30 Cdo 1800/2023-71
ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Víta Bičáka a soudců Mgr. Miroslava Hromady, Ph.D., a Mgr. Viktora Sedláka v právní věci žalobkyně Karel Vávra – potraviny, s. r. o., IČO 27108830, se sídlem v Praze 2, Uruguayská 77/21, zastoupené JUDr. Michaelou Pechovou Vosátkovou, advokátkou se sídlem v Praze 6, Eliášova 922/21, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o zaplacení 763 920 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 18 C 39/2022, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2023, č. j. 16 Co 326/2022-54, t a k t o:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2023, č. j. 16 Co 326/2022-54, se zrušuje a věc se vrací Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
1. Žalobkyně, obchodní společnost, jejímž předmětem podnikání je maloobchod s tabákovými výrobky, specializovaný maloobchod a maloobchod se smíšeným zbožím, se domáhá náhrady škody ve výši 763 920 Kč s příslušenstvím, která jí měla vzniknout v důsledku krizových opatření, konkrétně usnesení vlády České republiky z roku 2021 č. 217, 298 a 315, jimiž byl v určitých specifikovaných časech omezen, resp. v určitých dnech zcela zakázán maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb mj. v provozovně žalobkyně. Tvrzená škoda podle žalobkyně představuje její ušlý zisk za období od 1. 3. 2021 do 11. 4. 2021 ve výši 752 280 Kč a dále jí v důsledku přijatých opatření vznikly náklady spojené s právním zastoupením z důvodu často se měnících pravidel a v souvislosti s vypracováním žádosti o poskytnutí náhrady škody ve výši 11 640 Kč. K modelaci výše ušlého zisku vyšla žalobkyně z dat pokladního a evidenčního systému, a to srovnáním evidovaných tržeb v období od 1. 3. 2019 do 11. 4. 2019, od 1. 3. 2020 do 11. 4. 2020 a od 1. 3. 2021 do 11. 4. 2021 s tím, že mělo dojít ke snížení zisku o 38,334 %. Žalobkyně zdůraznila, že stát podle § 36 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), objektivně odpovídá za škodu vzniklou v důsledku přijatých krizových opatření, a to bez ohledu na to, zda jejich přijetí bylo správné či nezbytné. Příslušenství ve formě úroku z prodlení pak žalobkyně požadovala od 28. 8. 2021.
2. Obvodní soud pro Prahu 7 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 13. 7. 2022, č. j. 18 C 39/2022-32, zamítl žalobu o uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni 763 920 Kč s příslušenstvím (výrok I) a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalované na nákladech řízení částku 600 Kč (výrok II).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalované na náhradě nákladů odvolacího řízení 900 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že krizovými opatřeními vydanými státem v období od 1. 3. 2021 do 11. 4. 2021 (usnesení vlády České republiky č. 217, 298, 315) byl v době od 21:00 do 4:59 hodin a ve státní svátky a ostatní svátky po celý den zcela zakázán maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách. Žalobní nárok byl před podáním žaloby uplatněn u žalované dne 27. 8. 2021, přípisem ze dne 4. 10. 2021 žalovaná odmítla poskytnout žalobkyni náhradu škody.
5. Soud prvního stupně postupoval podle krizového zákona a dospěl k závěru, že žalobkyni právo na náhradu škody nenáleží. Odpovědnost státu za škodu vzniklou v souvislosti s přijatými krizovými opatřeními je upravena v § 36 krizového zákona, přičemž se jedná o odpovědnost objektivní s možností liberace v případě, že si poškozený škodu způsobil sám. Podmínky odpovědnosti státu podle tohoto ustanovení představuje dle soudu prvního stupně 1) přijetí krizového opatření za vyhlášeného nouzového stavu, 2) činnost orgánu provádějícího krizové opatření proti individuálně určenému subjektu, 3) vznik nahraditelné škody, 4) příčinná souvislost mezi zmíněnou činností orgánu a vznikem škody, 5) absence liberačního důvodu, a 6) řádné uplatnění nároku v prekluzívní lhůtě.
