SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016 Posouzení, zda by správní vyhoštění mohlo vyvolat nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince (§ 119a odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky), není věcí správního uvážení správního orgánu, ale otázkou interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu.
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016 Posouzení, zda by správní vyhoštění mohlo vyvolat nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince (§ 119a odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky), není věcí správního uvážení správního orgánu, ale otázkou interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu.
21. 10. 2014, čj. 4 A 41/2014-46, zrušil a věc
vrátil žalované k dalšímu řízení.
Městský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že z obsahu správního spisu považuje za prokázané, že žalobkyně pobývala na
území České republiky v době od 14. 11. 2012
do 8. 8. 2013 bez platného víza. Za nepochybné považoval také to, že žalobkyně si takto počínala opakovaně, neboť s ní bylo již dvakrát
zahájeno řízení o správním vyhoštění. Tato
správní řízení byla nicméně zastavena s tím,
že vyhoštění žalobkyně by bylo závažným zá-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
sahem do jejího soukromého života i do života jejího manžela a dítěte, tedy že by dopad
důsledků plynoucích ze správního vyhoštění
byl nepřiměřeně tvrdý. V návaznosti na tyto
závěry městský soud upozornil, že se u žalobkyně a její rodiny od vydání těchto rozhodnutí nic nezměnilo. Žalobkyně nadále žije ve
fungujícím manželství a s manželem spolu vychovávají nezletilého syna, který čtvrtým rokem navštěvuje základní školu v České republice. Dále městský soud ve svém rozhodnutí
připomněl, že žalobkyně neúspěšně žádala
o udělení dlouhodobého pobytu na území
České republiky a že je pro ni velmi obtížné
ho za dané situace získat. Podmínkou totiž je,
aby tato žádost byla podána u zastupitelského úřadu České republiky nacházejícího se
mimo její území. Při vědomí tohoto skutkového a právního stavu proto městský soud žalované vytknul, že při posouzení přiměřenosti
správního vyhoštění opomenula zohlednit
situaci nezletilého syna žalobkyně, který navštěvuje českou školu, a jejího manžela. Právě
kvůli nim nemůže žalobkyně území České
republiky snadno opustit. Městský soud tedy
uzavřel, že správní orgány dostatečně nepoměřily povahu a závažnost porušení veřejného pořádku žalobkyní s dopadem správního
vyhoštění na rodinný a osobní život žalobkyně a jejích rodinných příslušníků, kteří mají
právo pobývat v České republice na základě
samostatného pobytového oprávnění. Hrozící rozpad rodiny je podle názoru městského
soudu daleko závažnější než to, že se žalob-
kyně dopustila opakovaného porušení zákona o pobytu cizinců. Městský soud žalobkyni
přisvědčil v tom, že rozhodnutí o správním
vyhoštění nemá sankční povahu a má pouze
chránit zájem státu na tom, aby se cizinec na
jeho území nezdržoval. Je proto třeba, aby
správní orgán přesně uvedl, v čem spatřuje
převažující zájem státu na tom, aby byla žalobkyně vyhoštěna i za situace, kdy na území
České republiky žije ve funkčním manželství
a vychovává nezletilé dítě, a aby se znovu
zabýval posouzením přiměřenosti dopadu
správního vyhoštění žalobkyně z hledisek
uvedených v § 119a odst. 2 zákona o pobytu
cizinců.
Rozsudek městského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností. Stěžovatelka v kasační stížnosti především uvedla, že
městský soud srozumitelně nevysvětlil, pro
který z důvodů definovaných v § 78 odst. 1
s. ř. s. napadené správní rozhodnutí zrušil,
ačkoli z dikce citovaného ustanovení vyplývá,
že tyto důvody mohou být dva (buď nezákonnost, nebo vady řízení). Nesporné je pouze
to, že městský soud jinak zhodnotil přiměřenost zásahu správního vyhoštění do soukromého a rodinného života žalobkyně, což ale
nemůže zakládat důvod zrušení správního
rozhodnutí. Ani žalovaná, ani správní orgán
I. stupně totiž nevybočily z mezí správního
uvážení, otázkou přiměřenosti dopadu rozhodnutí o vyhoštění se dostatečně zabývaly
a své závěry přezkoumatelným způsobem
odůvodnily.
Stěžovatelka dále uvedla, že o existenci fungujícího rodinného života žalobkyně
nikdy sporu nebylo, a proto také zjišťování
dalších informací ohledně rodinných příslušníků žalobkyně nemá v dané věci význam,
neboť nemohou nic změnit na závěru, že
rodinná situace žalobkyně je veskrze dobrá.
Jedinou proměnnou tak zůstává závažnost
protiprávního jednání, za něž se žalobkyně
v současné době evidentně cítí být nepostižitelná, neboť správní řízení o jejím vyhoštění bylo již dvakrát zastaveno. Městský soud
svým rozsudkem de facto odmítl akceptovat
zájem státu na dodržování právních předpisů, ačkoli se jedná o požadavek plně schopný
vyvážit zásah správního vyhoštění do soukromého a rodinného života cizinců. Vedle toho
připomněl, že žalobkyně opakovaně podává
žádosti o udělení dlouhodobého pobytu,
kterým však z objektivních důvodů nelze vyhovět, a proto argumentuje-li městský soud
těmito žádostmi a poukazuje-li na vadné vyhodnocení závažnosti protiprávního jednání
jakožto jediné proměnné v dané věci, pak za
tohoto stavu již nikdy nebude možné rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně vydat, což je v rozporu se smyslem a účelem zákona o pobytu
cizinců. Pokračování v protiprávním jednání
navíc zvyšuje jeho společenskou škodlivost
a snižuje míru jeho tolerovatelnosti. Stěžovatelka tedy trvala na tom, že napadeným správním rozhodnutím bylo dostatečně a srozumitelně vysvětleno, proč bylo nutné přistoupit
k vyhoštění žalobkyně. Intenzita porušení
zákonných povinností totiž byla v tomto případě zesílena opakovaným porušením povinnosti disponovat pobytovým vízem a absencí
reálné snahy o legalizaci pobytu na území
České republiky, byť k tomu žalobkyně bezpochyby dostala příležitost. Zájmy žalobkyně
stěžovatelka zohlednila tím, že jí za dané situa-
ce uložila správní vyhoštění s délkou zákazu
vstupu na území členských států EU pouze
v délce jednoho roku, ačkoli pravidelně se
za takové jednání stanovuje doba delší (až
pět let). Na rozdíl od zrušeného správního
rozhodnutí, které dává jednoznačnou odpověď na otázku, proč bylo odvolání žalobkyně
proti rozhodnutí I. stupně zamítnuto, mají
úvahy městského soudu pouze obecné kontury a nezohledňují komplexně skutkový stav
věci.
