3 As 96/2022 – Nejvyšší správní soud

3 As 96/2022- 45 - text

3 As 96/2022 - 48 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce M. M., zastoupeného JUDr. Petrem Janem Bakešem, advokátem se sídlem Velký Borek, Vrutická 242, proti žalované Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie hl. m. Prahy, se sídlem Praha 4, Kongresová 1666/2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 3. 2022, č. j. 8 A 21/2022 14,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Žalobce byl dne 31. 1. 2022 v 19:15 hod účasten dopravní nehody. Na výzvu přivolaných policistů se podrobil orientačnímu vyšetření na přítomnost alkoholu pomocí tzv. dechové zkoušky, a to s pozitivním výsledkem (při třech měřeních, provedených v rozpětí 13 minut, byla zjištěna přítomnost alkoholu v těle žalobce ve výši 0,21‰, 0,16‰ a 0,10‰, žalobce nevykazoval žádné známky požití alkoholických nápojů a jejich požití před jízdou popřel). Žalobce nicméně s výsledkem nesouhlasil a požadoval, aby byl převezen k odbornému lékařskému vyšetření, tj. k odběru a rozboru krve (v úředním záznamu o provedení této kontroly je uvedeno, že lékařské vyšetření s odběrem biologického materiálu provedeno nebylo, v úředním záznamu o podání vysvětlení nicméně žalobce výslovně uvedl, že policie jej „odmítá odvézt k lékařskému vyšetření“). To ale policisté odmítli s tím, že si žalobce má kontrolní vyšetření zajistit sám a na své náklady. Žalobce tak učinil; ve Fakultní nemocnici na Bulovce mu byl téhož dne ve 23:40 odebrán vzorek krve a následně proveden toxikologický rozbor s negativním výsledkem.

[2] Žalobce se následně žalobou podle § 82 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) domáhal, aby soud určil nezákonnost zásahu spočívajícího v tom, že mu policisté v rozporu s § 67 odst. 4 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen „zákon o policii“) odmítli zajistit odběr krve a její rozbor, respektive že mu nezajistili převoz do jimi určeného zdravotnického zařízení, a naopak ho vyzvali, aby si lékařské vyšetření zajistil sám.

[3] Městský soud v Praze žalobu shora označeným usnesením odmítl. Uvedl, že žalobce sice podle § 67 odst. 4 zákona o policii měl právo požadovat zajištění odběru krve, přičemž mu nebylo vyhověno, nicméně to automaticky neznamená, že jde o nezákonný zásah žalované. Jednotlivé procesní úkony správních orgánů, které směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení, jsou z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeny. Obecně tedy není možné postup správního orgánu, který směřuje k vydání rozhodnutí, kouskovat na jednotlivé procesní úkony a ty podrobovat de facto předstižné soudní kontrole. Soudní kontrola těchto dílčích procesních úkonů je možná až v rámci kontroly výsledného rozhodnutí; žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu směřující proti takovému dílčímu procesnímu úkonu je třeba odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek podmínky řízení spočívající v tom, že žalobce nevznesl připustitelné tvrzení nezákonného zásahu.

[4] Dle městského soudu šlo o takovou situaci i v nyní projednávané věci. Právo požadovat zajištění kontrolního odběru krve podle § 67 odst. 4 zákona o policii nelze vnímat jako samostatné právo, kterého by se osoba podezřelá z přestupku mohla samostatně domáhat. Toto ustanovení je naopak třeba vnímat systematicky s ohledem na účel, který sleduje (získávání informací v souvislosti s odhalováním a šetřením přestupků, jak vyplývá z § 67 odst. 1 zákona o policii). Právo žalobce podle § 67 odst. 4 zákona o policii je tedy právem toliko procesní povahy, souvisejícím s opatřováním podkladů pro rozhodnutí. Situace, ve které se žalobce v nyní řešené věci nacházel, mohla vést v zásadě ke dvěma závěrům. Buďto žalobce z přestupku obviněn nebyl; v takovém případě nemá skutečnost, že policie postupovala v rozporu s § 67 odst. 4 zákona o policii žádnou relevanci, neboť procesní pochybení se nemohlo projevit ve sféře hmotných práv žalobce. Pokud žalobce z přestupku obviněn byl, muselo by být procesní pochybení zohledněno při hodnocení důkazů, a pokud by nebylo, mohl by žalobce takové pochybení namítat v žalobě, kterou by ve správním soudnictví napadl konečné rozhodnutí o přestupku (obdobně by tomu bylo v případě, že by byl obviněn z trestného činu). Ani při jedné z hypotéz dalšího vývoje by však postup žalované nemohl být klasifikován jako zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., a proto soud žalobu postupem podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.

[5] Proti tomuto usnesení se žalobce (dále jen „stěžovatel“) bránil kasační stížností, jejíž důvody podřadil pod § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.

