NEJVYŠŠÍ SOUD
ČESKÉ REPUBLIKY
33 Odo 622/2005
U S N E S E N Í
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Víta Jakšiče
a soudců JUDr. Blanky Moudré a JUDr. Ivany Zlatohlávkové ve věci žalobkyně Č.
r. – K. v. s. p. K. k. proti žalované C. – S., společnost s ručením omezeným
(s r. o.) o zaplacení částky 517.910,- Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního
soudu v Trutnově pod sp. zn. 10 C 82/2004, o dovolání žalobkyně proti usnesení
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4. dubna 2005, č. j. 26 Co
146/2005-112, takto:
Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4. dubna 2005, č. j. 26 Co
146/2004-112, a usnesení Okresního soudu v Trutnově ze dne 16. února 2005, č.
j. 10 C 82/2004-106, se zrušují a věc se vrací Okresnímu soudu v Trutnově k
dalšímu řízení.
Okresní soud v Trutnově (dále jen „soud prvního stupně“) usnesením ze dne 16.
února 2005, č. j. 10 C 82/2004-106, zastavil řízení o žalobě, jíž se žalobkyně
domáhala zaplacení částky 517.910,- Kč s blíže specifikovaným úrokem z
prodlení, s tím, že po právní moci usnesení bude věc postoupena K. v. s. p. K.
k.. Současně rozhodl o nákladech řízení. Žaloba byla odůvodněna tím, že
žalobkyně provedla pro žalovanou prohlídky jatečných zvířat a masa podle § 75
odst. 3 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „veterinární zákon“) a požaduje nyní zaplacení
za tyto služby. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že předmět řízení nespadá
mezi vztahy uvedené v § 7 odst. 1 občanského soudního řádu (dále jen „OSŘ“),
neboť požadované plnění bylo vynaloženo v souvislosti s výkonem státní správy v
oblasti veterinární péče a nárok tak vznikl na základě veřejnoprávního právního
předpisu. Podle § 75 odst. 3 a 4 zákona o veterinární péči je k rozhodování o
tomto nároku dána pravomoc orgánu státní veterinární správy, konkrétně K. v. s.
p. K. k. Proto bylo podle § 104 odst. 1 OSŘ řízení zastaveno a věc postoupena
uvedenému orgánu státní správy.
K odvolání žalobkyně Krajský soud v Hradci Králové jako soud odvolací usnesení
soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o nákladech odvolacího řízení.
Ztotožnil se se závěrem, že věc nespadá do pravomoci soudu, a nad rámec
odůvodnění usnesení soudu prvního stupně uvedl, že předmětem řízení není
majetkový vztah mezi právnickou osobou a státem, který by bylo možno posuzovat
podle § 1 odst. 2 občanského zákoníku (dále jen „ObčZ“). I když se prohlídka
jatečných zvířat a masa může jevit jako určitá „služba“ pro provozovatele jatek
či jiného podobného zařízení, má uplatněný nárok původ ve veřejnoprávních
předpisech. Povinné veterinární vyšetření, byť úplatné, je součástí státního
veterinárního dozoru jako jedné ze složek činnosti státní správy ve věcech
veterinární péče [§ 21 odst. 5, § 49 odst. 1 písm. l) zákona o veterinární
péči], a tak nelze dovodit, že věc patří podle § 7 odst. 1 OSŘ do pravomoci
soudu. Ta pak není dána ani podle odst. 2 tohoto ustanovení, neboť by tak musel
výslovně stanovit zákon. I odvolací soud je přesvědčen, že rozhodnutí o
povinnosti zaplatit náhradu nákladů za prohlídku jatečných zvířat náleží podle
§ 75 odst. 4 zákona o veterinární péči do pravomoci orgánu veterinární správy,
který náklady vynaložil, když jazykovým a logickým výkladem výrazu „vybírá“ lze
dovodit kompetenci tohoto orgánu k vydání správního rozhodnutí ukládajícího
provozovateli jatek nebo jiného zařízení povinnost k této platbě v paušální
výši stanovené prováděcím předpisem.
