části A bodu 6 přílohy III. nařízení Rady č. 1408/71 ze dne 14. 6.1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství, ve znění pozměněném a aktualizovaném nařízením Rady č. 118/97 ze dne 2. 12. 1996, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 629/2006 ze dne 5. 4. 2006 ve spojení s čl. 7 odst. 2 písm. c) nařízení nebrání takovému vnitrostátnímu pravidlu, podle něhož je vyplácen vyrovnávací příspěvek k dávce ve stáří, pokud je výše této dávky přiznaná podle čl. 20 dvoustranné smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou, uzavřené dne 29. 10. 1992 v rámci opatření určených k vyřešení situace po rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky dne 31. 12. 1992, nižší než dávka, která by byla pobírána, kdyby byl starobní důchod vypočten podle právních norem České republiky.
2. Článek 3 odst. 1 ve spojení s článkem 10 nařízení č. 1408/71, ve znění pozměněném a aktualizovaném nařízením č. 118/97, ve znění nařízení č. 629/2006, brání takovému vnitrostátnímu pravidlu, jako je pravidlo dotčené v původním řízení, které umožňuje vyplácet vyrovnávací příspěvek k dávce ve stáří pouze českým státním příslušníkům s bydlištěm na území České republiky, aniž to z hlediska práva Unie nutně vede k tomu, že osoba, která obě tyto podmínky splňuje, bude o tento příspěvek připravena.
65) Odpověď na první otázku odůvodnil Soudní dvůr tím, že pravidlo pro rozdělení dob podle článku 20 Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení není zpochybněno, neboť cílem judikatury Ústavního soudu je pouze českou dávku ve stáří přiznanou podle Smlouvy zvýšit, aby bylo dosaženo úrovně výše dávky, která by byla přiznána pouze na základě vnitrostátního práva.
66) Ke druhé otázce pak Soudní dvůr uvedl, že nález Ústavního soudu (v předchozí části je zmiňován nález II. ÚS 252/04) s sebou nese přímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, jakož i nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti vyplývající z kriteria bydliště vůči těm, kteří využili práva na volný pohyb.
67) Pokud jde o důsledky nedodržení zásady rovného zacházení v takové situaci, o jakou jde v řízení, Soudní dvůr připomněl, že jakmile byla konstatována diskriminace, která je v rozporu s právem Unie, a dokud nebyla přijata opatření k obnovení rovného zacházení, lze dodržení zásady rovnosti zaručit pouze tím, že osobám patřícím do znevýhodněné kategorie jsou přiznány stejné výhody, jako jsou ty, jichž využívají osoby patřící do zvýhodněné kategorie, což je režim, který je v případě, že nedochází ke správnému uplatňování práva Unie, jediným platným referenčním kriteriem.
68) Pokud jde o důsledky konstatování diskriminační povahy nálezu Ústavního soudu pro osoby patřící do kategorie osob zvýhodněných pravidlem vyplývajícím z tohoto nálezu, je třeba uvést, že ačkoliv za současného stavu vnitrostátního práva orgán příslušný k přiznání důchodu nemůže legálně odmítnout nárok na vyrovnávací příspěvek znevýhodněným osobám, nic nebrání tomu, aby toto právo zachoval ve prospěch oné kategorie osob, na které se již na základě vnitrostátního práva vztahuje.
69) Právo Unie nebrání, s výhradou dodržení obecných zásad práva Unie, opatřením, která obnovují rovné zacházení omezením výhod osob, které byly dříve zvýhodněny, nicméně před přijetím takových opatření žádná norma práva Unie nevyžaduje, aby kategorie osob, které již mají nárok na takový vyrovnávací příspěvek v rámci sociálního zabezpečení, o jaký jde v řízení, byla o tento příspěvek připravena.
h) posouzení věci se zohledněním rozsudku Soudního dvora
70) Závěry obsažené v rozsudku Soudního dvora pak Nejvyšší správní soud aplikoval s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu. Jak bylo již uvedeno výše, Soudní dvůr označil pravidlo pro zápočet dob zaměstnání získaných účastníky důchodového zabezpečení bývalé ČSFR do 31. 12. 1992 v českém sytému důchodového zabezpečení vytvořené Ústavním soudem za diskriminační, ponechal však na úvaze státu a blíže nespecifikovaných vnitrostátních opatřeních, zda výhody preferovaných osob budou omezeny či nikoliv. Výslovně pouze zdůraznil, že diskriminace musí být odstraněna ihned, a to tak, že znevýhodněným osobám budou přiznány stejné výhody jako těm, kteří je již využívají.
71) Při posouzení věci ovšem nemohl Nejvyšší správní soud pominout následující skutečnosti: Vnitrostátní pravidlo bylo jako takové vytvořeno dřívější judikaturou Ústavního soudu, uplatňováno bylo na základě precedenční závaznosti jeho nálezů. Jeho účinnost pro posouzení nároků na dávky vzniklých po 30. 4. 2004 byla pak odvozována z nálezu I. ÚS 1375/07 ze dne 3. 3. 2009. V tomto nálezu si ovšem Ústavní soud činil úsudek o otázkách evropského práva, které nebyly acte claire ani acte éclairé, čímž se dostal do rozporu s vlastní judikaturou, konkrétně s výše citovaným nálezem II. ÚS 1009/08. Názorům obsaženým v prve uvedeném nálezu přitom Soudní dvůr nepřisvědčil, ani pokud jde o působnost evropského práva při řešení zápočtu sporných dob, ani pokud jde o soulad předmětného pravidla s tímto právem. Nejvyšší správní soud je proto toho názoru, že výše uvedený nález byl sice ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy přímo závazný v tehdy projednávané věci, precedenční účinky mu však přiznat nelze. Z pohledu nálezu Ústavního soudu II. ÚS 1009/08 se totiž jedná o rozhodnutí, v němž si Ústavní soud učinil úsudek o otázce mimo svou pravomoc, přičemž názory zde uvedené soud, který je k rozhodování o těchto otázkách příslušný, tj. Soudní dvůr Evropské unie, shledal v rozporu s právem Unie. Vzhledem k tomu, že na nález Ústavního soudu I. ÚS 1375/07 a jemu předcházející se jako na ratio decidendi důrazně odvolává i nález Ústavního soudu III. ÚS 939/10 ze dne 3. 8. 2010, platí pro hodnocení jeho precedenční závaznosti stejný závěr.
72) Za podstatnou pro rozhodnutí ve věci pak Nejvyšší správní soud považuje dále skutečnost, že diskriminační pravidlo nebylo doposud při posuzování nároků na dávky vzniklých po 30. 4. 2004 nositelem pojištění používáno (což se ostatně týká i projednávaného případu) a nejsou zde tedy doposud žádné osoby (s výjimkou pojednanou níže), které by z něho měly prospěch. Je tomu tak proto, že nositel pojištění neměl v době od 1. 5. 2004 do vydání nálezu Ústavního soudu I. ÚS 1375/07 ze dne 3. 3. 2009 důvod domnívat se, že Ústavním soudem zformulované pravidlo by měl uplatňovat i pro nároky vzniklé po vstupu České republiky do Evropské unie, neboť dle jeho názoru bylo v rozporu se základními zásadami Nařízení; poté vyčkával na výsledek řízení o předběžné otázce u Soudního dvora Evropské unie. V důsledku toho nositel pojištění do současné doby nevydal ani žádný„náhradní“ předpis obdobný Meritorní směrnici ředitelky ČSSZ č. 2/2008, na jehož základě by vůbec bylo technicky možné takovouto dávku vyměřit. Zmiňovaná směrnice byla totiž omezena pouze na nároky vzniklé do 1. 5. 2004 a reflektovala jen právní předpisy do tohoto data platné a účinné na území České republiky. Jediným typovým případem, kdy došlo k uplatnění vnitrostátního pravidla pro nároky na dávky vzniklé po 30. 4. 2004, je případ zaměstnanců Československých státních drah, organizační jednotky Správy přepravních tržeb, kde vzhledem k nejasnému vyznění nálezu Ústavního soudu III. ÚS 939/10 jsou na základě dohody nositelů pojištění obou republik podle čl. 26 Smlouvy sporné doby odpracované u této organizační jednotky započítávány jen v českém systému důchodového pojištění. Ani zde však k diskriminaci na základě státního občanství či pobytu nedochází, neboť aniž by český nositel pojištění vyčkal (předpokládaného) výsledku řízení před Soudním dvorem, započítává tyto doby bývalým zaměstnancům této organizační složky ČSD bez rozdílu. Zatím tak učinil u devíti žadatelů. Pro okruh zbývajících pojištěnců, do něhož spadá i žalobkyně, však ani český ani slovenský nositel pojištění takovou praxi nezavedl.
73) Nejvyšší správní soud tuto skutečnost zmiňuje především z toho důvodu, že v některých případech může užívaná správní praxe i při nesprávném výkladu právní normy vyvolat legitimní očekávání adresátů, že v obdobných případech bude správním orgánem postupováno stejně a tato praxe by tedy mohla být důvodem k úvahám o nutnosti zápočtu sporných dob. Podle usnesení rozšířeného Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 - 132 je správní praxe zakládající legitimní očekávání ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě. Správní praxi zakládající legitimní očekávání lze změnit, pokud je taková změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi. Libovolná (svévolná) změna výkladu právních předpisů směřující k tíži adresátů není přípustná. Za racionální (nikoliv svévolnou) změnu správní praxe lze přitom s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem považovat změnu interpretovaného zákona, změnu zákonů souvisejících s interpretovaným předpisem a změnu skutečností rozhodných pro interpretaci zákona.
74) Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud shrnuje, že pro posouzení nároků na dávky vzniklých po 30. 4. 2004 zde s přihlédnutím k nálezu Ústavního soudu II. ÚS 1009/08 a v důsledku rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ze dne 22. 6. 2011 č. C - 399/09 neexistuje žádné vnitrostátní pravidlo, jež by bylo možno považovat za závazné a na jehož základě by měl nositel pojištění povinnost provádět zápočet dob zaměstnání získaných účastníky důchodového zabezpečení bývalé ČSFR do 31. 12. 1992 v českém systému důchodového pojištění ve větším rozsahu, než určuje článek 20 Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení, na základě státního občanství a trvalého pobytu žadatele o důchod. Pravidlo konstituované Ústavním soudem původně pro nároky vzniklé před 1. 5. 2004 navíc nebylo pro nároky na dávky vzniklé po tomto datu uplatňováno v praxi, není zde tedy žádná skupina zvýhodněných osob, které by musely být výhody do zrušení pravidla zachovány a jíž by současně musela být skupina osob znevýhodněných postavena naroveň.
75) V důsledku neaplikace pravidla na nároky přiznávané ode dne 1. 5. 2004 zde také není ani žádná správní praxe, která by mohla u žadatelů o důchod vzbudit legitimní očekávání, že jejich požadavkům na zápočet doby zaměstnání získaných v systému důchodového zabezpečení bývalé ČSFR do 31. 12. 1992 nad rámec čl. 20 odst. 1 Smlouvy bude vyhověno. Ustálenou správní praxi z hlediska definice podané ve výše citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu pak nepředstavuje ani specifický případ bývalých zaměstnanců ČSD, Správy přepravních tržeb, neboť zápočet dob jim byl přiznán ve zcela zanedbatelném počtu případů a praxe trvá relativně krátce od vydání nálezu Ústavního soudu III. ÚS 939/10. U této skupiny pojištěnců bude do příštího rozhodnutí soudu v konkrétní věci zatím záviset na dohodě nositelů pojištění obou republik podle čl. 26 Smlouvy, zda do budoucna ve smyslu rozsudku Soudního dvora výše popsanou praxi zachovají, či zda se (v rámci opatření jím zmiňovaných) navrátí ke standardnímu výkladu čl. 20 odst. 1 Smlouvy ve spojení s čl. 15 odst. 1 Správního ujednání platnému pro všechny pojištěnce a respektujícímu záměr smluvních stran v době uzavření Smlouvy.
76) Předloženými závěry ovšem není a ani nemůže být nijak dotčeno oprávnění Ústavního soudu v rámci případného řízení o ústavní stížnosti znovu posoudit spornou otázku z hlediska podmínek, které sám zformuloval v nálezech Pl. ÚS. 50/04 a Pl. ÚS 19/08, a na požadavku uplatňování svého pravidla nadále trvat. To je zajisté jeho nesporná a na vnitrostátní úrovni nikým nezpochybňovaná pravomoc vyplývající z jeho role strážce ústavnosti (a suverenity České republiky). Takovýto nález by pak byl nepochybně nejen přímo, ale i precedenčně závazný jak pro nositele pojištění, tak i pro všechny obecné soudy.
77) Zde je však nutno podotknout, že v takovémto případě by český nositel pojištění, případně soudy museli při posuzování důchodových nároků žadatelů započítávat nad rámec čl. 20 Smlouvy dobu zaměstnání (pojištění) získanou do 31. 12. 1992 a v důsledku toho přiznávat vyrovnávací příspěvky všem účastníkům systému důchodového zabezpečení bývalé ČSFR bez ohledu na jejich současné občanství a pobyt. Jen tak by totiž bylo možno předejít nebezpečí podávání úspěšných žalob proti České republice jak u Soudního dvora Evropských společenství v řízení o porušení práva podle čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie a v následném řízení o uložení sankce podle čl. 260 SFEU (v nichž by nepochybně Soudní dvůr vycházel ze svého rozsudku C-399/09 vyneseného v projednávaném případě, kde již porušení práva bylo konstatováno), tak u Evropského soudu pro lidská práva pro porušení čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, kde již existuje precedentní judikatura tohoto soudu pro obdobné případy (např. ve věci Andrejeva proti Lotyšsku, rozsudek ESLP ze dne 18. 2. 2009 č. 55707/00).
78) Pro žalobkyni v projednávané věci výše uvedené v daný okamžik znamená, že vnitrostátní pravidlo konstituované Ústavním soudem, umožňující při posouzení nároku na dávku i stanovení její výše nad rámec čl. 20 odst. 1 Smlouvy plně započítat doby zaměstnání získané v systému důchodového zabezpečení bývalé ČSFR do 31. 12. 1992 na základě českého občanství a trvalého pobytu na území České republiky, se v jejím případě neuplatní, neboť jí nárok na dávku vznikl po datu 30. 4. 2004 a pro posouzení těchto nároků již uvedené pravidlo nebylo závazně stanoveno. Současně s tím pak ve správní praxi nositele pojištění nebylo toto pravidlo do vydání napadeného správního rozhodnutí na uvedené nároky aplikováno vůbec, s odstupem čtyř let od vydání napadeného rozhodnutí pak jen na malý počet případů přesně vymezeného okruhu pojištěnců, mezi něž žalobkyně nepatří. Její nárok na zápočet sporných dob tak nelze odvodit ani z principu legitimního očekávání vyplývajícího ze správní praxe, jíž je správní orgán vázán.
IV. Závěry posouzení zákonnosti napadeného rozsudku Městského soudu v Praze
79) Nejvyšší správní soud uzavírá, že i po posouzení všech okolností případu považuje rozhodnutí nositele pojištění ze dne 20. 6. 2006 č. j. 475 629 467/428 za zákonné.
80) Napadeným rozsudkem Městského soudu v Praze byla nesprávně posouzena právní otázka zápočtu dob zaměstnání získaných žalobkyní do 31. 12. 1992 v systému důchodového zabezpečení bývalé ČSFR, byl tak naplněn důvod kasační stížnosti podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto tento rozsudek podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení. V něm je tento soud vázán právním názorem výše uvedeným.
81) Nejvyšší správní soud přiznal ustanovenému zástupci žalobkyně odměnu za zastupování a náhradu hotových výdajů za čtyři úkony právní služby (převzetí věci a první porada s klientkou, vyjádření k Soudnímu dvoru, nahlížení do postoupeného spisu a vyjádření k zaslaným písemnostem stěžovatelky) podle § 9 odst. 2 ve spojení s § 7 vyhlášky č.177/1996 Sb. a podle § 13 odst. 2 vyhlášky ve výši 3200 Kč. Vzhledem k tomu, že jmenovaný je plátcem DPH, navýšil soud tuto částku za dva úkony o 19 %, tj. o 304 Kč a za dva úkony o 20 %, tj. o 320 Kč. Celkově tak náleží k úhradě 3824 Kč. Tato částka bude zástupci žalobkyně vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do dvou měsíců od právní moci tohoto rozsudku.
82) O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti včetně řízení před Soudním dvorem Evropské unie rozhodne podle § 110 odst. 2 s. ř. s. Městský soud v Praze ve svém novém rozhodnutí.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u přípustné opravné prostředky (§ 53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 25. srpna 2011
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu