Ochranné pásmo (§ 83 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu) musí svým rozsahem odpovídat stavbě, ke které se má vztahovat. Nelze proto o něm rozhodnout, dokud taková stavba nebude vymezena natolik, aby bylo zřejmé, na jakém pozemku má být umístěna a jaké bude mít stavebně technické uspořádání (parametry) – tedy dokud nebudou o stavbě známy údaje typické pro rozhodnutí o umístění stavby.
[80] Nejvyšší správní soud tedy mohl přistoupit k výkladu definice veřejných zakázek na dodávky podle § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek.
[81] Podstatou sporu mezi žalobcem, žalovaným a osobou zúčastněnou na řízení je otázka, zda český zákono-dárce při přijetí § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek rozšířil definici veřejných zakázek na dodávky oproti úpravě čl. 2 odst. 1 pododst. 8 větě první zadávací směrnice (tj. zda se jednalo o plnou nebo rozšířenou transpozici směrnice).
[82] Nejvyšší správní soud na tomto místě zdůrazňuje, že posouzení se v nynější věci vztahuje výlučně k věcnému vymezení tohoto pojmu, bez ohledu na hodnotu veřejné zakázky a její režim podle § 24 a násl. zákona o zadávání veřejných zakázek. Činí tak proto, že žalovaný v kasační stížnosti zmínil, že zakázky, k jejichž uzavření žalobce směřoval, byly podlimitní, v důsledku čehož se na ně unijní úprava vůbec nevztahuje. Tento důvod však nebyl uveden v napadeném rozhodnutí a žalovaný ani nezmínil, z jaké konkrétní hodnoty zakázek vycházel a proč by se tedy mělo jednat o zakázky podlimitní. Vzhledem k tomu, že předmětem přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (a zprostředkovaně též v řízení o kasační stížnosti) je právě napadené rozhodnutí a jeho důvody, nelze je v rámci soudního přezkumu doplňovat.
[83] Pokud by odpověď na spornou otázku byla záporná a § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek by představoval plnou transpozici směrnice, bylo by jej třeba vykládat eurokonformně a z možných výkladů zvolit ten, který nejlépe odpovídá směrnici, jejímu smyslu a cílům. Text § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných přitom teoreticky připouští více výkladových variant, neboť předmět veřejných zakázek na dodávky vymezuje velmi široce jako „pořízení věcí, zvířat nebo ovladatelných přírodních sil“ a transponovanou vnitrostátní úpravu je třeba vykládat eurokonformně vždy, kdy je to možné (k nutnosti zohlednit tzv. nepřímý účinek směrnice viz čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii, čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie, stěžejní rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, ve věci 18/83, Van Colson a na něj navazující judikaturu, z vnitrostátní judikatury např. nálezy Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 66/04, č. 434/2006 Sb., ze dne 6. 11. 2007, sp. zn. II. ÚS 3/06, č. 185/2007 Sb. ÚS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2010, čj. 5 Afs 68/2009-113, č. 2036/2010 Sb. NSS a další).
[84] Kladná odpověď na vznesenou otázku by naopak znamenala, že český zákonodárce upravil zákonem o zadávání veřejných zakázek širší okruh právních vztahů než směrnice. Za této situace by povinnost eurokonform-ního výkladu logicky odpadala, jelikož by se jednalo o čistě vnitrostátní úpravu.
[85] Krajský soud odpověděl tak, že § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek představuje plnou transpozici směrnice a je proto nezbytné vykládat jej eurokonformně (ani náznakem však nezmínil, že by směr-nice v nynější věci nabývala přímého účinku, jak nesprávně zmiňuje osoba zúčastněná na řízení). Vzhledem k tomu, že čl. 2 odst. 1 pododst. 8 věta první zadávací směrnice definuje veřejné zakázky na dodávky úžeji než česká úprava (produkt vs. věc), je podle jeho názoru nezbytné vykládat českou úpravu tak, že pod veřejné zakázky na dodávky nespadá převod akcií ani koupě závodu.
[86] Nejvyšší správní soud přezkoumal úvahy, na kterých uvedený právní názor vystavěl, a dospěl k závěru, že nebyly správné. Krajský soud totiž dostatečně nezohlednil znění české zákonné úpravy, tj. jakou vůli zákonodárce ve vztahu ke sporné otázce projevil, v důsledku čehož vymezil příliš široký prostor pro uplatnění (v závazném znění právní normy neprojeveného) úmyslu zákonodárce. Nesprávný byl navíc i jeho závěr o tom, jaký byl ve skutečnosti historický úmysl zákonodárce.
[87] Krajskému soudu lze přisvědčit v tom, že text § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek teore-ticky připouští více možností výkladu, jak ostatně Nejvyšší správní soud uvedl již výše. Při zkoumání toho, zda se český zákonodárce odchýlil od směrnice a současně též od dřívější zákonné úpravy, neboť tyto otázky jdou v nynější věci ruku v ruce, však bylo třeba, aby hned na začátku svých úvah srovnal též znění české a unijní úpravy a jejich vývoj.
[88] Předně je třeba zdůraznit, že česká úprava užívá při vymezení veřejných zakázek na dodávky jiný pojem než směrnice, a to pojem věci, respektive „věci, zvířata nebo ovladatelné přírodní síly“, oproti pojmu výrobky ve směrnici, tj. na první pohled definici jinou.
[89] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že automatické převzetí evropské definice dodávek do českého práva by bylo problematické s ohledem na možné výkladové potíže. Právě proto však dřívější zákonná úprava k definici zakázek na dodávky uvedené v § 8 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, podle které jde o veřejnou zakázku, „jejímž předmětem je pořízení věci (dále jen ‚zboží‘)“, dodávala i obecné výjimky z působnosti zákona, a to mj. pro nabytí, nájem nebo pacht závodu podle § 18 odst. 1 písm. g) zákona o veřejných zakázkách. Aktuální zákon o zadávání veřejných zakázek však takové výjimky neobsahuje a jeho úprava je tedy jednoznačně odlišná.
[90] Jakýkoli jiný závěr by znamenal, že zákonodárce buď při přijetí dřívější, anebo nynější úpravy postupo-val iracionálně, takto však při výkladu právní normy postupovat nelze. Je třeba vycházet z tzv. teze racionálního zákonodárce, tj. z předpokladu, že zákonodárce ví, proč vytváří takovou právní normu, jakou vytváří, a jazykové prostředky, které za tímto účelem využívá, využívá záměrně, nikoli nahodile nebo omylem. K výkladu právní normy je tímto způsobem nezbytné přistupovat, dokud (pokud) není předpoklad racionálního zákonodárce konkrétními argumenty vyvrácen a nejsou zjištěny dostatečně silné důvody svědčící o tom, že v konkrétním případě došlo při formulaci právní normy k pochybení, např. k překlepu, chybnému jazykovému vyjádření nebo zjevnému opomenutí určité skutečnosti (k teoretickému uchopení interpretačního předpokladu racionálního zákonodárce viz např. Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, 304 s. s. 86 – 87).
[91] V nynější věci Nejvyšší správní soud takové důvody nespatřuje.
[92] Nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že z důvodové zprávy jasně vyplývá úmysl zákonodárce neod-chýlit se od směrnice a dřívější zákonné úpravy (nehledě na to, že i kdyby takový úmysl z důvodové zprávy vyplý-val, bylo by diskutabilní, zda by mohl vést k odlišnému výkladu jasného znění zákona). Pasáže důvodové zprávy a zmínky na schůzi hospodářského výboru, kde byl návrh zákona o zadávání veřejných zakázek projednáván a kde se hovoří o zajištění souladu s evropskou úpravou (viz shrnutí výše v tomto rozsudku), jsou pouze obecné a jejich vypovídací hodnota tedy značně omezená. Byť by bylo možné očekávat, že by zákonodárce v důvodové zprávě uvedl, pokud by se chtěl od svých obecných východisek v konkrétním případě odchýlit, ani absence tako-vého vyjádření nemusí automaticky znamenat, že se odchýlit nechtěl a neodchýlil. V nynější věci je tento závěr vyloučen odkazem na definici věci v právním slova smyslu v § 489 občanského zákoníku, kterou obsahuje přímo důvodová zpráva k § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. Význam navazujících vět: „Mezinárodní i evropské právo označuje pořizovaný předmět za výrobek nebo zboží. Je pro ně charakteristické, že se s nimi obchoduje,“ nelze přeceňovat; jde o konstatování obsahu mezinárodní a evropské úpravy, aniž by byl upřesněn jejich vztah k úpravě české. Průběh legislativního procesu tedy – na rozdíl od textu zákona – o vůli zákonodárce zcela jedno-značně nesvědčí, spíše však vede k potvrzení závěru žalovaného, že jí bylo upravit předmět veřejných zakázek na dodávky odlišně.
[93] Jediné, co svědčí o záměru upravit předmět veřejných zakázek na dodávky shodně jako směrnice, je vyjádření Ministerstva pro místní rozvoj v jeho stanovisku ze dne 27. 8. 2018, které však dokládá jen a pouze záměr ministerstva, nikoli úmysl zákonodárce. Tento záměr se ministerstvu nepodařilo vtělit do jím připraveného
návrhu zákona, jak je patrné z výše uvedených důvodů. Pokud pak ministerstvo v témže stanovisku uvádí, že výjimka týkající se dodávek, jejichž předmětem je závod, byla ze zákona záměrně vypuštěna, neboť není obsažena v katalogu výjimek podle směrnice a zákon právě tento katalog přebírá, tak tím výše uvedený závěr jen potvrzuje. Jestliže zákon definuje veřejnou zakázku na dodávky jinak než směrnice, ale výjimky ze své působnosti stanovuje stejně, pak je naprosto zřejmé, že upravuje jinou množinu právních vztahů.
[94] Změny popsaného právního stavu lze dosáhnout jedině novelou zákona o veřejných zakázkách, což ostatně opětovně potvrzuje i postup Ministerstva pro místní rozvoj, které v následné novele navrhuje doplnění § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek o větu „[p]ro účely věty první se za věc nepovažuje cenný papír, obchodní závod nebo podíl v obchodní korporaci“. Vyjádření ministerstva v důvodové zprávě, podle kterých nemá novela vést ke změně práv a povinností, pouze k odstranění nedostatků transpozice evropských zadávacích směr-nic a zpřesnění některých ustanovení zákona, ve světle výše uvedeného neobstojí.
[95] Žalovaný tedy vyložil § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek správně. Předmětem dodávek podle tohoto ustanovení jsou věci, zvířata a ovladatelné přírodní síly. Vzhledem k tomu, že univerzální definici věci v právním slova smyslu obsahuje občanský zákoník, je třeba vyjít z jeho § 489, podle kterého je věcí vše, co je rozdílné od osoby a slouží potřebě lidí. Tento výklad lze podpořit též zněním důvodové zprávy k § 14 odst. 1 zá-kona o zadávání veřejných zakázek, které na § 489 občanského zákoníku odkazuje, a poukazem na komentářovou literaturu, která tento odkaz na § 489 občanského zákoníku bere bez jakékoli výhrady za vlastní (viz komentář k tomuto ustanovení v Podešva, V. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer, 2016, 1108 s., Dvořák, D., Machurek, T., Novotný P., Šebesta, M. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2017, 1320 s.).
[96] Vzhledem k tomu, že jak závod, tak akcie jsou věcmi ve smyslu § 489 občanského zákoníku (o čemž není v nynější věci sporu) a zákon o zadávání veřejných zakázek neobsahuje ustanovení, které by nabytí a převod těchto věcí vyjímalo z jeho působnosti, nelze dospět k jinému závěru, než že se v nynější věci jednalo o veřejné zakázky na dodávky a žalobce je tedy byl povinen podle § 2 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek zadat v zadávacím řízení.
[97] Závěrem Nejvyšší správní soud dodává, že si je vědom toho, že u korporátních akvizic je postup v zadávacím řízení velice těžko představitelný, neboť zadavatel má typicky (a oprávněně) zájem o konkrétní společ-nost. Neznamená to však, že vždy nastane situace, že požadavky zadavatele může splnit pouze jediný dodavatel (např. v nynější věci žalobce minimálně zvažoval tři různé varianty). Zákon o zadávání veřejných zakázek navíc počítá s tím, že předmět veřejné zakázky může být splněn pouze určitým dodavatelem, a upravuje i takové druhy zadávacích řízení, v rámci kterých fakticky dochází k vyloučení hospodářské soutěže (viz § 63 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek), jak uváděl i předseda žalovaného v napadeném rozhodnutí. Podrobení korporátních akvizic pravidlům pro zadávání veřejných zakázek tedy není pojmově zcela vyloučeno. O vhodnosti takové úpravy lze jistě polemizovat, posouzení vhodnosti úpravy však není úkolem soudu, ale zákonodárce, a v rámci výkladu aktuální zákonné úpravy pro ně není místo.