Proti tomuto usnesení podala žalobkyně dovolání, v němž namítla, že řízení je
postiženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, a že
rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Vyslovila přesvědčení,
že věc patří do pravomoci soudu podle § 7 odst. 1 OSŘ, a zdůraznila, že se
jedná o náhradu nákladů spojených s výkonem prohlídky jatečných zvířat a masa a
s vyšetřením a posouzením živočišných produktů, které je povinen hradit (ve
výši stanovené prováděcím předpisem) provozovatel jatek nebo jiného zařízení, v
němž nebo pro něž se vyšetření a posouzení provádí. Jedná se o občanskoprávní
závazkový vztah, vzniklý – ve smyslu § 489 ObčZ – ze skutečností uvedených ve
veterinárním zákoně. Podle § 49 odst. 1 písm. m) veterinárního zákona provádí
orgán veterinární správy obligatorně prohlídku jatečných zvířat a masa jako
„službu“, za niž je provozovatel jatek či jiného zařízení podle § 75 odst. 3
téhož zákona povinen platit. Ustanovení § 75 odst. 4 veterinárního zákona
stanoví, že náhradu nákladů vybírá a vymáhá orgán veterinární správy, který
náklady vynaložil, a že tato náhrada je jeho příjmem; z toho však nelze
dovodit, že tomuto orgánu přísluší o povinnosti k úhradě uvedených nákladů též
rozhodnout. Kompetenci orgánu veterinární správy k vydání takovéhoto rozhodnutí
veterinární zákon nezakládá a pokud by takovéto rozhodnutí bylo vydáno,
odporovalo by článku 2 odst. 3 Ústavy ČR, podle nějž lze státní moc uplatňovat
jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Znění § 75 odst. 4
veterinárního zákona je podle názoru žalobkyně možno vykládat jen tak, že orgán
veterinární správy v případě dobrovolného plnění přijímá peníze za provedené
prohlídky na svůj účet a v ostatních případech podává žalobu s cílem dosáhnout
vydání rozsudku, t. j. exekučního titulu. Další okruh dovolacích námitek se
týkal údajného pochybení soudů obou stupňů při posuzování otázky právní
subjektivity žalobkyně. Šlo však o zjevné administrativní nedopatření, neboť
tyto námitky byly relevantní ve věci vedené u soudu prvního stupně pod sp. zn.
36 Ro 1575/2003, v níž rozhodl Nejvyšší soud ČR o dovolání žalobkyně usnesením
ze dne 22. června 2005, sp. zn. 33 Odo 699/2004, a z tohoto dovolání byly
opsány přesto, že otázka způsobilosti žalobkyně k právním úkonům nebyla ve věci
sp. zn. 10 C 82/2004 vůbec sporná. Žalobkyně navrhla, aby bylo napadené
usnesení, případně i usnesení soudu prvního stupně zrušeno a aby věc byla
vrácena odvolacímu soudu nebo soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Podle článku II zákona č. 59/2005 Sb., obsahujícího přechodná ustanovení k
novele občanského soudního řádu provedené tímto zákonem, dovolání proti
rozhodnutím odvolacího soudu vydaným přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona
(t. j. před 1. dubnem 2005) nebo vydaným po řízení provedeném podle
dosavadních právních předpisů se projednají podle dosavadních právních
předpisů. S ohledem na den vydání napadeného usnesení proto bylo v řízení o
dovolání proti němu postupováno podle občanského soudního řádu ve znění před
novelou provedenou zákonem č. 59/2005 Sb. (dále opět jen „OSŘ“).
Nejvyšší soud ČR jako soud dovolací (§ 10a OSŘ) po zjištění, že dovolání bylo
podáno včas k tomu oprávněnou osobou, že je přípustné podle § 239 odst. 2 písm.
a) OSŘ a že jsou splněny i podmínky uvedené v § 241 odst. 2 písm. b), odst. 4 a
v § 241a odst. 1 OSŘ, přezkoumal napadené usnesení podle § 242 odst. 1 a 3 OSŘ
a dospěl k závěru, že dovolání je opodstatněné.
Podle § 241a odst. 2 písm. b) OSŘ lze dovolání podat z důvodu, že rozhodnutí
spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Nesprávným právním posouzením je
omyl soudu při aplikaci práva na zjištěný skutkový stav (skutkové zjištění). O
mylnou aplikaci se jedná, jestliže soud použil jiný právní předpis, než který
měl správně použít, nebo aplikoval sice správný právní předpis, ale nesprávně
jej vyložil, popř. jestliže ze skutkových zjištění vyvodil nesprávné právní
závěry.
Dovolatelka spatřuje nesprávné právní posouzení věci v nesprávnosti závěru, že
projednání této věci nepatří do pravomoci soudu, který vychází především z
výkladu § 75 odst. 4 veterinárního zákona. Této dovolací námitce lze přisvědčit.
Podle § 7 odst. 1 OSŘ v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy
spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních,
rodinných a z obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a
nerozhodují o nich jiné orgány.
Podle § 1 odst. 2 ObčZ jsou občanským zákoníkem upraveny majetkové vztahy
fyzických a právnických osob, majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem,
jakož i vztahy vyplývající z práva na ochranu osob, pokud tyto občanskoprávní
vztahy neupravují jiné zákony.
Podle § 75 odst. 3 veterinárního zákona náklady spojené s výkonem prohlídky
jatečných zvířat a masa a s vyšetřením a s posouzením živočišných produktů je
povinen hradit provozovatel jatek nebo jiného zařízení, v němž nebo pro něž se
vyšetření a posouzení provádí. Tuto náhradu nákladů vybírá a vymáhá orgán
veterinární správy, který náklady vynaložil; tato náhrada je jeho příjmem
(odst. 4 téhož ustanovení).
Žalobkyně tvrdí, že nárok, jehož se v tomto řízení domáhá, je nárokem ze
závazkového právního vztahu, který je založen zákonem o veterinární péči,
konkrétně citovanými ustanoveními § 75 odst. 3 a 4, a že tento závazkový právní
vztah má – ve smyslu § 489 ObčZ – občanskoprávní povahu. Občanský zákoník – ve
spojení § 1 s § 2 odst. 2 a 3 – vychází z teoretického kritéria vymezení
občanskoprávních vztahů, podle kterého v občanskoprávních vztazích žádný z
jejich subjektů nevystupuje – na rozdíl od vztahů veřejnoprávních – v pozici
nositele autoritativně vykonávané svrchované veřejné moci. V důsledku toho se
jako ústřední princip ovládající oblast občanskoprávních vztahů prosazuje
zásada rovného právního postavení jejich subjektů, tedy jak fyzických, tak
právnických osob (včetně státu, který má v občanskoprávních vztazích postavení
jako kterákoli jiná právnická osoba – srov. § 21 ObčZ). Občanskoprávní vztahy
jako obecné soukromoprávní vztahy jsou založeny na právní rovnosti jejich
subjektů, kdy jejich práva a povinnosti vznikají zásadně na základě projevů
vůle vyplývajících z principu jejich autonomie vůle. Naproti tomu vztahy
veřejnoprávní jsou založeny na právním postavení nerovném, kdy orgány veřejné
moci rozhodují o právech a povinnostech subjektů autoritativně, t. j.
rozhodnutí těchto orgánů nejsou na vůli subjektů závislá (srov. blíže Jehlička/
Švestka/Škárová a kolektiv: Občanský zákoník, komentář, C. H. Beck, 9. vydání
2004, str. 19 – 20, a řada nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR publikovaných
ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu České republiky – např. usnesení ze
dne 23. června 1995, sp. zn. II. ÚS 86/95, svazek 3, č. 15, Nález ze dne 1.
prosince 1998, sp. zn. I. ÚS 41/98, svazek 12, č. 147, Nález ze dne 10.
listopadu 1998, sp. zn. I. ÚS 229/98, svazek 12, č. 138, či usnesení ze dne
25. listopadu 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93, svazek 2, č. 3). Právě posledně
uvedené usnesení definuje veřejnou moc jako takovou moc, která autoritativně
rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo nebo zprostředkovaně.