Žalobkyně ke kasační stížnosti uvedla, že
se v podstatných otázkách shoduje s rozsudkem městského soudu. Co se týče námitky
nejasného vymezení důvodu zrušení rozhodnutí žalované, dle jejího názoru je z napadeného rozsudku tento důvod zcela evidentní
a je jím nezákonnost správního rozhodnutí.
Ve vztahu k tvrzené faktické přiměřenosti
rozhodnutí o správním vyhoštění upozornila žalobkyně především na úpornou snahu
stěžovatelky se za každou cenu žalobkyně
zbavit, namísto toho, aby se jí snažila v její slo-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
žité životní situaci pomoci. Preference čistě
represivních opatření však žádným řešením
není a situaci jen zkomplikuje. Žalobkyně
upozornila, že nejen vyhoštěnému cizinci,
ale i cizinci, se kterým je pouze zahájeno řízení o vyhoštění, zpravidla není (i přes dobrovolné vycestování) vízum uděleno, a tedy šance žalobkyně na návrat do České republiky je
prakticky nulová, zatímco hrozba rozbití její
rodiny naprosto reálná. Poukázala-li stěžovatelka na absenci právního nároku cizince na
pobyt na území České republiky, pak nejde
o nic jiného než o neochotu situaci efektivně
řešit a zároveň o nedostatek citu pro spravedlnost
Nejvyšší správní soud kasační stížnost za-
mítl.
Z odůvodnění:
Před samotným posouzením námitek
kasační stížnosti považuje Nejvyšší správní
soud za vhodné zrekapitulovat podstatný
obsah správního spisu. Z něj vyplývá, že žalobkyně sice v minulosti (v době od 29. 8.
2005 do 5. 9. 2005) pobývala na území České republiky oprávněně na podkladě víza,
avšak po vypršení jeho platnosti (až dosud)
její pobyt legalizován nebyl (s výjimkou několika časových úseků, po které byla žalobkyně
oprávněna k přechodnému pobytu na území
České republiky za účelem vycestování z něj
ve smyslu § 50 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). S žalobkyní byla od doby vypršení zmiňovaného víza zahájena celkem tři správní
řízení o vyhoštění. První z nich, zahájené dne
21. 10. 2014, čj. 4 A 41/2014-46, zrušil a věc
vrátil žalované k dalšímu řízení.
Městský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že z obsahu správního spisu považuje za prokázané, že žalobkyně pobývala na
území České republiky v době od 14. 11. 2012
do 8. 8. 2013 bez platného víza. Za nepochybné považoval také to, že žalobkyně si takto počínala opakovaně, neboť s ní bylo již dvakrát
zahájeno řízení o správním vyhoštění. Tato
správní řízení byla nicméně zastavena s tím,
že vyhoštění žalobkyně by bylo závažným zá-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
sahem do jejího soukromého života i do života jejího manžela a dítěte, tedy že by dopad
důsledků plynoucích ze správního vyhoštění
byl nepřiměřeně tvrdý. V návaznosti na tyto
závěry městský soud upozornil, že se u žalobkyně a její rodiny od vydání těchto rozhodnutí nic nezměnilo. Žalobkyně nadále žije ve
fungujícím manželství a s manželem spolu vychovávají nezletilého syna, který čtvrtým rokem navštěvuje základní školu v České republice. Dále městský soud ve svém rozhodnutí
připomněl, že žalobkyně neúspěšně žádala
o udělení dlouhodobého pobytu na území
České republiky a že je pro ni velmi obtížné
ho za dané situace získat. Podmínkou totiž je,
aby tato žádost byla podána u zastupitelského úřadu České republiky nacházejícího se
mimo její území. Při vědomí tohoto skutkového a právního stavu proto městský soud žalované vytknul, že při posouzení přiměřenosti
správního vyhoštění opomenula zohlednit
situaci nezletilého syna žalobkyně, který navštěvuje českou školu, a jejího manžela. Právě
kvůli nim nemůže žalobkyně území České
republiky snadno opustit. Městský soud tedy
uzavřel, že správní orgány dostatečně nepoměřily povahu a závažnost porušení veřejného pořádku žalobkyní s dopadem správního
vyhoštění na rodinný a osobní život žalobkyně a jejích rodinných příslušníků, kteří mají
právo pobývat v České republice na základě
samostatného pobytového oprávnění. Hrozící rozpad rodiny je podle názoru městského
soudu daleko závažnější než to, že se žalob-
kyně dopustila opakovaného porušení zákona o pobytu cizinců. Městský soud žalobkyni
přisvědčil v tom, že rozhodnutí o správním
vyhoštění nemá sankční povahu a má pouze
chránit zájem státu na tom, aby se cizinec na
jeho území nezdržoval. Je proto třeba, aby
správní orgán přesně uvedl, v čem spatřuje
převažující zájem státu na tom, aby byla žalobkyně vyhoštěna i za situace, kdy na území
České republiky žije ve funkčním manželství
a vychovává nezletilé dítě, a aby se znovu
zabýval posouzením přiměřenosti dopadu
správního vyhoštění žalobkyně z hledisek
uvedených v § 119a odst. 2 zákona o pobytu
cizinců.