[6] Stěžovatel nesouhlasí s názorem, že by v této věci šlo ze strany žalované o jednotlivý procesní úkon, který směřuje k vydání rozhodnutí a sám o sobě nepředstavuje zásah do práv stěžovatele. Zákonodárce policii svěřil dohled nad bezpečností a plynulostí silničního provozu, přičemž v rámci tohoto dohledu má policie mj. objasňovat dopravní nehody [§ 124 odst. 11 písm. b) zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu]. Není tedy možné uzavřít, že se jednalo o jeden z procesních úkonů směřujících k vydání rozhodnutí. O takový úkon nemohlo jít rovněž proto, že žalovaná nemohla ve věci autoritativně rozhodnout, neboť není povolána projednat žádný z přestupků přicházejících v úvahu. V posuzované věci bylo povinností žalované v rámci objasňování dopravní nehody zjistit veškeré informace svědčící ve prospěch i neprospěch stěžovatele. Zajišťování důkazních materiálů je náplní činnosti policie v souvislosti s objasňováním protiprávního jednání. Nelze připustit, aby orgán povolaný k objasňování minulých dějů pro účely sankčního řízení odmítl zajistit důkazy vyviňující pachatele z protiprávního jednání, obzvlášť za situace, kdy stěžovatel byl podroben vrchnostenské pravomoci žalované, a nemohl opustit místo úředního jednání a tvrdil, že žádný alkohol nepožil.

[7] Z těchto důvodů se nelze ztotožnit s výkladem § 67 odst. 4 zákona o policii, provedeným městským soudem. Povinností policie je zajistit odběr krve, požádá li o to osoba podezřelá z přestupku. Stěžovatel měl zájem na objektivním zjištění míry ovlivnění alkoholem. Ustanovení § 67 odst. 4 zákona o policii umožňuje osobě podezřelé z přestupku se vyvinit v případě, že nedůvěřuje výsledkům orientačního vyšetření podle § 67 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Stěžovatel konečně dodal, že je otázkou, zda bezúspěšným trváním stěžovatele na provedení lékařského vyšetření nedošlo v konečném důsledku k odmítnutí dechové zkoušky, neboť stěžovatel vyjádřil nesouhlas s naměřenými hodnotami a výsledky odmítl podepsat. Stěžovatel měl právní zájem na spolehlivém zjištění skutkového stavu, a to s ohledem na vyvození jeho právní odpovědnosti za případné řízení motorového vozidla pod vlivem alkoholu.

[8] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry městského soudu. Uvedla, že povinností policie je zajistit v rámci objasňování dopravní nehody veškeré věrohodné informace, a tak tomu bylo i v posuzovaném případě. Povinností policie bylo zjistit, zda některý ze zúčastněných řidičů není pod vlivem alkoholu. Stěžovatel souhlasil s orientačním dechovým vyšetřením; výsledkem tohoto postupu byly naměřené hodnoty menší než 0,24 % promile, které ve spojení s výpovědí žalobce o nepožití alkoholu nemohly vést k podezření ze spáchání přestupku souvisejícího s požitím alkoholu. Požití alkoholu tak bylo orientačním testem vyvráceno, potvrzení tohoto výsledku dalším vyšetřením by bylo nadbytečné. Ustanovení § 67 odst. 4 zákona o policii neslouží k tomu, aby osoba s od počátku negativním výsledkem orientační dechové zkoušky mohla vynucovat právo na opětovné odborné vyšetření za účelem potvrzení absence alkoholu v krvi. Rovněž nelze připustit, že nesouhlasem s výsledky orientačního vyšetření dochází k odmítnutí dechové zkoušky.

[9] Stěžovatel v replice uvedl, že byl podroben vrchnostenské pravomoci policistů; výzvě vyhověl, test podstoupil, a jelikož s výsledky nesouhlasil, nepodepsal kontrolní výstupy. Stěžovatel neměl možnost výzvu neuposlechnout, neboť by se tím dopouštěl přestupku. Na základě výsledků orientačního dechového vyšetření se legitimně domáhal lékařského vyšetření, které mu bylo žalovanou v rozporu se zákonem odepřeno. Policisté na místě neprezentovali, že pokládají odborné měření za neprůkazné. Stěžovatel zopakoval, že objasňování dopravní nehody a s tím spojená úřední činnost policistů není jedním z procesních úkonů směřujících k vydání rozhodnutí. Tím méně, že žalovaná ve věci ani autoritativně rozhodnout nemohla.

[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 věty první s. ř. s.

[11] Kasační stížnost není důvodná.

[12] Nejvyšší správní soud na úvod předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností napadl usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze o důvody vyplývající z ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 98; judikatura tohoto soudu je dostupná na www.nssoud.cz). Předmětem posouzení kasačního soudu je tak výlučně otázka, zda městský soud postupoval v souladu se zákonem, pokud žalobu stěžovatele bez jejího věcného projednání odmítl.