Subjekt, o jehož právech a povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v
rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu
nezávisí na vůli subjektu. V současné společnosti se ovšem často prolínají
prvky veřejného a soukromého práva tak, že nelze zcela jednoznačně veškerou
činnost té či oné instituce označit pouze za veřejnoprávní nebo za
soukromoprávní. Některé instituce mohou podle povahy konkrétní činnosti v
určitých vztazích vystupovat jako soukromoprávní subjekt, v jiných jako subjekt
veřejnoprávní. Proto je třeba vážit, o jaký druh konkrétní činnosti té které
instituce se jedná (viz již zmiňovaný Nález Ústavního soudu ČR z 1. 12. 1998,
sp. zn. I. ÚS 41/98). Z pohledu toho, jak je shora definována veřejná moc, je
zřejmé, že organizační složka státu vystupuje jako orgán veřejné moci tehdy,
je-li povolána k tomu, aby autoritativně rozhodovala o právech a povinnostech
jiného subjektu. Přitom s ohledem na zásadu, zakotvenou v článku 2 odst. 3
Ústavy ČR a článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle níž
veřejnoprávní osoby uplatňující státní moc mohou činit pouze to, co zákon
stanoví (na rozdíl od zásady „co není zákonem výslovně zakázáno, je povoleno“,
uvedené v článku 2 odst. 4 Ústavy ČR a v článku 2 odst. 3 Listiny a vztahující
se na osoby soukromého práva), musí právo takto rozhodovat vyplývat ze zákona.
Pro posouzení, zda je právní vztah, z něhož vyplývá žalobkyní uplatněný nárok,
občanskoprávní povahy či nikoli, je tedy podstatné, zda v něm orgán veterinární
správy vystupuje jako instituce veřejné moci, která je zákonem povolána svým
rozhodnutím autoritativně založit práva a povinnosti, které z tohoto vztahu pro
jeho účastníky vyplývají. Odpověď na tuto otázku je třeba hledat ve
veterinárním zákoně. Není pochyb o tom, že vůle subjektu, který je podle § 75
odst. 3 tohoto zákona povinen nést náklady spojené s výkonem prohlídky
jatečných zvířat a masa a s vyšetřením a s posouzením živočišných produktů, je
veřejnoprávním předpisem omezena potud, že je ze zákona povinen prohlídku a
vyšetření podstoupit a její náklady hradit. Pro závěr, že v tomto právním
vztahu nevystupují jeho subjekty v rovnoprávném postavení, to však nestačí. Aby
bylo možno konstatovat, že orgán veterinární správy je „nadřazen“ provozovateli
jatek nebo jiného zařízení v tom smyslu, že je sám povolán rozhodnout o jeho
povinnosti platit náhradu nákladů prohlídky a o výši této náhrady, muselo by
jeho oprávnění vydat takovéto rozhodnutí vyplývat výslovně ze zákona. Tak tomu
ale v tomto případě není.
Orgány státní správy ve věcech veterinární péče uvedené v § 43 veterinárního
zákona, jejichž kompetence jsou vymezeny v dalších ustanoveních, vystupují vůči
fyzickým a právnickým osobám zpravidla z pozice orgánů veřejné moci. To vyplývá
především z vymezení působnosti krajských veterinárních správ v § 49 odst. 1,
podle kterého krajská veterinární správa mimo jiné vyhlašuje mimořádná
veterinární opatření [písm. c)], rozhoduje o nařízení mimořádných veterinárních
opatřeních vůči individuálně určeným subjektům [písm. d)], nařizuje chovateli
předvedení zvířete k veterinárnímu vyšetření [písm. e)], vydává, mění a odnímá
povolení k výkonu veterinární asanační činnosti [písm. r)], ukládá pokuty za
nesplnění nebo porušení povinností, požadavků nebo podmínek stanovených
veterinárním zákonem [písm. s)] apod. Řada kompetencí, jimiž jsou orgány státní
veterinární správy vybaveny, dokonce předpokládá vydání rozhodnutí podle
správního řádu (srov. § 76 odst. 1, 2 veterinárního zákona). Ze znění zmíněných
ustanovení je vůle zákonodárce založit nerovné postavení fyzických a
právnických osob vůči orgánům státní veterinární správy zcela zřejmá. Naproti
tomu z formulace § 75 odst. 4 veterinárního zákona používajícího pouze výrazy
„vybírá“ a „vymáhá“, nikoli „ukládá“ či „rozhoduje“, takovýto úmysl nevyplývá.
Navíc lze předpokládat, že pokud by zákonodárce hodlal svěřit krajským
veterinárním správám též rozhodování o povinnosti k náhradě podle § 75 odst. 3
veterinárního zákona, zařadil by tuto činnost výslovně do výčtu uvedeného v §
49 odst. 1. Výklad, že ustanovení § 75 odst. 4 zakládá pravomoc krajské
veterinární správy rozhodovat autoritativně o povinnosti k náhradě podle odst.
3 a o výši této náhrady, jde nad rámec znění zákona a lze souhlasit se
žalobkyní, že k vydání takového rozhodnutí orgán veterinární správy zákonem
povolán není. Za této situace ale nezbývá než uzavřít, že závazkové vztahy,
jejichž obsahem je právo orgánu státní veterinární správy na zaplacení náhrady
nákladů spojených s výkonem prohlídky jatečných zvířat a masa a s vyšetřením a
s posouzením živočišných produktů a jemu odpovídající povinnost provozovatele
jatek nebo jiného zařízení tyto náklady nahradit, nejsou vztahy, v nichž mají
jejich subjekty nerovné postavení. Proto je nutno je považovat za vztahy
občanskoprávního charakteru, konkrétně za závazkové vztahy, které vznikly na
základě plnění povinností, jež jejich subjektům ukládá veterinární zákon, t. j.
z jiných skutečností uvedených v zákoně (§ 489 ObčZ). Projednání a rozhodnutí
sporů z těchto právních vztahů pak podle § 7 odst. 1 OSŘ náleží do pravomoci
soudů.
Jestliže odvolací soud a před ním i soud prvního stupně vyložily § 75 odst. 4
veterinárního zákona tak, že zakládá pravomoc orgánu veterinární správy
rozhodovat o náhradách uvedených v odst. 3, a v důsledku toho shodně dospěly k
závěru, že věc nespadá do pravomoci soudů, jak je vymezena v § 7 odst. 1 OSŘ,
jde o nesprávný výklad jinak správně použitého právního předpisu, čili jejich
rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Žalobkyní uplatněný
dovolací důvod je tedy naplněn.
Dovolacímu soudu proto nezbylo, než podle § 243b odst. 2 věty za středníkem OSŘ
napadené usnesení zrušit. Jelikož důvody zrušení platí i pro usnesení soudu
prvního stupně, zrušil dovolací soud i toto usnesení a věc vrátil soudu prvního
stupně k dalšímu řízení (§ 243b odst. 3 věta druhá OSŘ).
V dalším průběhu řízení budou soud prvního stupně, případně i soud odvolací
vázány právním názorem, který byl vysloven v tomto usnesení (§ 243d odst. 1
věta prvá ve spojení s § 226 odst. 1 OSŘ). O náhradě nákladů řízení včetně
nákladů řízení dovolacího bude rozhodnuto v novém rozhodnutí o věci (§ 243d
odst. 1 věta druhá OSŘ).
Proti tomuto usnesení není opravný prostředek přípustný.
V Brně 28. června 2005
Vít Jakšič,v.r.
předseda senátu