Rozsudek městského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností. Stěžovatelka v kasační stížnosti především uvedla, že
městský soud srozumitelně nevysvětlil, pro
který z důvodů definovaných v § 78 odst. 1
s. ř. s. napadené správní rozhodnutí zrušil,
ačkoli z dikce citovaného ustanovení vyplývá,
že tyto důvody mohou být dva (buď nezákonnost, nebo vady řízení). Nesporné je pouze
to, že městský soud jinak zhodnotil přiměřenost zásahu správního vyhoštění do soukromého a rodinného života žalobkyně, což ale
nemůže zakládat důvod zrušení správního
rozhodnutí. Ani žalovaná, ani správní orgán
I. stupně totiž nevybočily z mezí správního
uvážení, otázkou přiměřenosti dopadu rozhodnutí o vyhoštění se dostatečně zabývaly
a své závěry přezkoumatelným způsobem
odůvodnily.
Stěžovatelka dále uvedla, že o existenci fungujícího rodinného života žalobkyně
nikdy sporu nebylo, a proto také zjišťování
dalších informací ohledně rodinných příslušníků žalobkyně nemá v dané věci význam,
neboť nemohou nic změnit na závěru, že
rodinná situace žalobkyně je veskrze dobrá.
Jedinou proměnnou tak zůstává závažnost
protiprávního jednání, za něž se žalobkyně
v současné době evidentně cítí být nepostižitelná, neboť správní řízení o jejím vyhoštění bylo již dvakrát zastaveno. Městský soud
svým rozsudkem de facto odmítl akceptovat
zájem státu na dodržování právních předpisů, ačkoli se jedná o požadavek plně schopný
vyvážit zásah správního vyhoštění do soukromého a rodinného života cizinců. Vedle toho
připomněl, že žalobkyně opakovaně podává
žádosti o udělení dlouhodobého pobytu,
kterým však z objektivních důvodů nelze vyhovět, a proto argumentuje-li městský soud
těmito žádostmi a poukazuje-li na vadné vyhodnocení závažnosti protiprávního jednání
jakožto jediné proměnné v dané věci, pak za
tohoto stavu již nikdy nebude možné rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně vydat, což je v rozporu se smyslem a účelem zákona o pobytu
cizinců. Pokračování v protiprávním jednání
navíc zvyšuje jeho společenskou škodlivost
a snižuje míru jeho tolerovatelnosti. Stěžovatelka tedy trvala na tom, že napadeným správním rozhodnutím bylo dostatečně a srozumitelně vysvětleno, proč bylo nutné přistoupit
k vyhoštění žalobkyně. Intenzita porušení
zákonných povinností totiž byla v tomto případě zesílena opakovaným porušením povinnosti disponovat pobytovým vízem a absencí
reálné snahy o legalizaci pobytu na území
České republiky, byť k tomu žalobkyně bezpochyby dostala příležitost. Zájmy žalobkyně
stěžovatelka zohlednila tím, že jí za dané situa-
ce uložila správní vyhoštění s délkou zákazu
vstupu na území členských států EU pouze
v délce jednoho roku, ačkoli pravidelně se
za takové jednání stanovuje doba delší (až
pět let). Na rozdíl od zrušeného správního
rozhodnutí, které dává jednoznačnou odpověď na otázku, proč bylo odvolání žalobkyně
proti rozhodnutí I. stupně zamítnuto, mají
úvahy městského soudu pouze obecné kontury a nezohledňují komplexně skutkový stav
věci.
Žalobkyně ke kasační stížnosti uvedla, že
se v podstatných otázkách shoduje s rozsudkem městského soudu. Co se týče námitky
nejasného vymezení důvodu zrušení rozhodnutí žalované, dle jejího názoru je z napadeného rozsudku tento důvod zcela evidentní
a je jím nezákonnost správního rozhodnutí.
Ve vztahu k tvrzené faktické přiměřenosti
rozhodnutí o správním vyhoštění upozornila žalobkyně především na úpornou snahu
stěžovatelky se za každou cenu žalobkyně
zbavit, namísto toho, aby se jí snažila v její slo-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
žité životní situaci pomoci. Preference čistě
represivních opatření však žádným řešením
není a situaci jen zkomplikuje. Žalobkyně
upozornila, že nejen vyhoštěnému cizinci,
ale i cizinci, se kterým je pouze zahájeno řízení o vyhoštění, zpravidla není (i přes dobrovolné vycestování) vízum uděleno, a tedy šance žalobkyně na návrat do České republiky je
prakticky nulová, zatímco hrozba rozbití její
rodiny naprosto reálná. Poukázala-li stěžovatelka na absenci právního nároku cizince na
pobyt na území České republiky, pak nejde
o nic jiného než o neochotu situaci efektivně
řešit a zároveň o nedostatek citu pro spravedlnost
Nejvyšší správní soud kasační stížnost za-
mítl.
Z odůvodnění:
Před samotným posouzením námitek
kasační stížnosti považuje Nejvyšší správní
soud za vhodné zrekapitulovat podstatný
obsah správního spisu. Z něj vyplývá, že žalobkyně sice v minulosti (v době od 29. 8.
2005 do 5. 9. 2005) pobývala na území České republiky oprávněně na podkladě víza,
avšak po vypršení jeho platnosti (až dosud)
její pobyt legalizován nebyl (s výjimkou několika časových úseků, po které byla žalobkyně
oprávněna k přechodnému pobytu na území
České republiky za účelem vycestování z něj
ve smyslu § 50 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). S žalobkyní byla od doby vypršení zmiňovaného víza zahájena celkem tři správní
řízení o vyhoštění. První z nich, zahájené dne
9. 2. 2011, bylo usnesením správního orgánu
I. stupně ze dne 12. 3. 2012 zastaveno podle
§ 66 odst. 2 správního řádu, neboť důsledkem
správního vyhoštění by v případě žalobkyně
byl nepřiměřený zásah do jejího soukromého
a rodinného života. V pořadí druhé správní
řízení bylo zahájeno dne 15. 8. 2012 a podobně jako v předchozím případě bylo zastaveno s odkazem na § 66 odst. 2 správního řádu
s tím, že správní vyhoštění by bylo zjevně nepřiměřené v porovnání se závažností jednání,
kterého se žalobkyně dopustila, a s dopadem
vyhoštění do jejího rodinného zázemí (usnesení správního orgánu I. stupně ze dne 24.
9. 2. 2011, bylo usnesením správního orgánu
I. stupně ze dne 12. 3. 2012 zastaveno podle
§ 66 odst. 2 správního řádu, neboť důsledkem
správního vyhoštění by v případě žalobkyně
byl nepřiměřený zásah do jejího soukromého
a rodinného života. V pořadí druhé správní
řízení bylo zahájeno dne 15. 8. 2012 a podobně jako v předchozím případě bylo zastaveno s odkazem na § 66 odst. 2 správního řádu
s tím, že správní vyhoštění by bylo zjevně nepřiměřené v porovnání se závažností jednání,
kterého se žalobkyně dopustila, a s dopadem
vyhoštění do jejího rodinného zázemí (usnesení správního orgánu I. stupně ze dne 24.
10. 2012). V pořadí třetí správní řízení, které
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
je nyní předmětem přezkumu, bylo s žalobkyní zahájeno dne 8. 8. 2013 poté, co se žalobkyně osobně dostavila ke správnímu orgánu
I. stupně s žádostí o „výjezdní vízum“ a co
bylo zjištěno, že na území České republiky
pobývá od 14. 11. 2012 nelegálně. Správní
řízení vyústilo ze strany správního orgánu
I. stupně ve vydání rozhodnutí o vyhoštění
žalobkyně (rozhodnutím ze dne 20. 3. 2014)
a následně v potvrzení tohoto rozhodnutí
stěžovatelkou (žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 13. 8. 2014). (...)
K absenci bližšího upřesnění důvodu
zrušení správního rozhodnutí ve výroku rozsudku Nejvyšší správní soud uvádí, že soudní
praxe v tomto směru není jednotná a krajské
soudy v některých případech zrušující výroky formulují tzv. bez dalšího, jindy ve výroku
uvádí i důvod zrušení napadeného rozhodnutí, tj. zda se rozhodnutí ruší pro nezákonnost,
nebo pro vady řízení. První přístup v praxi
výrazně převažuje, neboť vychází z premisy,
že podstata rozsudečného výroku spočívá
v tom, zda se rozhodnutí ruší, či zda se žaloba zamítá, nikoli v tom, z jakého důvodu tak
krajský (zde městský) soud činí, neboť vlastní
prostor pro uvedení a vyložení rozhodných
důvodů je vyhrazen pro odůvodnění rozhodnutí. Tento přístup Nejvyšší správní soud
při své rozhodovací činnosti bez výhrad akceptuje; výslovně jej aproboval například ve
svých rozsudcích ze dne 16. 2. 2005, čj. 1 Afs
20/2004-51, č. 1045/2007 Sb. NSS, či ze dne
10. 2012). V pořadí třetí správní řízení, které
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
je nyní předmětem přezkumu, bylo s žalobkyní zahájeno dne 8. 8. 2013 poté, co se žalobkyně osobně dostavila ke správnímu orgánu
I. stupně s žádostí o „výjezdní vízum“ a co
bylo zjištěno, že na území České republiky
pobývá od 14. 11. 2012 nelegálně. Správní
řízení vyústilo ze strany správního orgánu
I. stupně ve vydání rozhodnutí o vyhoštění
žalobkyně (rozhodnutím ze dne 20. 3. 2014)
a následně v potvrzení tohoto rozhodnutí
stěžovatelkou (žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 13. 8. 2014). (...)
K absenci bližšího upřesnění důvodu
zrušení správního rozhodnutí ve výroku rozsudku Nejvyšší správní soud uvádí, že soudní
praxe v tomto směru není jednotná a krajské
soudy v některých případech zrušující výroky formulují tzv. bez dalšího, jindy ve výroku
uvádí i důvod zrušení napadeného rozhodnutí, tj. zda se rozhodnutí ruší pro nezákonnost,
nebo pro vady řízení. První přístup v praxi
výrazně převažuje, neboť vychází z premisy,
že podstata rozsudečného výroku spočívá
v tom, zda se rozhodnutí ruší, či zda se žaloba zamítá, nikoli v tom, z jakého důvodu tak
krajský (zde městský) soud činí, neboť vlastní
prostor pro uvedení a vyložení rozhodných
důvodů je vyhrazen pro odůvodnění rozhodnutí. Tento přístup Nejvyšší správní soud
při své rozhodovací činnosti bez výhrad akceptuje; výslovně jej aproboval například ve
svých rozsudcích ze dne 16. 2. 2005, čj. 1 Afs
20/2004-51, č. 1045/2007 Sb. NSS, či ze dne
25. 7. 2012, čj. 3 As 18/2012-22. Tvoří-li tedy
soudní rozhodnutí, tzn. jeho výrok a odůvodnění (a poučení o opravném prostředku), jeden celek, absence důvodu zrušení
napadeného správního rozhodnutí ve výroku rozsudku (je-li důvod zrušení seznatelný
z odůvodnění) nemůže ze své podstaty představovat žádnou vadu, tím spíše pak nemůže
jít o důvod vyvolávající nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Opačný přístup by představoval typický příklad přepjatého formalismu,
jak se o něm hovoří například v nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 3. 2000, sp. zn. III. ÚS
269/99, č. 33/2000 Sb. ÚS).