Podmínky ad 1) a ad 5) jsou v tomto případě podle soudu prvního stupně splněny, neboť za vyhlášeného nouzového stavu byla vládou přijata uvedená krizová opatření a nebylo ani tvrzeno, že by si škodu způsobila žalobkyně sama. Podmínky ad 2) a ad 3) však již podle soudu prvního stupně naplněny nejsou. K nesplnění podmínky ad 2) soud prvního stupně uvedl, že žalobkyně tvrdila, že jí škoda byla způsobena již přijetím krizových opatření, která nařizovala zákaz prodeje. Výslovně uvedla, že žádné individuální rozhodnutí ukládající jí poskytnout věcný prostředek v souvislosti s činností krizových orgánů vydáno nebylo a nevznikla jí ani újma na zdraví.
Soud prvního stupně k tomu uvedl, že předmětná krizová opatření však měla povahu obecně závazného právního aktu (právního předpisu), byla pramenem obecné právní regulace, dopadala na neurčitý a individuálně neurčený okruh osob, jimž stanovila právní povinnosti, přičemž není rozhodné, že pro určité subjekty v opatřeních existovaly výjimky. Stát přitom nenese podle soudu prvního stupně právní odpovědnost za normotvorbu, za obsah právních předpisů, za újmu vzniklou osobám tím, že plní právní povinnosti založené právními předpisy.
Taková odpovědnost státu není zakotvena žádným právním předpisem a nebyla dosud dovozena ani soudní judikaturou. Soud prvního stupně zdůraznil, že stát odpovídá pouze za škodu způsobenou jeho činností při provádění konkrétních krizových opatření, která mají individuální povahu a jsou zaměřena vůči konkrétním právnickým a fyzickým osobám. Žádné krizové opatření nebylo směřováno individuálně vůči žalobkyni.
6. Smyslem ustanovení § 36 krizového zákona je podle soudu prvního stupně odškodňovat případy škod vzniklých přímo při činnosti složek státu provádějících krizová opatření, čemuž nasvědčuje i důvodová zpráva ke krizovému zákonu. Takto pojatá odpovědnost vychází z principu „zvláštní oběti“, kdy je třeba rozlišovat mezi individuálním opatřením coby zásahem do individuálních práv a majetkové sféry jednotlivce ve prospěch celku při řešení krizové situace, jež zasluhuje odškodnění, a plošným omezením určitých práv a svobod neurčitého okruhu osob přijatým obecně závazným právním předpisem při řešení krizového stavu.
Měl-li by zákonodárce v úmyslu odškodnit plošně veškerou škodu vzniklou již v důsledku přijatých krizových opatření povahy obecně závazného právního předpisu, vedlo by to k destabilizaci veřejných rozpočtů a ohrožení základních funkcí státu, přičemž takto pojatá odpovědnost státu by ho vedla k odrazení od přijetí efektivních krizových opatření. K nesplnění podmínky ad 3) soud prvního stupně uvedl, že žalobkyně ani vznik nahraditelné škody netvrdila, když předmětem náhrady není veškerá škoda, ale pouze škoda věcná, čímž je třeba rozumět škodu spočívající ve zničení, ztrátě či poškození ať už movité či nemovité věci, škoda spočívající v omezení vlastnického nebo užívacího práva, v poskytnutí věcného prostředku, ve vykonání pracovní povinnosti nebo pracovní výpomoci a újma na zdraví.
Při výkladu pojmu věcná škoda je třeba se podle soudu prvního stupně přidržet kromě gramatického výkladu textu zákona také výkladu historického, když ve stejném roce, jako v případě krizového zákona, byl poslanecké sněmovně předložen také zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a zákon č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů, přičemž v něm byl pojem věcná škoda definován jako škoda vzniklá poškozením, zničením nebo ztrátou věci, jakož i škoda vzniklá odcizením věci, pozbyla-li fyzická osoba schopnost ji opatrovat.
Závěrem soud prvního stupně uvedl, že krizový zákon je speciální úpravou odpovědnosti státu za škodu ve vztahu k obecné úpravě náhrady škody obsažené v občanském zákoníku.
7. Odvolací soud vyšel ze stejných skutkových zjištění jako soud prvního stupně. Uvedl, že danou problematikou se opakovaně zabýval se závěrem, že ustanovení § 36 odst. 1 krizového zákona se vztahuje na náhradu škody vzniklou osobě, jež byla adresátem krizového opatření individuální povahy, a to při jeho faktickém provádění, přičemž neshledal důvod se od již vysloveného názoru odchýlit. Odvolací soud upozornil na rozsudek ze dne 17. 2. 2022, č. j. 70 Co 32/2022-310, jímž odvolací soud potvrdil zamítavý rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 19.
11. 2021, č. j. 43 C 92/2021-286, kdy se jednalo o mimořádná opatření vydaná Ministerstvem zdravotnictví na základě zákona o ochraně veřejného zdraví přijatá z důvodu pandemie Covid-19, odvolací soud mimo jiné uvedl, že „výkladem § 36 odst. 1 krizového zákona dle ratia legis tak nelze učinit jiný závěr než ten, že smyslem zákona je odškodňovat pouze výjimečné případy škod vzniklých přímo při činnosti složek státu provádějících krizová opatření, při uložení poskytnutí věcných prostředků nebo při cvičeních dle krizového zákona.
Takový výklad plně odpovídá zmíněnému historickému kontextu přijetí krizového zákona, kdy povodně nevyžadovaly plošné utlumení všech aktivit, a nebylo přitom v možnostech zákonodárce předvídat, že krizový zákon bude aplikován i na situace, kdy hlavní (a do doby dostupnosti očkovací látky i jedinou) ochranou proti probíhající pandemii bude radikální plošné omezení sociálních kontaktů. Dle § 36 odst. 1 krizového zákona tedy stát odpovídá pouze za škodu způsobenou jeho činností při provádění konkrétních krizových opatření, která mají individuální povahu a jsou zaměřená vůči konkrétním právnickým a fyzickým osobám.
Nelze dovodit odpovědnost státu za škody způsobené plošným omezením práv a svobod neurčitému okruhu osob přijetím plošně a všeobecně závazným krizovým opatřením“. Dále odvolací soud odkázal na rozsudek ze dne 23. 2. 2022, č. j. 23 Co 40/2022-93, ve kterém se jednalo o mimořádné opatření vydané vládou z důvodu pandemie Covid-19, a ve kterém soud dovodil, že „citované ustanovení nezakládá odpovědnost státu za škodu vzniklou (samotným) přijetím předmětných krizových opatření, neboť ty samy mají právní povahu obecně závazného právního aktu, jsou pramenem obecné právní regulace dopadající na neurčitý a individuálně neurčený okruh osob, kterým stanoví právní povinnosti; stát nenese v obecné rovině odpovědnost za normotvorbu a za újmu vzniklou osobám tím, že plní právní povinnosti založené právním předpisem; taková odpovědnost státu nevyplývá z žádného právního předpisu a nebyla dovozena ani judikaturou; v intencích ustanovení § 36 krizového zákona stát odpovídá pouze za škodu při provádění konkrétních krizových opatření, která mají individuální povahu a jsou zaměřena vůči konkrétní právnické nebo fyzické osobě, jak vyplývá i ze smyslu zákona, kdy záměrem bylo odškodňovat pouze výjimečné případy škod vzniklých přímo při činnosti složek státu provádějících krizová opatření, například poskytnutí věcných prostředků či při cvičeních dle krizového zákona“.
Závěrem odvolací soud citoval rozsudek ze dne 29. 6. 2022, č. j. 28 Co 154/2022-104, ve znění opravného usnesení ze dne 5. 8. 2022, č. j. 28 Co 154/2022-109, kde odvolací soud uvedl, že „vytýkané usnesení o přijetí krizového opatření má právně povahu obecného normativního právního aktu a nemůže mít povahu individuálního zásahu. Odvolací soud souhlasí se závěrem soudu prvního stupně, že nedochází k zásahu do individuálního práva a majetkové sféry jednotlivce ve prospěch celku při řešení krizové situace, jež zasluhuje odškodnění. Plošným omezením určitých práv a svobod neurčitému okruhu osob přijatým obecně závazným právním předpisem při řešení krizového stavu k zásahu do individuálního práva žalobkyně nedošlo“. Odvolací soud z výše uvedených důvodů rozsudek soudu prvního stupně jak ve výroku o věci samé, tak i v
akcesorickém výroku o náhradě nákladů řízení, podle ustanovení § 219 občanského soudního řádu jako věcně správný potvrdil, aniž se již zabýval tím, zda se v případě žalobkyně jednalo o nahraditelnou škodu či nikoliv.
II. Dovolání a vyjádření k němu
8. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalobkyně v rozsahu výroku I dovoláním, ve kterém uplatnila následující dovolací důvody.
9. Odvolací soud nesprávně posoudil otázku, zda na daný skutkový stav může být aplikováno ustanovení § 36 odst. 1 krizového zákona, i když všechna krizová opatření, kterými byl v určitých specifikovaných časech omezen a posléze zcela zakázán maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách, směřovala proti okruhu blíže neurčených adresátů, neměla tedy individuální povahu. Přípustnost dovolání ohledně dané otázky spatřuje žalobkyně v tom, že uvedená otázka nebyla dosud v judikatuře Nejvyššího soudu vyřešena, respektive žalobkyně dále uvedla, že k Nejvyššímu soudu podala v obdobné věci dovolání, o němž však do dne podání dovolání v této věci nebylo dosud rozhodnuto.
10. Žalovaná navrhla zamítnutí dovolání. Zdůraznila, že účelem předmětného ustanovení krizového zákona je nahradit škodu výhradně v důsledku těch opatření, která mají individuální povahu a jsou zaměřena vůči konkrétní osobě.
III. Přípustnost dovolání
11. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
12. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř. (a § 241a odst. 2 o. s. ř.).
13. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
14. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
15. Podle § 238 odst. 1 písm. c) o. s. ř. není dovolání přípustné proti rozsudkům a usnesením, vydaným v řízeních, jejichž předmětem bylo v době vydání rozhodnutí obsahujícího napadený výrok peněžité plnění nepřevyšující 50 000 Kč, včetně řízení o výkon rozhodnutí a exekučního řízení, ledaže jde o vztahy ze spotřebitelských smluv a o pracovněprávní vztahy; k příslušenství pohledávky se přitom nepřihlíží.
16. Z hlediska hmotného práva záviselo rozhodnutí odvolacího soudu na posouzení otázky podmínek odpovědnosti státu za škodu způsobenou provedením krizového opatření podle § 36 odst. 1 krizového zákona, a to co do povahy krizového opatření a výkladu pojmu „provedení krizového opatření“. Ohledně této otázky je dovolání přípustné, neboť ji odvolací soud posoudil v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu.
17. Nejvyšší soud k tomu dodává, že otázka, pro jejíž řešení je dovolání přípustné, je společná oběma nárokům uplatněným žalobkyní (nárok na náhradu škody spočívající v ušlém zisku a nárok na náhradu škody spočívající v nákladech právního zastoupení). Protože právě tato společná právní otázka, nikoli jednotlivé nároky žalobkyně, je předmětem dovolání, neuplatní se v této věci omezení přípustnosti dovolání obsažené v ustanovení § 238 odst. 1 písm. c) o. s. ř. (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 11. 2023, sp. zn. 31 Cdo 1178/2023). Dovolání žalobkyně je tedy přípustné i co do žalobkyní uplatněného nároku na náhradu škody spočívající v nákladech právního zastoupení, byť svou výší nepřesahuje částku 50 000 Kč ve smyslu § 238 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
IV. Důvodnost dovolání
18. Dovolání je důvodné.
19. Podle § 2 písm. c) krizového zákona pro účely tohoto zákona se rozumí krizovým opatřením organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob.
20. Podle § 5 písm. e) krizového zákona za nouzového stavu nebo za stavu ohrožení státu lze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění.
21. Podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona je vláda oprávněna v době trvání nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území.
22. Podle § 36 odst. 1 krizového zákona je stát povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními (§ 39 odst. 5) prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám.
23. Podle § 36 odst. 2 krizového zákona náhrada věcné škody vzniklé při činnosti orgánů provádějících krizová opatření nebo při uloženém poskytnutí věcných prostředků se poskytuje podle právních předpisů platných v době vzniku škody.
24. Podle § 36 odst. 4 krizového zákona peněžní náhradu poskytne ten orgán krizového řízení, který nařídil krizové opatření nebo cvičení, při němž anebo v jehož důsledku vznikla škoda či újma.
25. Odvolací soud postavil zamítnutí žaloby na dvou argumentech. Zaprvé ustanovení § 36 odst. 1 krizového zákona nezakládá odpovědnost státu za škodu vzniklou (samotným) přijetím předmětných krizových opatření, neboť ta sama mají právní povahu obecně závazného právního aktu, jsou pramenem obecné právní regulace dopadající na neurčitý a individuálně neurčený okruh osob, kterým stanoví právní povinnosti; stát nenese v obecné rovině odpovědnost za normotvorbu a za újmu vzniklou osobám tím, že plní právní povinnosti založené právním předpisem. Zadruhé má stát odpovídat podle § 36 odst. 1 krizového zákona pouze za škodu způsobenou jeho činností při provádění konkrétních krizových opatření.
26. K podmínkám odpovědnosti státu za škodu způsobenou v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními se Nejvyšší soud již v minulosti vyjádřil. Z ustanovení § 36 odst. 1 krizového zákona je podle Nejvyššího soudu zřejmé, že institut odpovědnosti za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s krizovým opatřením je speciální normou obsahující zvláštní skutkovou podstatu odpovědnosti státu za škodu, která se řídí právě tímto zákonem, nikoliv zákonem č. 82/1998 Sb. či obecným předpisem. Zakládá přitom odpovědnost bez zřetele na zavinění (tzv. objektivní odpovědnost) a na rozdíl od uvedeného zákona nevyžaduje, aby škoda byla vyvolána nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem. Tato speciální odpovědnost je založena na současném splnění předpokladů, jimiž je 1. provedení krizového opatření, 2. vznik škody a 3. příčinná souvislost mezi krizovým opatřením a vznikem škody. Stát se může odpovědnosti zprostit, prokáže-li (důkazní břemeno leží na něm), že poškozený si způsobil škodu sám. Z dikce ustanovení § 36 odst. 1 krizového zákona je nepochybné, že odpovědnou osobou je stát (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, uveřejněný pod č. 10/2010 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
27. V souvislosti s tím a v návaznosti na dovolatelkou vymezený dovolací důvod a argumentaci odvolacího soudu, se Nejvyšší soud na prvém místě zabýval otázkou, zda činí krizový zákon rozdíl mezi krizovými opatřeními, která působí na území celé České republiky, a těmi, která směřují vůči konkrétní osobě nebo konkrétně vymezenému okruhu osob. V rozsudku ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023, dospěl Nejvyšší soud k závěru, že ze systematiky krizového zákona žádné omezení odpovědnosti státu na škodu způsobenou individuálně zaměřenými krizovými opatřeními neplyne (blíže srov. body 32 – 34 citovaného rozhodnutí). V případě dovolatelky opírala vláda jako orgán krizového řízení předmětná krizová opatření o § 5 písm. e) krizového zákona, podle kterého za nouzového stavu nebo za stavu ohrožení státu lze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění, a o § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona, podle kterého je vláda oprávněna v době trvání nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území. Typicky tak uvedená krizová opatření z hlediska jejich potenciálu způsobit škodu dopadala na ty osoby, které podnikaly v oblasti, v níž bylo podnikání danými opatřeními zakázáno nebo omezeno. Daná okolnost však nijak nepodporuje úvahu odvolacího soudu o tom, že stát odpovídá jen za škodu způsobenou krizovými opatřeními individuální povahy.
28. Nejvyšší soud se rovněž ve shora citovaném rozsudku zabýval otázkou, zda takové omezení odpovědnosti státu odpovídá vůli historického zákonodárce, a dospěl k závěru, že nikoli (srov. body 36 – 41 citovaného rozhodnutí).
29. Nejvyšší soud uzavřel, že z uvedeného nijak neplyne, že by historický zákonodárce zamýšlel omezit povinnost státu k náhradě škody jen na individuálně zaměřená krizová opatření. Naopak, byl si vědom toho, že krizovými opatřeními budou řešeny mimořádné události velkého rozsahu, přičemž přihlížel ke zkušenosti s povodněmi, jež zasáhly třetinu území státu. Konečně skutečnost, že zákonodárce nemůže v době přijetí určité právní úpravy domyslet, na které všechny situace bude do budoucna z hlediska vymezení hypotézy v ní obsažené právní normy tato norma použita, není nijak výjimečná a je řešitelná standardními metodami výkladu práva, včetně analogie a teleologické redukce. Argumentace nepředvídatelností mimořádné situace spočívající v epidemii silně nakažlivého onemocnění, které postihne celé území státu, není proto namístě.
30. Omezení odpovědnosti státu podle § 36 odst. 1 krizového zákona na situace, kdy krizové opatření směřuje proti konkrétně určeným osobám, jak je provedl odvolací soud, proto nemá oporu v zákoně a nelze je dovodit ani
teleologickým výkladem. Proto je právní posouzení věci odvolacím soudem z tohoto důvodu nesprávné. 31. Nesprávné jsou rovněž úvahy odvolacího soudu v tom směru, že stát nenese odpovědnost za újmu způsobenou krizovými opatřeními, která jsou svojí povahou produktem legislativní činnosti. Předně je třeba poukázat na to, že za újmu způsobenou normativními akty s obecnou působností stát neodpovídá toliko v režimu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 7. 2011, sp. zn. 25 Cdo 1210/2009, nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 7. 1994, sp. zn. I. ÚS 92/94). Je tomu tak proto, že normotvorná činnost nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, a proto nelze v daném případě dovodit ani odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. 32. Závěr o tom, že stát neodpovídá za újmu způsobenou legislativní činností nebo její absencí ale neplatí bezvýjimečně. V minulosti Nejvyšší soud dovodil odpovědnost státu za legislativní pochybení v případě porušení práva Evropské unie (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010). Stejně tak v minulosti dovodil Ústavní soud povinnost státu k náhradě škody kvůli pochybení při legislativní činnosti v důsledku absence odpovídající právní úpravy regulace nájemného (srov. stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2017, sp. zn. 31 Cdo 1042/2017, uveřejněný pod č. 20/2019 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). 33. Konečně zákonodárci nic nebrání v tom, aby na sebe stát dobrovolně přijal povinnost k náhradě škody způsobené různou činností orgánů výkonu veřejné moci, včetně výkonu činnosti legislativní, jak se tomu stalo právě v § 36 odst. 1 krizového zákona. 34. Nejvyšší soud přitom nepovažuje za podstatné se vyjadřovat k otázce, zda konkrétní krizová opatření, od nichž žalobkyně odvozuje vznik své škody, byla či nebyla právními předpisy (k tomu srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, bod 35 a násl., nebo ze dne 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 20/20, body 11 až 13), neboť jde o otázku, na jejímž řešení právní posouzení nároku žalobkyně nespočívá, protože i svou povahou normotvorné krizové opatření je stále krizovým opatřením ve smyslu § 2 písm. c) krizového zákona. 35. Následně se Nejvyšší soud zabýval výkladem pojmu „provedení krizového opatření“, a to s ohledem na závěr odvolacího soudu, že má stát odpovídat podle § 36 odst. 1 krizového zákona pouze za škodu způsobenou jeho činností při provádění konkrétních krizových opatření. Jinak řečeno, samotné vydání krizového opatření vládou nelze považovat za jeho provedení ve smyslu § 36 odst. 1 krizového zákona. Nejvyšší soud dospěl k závěru, že náhrada škody v případě obětování statku jedné osoby ve veřejném zájmu není v poměrech českého práva neznámým institutem, neboť povinnost státu nahradit škodu způsobenou provedením krizového opatření stojí na myšlence, že když byl někdo nucen obětovat svůj majetek ve prospěch jiného, má mu ten, v jehož prospěch tento majetek obětoval, nahradit vzniklou škodu. Vzhledem k tomu, že za krizových stavů jde o ohrožení veřejných zájmů (dober), má mu být škoda nahrazena z veřejných rozpočtů. Obdobnou myšlenku lze nalézt i ve stávající právní úpravě, v § 1037, 1038, 1039 a 3014 o. z. (srov. závěry uvedené v bodě 47 rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023). 36. Na základě výše uvedeného pak dovolací soud k otázce, kdy dochází k provedení krizového opatření jako jedné z podmínek vzniku odpovědnosti státu za škodu jím způsobenou, uvedl, že nelze omezit odpovědnost státu jen na ta krizová opatření, která stát sám provede, neboť povinnost státu nahradit škodu způsobenou krizovým opatřením nastupuje ve chvíli, kdy nastanou takové účinky krizového opatření, které povedou ke vzniku škody, kdy tento okamžik je třeba posoudit podle konkrétních okolností věci (srov. body 48 a 49 rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023). 37. V poměrech žalobkyně došlo vydáním krizových opatření k omezení či zákazu maloobchodního prodeje, čímž měl žalobkyni ujít zisk. Z povahy těchto opatření plyne, že jejich účinky nastaly okamžikem, který je v každém jednotlivém krizovém opatření uveden. Od něj získala daná opatření potenciál způsobit žalobkyni škodu. Tento okamžik je proto nutno považovat za okamžik provedení krizových opatření ve smyslu § 36 odst. 1 krizového zákona. 38. Okolnost, že se žalobkyně sama krizovému opatření podrobila a že je respektovala, jí nemůže jít k tíži. Dovedení názoru odvolacího soudu ad absurdum by znamenalo, že ten prodejce, který by krizové opatření nerespektoval a proti kterému by muselo být krizové opatření „provedeno“ za použití síly, například orgány policie, by v souladu s úvahou odvolacího soudu nárok na náhradu škody podle § 36 odst. 1 krizového zákona měl, zatímco žalobkyně, která jednala právně souladně, by jej mít neměla. Takový závěr je zjevně nesprávný. 39. Uvedený závěr podporuje i ustanovení § 36 odst. 3 krizového zákona, které již nehovoří o tom, že škoda či újma měla vzniknout provedením krizového opatření, ale hovoří i o škodě nebo újmě vzniklé v důsledku krizového opatření. 40. Z uvedeného je zřejmé, že v obou částech otázky, pro kterou bylo dovolání připuštěno, posoudil odvolací soud nárok žalobkyně nesprávně. Nejvyšší soud vzhledem k tomu napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. 41. K tomu Nejvyšší soud dodává, že se odvolací soud na rozdíl od soudu prvního stupně nezabýval otázkou vzniku škody na straně žalobkyně, a proto se ani Nejvyšší soud k dané otázce nemohl vyjádřit. 42. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými. 43. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.). Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 30. 5. 2024
Mgr. Vít Bičák předseda senátu