25 Cdo 1210/2009
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra
Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci
žalobce MUDr. Milana Emlera, s místem podnikání v Mladé Boleslavi, Poliklinika
Škoda, IČO 62486420, zastoupeného JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem se sídlem v
Brně, Lidická 57, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví,
se sídlem v Praze 2, Palackého nám. 4, o náhradu škody, vedené u Obvodního
soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 17 C 9/2002, o dovolání žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 21. října 2008, č. j. 16 Co 304/2008-141, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
uložil žalované povinnost zaplatit žalobci 81.697,03 Kč a rozhodl o náhradě
nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že žalobce je provozovatelem nestátního
zdravotnického zařízení a poskytuje zdravotnickou péči hrazenou z veřejného
zdravotního pojištění. Ve smlouvě o poskytování a úhradě zdravotní péče (ve
znění dodatků z let 1997, 1998, 1999, 2000, 2001), kterou žalobce uzavřel dne
27. 2. 1995 se Zaměstnaneckou pojišťovnou Škoda (dále též jen „ZPŠ“), se ZPŠ
zavázala žalobci uhradit péči poskytnutou jejím pojištěncům, přičemž dodatky
smlouvy obsahovaly regulační mechanismy uveřejněné ve Věstnících Ministerstva
zdravotnictví č. 11/1999 (usnesení vlády č. 1374), č. 7/2000 a č. 13/2000. Na
základě zmocnění v § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním
pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, vláda usnesením
č. 1374 stanovila hodnotu bodu, kterou limitovala časem (počtem hodin za
kalendářní den) a množstvím (procentem z porovnávacího objemu úhrady) a
stanovila krácení úhrady za poskytnutou péči při převýšení těchto limitů.
Žalobce provedl a vykázal zdravotnickou péči, avšak ZPŠ mu podle limitací
stanovených v uvedeném usnesení vlády zkrátila úhrady za poskytnutou péči v
měsících březen, červen a prosinec 2000 a červen 2001 v celkové částce
81.697,03 Kč. Nálezem Ústavního soudu č. 167/2000 Sb. bylo ke dni 31. 12. 2000
zrušeno ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. Soud prvního stupně na
tomto skutkovém základě dospěl k závěru, že stát se dopustil nesprávného
úředního postupu ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád), tím, že usnesení vlády č. 1374 o stanovení hodnoty
bodu pro první pololetí roku 2000 nemělo formu nařízení vlády a nebylo
publikováno ve Sbírce zákonů, ačkoli je toho pro normativní a obecně závaznou
povahu třeba. Výsledky dohodovacího řízení zástupců zdravotních pojišťoven a
poskytovatelů zdravotní péče pro období druhého pololetí roku 2000 a prvního
pololetí roku 2001, zveřejněné ve Věstnících Ministerstva zdravotnictví č.
7/2000 a č. 13/2000, pak rovněž obsahovaly tzv. regulační mechanismy hrazené
zdravotní péče, jejichž vydání však tehdy účinné ustanovení § 17 odst. 5 zákona
č. 48/1997 Sb. neumožňovalo. Protože ZPŠ na základě této regulace krátila
žalobci platby za fakticky poskytnutou a vyúčtovanou zdravotnickou péči,
majetek žalobce se v důsledku nesprávného úředního postupu zmenšil, a soud
proto shledal žalobu v celém rozsahu důvodnou.
Rozsudkem Nejvyššího soudu ČR ze dne 22. 4. 2008, č. j. 25 Cdo 215/2006-112,
byl zrušen rozsudek ze dne 18. 5. 2005, č. j. 11 Co 467/2004-86, jímž Městský
soud v Praze potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, a věc byla vrácena tomuto
soudu k dalšímu řízení. Dovolací soud s poukazem na rozsudek ze dne 26. 9.
2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, uveřejněný pod číslem 52/2008 ve Sbírce
soudních rozhodnutí a stanovisek, vyslovil, že vydání normativního právního
aktu vládou ČR není úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb.;
usnesení vlády č. 1374 je normativním právním aktem, z jehož obsahu jsou
zřetelné charakteristické znaky – abstraktnost a obecnost; nejedná se o akt
individuálně právní. Uvedené platí jen ve vztahu k náhradě škody vzniklé v
období první poloviny roku 2000. Omezil-li odvolací soud svou argumentaci pouze
na nesprávnost úředního postupu vlády ČR, postrádá jeho rozhodnutí
přezkoumatelné odůvodnění ve vztahu k náhradě škody vzniklé v období druhé
poloviny roku 2000 a první poloviny roku 2001, kdy dohodovací řízení dospělo k
výsledku zveřejněnému Ministerstvem zdravotnictví ve Věstníku.
Městský soud v Praze poté rozsudkem ze dne 21. 10. 2008, č. j. 16 Co
304/2008-141, změnil rozsudek soudu prvního stupně tak, že se žaloba zamítá, a
rozhodl o náhradě nákladů řízení mezi účastníky před soudy všech stupňů. Vyšel
ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, která považoval za dostačující, na
rozdíl od něj však dospěl k odlišnému právnímu závěru, že pro vznik
odpovědnosti žalované za škodu chybí jeden ze základních předpokladů
spočívající v nesprávném úředním postupu. Odvolací soud, vázán závazným právním
názorem dovolacího soudu, že vydání usnesení č. 1374 jako normativního právního
aktu není úředním postupem, dovodil, že žalobce se nemůže dovolávat
odpovědnosti státu za škodu za nesprávný úřední postup. Obdobný závěr učinil i
ohledně druhého pololetí roku 2000 a prvního pololetí roku 2001, kdy byly
výsledky dohodovacího řízení vyhlášeny ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví,
neboť podle odvolacího soudu představuje výsledek dohodovacího řízení pro
určitou oblast regulaci cen a je procesem, který lze označit za normotvorný a
jehož součástí je i uplatnění veřejnoprávního prvku ze strany žalované, tudíž
ani zde nejde o úřední postup.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozuje z
ustanovení § 237 odst. 1 písm. b) o.s.ř. a které odůvodňuje podle § 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Je přesvědčen, že nemůže obstát právní názor dovolacího
soudu, že normotvorná činnost vlády nepředstavuje úřední postup, a tedy bez
ohledu na vady normativních aktů nezakládá jejich vydání nikdy odpovědnost
státu za škodu, který vyslovil v rozsudku ze dne 22. 4. 2008, č. j. 25 Cdo
215/2006-112, proto navrhuje, aby senát dovolacího soudu cestou podle § 20
odst. 1 zákona o soudech a soudcích věc předložil k rozhodnutí velkému senátu
občanskoprávního a obchodního kolegia. Namítá, že žádná právní norma nevylučuje
možnou právní odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem
v rámci normativní činnosti jako součásti výkonu veřejné moci, ani z výkladů v
judikatuře českých soudů a literatuře nevyplývá, že by normativní činnost měla
být z rámce úředního postupu vyloučena. Možnou odpovědnost státu za škodu
způsobenou vadnou normativní činností dovodil také Nejvyšší soudní dvůr
Rakouska. Dovozuje, že vadná podzákonná normativní činnost splňuje kritéria
pojmu nesprávný úřední postup, neboť se jedná o postup veřejné moci v rámci
výkonu pravomoci orgánu svěřené, jedná se o právní normou stanovený proces a v
případě, že je tento postup bez zákonného zmocnění, je současně protiprávní a
tudíž nesprávný. Podle dovolatele je napadené rozhodnutí a předcházející
rozhodnutí Nejvyššího soudu v této věci ze dne 22. 4. 2008, č. j. 25 Cdo
215/2006-112, negací ústavních principů, zejména pak práva na náhradu škody,
která byla žalobci způsobena výkonem veřejné moci, které plyne z čl. 36 odst. 3
Listiny základních práv a svobod. Vytýká Nejvyššímu soudu nedostatečné
odůvodnění tohoto rozhodnutí a neslučitelnost s judikaturou v oblasti
evropského práva, podle které členský stát odpovídá za škodu způsobenou
závazným normativním právním aktem odporujícím nadřazenému aktu Společenství, v
důsledku něhož vznikla jednotlivci škoda, přičemž členský stát přizná
jednotlivci náhradu škody podle svých vnitrostátních předpisů, neboť evropské
právo přímou hmotněprávní úpravu takové náhrady škody neobsahuje. Pokud Česká
republika tvrdí, že stát za škodu způsobenou nesprávným legislativním postupem
neodpovídá, jasně se tak příčí společně sdílené tradici evropských států, které
zastávají názor přesně opačný. Pokud Nejvyšší soud na svém právním názoru
setrvá, nechť pak uspokojivě vysvětlí, jakým vnitrostátním mechanismem bude
přiznávána škoda způsobená legislativním aktem, který odporuje právu ES (a proč
stejným mechanismem nelze přiznat škodu způsobenou vydáním legislativního aktu
odporujícího Ústavě ČR). Žalobce se domnívá, že v řízení byla dosud podceněna
specifická povaha legislativního postupu, který je předmětem sporu.
Žalobce
nezpochybňuje, že výsledkem tohoto postupu je akt, který má nesporné normativní
rysy, nelze však zkratkovitě dovodit, že se jedná o čistý legislativní postup,
který nemá charakter postupu úředního; normotvůrce je v tomto případě vázán
příkazy a zákazy nadřazeného právního rámce, kdy se jedná o činnost svou
povahou exekutivní a nachází pouze normativní formu svého vyjádření, proto
vykazuje převažující znaky úředního postupu. Žalobce navrhuje, aby dovolací
soud zrušil rozhodnutí odvolacího soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že
dovolání bylo podáno proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu oprávněnou
osobou (účastníkem řízení) v zákonné lhůtě (§ 240 odst. 1 o.s.ř.), při
projednání a rozhodnutí věci postupoval vzhledem k datu vydání napadeného
rozhodnutí podle dosavadních předpisů (tj. podle občanského soudního řádu ve
znění účinném před 1. 7. 2009 – srov. bod 12, čl. II zákona č. 7/2009 Sb.,
kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů, a další související zákony). Dovolatel napadá rozhodnutí odvolacího
soudu, jímž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé, dovolání
je tedy přípustné podle § 237 odst. 1 písm. a) o.s.ř., není však důvodné.
Nesprávné právní posouzení věci, které žalobce uplatňuje jako dovolací důvod [§
241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.], může spočívat v tom, že odvolací soud věc
posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý právní
předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci
nesprávně aplikoval.
Podle § 13 odst. 1 věty první zákona č. 82/1998 Sb. stát odpovídá za škodu
způsobenou nesprávným úředním postupem.
Objektivní odpovědnosti (bez ohledu na zavinění) podle tohoto ustanovení se
stát nemůže zprostit, jestliže jsou kumulativně splněny tři podmínky: 1)
nesprávný úřední postup, 2) vznik škody či nemajetkové újmy a 3) příčinná
souvislost mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody či nemajetkové
újmy. Nesprávný úřední postup není v zákoně blíže definován, a to z důvodu, že
výstižná definice tohoto pojmu není pro mnohotvárnost a šíři možných případů
namístě. Ustálená judikatura dovolacího soudu tedy vychází z toho, že jde o
jinou činnost státních orgánů než rozhodovací, jestliže při ní došlo k porušení
pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu, a to i při
takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak
neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí (srov. např. rozsudek ze
dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný v časopise Soudní
judikatura 1/2000, č. 5)
Proces normotvorby (např. přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či
Senátu Parlamentu ČR) úředním postupem ve smyslu ustanovení § 13 zákona není,
neboť i když moc zákonodárná z režimu zákona č. 82/1998 Sb. není vyňata, v
podmínkách zastupitelské demokracie je legislativní činnost specifickým
postupem. Zákonodárný sbor rozhoduje hlasováním svých členů o přijetí či
nepřijetí předloženého návrhu zákona, aniž by existovalo (ani existovat nemůže)
pravidlo či předpis o tom, jak který poslanec, senátor či poslanecký nebo
senátorský klub má při přijímání zákonů hlasovat, či jaký má být konkrétní
výsledek hlasování či jak má vypadat schválený zákon; z výsledku hlasování o
návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k
jednotlivým voličům či adresátům normy (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaný pod č. 7/2008 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek).
Odtud je třeba dovodit, že nesprávným úředním postupem není ani proces vydání
normativního právního aktu vládou. Nálezem Ústavního soudu č. 167/2000 Sb. bylo
sice ke dni 31. 12. 2000 zrušeno ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb.,
o veřejném zdravotním pojištění, ve znění zákona č. 2/1998 Sb., na jehož
základě byla vydána rozhodnutí vlády ČR č. 230 ze dne 30. 3. 1998, č. 657 ze
dne 23. 6. 1999 a č. 1374 ze dne 22. 12. 1999, avšak tato rozhodnutí vlády,
přijatá na základě zrušeného ustanovení sama zrušena nebyla. Jde přitom o
rozhodnutí, která mají znaky normativních právních aktů, neboť v jejich obsahu
je zřetelná abstraktnost a obecnost; nejedná se tedy o akty individuálně
právní, které by byly výsledkem rozhodovací činnosti v konkrétních věcech, a je
nutné na ně nahlížet jako na výsledek tzv. odvozené normotvorby vlády, jíž je
Ústavou (čl. 78) svěřena pravomoc vydávat normativní právní akty ve formě
nařízení k provedení zákona a v jeho mezích a k tomu není nutné výslovné
zákonné zmocnění. Vydání normativního právního aktu proto není úředním postupem
vlády, nýbrž je výsledkem její normotvorné činnosti. Jestliže normotvorná
činnost nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, nelze dovodit ani
odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu §
13 zákona č. 82/1998 Sb. (shodně Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná
část. 6 vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, str. 633), jak dovodil Nejvyšší soud i
v rozsudku ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, publikovaném pod č.
52/2008 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek.