Nadto je vhodné upozornit, že ačkoli
stěžovatelka tvrdí, že jí důvod zrušení jejího
rozhodnutí není zřejmý ani z odůvodnění
napadeného rozsudku, ve čtvrtém odstavci
strany šesté napadeného rozsudku se uvádí,
že důvodem zrušení správního rozhodnutí
je nesprávné posouzení správního vyhoštění žalobkyně z hledisek uvedených v § 119a
odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Uvážení
správního orgánu o přiměřenosti dopadu
správního vyhoštění do soukromého a rodinného života cizince ve smyslu § 119a odst. 2
zákona o pobytu cizinců je nepochybně otázkou výkladu hmotného práva a konstatování
jeho nesprávnosti soudem představuje závěr
o nezákonnosti rozhodnutí, které z takové
úvahy vzešlo (§ 78 odst. 1 věta první s. ř. s.).
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává,
že se shora uvedený závěr městského soudu
nikterak nedotýká otázky (ne)dodržení limitů správního uvážení, jak se domnívá stěžovatelka. Ustanovení § 119a odst. 2 zákona
o pobytu cizinců (jehož nedostatečná aplikace vedla městský soud ke zrušení rozhodnutí stěžovatelky), dle kterého „[r]ozhodnutí
o správním vyhoštění podle § 119 nelze vydat, jestliže jeho důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného
života cizince“, totiž žádný prostor pro užití
diskrečního oprávnění nenabízí. Posouzení,
zda by správní vyhoštění mohlo představovat nepřiměřený zásah do práv cizince, je
otázkou interpretace a aplikace neurčitého
právního pojmu, který musí být v tomto smyslu v konkrétním případě naplněn obsahem
odpovídajícím posuzované věci. Jde tedy
ryze o otázku interpretace a aplikace práva,
jejichž přezkum správními soudy není (na
rozdíl od užití správního uvážení) nikterak
omezen. Nejvyšší správní soud proto uzavírá,
že ve smyslu shora citované ustálené judikatury nelze o nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu hovořit.
Co se týče samotné udržitelnosti závěru,
že se rozhodnutí o správním vyhoštění žalobkyně nedostatečně vypořádalo s otázkou
jeho (ne)přiměřenosti ve vztahu k soukromému a rodinnému životu žalobkyně [§ 103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.], ztotožnil se Nejvyšší
správní soud s náhledem městského soudu,
neboť ten plně koresponduje s ustáleným
přístupem k této problematice ze strany
českých správních soudů (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4.
2012, čj. 7 As 6/2012-29, ze dne 6. 12. 2011,
čj. 8 As 32/2011-60, a ze dne 18. 4. 2008,
čj. 2 As 19/2008-75, a rovněž rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 5. 2010,
čj. 22 A 33/2010-35, či rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 20. 2. 2007, čj. 10 Ca
330/2006-89, č. 1230/2007 Sb. NSS, ale i Evropského soudu pro lidská práva). Z novější
judikatury Evropského soudu pro lidská práva lze zmínit například rozsudek ze dne 31. 1.
2006, Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti
Nizozemsku, stížnost č. 50435/99, Reports
2006-I, bod 39; rozsudek ze dne 28. 6. 2011,
Nunez proti Norsku, stížnost č. 55597/09,
bod 70; rozsudek ze dne 26. 4. 2007,
Konstantinov proti Nizozemsku, stížnost
č. 16351/03, bod 52; či rozsudek velkého
senátu ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku, stížnost č. 46410/99, Reports 2006XII. Právě bohatá judikatura Evropského soudu pro lidská práva stanoví řadu kritérií pro
posuzování souladu zásahů do soukromého
a rodinného života ve smyslu článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) v cizineckých věcech. Mezi hlediska, která berou
soudy v imigračních případech v potaz, patří
zejména povaha a závažnost dotčeného veřejného zájmu (například závažnost porušení
veřejného pořádku či trestného činu spáchaného cizincem), délka pobytu cizince v hostitelském státě, doba, jež uplynula od porušení veřejného pořádku či spáchání trestného
činu a chování cizince v průběhu této doby,
rodinná situace cizince (například doba
trvání manželství a jiné faktory vyjadřující
efektivnost rodinného života páru), počet
nezletilých dětí a jejich věk, dále rozsah,
v jakém by byl soukromý anebo rodinný
život cizince narušen (tj. vliv na ekonomický, osobní a rodinný život jednotlivce, včetně
vlivu na ostatní rodinné příslušníky, kteří by
jinak měli právo zůstat v hostitelském členském státě na základě samostatného pobytového oprávnění), rozsah a intenzita vazeb na
hostitelský stát (příbuzní, návštěvy, jazykové
znalosti apod.), imigrační historie dotčených
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
osob (například porušení imigračních pravidel v minulosti) a v neposlední řadě také věk
a zdravotní stav cizince.
V této souvislosti je třeba zmínit rovněž čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte
(č. 104/1991 Sb.). Podle uvedeného ustanovení platí, že „[z]ájem dítěte musí být předním
hlediskem při jakékoli činnosti týkající se
dětí, ať už uskutečňované veřejnými, nebo
soukromými zařízeními sociální péče, soudy,
správními nebo zákonodárnými orgány“. Odstavec 2 stanoví: „Státy, které jsou smluvní
stranou úmluvy, se zavazují zajistit dítěti takovou ochranu a péči, jaká je nezbytná pro
jeho blaho, přičemž berou ohled na práva
a povinnosti jeho rodičů, zákonných zástupců nebo jiných jednotlivců právně za něho
odpovědných, a činí pro to všechna potřebná
zákonodárná a správní opatření.“ Všeobecný komentář z roku 2003, nazvaný Obecná
opatření pro provádění Úmluvy o právech
dítěte (General measures of implementation
of the Convention on the Rights of the Child),
uvádí, že článek 3 odkazuje na každý legislativní, administrativní a soudní orgán nebo
instituci, které jsou prostřednictvím tohoto
ustanovení povinny aplikovat hledisko (princip) nejlepšího zájmu dítěte prostřednictvím
systematického zkoumání a zvažování možných dopadů svých rozhodnutí a postupů na
práva a zájmy dítěte. Zejména budou zkoumány navrhované či existující právní předpisy,
správní opatření nebo soudní rozhodnutí,
včetně těch, které, ač s dětmi přímo nesouvisí, mohou je ovlivnit nepřímo. Akcentace
práva na rodinný život a nejlepšího zájmu dítěte se také nutně projevuje v tom, že důvody
veřejného pořádku, pro které lze například
zamítnout žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, musí být skutečně velmi závažné. Míru
požadované závažnosti narušení veřejného
pořádku lze v takovém případě srovnávat
s případy omezení práva občana Evropské
unie na volný pohyb v rámci Evropské unie
z důvodů veřejného pořádku (čl. 45 odst. 3
Smlouvy o fungování EU).
V kontextu dané věci pak nelze přehlédnout, že požadavky zmiňovaného komentáře
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
na rozhodování ve věcech povolování pobytu cizince se musí nepochybně uplatnit
i při rozhodování o jeho správním vyhoštění
(potažmo přezkumu takového rozhodnutí),
neboť z povahy věci jsou důsledky správního
vyhoštění pro cizince a jeho rodinu daleko
citelnější (k tomu blíže rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 9. 2011, čj. 7 As
112/2011-65, či nález Ústavního soudu ze dne
25. 7. 2012, čj. 3 As 18/2012-22. Tvoří-li tedy
soudní rozhodnutí, tzn. jeho výrok a odůvodnění (a poučení o opravném prostředku), jeden celek, absence důvodu zrušení
napadeného správního rozhodnutí ve výroku rozsudku (je-li důvod zrušení seznatelný
z odůvodnění) nemůže ze své podstaty představovat žádnou vadu, tím spíše pak nemůže
jít o důvod vyvolávající nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Opačný přístup by představoval typický příklad přepjatého formalismu,
jak se o něm hovoří například v nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 3. 2000, sp. zn. III. ÚS
269/99, č. 33/2000 Sb. ÚS).
Nadto je vhodné upozornit, že ačkoli
stěžovatelka tvrdí, že jí důvod zrušení jejího
rozhodnutí není zřejmý ani z odůvodnění
napadeného rozsudku, ve čtvrtém odstavci
strany šesté napadeného rozsudku se uvádí,
že důvodem zrušení správního rozhodnutí
je nesprávné posouzení správního vyhoštění žalobkyně z hledisek uvedených v § 119a
odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Uvážení
správního orgánu o přiměřenosti dopadu
správního vyhoštění do soukromého a rodinného života cizince ve smyslu § 119a odst. 2
zákona o pobytu cizinců je nepochybně otázkou výkladu hmotného práva a konstatování
jeho nesprávnosti soudem představuje závěr
o nezákonnosti rozhodnutí, které z takové
úvahy vzešlo (§ 78 odst. 1 věta první s. ř. s.).
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává,
že se shora uvedený závěr městského soudu
nikterak nedotýká otázky (ne)dodržení limitů správního uvážení, jak se domnívá stěžovatelka. Ustanovení § 119a odst. 2 zákona
o pobytu cizinců (jehož nedostatečná aplikace vedla městský soud ke zrušení rozhodnutí stěžovatelky), dle kterého „[r]ozhodnutí
o správním vyhoštění podle § 119 nelze vydat, jestliže jeho důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného
života cizince“, totiž žádný prostor pro užití
diskrečního oprávnění nenabízí. Posouzení,
zda by správní vyhoštění mohlo představovat nepřiměřený zásah do práv cizince, je
otázkou interpretace a aplikace neurčitého
právního pojmu, který musí být v tomto smyslu v konkrétním případě naplněn obsahem
odpovídajícím posuzované věci. Jde tedy
ryze o otázku interpretace a aplikace práva,
jejichž přezkum správními soudy není (na
rozdíl od užití správního uvážení) nikterak
omezen. Nejvyšší správní soud proto uzavírá,
že ve smyslu shora citované ustálené judikatury nelze o nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu hovořit.
Co se týče samotné udržitelnosti závěru,
že se rozhodnutí o správním vyhoštění žalobkyně nedostatečně vypořádalo s otázkou
jeho (ne)přiměřenosti ve vztahu k soukromému a rodinnému životu žalobkyně [§ 103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.], ztotožnil se Nejvyšší
správní soud s náhledem městského soudu,
neboť ten plně koresponduje s ustáleným
přístupem k této problematice ze strany
českých správních soudů (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4.
2012, čj. 7 As 6/2012-29, ze dne 6. 12. 2011,
čj. 8 As 32/2011-60, a ze dne 18. 4. 2008,
čj. 2 As 19/2008-75, a rovněž rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 5. 2010,
čj. 22 A 33/2010-35, či rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 20. 2. 2007, čj. 10 Ca
330/2006-89, č. 1230/2007 Sb. NSS, ale i Evropského soudu pro lidská práva). Z novější
judikatury Evropského soudu pro lidská práva lze zmínit například rozsudek ze dne 31. 1.
2006, Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti
Nizozemsku, stížnost č. 50435/99, Reports
2006-I, bod 39; rozsudek ze dne 28. 6. 2011,
Nunez proti Norsku, stížnost č. 55597/09,
bod 70; rozsudek ze dne 26. 4. 2007,
Konstantinov proti Nizozemsku, stížnost
č. 16351/03, bod 52; či rozsudek velkého
senátu ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku, stížnost č. 46410/99, Reports 2006XII. Právě bohatá judikatura Evropského soudu pro lidská práva stanoví řadu kritérií pro
posuzování souladu zásahů do soukromého
a rodinného života ve smyslu článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) v cizineckých věcech. Mezi hlediska, která berou
soudy v imigračních případech v potaz, patří
zejména povaha a závažnost dotčeného veřejného zájmu (například závažnost porušení
veřejného pořádku či trestného činu spáchaného cizincem), délka pobytu cizince v hostitelském státě, doba, jež uplynula od porušení veřejného pořádku či spáchání trestného
činu a chování cizince v průběhu této doby,
rodinná situace cizince (například doba
trvání manželství a jiné faktory vyjadřující
efektivnost rodinného života páru), počet
nezletilých dětí a jejich věk, dále rozsah,
v jakém by byl soukromý anebo rodinný
život cizince narušen (tj. vliv na ekonomický, osobní a rodinný život jednotlivce, včetně
vlivu na ostatní rodinné příslušníky, kteří by
jinak měli právo zůstat v hostitelském členském státě na základě samostatného pobytového oprávnění), rozsah a intenzita vazeb na
hostitelský stát (příbuzní, návštěvy, jazykové
znalosti apod.), imigrační historie dotčených
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
osob (například porušení imigračních pravidel v minulosti) a v neposlední řadě také věk
a zdravotní stav cizince.
V této souvislosti je třeba zmínit rovněž čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte
(č. 104/1991 Sb.). Podle uvedeného ustanovení platí, že „[z]ájem dítěte musí být předním
hlediskem při jakékoli činnosti týkající se
dětí, ať už uskutečňované veřejnými, nebo
soukromými zařízeními sociální péče, soudy,
správními nebo zákonodárnými orgány“. Odstavec 2 stanoví: „Státy, které jsou smluvní
stranou úmluvy, se zavazují zajistit dítěti takovou ochranu a péči, jaká je nezbytná pro
jeho blaho, přičemž berou ohled na práva
a povinnosti jeho rodičů, zákonných zástupců nebo jiných jednotlivců právně za něho
odpovědných, a činí pro to všechna potřebná
zákonodárná a správní opatření.“ Všeobecný komentář z roku 2003, nazvaný Obecná
opatření pro provádění Úmluvy o právech
dítěte (General measures of implementation
of the Convention on the Rights of the Child),
uvádí, že článek 3 odkazuje na každý legislativní, administrativní a soudní orgán nebo
instituci, které jsou prostřednictvím tohoto
ustanovení povinny aplikovat hledisko (princip) nejlepšího zájmu dítěte prostřednictvím
systematického zkoumání a zvažování možných dopadů svých rozhodnutí a postupů na
práva a zájmy dítěte. Zejména budou zkoumány navrhované či existující právní předpisy,
správní opatření nebo soudní rozhodnutí,
včetně těch, které, ač s dětmi přímo nesouvisí, mohou je ovlivnit nepřímo. Akcentace
práva na rodinný život a nejlepšího zájmu dítěte se také nutně projevuje v tom, že důvody
veřejného pořádku, pro které lze například
zamítnout žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, musí být skutečně velmi závažné. Míru
požadované závažnosti narušení veřejného
pořádku lze v takovém případě srovnávat
s případy omezení práva občana Evropské
unie na volný pohyb v rámci Evropské unie
z důvodů veřejného pořádku (čl. 45 odst. 3
Smlouvy o fungování EU).
V kontextu dané věci pak nelze přehlédnout, že požadavky zmiňovaného komentáře
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
na rozhodování ve věcech povolování pobytu cizince se musí nepochybně uplatnit
i při rozhodování o jeho správním vyhoštění
(potažmo přezkumu takového rozhodnutí),
neboť z povahy věci jsou důsledky správního
vyhoštění pro cizince a jeho rodinu daleko
citelnější (k tomu blíže rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 9. 2011, čj. 7 As
112/2011-65, či nález Ústavního soudu ze dne
24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 23/11, č. 234/2012 Sb.).
Není pochyb o tom, že v souzené věci je
třeba nalézt korektní rovnováhu mezi přítomnými legitimními zájmy. Těmi jsou, jak
již bylo naznačeno, jednak rodinná situace
žalobkyně, s důrazem na případný vliv jejího
vyhoštění na ostatní rodinné příslušníky, kteří mají právo zůstat v hostitelském členském
státě na základě samostatného pobytového
oprávnění (zejména na nezletilého syna, který v současné době navštěvuje čtvrtý ročník
základní školy), jednak imigrační historie žalobkyně a její aktuální pobytový status (s důrazem na skutečnost, že z její strany v minulosti opakovaně došlo k porušení imigračních
pravidel a že zřejmě neprojevovala dostatečnou snahu si svůj pobyt na území České republiky zlegalizovat). Ze samotné podstaty
pojmu „přiměřenost “ (§ 119a odst. 2 zákona
o pobytu cizinců) vyplývá, že se tu poměřují minimálně dvě hodnoty, a to konkrétně
právo na soukromý a rodinný život cizince
s oprávněným zájmem státu na dodržování
jeho právních předpisů. Váhu těchto hodnot
posoudily správní orgány ve prospěch zájmu
druhého, neboť i přesto, že sama stěžovatelka
nepřímo připouští, že vyhoštěním žalobkyně
nesporně dojde k zásahu do jejího soukromého a rodinného života, považuje vyhoštění
a následné uložení zákazu vstupu na území
EU za jediný adekvátní způsob, jak reagovat
na opakované porušování zákona o pobytu
cizinců z její strany.
Situací, kdy proti sobě stála výše uvedená
kritéria (tedy hrozící újma nezletilého dítěte
na straně jedné a zájem státu na dodržování
imigračních pravidel na straně druhé), se Evropský soud pro lidská práva zabýval ve výše
jmenovaném rozsudku ve věci Nunez proti
Norsku, v němž uvedené dilema vyřešil ve
prospěch principu nejlepšího zájmu dítěte
ve smyslu čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, v návaznosti na čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 1
téže úmluvy. Podobně jako v souzené věci,
v případě Nunez proti Norsku dotčená cizinka na území Norska nikdy legálně nepobývala, a poněvadž ve své žádosti o pobyt uvedla
vědomě nesprávné údaje s úmyslem zakrýt,
že již jednou byla z Norska vyhoštěna, bylo
vydáno rozhodnutí o jejím vyhoštění a byl jí
zakázán pobyt na území Norska. Jelikož ale
cizinka měla se svým partnerem, který žil
v Norsku legálně, dvě malé děti, Evropský
soud pro lidská práva v citovaném rozsudku
konstatoval porušení článku 8 Úmluvy. Ve
věci Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti
Nizozemsku vzal soud v potaz nejen silné
vazby matky na její dceru, neboť nucený odjezd dotčené cizinky by de facto zcela ukončil rodinný poměr mezi nimi, ale zohlednil
také fakt, že ač cizinka porušovala imigrační
předpisy a ač v určité době mohla úspěšně
požádat o povolení k pobytu (a neučinila
tak), žádné z těchto jednání nepředstavovalo
trestný čin. Naproti tomu ve věci Konstantinov proti Nizozemsku dospěl Evropský soud
pro lidská práva k závěru, že skutečnost, že
syn dotčené cizinky bude již brzy dospělý,
snižuje potřebu, aby tato cizinka setrvala na
území Nizozemska.
Lze tak konstatovat, že se skutková situace
v nyní přezkoumávaném případě v podstatných rysech shoduje se skutkovým stavem
výše uvedených případů rozhodovaných Evropským soudem pro lidská práva. Obdobně
jako v případě Nunez proti Norsku nedisponuje žalobkyně již několik let platným pobytovým statusem. Aniž by se zdejší soud chtěl
pouštět do spekulací, zda žalobkyně skutečně aktivně a efektivně usilovala a usiluje o legalizaci svého pobytu, jisté je, že dosavadní
kroky, které v tomto směru učinila, k získání
povolení k pobytu nevedly. Zároveň je třeba
uznat, že zákonem předpokládaný postup
pro získání povolení k pobytu je v jejím případě poměrně komplikovaný, a nelze přehlížet, že vycestování žalobkyně za účelem jeho
získání na zastupitelském úřadě se sídlem
mimo Českou republiku pro ni může mít
fakticky tytéž důsledky jako vyhoštění. Podobně jako ve shora zmíněné věci Rodrigues
da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku nebylo také zjištěno, že by počínání žalobkyně
naplnilo skutkovou podstatu některého trestného činu, čili dosáhlo takové intenzity, aby
muselo být nutně postiženo nejpřísnějším
opatřením vůči cizinci, a to jeho vyhoštěním
a zákazem pobytu na území České republiky.
Podobnost s citovanými případy Evropského soudu pro lidská práva spatřuje Nejvyšší
správní soud rovněž v tom, že žalobkyně je
rodinnou příslušnicí cizinců, kteří v České
republice disponují trvalým pobytem. Její
manžel, pan Hanjun L., je rodinným příslušníkem (otcem) občanky EU (Francesky F.) ve
smyslu § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců a rodinný poměr mezi nimi, jak vyplývá z předloženého správního spisu, ze strany
správních orgánů není zpochybňován. Nezletilý syn žalobkyně, Jielun L., jehož otcem
je pan Hanjun L., na území České republiky
trvale pobývá za účelem sloučení rodiny a již
čtvrtým rokem zde navštěvuje českou základní školu. Důsledky vyhoštění žalobkyně tedy
očividně dopadají nejen na její osobu, ale rovněž (a to přinejmenším srovnatelně intenzivně) i na její nezletilé dítě, v jehož nejlepším
zájmu je, aby o něj žalobkyně do doby jeho
zletilosti osobně pečovala.
Pokud tedy městský soud naznal, že
správní orgány nedostatečně zvážily intenzitu zásahu správního vyhoštění do soukromého, respektive rodinného života žalobkyně,
a to za situace, kdy se oproti předcházejícím
řízením o jejím vyhoštění (která byla právě
s ohledem na nepřiměřenost takového zásahu do zmiňovaných práv zastavena) na jejích
rodinných poměrech nic nezměnilo, lze takovému závěru přisvědčit. Závěr městského
soudu přitom nelze interpretovat tak, že by
zde nebyly dány zákonné podmínky pro vyhoštění žalobkyně ve smyslu § 119 odst. 1
písm. b) bodu 9 zákona o pobytu cizinců, respektive § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 tohoto
zákona, ale že správní orgány dostatečně nezvážily korektiv takového postupu vyplývající z § 119a odst. 2 citovaného zákona. Tento
názor sdílí i Nejvyšší správní soud.
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
Rui W. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o správní vyhoš- tění, o kasační stížnosti žalované.