[13] Základem uplatněných kasačních námitek je nesouhlas stěžovatele se závěrem městského soudu, podle něhož postup žalované, který stěžovatel označil za nezákonný, nemůže být zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. per se, neboť právo požadovat zajištění kontrolního odběru krve ve smyslu § 67 odst. 4 zákona o policii představuje toliko procesní úkon směřující k vydání rozhodnutí.

[14] Městský soud opřel napadené rozhodnutí zejména o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 95, podle něhož „prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení“.

[15] Nejvyšší správní soud dává stěžovateli za pravdu, že v posuzované věci provedení orientačního vyšetření pomocí dechové zkoušky ve smyslu § 67 odst. 1 písm. b) zákona o policii, a na to navazující případné zajištění odběru krve ve smyslu § 67 odst. 4 zákona o policii, nepředstavovalo procesní úkon směřující k vydání rozhodnutí ve smyslu judikatury citované městským soudem. Jak již v podstatě správně naznačil stěžovatel, v posuzované věci po něm žalovaná vyžadovala provedení orientačního dechového vyšetření v souvislosti s jejími zákonnými povinnostmi vyvěrajícími z § 74 odst. 1 písm. f) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“), respektive z § 124 odst. 11 písm. a) a b) zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu. Cílem provedení tohoto dechového vyšetření pak zjevně nemělo být (a ani být nemohlo) vydání rozhodnutí, nýbrž jen provedení nezbytného šetření a zajištění důkazních prostředků nezbytných pro (případné) pozdější dokazování před správním orgánem či soudem, byla li by věc těmto orgánům žalovanou postoupena postupem dle § 74 odst. 3 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky.

[16] Dílčí závěr městského soudu, dle kterého bylo na místě odmítnout žalobu proto, že není možné podrobovat předstižné soudní kontrole jednotlivé procesní úkony správního orgánu směřující k vydání rozhodnutí, je tedy sice v obecné rovině správný, na nyní posuzovanou věc však není přiléhavý.

[17] Pro danou věc je podstatné, že podmínkou řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem dle § 82 s. ř. s. je připustitelné (plausibilní) tvrzení nezákonného zásahu, které musí být patrné již ze samotné žaloby (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2023, č. j. 3 As 325/2022 75, či ze dne 3. 5. 2023, č. j. 9 As 35/2023 25). Již v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 160, č. 3687/2018 Sb. NSS, rozšířený senát vyslovil, že „pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem ‚zásahem‘ […], i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu“ (odst. [63]). Přestože byl tento rozsudek později zrušen Ústavním soudem, důvody zrušení se vztahovaly toliko k posuzování otázky včasnosti zásahové žaloby. Z výše citovaného závěru pak Nejvyšší správní soud vycházel v navazujících rozhodnutích, konkrétně například v rozsudcích rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 39, č. 4178/2021 Sb. NSS, odst. [115], a ze dne 20. 12. 2022, č. j. 10 As 25/2020 61, č. 4435/2023 Sb. NSS, odst. [47].

[18] Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem tedy musí vždy obsahovat alespoň myslitelné (plausibilní) tvrzení naplňující znaky zásahu vymezené v § 82 s. ř. s., dle kterého každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

[19] S přihlédnutím k právě uvedenému je tedy na místě dále posoudit, zda i přes dílčí nesprávný závěr městského soudu (viz odst. [15] a [16] výše) mohla být žaloba odmítnuta dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro absenci plausibilních tvrzení nezákonného zásahu.

[20] V nyní posuzované věci stěžovatel v žalobě uvedl pouze to, že shora popsaným jednáním žalované byl „přímo zasažen na svém právu být na svou žádost převezen příslušníky policie a podroben odbornému lékařskému vyšetření lékařem za účelem objektivního zjištění, zda je či není ovlivněn alkoholem či jinou návykovou látkou.“ Nejvyšší správní soud za aplikace shora citované judikatury konstatuje, že městský soud měl žalobu skutečně odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek plausibilních tvrzení o zkrácení práv stěžovatele, byť je třeba jeho závěry částečně korigovat. Dle názoru kasačního soudu povinnost žalované zajistit osobě podezřelé z přestupku kontrolní odběr krve ve smyslu § 67 odst. 4 zákona o policii slouží pouze ke zjištění skutkových okolností pro případný postih řidiče v následném správním řízení. Provedení orientačního vyšetření při podezření na ovlivnění alkoholem nebo jinou návykovou látkou ve smyslu § 67 odst. 1 písm. c) zákona o policii materiálně odpovídá institutu zajištění důkazu dle § 138 správního řádu (není ovšem prováděn z iniciativy správního orgánu, který následně může vést ve věci správní řízení); konsekventně tento závěr platí i pro postup dle § 67 odst. 4 zákona o policii, který sleduje verifikaci skutečností zjištěných orientačním vyšetřením. Případné pochybení policie při provádění tohoto úkonu samo o sobě neatakuje žádné veřejné subjektivní právo kontrolované osoby (řidiče); jeho následky se v právní sféře této osoby mohou projevit až následně, a až v takovém případě je namístě poskytnutí soudní ochrany.

[21] Stěžovatel žádný zásah do sféry svých veřejných subjektivních práv ve smyslu výše uvedeném netvrdil. Netvrdil především, že by v důsledku rozporovaného postupu žalované bylo porušeno jeho právo na obhajobu v následném přestupkovém řízení vedeném proti jeho osobě ve smyslu nemožnosti opatření objektivního důkazu proti vznesenému obvinění. Nicméně i pokud by tak učinil (tj. předestřel li by plausibilní tvrzení o zásahu do jeho práv), plně by se uplatnily závěry městského soudu o subsidiaritě soudní ochrany cestou zásahové žaloby (viz odst. [3] a závěr odst. [4] výše), tedy že tuto tvrzenou nezákonnost při opatřování skutkových podkladů pro přestupkové řízení by bylo namístě uplatnit (až) v řízení o žalobě proti rozhodnutí, kterým by byl uznán vinným ze spáchání přestupku (pochopitelně, opíralo li by se takové rozhodnutí o takto opatřený důkaz). Na rozdíl od městského soudu ovšem Nejvyšší správní soud a priori nevylučuje možnost, že případný nezákonný postup žalované, respektive výsledek takového postupu, by mohl následně zasáhnout do veřejných subjektivních práv stěžovatele i v případě, kdy by výsledky orientačního vyšetření (které stěžovatel hodlal zpochybnit odběrem krve) nebyly použity pro potřeby pozdějšího přestupkového řízení. V tomto směru si lze představit, že by stěžovatel mohl namítat zásah do svého práva na informační sebeurčení, tj., že by požadoval odstranění údajů o výsledcích orientačního vyšetření ze spisového materiálu vedeného k věci žalovanou postupem podle § 28 zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů, tedy žádostí o opravu nebo doplnění osobních údajů vztahujících se k jeho osobě. Žalovaná jako tzv. spravující orgán by pak musela stěžovatele jako subjekt údajů písemně informovat o vyřízení této žádosti ve smyslu § 30 odst. 4 téhož zákona. Toto sdělení by ovšem bylo považováno za rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. (srov. rozsudek tohoto soudu ze dne ze dne 18. 11. 2020, č. j. 4 Azs 246/2020 27, č. 4113/2021 Sb. NSS) a stěžovatel – pokud by s jeho obsahem nebyl spokojen – by měl právo proti němu podat správní žalobu, ovšem nikoli podle § 82 a násl. s. ř. s., ale podle § 65 a násl. s. ř. s. V nyní projednávané věci však stěžovatel takto nepostupoval a svoji žalobu vedl právě jen proti samotnému odmítnutí provést odborné lékařské vyšetření. Nejvyšší správní soud závěrem dodává, že zde uvedené úvahy ohledně zpracování osobních údajů ze strany žalované jsou pouze úvahami obiter dictum a nijak nepředjímají ani konkrétní postup žalované při tomto zpracování, ani případný úspěch či neúspěch stěžovatele v žádosti o jejich opravu nebo doplnění, pokud by svoje výhrady směřoval uvedeným směrem.

[22] Lze tedy uzavřít, že ze žalobních tvrzení stěžovatele není vůbec zřejmé, jakým způsobem mělo v žalobě vymezené jednání žalované (byť by i bylo z objektivního hlediska nezákonné) přímo zasáhnout do některého veřejného subjektivního práva (§ 2 s. ř. s.), kterého je nositelem.

[23] Obstojí proto závěr městského soudu, že stěžovatel v žalobě neuvedl žádné plausibilní tvrzení, z něhož by vyplývalo, že popsané jednání žalované, které bylo v žalobě označeno za nezákonný zásah, bezprostředně (přímo) zasahovalo do jeho práv, nebo že v jeho důsledku bylo proti stěžovateli zasaženo. Městský soud tedy postupoval správně, pokud žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť nebyla naplněna podmínka řízení spočívající v plausibilním tvrzení nezákonného zásahu správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s.

[24] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 s. ř. s. in fine zamítl.

[25] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaná sice měla ve věci plný úspěch, nevznikly jí však žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že se žádnému z účastníků náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Poučení : Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3 s. ř. s.). V Brně dne 24. listopadu 2023

Mgr. Radovan Havelec předseda senátu

Plný text rozhodnutí