Na těchto závěrech nemá dovolací soud důvodu nic měnit, ostatně ani Ústavní
soud, který usnesením ze dne 22. 5. 2008, sp. zn. II. ÚS 492/08, odmítl ústavní
stížnost proti posledně citovanému rozhodnutí, v nich neshledal rozpor se
základními ustanoveními právního řádu České republiky. Nic takového nelze
dovozovat ani z okolnosti, že Ústavní soud nálezem ze dne 28. 7. 2009, sp. zn.
IV. ÚS 156/05, zrušil rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1124/2005; stalo
se tak totiž pro specifický charakter věci (tzv. regulace nájemného) a pro
způsob řešení této problematiky, nikoliv pro nesprávnost výše uvedených závěrů
v rozhodnutí vyslovených.
Odvolací soud správně odlišil, že popsané závěry se vztahují jen k náhradě
škody vzniklé v období první poloviny roku 2000, na které dopadalo usnesení
vlády č. 1374, a dovodil, že pro následující dvě pololetí je třeba vyřešit
charakter dohodovacího řízení, resp. jeho výsledku, který byl zveřejněn
Ministerstvem zdravotnictví ve Věstníku.
Z úpravy obsažené zejména v § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném
zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve
znění účinném jak do 31. 12. 2000, tak s některými změnami i od 1. 1. 2001,
vyplývá, že pro oblast regulace cen, jež jsou vyjádřeny hodnotou bodu a výší
úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, byl stanoven zvláštní
postup, jehož výsledek byl publikován ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví
(srov. obdobně nález Ústavního soudu Pl. ÚS 24/99) a měl charakter normy obecné
povahy, typické opět svou abstraktností, obecností a normativním obsahem bez
individuálního určení adresátů (je všeobecně závazný). Nelze proto přisvědčit
názoru dovolatele, že publikace výsledku uvedeného dohodovacího řízení může být
považována za úřední postup bez ohledu na to, zda publikovaný výsledek je
normativním aktem se všeobecnou závazností nebo zda jde o individuální správní
akt, jenž je výsledkem rozhodovací činnosti státního orgánu v konkrétní věci.
Jinými slovy ani zveřejnění výsledku dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši
úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění ve Věstníku Ministerstva
zdravotnictví není úředním postupem, s nímž by se spojovala odpovědnost státu
za škodu při výkonu veřejné moci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 2.
2010, sp. zn. 25 Cdo 3556/2007, publikovaný v Souboru civilních rozhodnutí NS
pod C 8354).
Dovolatel poukazuje na okolnost, že usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 3.
2010, č. j. 25 Cdo 1715/2008-118, vycházející se stejného právního názoru, bylo
zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10.
Tento nález ovšem nezpochybnil správnost obecného závěru, že i odvozená
normotvorba správního orgánu může představovat legislativní činnost, která není
nesprávným úředním postupem; důvodem zrušení totiž byla úvaha, že proces
normotvorby může podléhat hodnocení správnosti z hlediska souladu s
komunitárním právem, neboť členský stát nese odpovědnost za škodu způsobenou
porušením evropského práva (např. neimplementace směrnice do právního řádu,
apod.), a že z pohledu této otázky musí být rozhodnutí řádně odůvodněno. O
takový případ se však v posuzované věci nejedná. Dovolatel sice v obecné rovině
namítá, že i v jeho věci jde o porušení evropského práva, konkrétně však
neuvádí, které normy měly být dotčeny tím, že ministerstvo uveřejnilo ve
Věstníku výsledek dohodovacího řízení, jímž byly nastaveny hodnota bodu a výše
úhrad za zdravotnické výkony. Oproti situaci ve zmíněné věci, kdy byla vznášena
námitka nerovnosti v důsledku diferenciace hodnoty bodu v rozporu s Evropskou
směrnicí č. 80/155/EHS, která byla do českého právního řádu implementována
zákonem č. 96/2004 Sb., o nelékařských zdravotnických povoláních, se tak v nyní
projednávané věci ani z obsahu spisu nepodává rozpor zkoumané normotvorby s
evropským právem, který by odůvodňoval odpovědnost státu za škodu.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl
splněn základní předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při
uplatňování veřejné moci, je tedy správný. Dovolání žalobce z hlediska
uplatněných dovolacích námitek není opodstatněné, proto je Nejvyšší soud České
republiky zamítl (§ 243b odst. 2 část věty před středníkem o.s.ř.).
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b odst. 5 věty
první, § 224 odst. 1, § 151 odst. 1 a § 142 odst. 1 o.s.ř. za situace, kdy
žalobce neměl ve věci úspěch, žalované však žádné náklady v této fázi řízení
nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 13. července 2011
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu