I. Při posouzení, zda obecně závazná vyhláška nevykročila mimo rámec samostatné působnosti obce (§ 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích) je nutné zvážit nejen předmět úpravy vyhlášky (tj. jaké činnosti reguluje), ale i cíl této úpravy (které společenské zájmy chrání). Pokud se tedy předmět vyhlášky obce překrývá s předmětem úpravy zvláštního zákona, který na tomto úseku vymezuje působnost orgánů státní správy, nemusí to vést nutně k závěru, že vyhláška obce vybočila ze zákonem stanovené hranice své samostatné působnosti, liší-li se cíle těchto úprav. II. Jestliže obec cestou veřejné vyhlášky vydané dle § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, reguluje hlukové imise na svém území s cílem zajistit veřejný pořádek (pohodu bydlení, nerušené trávení volného času apod.), jedná se o jiný cíl, než na který míří úprava vyplývající z § 30 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (regulace hluku, který může mít negativní vliv na lidské zdraví). V takovém případě obecně závazná vyhláška obce nepřekračuje rozsah samostatné působnosti obce.
[21] Zákon o obcích v § 10 upravuje, které povinnosti může obec při výkonu své samostatné působnosti prostřednictvím obecně závazných vyhlášek ukládat; mezi ně patří i možnost omezení či zákazu činností, které by v obci mohly narušit veřejný pořádek [§ 10 písm. a)]. V rámci samostatné působnosti mohou obce upravovat záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon (§ 35 odst. 1 zákona o obcích). Při posuzování, zda obecně závazná vyhláška nevykročila mimo rámec takto definované samostatné působnosti obce, je však nutné zvážit nejen (i) předmět úpravy obecní vyhlášky a (v úvahu připadajícího) zvláštního zákona (tj. jaká jednání regulují), ale také (ii) cíl jejich regulace, tedy, které společenské zájmy ta která právní úprava chrání. V kontextu nyní projednávané věci tedy nelze ustat na zjištění, že vyhláška i zákon regulují hluk, jako typově shodnou nežádoucí externalitu spojenou s činností fyzických či právnických osob, ale je nutné zabývat se i tím, zda sledují dopad této externality na stejné společenské zájmy. Ačkoliv krajský soud v bodě 46 odůvodnění svého rozsudku správně provedl komparaci předmětů posuzovaných právních úprav (dovodil, že v obou případech jde o regulaci nadměrného hluku spojeného s určitou činností), cíle jejich ochrany již neporovnal. Proto Nejvyšší správní soud pokládá za nezbytné vymezit společenské zájmy, které posuzované předpisy (vyhláška a zákon o ochraně veřejného zdraví) chrání.
[22] Zákon o ochraně veřejného zdraví ve svých úvodních ustanoveních (§ 1 a § 2) uvádí, že jeho předmětem je úprava práv a povinností fyzických a právnických osob v oblasti ochrany a podpory veřejného zdraví, které je definováno jako zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin, jenž je určován souhrnem přírodních, životních a pracovních podmínek a způsobem života. Ochrana a podpora veřejného zdraví je (stručně řečeno) vymezena jako souhrn činností a opatření k vytváření a ochraně zdravých životních a pracovních podmínek pomáhajících fyzickým osobám zachovat a zlepšovat své zdraví a zvyšovat kontrolu nad faktory ovlivňujícími zdraví. Ochranou zdraví se rozumí i ochrana před hlukem a vibracemi. Pro účely tohoto zákona je hluk definován jako zvuk, který (i) může být škodlivý pro zdraví a (ii) jehož imisní hygienický limit stanoví prováděcí právní předpis (§ 30 odst. 2 zákona). V této souvislosti je v § 30 odst. 1 zde uvedeným osobám uložena povinnosti zajistit technickými, organizačními a dalšími opatřeními, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní prostor (chráněným venkovním prostorem jsou dle § 30 odst. 3 zákona o ochraně veřejného zdraví nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, lázeňské a léčebné rehabilitační péči a výuce).
[22] Zákon o ochraně veřejného zdraví ve svých úvodních ustanoveních (§ 1 a § 2) uvádí, že jeho předmětem je úprava práv a povinností fyzických a právnických osob v oblasti ochrany a podpory veřejného zdraví, které je definováno jako zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin, jenž je určován souhrnem přírodních, životních a pracovních podmínek a způsobem života. Ochrana a podpora veřejného zdraví je (stručně řečeno) vymezena jako souhrn činností a opatření k vytváření a ochraně zdravých životních a pracovních podmínek pomáhajících fyzickým osobám zachovat a zlepšovat své zdraví a zvyšovat kontrolu nad faktory ovlivňujícími zdraví. Ochranou zdraví se rozumí i ochrana před hlukem a vibracemi. Pro účely tohoto zákona je hluk definován jako zvuk, který (i) může být škodlivý pro zdraví a (ii) jehož imisní hygienický limit stanoví prováděcí právní předpis (§ 30 odst. 2 zákona). V této souvislosti je v § 30 odst. 1 zde uvedeným osobám uložena povinnosti zajistit technickými, organizačními a dalšími opatřeními, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní prostor (chráněným venkovním prostorem jsou dle § 30 odst. 3 zákona o ochraně veřejného zdraví nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, lázeňské a léčebné rehabilitační péči a výuce).
[23] Společenské zájmy chráněné posuzovanou vyhláškou jsou uvedeny v její preambuli, a to následovně: Cílem regulace této vyhlášky je zachování přijatelných životních podmínek tak, aby nedocházelo k narušování a snižování pohody bydlení a životní úrovně občanů města Most, část Souš, a aby mohli obyvatelé této městské části obvyklým způsobem života využívat svůj majetek a nerušeně trávit svůj volný čas. Podle čl. I vyhlášky se k zajištění ochrany veřejného pořádku na území města vymezují [blíže popsané] činnosti, které [hlukem] narušují veřejný pořádek a klid v obci nebo jsou v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku obyvatel. Článek II pak potenciálním provozovatelům aktivit produkujících hluk ukládá počínat si způsobem, který nebude rušit okolí.
[23] Společenské zájmy chráněné posuzovanou vyhláškou jsou uvedeny v její preambuli, a to následovně: Cílem regulace této vyhlášky je zachování přijatelných životních podmínek tak, aby nedocházelo k narušování a snižování pohody bydlení a životní úrovně občanů města Most, část Souš, a aby mohli obyvatelé této městské části obvyklým způsobem života využívat svůj majetek a nerušeně trávit svůj volný čas. Podle čl. I vyhlášky se k zajištění ochrany veřejného pořádku na území města vymezují [blíže popsané] činnosti, které [hlukem] narušují veřejný pořádek a klid v obci nebo jsou v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku obyvatel. Článek II pak potenciálním provozovatelům aktivit produkujících hluk ukládá počínat si způsobem, který nebude rušit okolí.
[24] Z výše uvedeného vyplývá, že zákon o ochraně veřejného zdraví chrání prostřednictvím § 30 a násl. fyzické osoby před hlukem, který je, při překročení hygienických limitů, potencionálně schopný ohrozit jejich zdraví. Vyhláška, podle její preambule, zabezpečuje místní záležitosti veřejného pořádku tím, že regulací činností produkujících hluk sleduje nerušené trávení volného času obyvatel předmětné městské části, respektive jejich pohodu bydlení (bez ohledu na to, zda hluk atakuje hygienické limity). Preambuli pak odpovídají i samotné čl. I a II vyhlášky, jakkoli je, coby součást opatření k zajištění ochrany veřejného pořádku, v čl. I. jako chráněný zájem zmiňována i ochrana zdraví. Vyhláška v rámci ochrany před hlukem nikterak neodkazuje na hygienické limity, jejichž překročení je potenciálně škodlivé pro lidské zdraví, ani jinak nestanovuje, jaký typ či jakou intenzitu zvuku lze již považovat za možné ohrožení zdraví. Byť tedy v tomto článku prohlašuje za svůj cíl rovněž ochranu zdraví obyvatel, typově se pochopitelně nejedná o stejný cíl, jaký sleduje úprava zákona o ochraně veřejného zdraví. Ostatně, stejné ustanovení čl. I vyhlášky rovněž zmiňuje jako své další ambice ochranu bezpečnosti či majetku obyvatel, aniž by kdokoliv rozumně předpokládal, že má vyhláška ambici doplňovat či dokonce nahrazovat přestupkový či trestní zákon.
[25] Obecně řečeno, byť tedy na jednu stranu nemůže obec pojem ochrany veřejného pořádku vnímat natolik široce, aby vybočila mimo věcnou působnost vymezenou jí zákonem (srov. kupříkladu nález Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 34/15, č. 245/2017 Sb.), na druhou stranu nelze rovněž redukovat právo obce na samosprávu na jakousi prostou kontrolu tematického překryvu předmětu úpravy v určité oblasti regulace. Druhý ze zmiňovaných přístupů by měl za následek efektivní vyprázdnění ústavně zaručeného právo obcí a jiných celků územní samosprávy na spravování a úpravu vlastních záležitostí: při dnešní hustotě právní regulace by bylo spíše obtížné najít problematiku, která by se aspoň částečně tematicky nepřekrývala co do předmětu úpravy s existujícím zákonným či podzákonným předpisem. Proto je podstatné zjišťovat nejenom konkrétní předmět úpravy, ale rovněž i společenský zájem, tedy cíl, který sleduje.
[25] Obecně řečeno, byť tedy na jednu stranu nemůže obec pojem ochrany veřejného pořádku vnímat natolik široce, aby vybočila mimo věcnou působnost vymezenou jí zákonem (srov. kupříkladu nález Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 34/15, č. 245/2017 Sb.), na druhou stranu nelze rovněž redukovat právo obce na samosprávu na jakousi prostou kontrolu tematického překryvu předmětu úpravy v určité oblasti regulace. Druhý ze zmiňovaných přístupů by měl za následek efektivní vyprázdnění ústavně zaručeného právo obcí a jiných celků územní samosprávy na spravování a úpravu vlastních záležitostí: při dnešní hustotě právní regulace by bylo spíše obtížné najít problematiku, která by se aspoň částečně tematicky nepřekrývala co do předmětu úpravy s existujícím zákonným či podzákonným předpisem. Proto je podstatné zjišťovat nejenom konkrétní předmět úpravy, ale rovněž i společenský zájem, tedy cíl, který sleduje.
[26] Uvedený závěr je ostatně v souladu s právním názorem vysloveným Ústavním soudem ve skutkově i právně obdobném případě v již zmiňovaném nálezu Pl. ÚS 35/06, kde byla posuzována veřejnoprávní regulace hluku (v daném případě se jednalo o veřejnou produkci hudby) prostřednictvím obecně závazné vyhlášky na straně jedné a zákona o ochraně veřejného zdraví na straně druhé. Ústavní soud v bodě 21 tohoto nálezu konstatoval, že „účelem zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, je ochrana a podpora veřejného zdraví (zdravotního stavu obyvatelstva a jeho skupin) a snižování hluku z hlediska dlouhodobého průměrného hlukového zatížení životního prostředí. Lze tedy říci, že cíl regulace je zde [oproti obecně závazné vyhlášce, zakazující obtěžovat občany obce ve stanovených dnech a denních hodinách hlukem pocházejícím z produkce hudby] užší, protože je zaměřený pouze na ochranu před hlukem, který svou velkou intenzitou a délkou trvání hlukové zátěže může ohrozit zdraví obyvatelstva. Cílem této regulace tedy není hluk jednorázový, méně intenzívní, který však může narušit veřejný pořádek a soužití v obci. […] Pokud jde o veřejné produkce hudby, může jít již o jednorázovou akci. Důvod, pro který zákon o ochraně veřejného zdraví tyto činnosti reguluje, je však zřejmě dán vyšší intenzitou hlukové zátěže spojené s takovou produkcí, která může ohrozit veřejné zdraví, než rizikem narušení veřejného pořádku a občanského soužití. I když se tedy cíle právní regulace veřejných produkcí hudby v obou uvažovaných normách přibližují, ani zde se zcela nepřekrývají. […] Skutečnost, že je otázka hluku regulována zákonem č. 258/2000 Sb., tedy bez dalšího nevylučuje regulaci vyhláškou vydanou v rámci samostatné působnosti obce.“
[26] Uvedený závěr je ostatně v souladu s právním názorem vysloveným Ústavním soudem ve skutkově i právně obdobném případě v již zmiňovaném nálezu Pl. ÚS 35/06, kde byla posuzována veřejnoprávní regulace hluku (v daném případě se jednalo o veřejnou produkci hudby) prostřednictvím obecně závazné vyhlášky na straně jedné a zákona o ochraně veřejného zdraví na straně druhé. Ústavní soud v bodě 21 tohoto nálezu konstatoval, že „účelem zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, je ochrana a podpora veřejného zdraví (zdravotního stavu obyvatelstva a jeho skupin) a snižování hluku z hlediska dlouhodobého průměrného hlukového zatížení životního prostředí. Lze tedy říci, že cíl regulace je zde [oproti obecně závazné vyhlášce, zakazující obtěžovat občany obce ve stanovených dnech a denních hodinách hlukem pocházejícím z produkce hudby] užší, protože je zaměřený pouze na ochranu před hlukem, který svou velkou intenzitou a délkou trvání hlukové zátěže může ohrozit zdraví obyvatelstva. Cílem této regulace tedy není hluk jednorázový, méně intenzívní, který však může narušit veřejný pořádek a soužití v obci. […] Pokud jde o veřejné produkce hudby, může jít již o jednorázovou akci. Důvod, pro který zákon o ochraně veřejného zdraví tyto činnosti reguluje, je však zřejmě dán vyšší intenzitou hlukové zátěže spojené s takovou produkcí, která může ohrozit veřejné zdraví, než rizikem narušení veřejného pořádku a občanského soužití. I když se tedy cíle právní regulace veřejných produkcí hudby v obou uvažovaných normách přibližují, ani zde se zcela nepřekrývají. […] Skutečnost, že je otázka hluku regulována zákonem č. 258/2000 Sb., tedy bez dalšího nevylučuje regulaci vyhláškou vydanou v rámci samostatné působnosti obce.“
[27] Jak Nejvyšší správní soud uvedl již v bodě [24] výše, zákon o ochraně veřejného zdraví cílí v § 30 a násl. na regulaci hluku, který může mít negativní vliv na lidské zdraví, zatímco vyhláška v čl. I a čl. II sleduje nerušené trávení volného času a jistou úroveň pohody bydlení v městské části. Krajský soud se však při posuzování, zda statutární město Most vydáním vyhlášky překročilo meze své samostatné působnosti, a zda je z tohoto důvodu vyhláška v rozporu s § 35 odst. 1 zákona o obcích (viz bod 45 napadeného rozsudku), ustal pouze na konstatování, že vyhláška upravuje „stejný předmět jako je regulován již ustanovením § 30 a násl. zákona o veřejném zdraví “, aniž by se zabýval i cíli srovnávané normativní regulace, jakkoli tento aspekt je pro vyslovení konečného závěru relevantní (viz závěry vyslovené Ústavním soudem v předchozím odstavci). Jeho závěr, že se předmět regulace ve vyhlášce a v zákoně o veřejném zdraví (nepřípustně) překrývají, byl tedy předčasný, a jak bylo vyloženo výše, i věcně nesprávný.
[27] Jak Nejvyšší správní soud uvedl již v bodě [24] výše, zákon o ochraně veřejného zdraví cílí v § 30 a násl. na regulaci hluku, který může mít negativní vliv na lidské zdraví, zatímco vyhláška v čl. I a čl. II sleduje nerušené trávení volného času a jistou úroveň pohody bydlení v městské části. Krajský soud se však při posuzování, zda statutární město Most vydáním vyhlášky překročilo meze své samostatné působnosti, a zda je z tohoto důvodu vyhláška v rozporu s § 35 odst. 1 zákona o obcích (viz bod 45 napadeného rozsudku), ustal pouze na konstatování, že vyhláška upravuje „stejný předmět jako je regulován již ustanovením § 30 a násl. zákona o veřejném zdraví “, aniž by se zabýval i cíli srovnávané normativní regulace, jakkoli tento aspekt je pro vyslovení konečného závěru relevantní (viz závěry vyslovené Ústavním soudem v předchozím odstavci). Jeho závěr, že se předmět regulace ve vyhlášce a v zákoně o veřejném zdraví (nepřípustně) překrývají, byl tedy předčasný, a jak bylo vyloženo výše, i věcně nesprávný.
[28] Na tomto závěru nemůže ničeho změnit ani argumentace žalobce uplatněná v jeho vyjádření ke kasační stížnosti. Dovolává-li se právních závěrů vyslovených v rozsudku rozšířeného senátu čj. 6 As 44/2014-88, postačí pouze uvést, že jakkoli se rozšířený senát také zabýval sankcí uloženou za hlukové emise, k otázce možnosti normativní regulace této externality prostřednictvím obecně závazné vyhlášky obce se nevyjadřoval. Argumentuje-li žalobce dále tím, jakým způsobem je nyní rozhodováno ve skutkově srovnatelných věcech, či poukazuje-li na jiné důvody, pro které má aplikaci vyhlášky na daný případ za vyloučenou, jde o argumentaci v tuto chvíli bezpředmětnou, neboť se jí kasační soud, s ohledem na důvody zrušení napadeného rozsudku, nemůže zabývat.
[29] Lze tedy uzavřít, že důvod, pro který krajský soud zrušil obě správní rozhodnutí vydaná v této věci, z hlediska zákona neobstojí; z tohoto důvodu pak nemůže obstát ani rozsudek samotný a je proto naplněn kasační důvod ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[30] Nejvyšší správní soud pouze závěrem dodává, že principiálně není vyloučeno, aby byl totožný skutek potenciálně postihován jak podle vyhlášky (ve spojení se zákonem o některých přestupcích), tak podle zákona o ochraně veřejného zdraví, musí však být respektována zásada ne bis in idem, zakazující opakované stíhání za totožný skutek (srov. např. rozsudky NSS ze dne 16. 2. 2005, čj. A 6/2003-44, č. 1038/2007 Sb. NSS, či ze dne 26. 10. 2007, čj. 2 As 30/2007-58). Dojde-li tedy v konkrétním případě k naplnění jak hypotézy čl. II odst. 1 vyhlášky, tak i § 92g odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, a bude-li takový skutek pravomocně projednán ať již jako přestupek proti pořádku v územní samosprávě či jako přestupek na úseku ochrany veřejného zdraví, bude vyloučeno, aby pro něj bylo vedeno řízení „ve druhé větvi“ správního postihu. Různá právní kvalifikace téhož skutku je pro uplatnění zásady ne bis in idem bezpředmětná.