I. Nesplňuje-li rozhodnutí o zajištění (zde podle § 46a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu) podmínky zajištění, soud jej pro nezákonnost zruší i tehdy, pokud žalobce nesplnění těchto podmínek v žalobě nenamítal.
II. Je-li k posouzení žádosti cizince o mezinárodní ochranu příslušný jiný členský stát, nelze jej zajistit podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Účelem tohoto důvodu zajištění je totiž možnost realizace navrácení cizince do země původu, nikoli jeho přemístění podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013.
[18] Předně je nutno uvést, že přestože žalobce ke dni rozhodování soudu o žalobě již není na území České republiky zajištěn, tato skutečnost soudnímu přezkumu nebrání. Žalobu proto nelze považovat za bezpředmětnou. Jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17, č. 16/2019 Sb., a v něm podrobně odkazované judikatury Evropského soudu pro lidská práva, i v případech, kdy je detence cizince ukončena, musí být zajištěno jeho právo na přístup k soudu, včetně meritorního rozhodnutí. Postrádalo by smysl, jestliže by soudní kontrola detence byla možná pouze po dobu, po kterou účinky takového opatření trvají.
[19] K rozporu (původně zákonem o pobytu cizinců upravené) nemožnosti soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění pro účely vyhoštění s unijním právem (čl. 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, dále jen „návratová směrnice“) i ústavní pořádkem (čl. 6 a čl. 47 Listiny základních práv EU, čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy), se již předtím vyslovil rovněž Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 11. 2017, čj. 6 Azs 320/2017-20, č. 3683/2018 Sb. NSS. Obdobné závěry platí i pro přezkum zákonnosti rozhodnutí o zajištění cizince podle zákona o azylu, resp. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „přijímací směrnice“), či nařízení Dublin III.
V. a) Rozsah přezkumu rozhodnutí o zajištění
[20] Co se týká rozsahu přezkumu, soud postupoval v souladu s požadavky recentního rozsudku Soudního dvora ze dne 8. 11. 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-704/20 a C-39/21. V něm byla řešena otázka, zda soud musí při přezkumu dodržení podmínek zákonnosti zajištění státního příslušníka třetí země, které vyplývají z unijního práva, zohlednit i takové nezákonnosti, které nebyly dotyčnou osobou uplatněny.
[21] Soudní dvůr dospěl k závěru, že požadavek na účinnost soudní ochrany zákonnosti zajištění vyžaduje, aby byl soud schopen rozhodnout o každé relevantní skutkové a právní okolnosti za účelem ověření zákonnosti zajištění. „Za tímto účelem musí mít možnost zohlednit skutkové okolnosti a důkazy uplatněné správním orgánem, který nařídil původní zajištění. Musí mít rovněž možnost zohlednit skutečnosti, důkazy a vyjádření, která mu dotyčná osoba případně předloží. Nadto musí být schopen zjistit si jakoukoliv jinou skutečnost relevantní pro rozhodnutí v případě, že to považuje za nutné. Pravomoci, které má v rámci přezkumu, nemohou být v žádném případě omezeny pouze na skutečnosti předložené správním orgánem […].“ (bod 87).
[22] S ohledem na význam práva na svobodu, na závažnost zásahu do tohoto práva zajištěním (z jiných důvodů než stíhání nebo trestání trestných činů) a na požadavek vysoké úrovně soudní ochrany proto musí soud podle odkazovaného rozsudku Soudního dvora „přihlédnout ke všem okolnostem, zejména skutkovým, které mu byly předloženy, jak jsou doplněny nebo objasněny v rámci procesních opatření, která považuje za nezbytné přijmout na základě svého vnitrostátního práva, a na základě těchto okolností případně uplatnit nesplnění podmínky zákonnosti plynoucí z unijního práva, i když toto nesplnění nebylo uplatněno dotyčnou osobou “ (bod 88).
[23] Z citovaného rozsudku je tak nutno dovozovat, že správní soud je povinen při přezkumu rozhodnutí o zajištění cizince (ať již v návratovém, přijímacím či předávacím režimu, tj. dle vnitrostátního práva v režimu zákona o pobytu cizinců či v režimu zákon o azylu) přihlížet i k vadám a nezákonnostem rozhodnutí, které zjistí sám, bez ohledu na námitky uplatněné žalobcem. V řízení o přezkumu rozhodnutí o zajištění cizince se proto s ohledem na specifika institutu zajištění neuplatní pravidlo soudního přezkumu v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.) a správní soud je oprávněn, resp. povinen identifikovat případné další nezákonnosti zajištění.
[24] Důvodem ke zrušení rozhodnutí o zajištění tak nemusí být pouze vady namítané žalobcem či vady, k nimž byl soud dosud povinen přihlížet z moci úřední (tj. typicky nepřezkoumatelnost či nedostatek skutkových zjištění), ale též zjištění soudu, že došlo k porušení jiných pravidel zajištění stanovených unijním či vnitrostátním právem. Jinými slovy, nesplňuje-li rozhodnutí o zajištění podmínky zajištění, soud jej pro nezákonnost zruší i tehdy, pokud žalobce nesplnění těchto podmínek v žalobě nenamítal.
[25] V případě takto zjištěných vad je pak soud povinen postupovat v souladu se zásadou kontradiktornosti (rozsudek Soudního dvora ve věci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid) a poskytnout účastníkům prostor k vyjádření ke zjištěnému nesplnění podmínek zákonnosti zajištění. V uvedených intencích soud přistoupil k posouzení zákonnosti zajištění žalobce.
V. b) Nemožnost naplnění účelu zajištění
[26] Nutno připomenout, že každé zajištění cizince představuje závažný zásah do práva na osobní svobodu, chráněného čl. 5 Úmluvy, čl. 6 Listiny základních práv EU či čl. 8 Listiny. Je proto přípustné jen za striktně definovaných podmínek. Zajištění musí vždy sledovat vymezený účel a lze k němu přistoupit pouze tehdy, nemohou-li být v konkrétním případě efektivně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější, donucovací opatření.
[27] Při přezkumu rozhodnutí o zajištění ve správním soudnictví je soud povinen přezkoumat, zda je zajištění cizince oprávněné, včetně posouzení, zda zajištění sleduje svůj konkrétní účel. Pokud v okamžiku zajištění cizince nemůže být tohoto účelu dosaženo, resp. pokud během tohoto zajištění bude zjištěno, že účel zajištění nebude možné naplnit, jedná se o nezákonný zásah do osobní svobody cizince. Jak k tomu uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS, „smyslem řízení o zajištění cizince není konečné posouzení otázky, zda má být tomuto cizinci uděleno správní vyhoštění nebo zda má být předán na základě mezinárodní smlouvy či má jinak nuceně vycestovat z území ČR, ale pouze vytvoření podmínek pro to, aby tento hlavní účel mohl být realizován a nebyl předem zmařen tím, že se cizinec bude skrývat či se jinak vyhýbat realizaci případného správního vyhoštění, předání či vycestování z území ČR. […] O zajištění cizince nelze rozhodnout, pokud zákonný účel omezení osobní svobody cizince nebude pravděpodobně možné uskutečnit. “
[28] Žalobce byl zajištěn jako žadatel o mezinárodní ochranu. V tomto režimu platí, že zajištění může být nařízeno pouze v případě nutnosti a na základě individuálního posouzení každého případu, nelze-li účinně uplatnit jiná, mírnější donucovací opatření (čl. 8 odst. 2 přijímací směrnice). Důvody zajištění jsou přitom explicitně uvedeny v čl. 8 odst. 3 přijímací směrnice, a to v podobě taxativního výčtu následovně:
[29] Každý z uvedených důvodů plní poněkud jiný účel. Žalobce byl napadeným rozhodnutím zajištěn podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, podle něhož lze rozhodnout o zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany, nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření, jestliže byla žádost o udělení mezinárodní ochrany podána v zařízení pro zajištění cizinců a existují oprávněné důvody se domnívat, že žádost o udělení mezinárodní ochrany byla podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání podle evropského zatýkacího rozkazu k trestnímu stíhání nebo k výkonu trestu odnětí svobody do ciziny, nebo je pozdržet, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, není-li takový postup v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. Aplikovaný důvod zajištění koresponduje s důvodem uvedeným v čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice.
[30] K výkladu tohoto důvodu zajištění se vyjádřil Soudní dvůr v usnesení ze dne 3. 6. 2021, J. A. proti Slovinsku, C-186/21 PPU, podle něhož tento důvod obsahuje dvě odlišné kumulativní podmínky. Jednak podmínku zajištění žadatele za účelem vyhoštění a jednak podmínku existence přiměřených důvodů, založených „na objektivních kritériích, domnívat se, že žadatel podal žádost o mezinárodní ochranu pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon rozhodnutí o navrácení “ (bod 36). Příkladem objektivního kritéria, kterého se orgány mohou dovolávat, je skutečnost, že žadatel již měl možnost přístupu k azylovému řízení (bod 37).
[31] V případě žalobce byly obě podmínky splněny. Žalobce byl zajištěn za účelem správního vyhoštění rozhodnutím ze dne 3. 10. 2022 (splnění první podmínky), přičemž předtím již měl možnost přístupu k azylovému řízení (splnění druhé podmínky). I přes splnění podmínek zajištění podle čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice zde však s ohledem na skutkové okolnosti věci a při komplexním posouzení souvisejících řízení k osobě žalobce byly důvodné pochybnosti o reálnosti naplnění účelu tohoto důvodu zajištění.
[32] Jak bylo zjištěno, na podkladě rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 1. 2022 bylo o první žádosti žalobce o mezinárodní ochranu rozhodnuto tak, že příslušným státem k projednání žádosti je podle nařízení Dublin III Španělské království, a řízení o žádosti bylo zastaveno. Po zamítnutí žaloby proti tomuto rozhodnutí rozsudkem Krajského soudu v Brně čj. 34 Az 8/2022-17, však žalobce nevycestoval a jeho pobyt nebyl znám (jak vyplývá též ze soudu dostupné evidence cizinců). Žalobce byl následně zajištěn poté, co se dne 3. 10. 2022 sám dostavil na policii za účelem potvrzení oprávněnosti pobytu.
[33] Samotná skutečnost, že státem příslušným k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu bylo Španělsko, byla minimálně velmi silnou indicií pro závěr, že návrat žalobce do země původů nemůže být (v dohledné době) realizován. Tuto skutečnost potvrzuje též žalovaným dodatečně (na jednání soudu) doložený přípis ze dne 21. 10. 2022, v němž žalovaný právnímu zástupci žalobce sděluje, že s ohledem na příslušnost Španělska k posouzení žádosti žalobce o mezinárodní ochranu není návrat žalobce do země původu v současnosti organizován.
[34] Účelem důvodu zajištění, pro který žalovaný žalobce zajistil, je vytvoření podmínek pro to, aby pouze z důvodu, že cizinec podal žádost o mezinárodní ochranu, nebyla zmařena realizace vyhoštění podle zákona o pobytu cizinců (srov. rozsudky NSS ze dne 15. 2. 2017, čj. 10 Azs 284/2016-35, ze dne 28. 2. 2017, čj. 4 Azs 9/2017-31, či ze dne 28. 6. 2017, čj. 1 Azs 349/2016-48). Jinými slovy, cílem zajištění dle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu je zabránit zneužití zákona podáním účelové žádosti o mezinárodní ochranu, v jejímž důsledku by se cizinec vyhnul správnímu vyhoštění, typicky útěkem a přerušením kontaktu s orgány veřejné správy. Takové zajištění tedy směřuje k zabezpečení dostupnosti žadatele nejen pro řízení ve věcech mezinárodní ochrany, ale rovněž pro případný výkon rozhodnutí o správním vyhoštění (srov. rozsudek NSS čj. 1 Azs 349/2016-48).
[35] Stěžejním předpokladem pro naplnění uvedeného účelu zajištění je tedy reálná možnost navrácení cizince (do země původu). Taková možnost však nemůže být reálná za situace, má-li být cizinec přemístěn na podkladě nařízení Dublin III do jiného státu EU, který je příslušný k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Tak tomu bylo právě v případě žalobce, u něhož byla v době zajištění podle zákona o pobytu cizinců i „přezajištění“ napadeným rozhodnutím podle zákona o azylu stále dána příslušnost Španělska k posouzení žádosti žalobce o mezinárodní ochranu. Této skutečnosti si žalovaný byl vědom, ostatně sám vydal k první žádosti žalobce rozhodnutí o příslušnosti Španělského království a k opakované žádosti žalobce dne 17. 10. 2022 rozhodnutí, jímž bylo řízení o opakované žádosti žalobce o mezinárodní ochranu zastaveno podle §11c odst. 4 zákona o azylu. Neprodleně poté měl být (dle tvrzení žalovaného) žalobce přemístěn z České republiky do Španělska, ještě ve lhůtě podle čl. 29 odst. 2 věty druhé nařízení Dublin III.
[36] Z uvedeného je zjevné, že účel zajištění žalobce byl již v době vydání napadeného rozhodnutí zcela jiný, než jaký byl žalovaným deklarován. Tím nebylo vytvoření podmínek pro vyhoštění (navrácení) žalobce do země původu, nýbrž přemístění žalobce do státu příslušného k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Žalovaný proto pochybil, pokud žalobce „přezajistil“ na základě § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, neboť účel tohoto důvodu zajištění nemohl být v reálném časovém horizontu vůbec naplněn.
[37] Při srovnání zajištění z důvodu podle čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice a zajištění z důvodu podle čl. 8 odst. 3 písm. f) přijímací směrnice (resp. dle čl. 28 nařízení Dublin III) je přitom odlišný nejen účel zajištění, odlišný je v některých aspektech rovněž režim zajištění. Podle čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III mohou členské státy zajistit osobu za účelem přemístění tehdy, existuje-li vážné nebezpečí útěku na základě posouzení každého jednotlivého případu, a pouze pokud je zajištění přiměřené a nelze účinně použít jiná mírnější donucovací opatření. Významnější odlišnosti se pojí se striktně vymezenými lhůtami spojenými se zajištěním.
[38] Podle čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III musí být zajištění co nejkratší a nesmí trvat déle než po dobu, která je nezbytná k náležitému provedení požadovaných správních řízení do doby provedení přemístění podle tohoto nařízení. Zároveň lhůta pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět nesmí překročit jeden měsíc od okamžiku podání žádosti o mezinárodní ochranu. Odpověď příslušného členského státu musí být poskytnuta do dvou týdnů od okamžiku obdržení žádosti. Není-li odpověď poskytnuta v této lhůtě, nastává fikce vyhovění žádosti, což má za následek vznik povinnosti převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět, včetně zajištění jejího řádného příjezdu. Samotné přemístění pak musí být provedeno nejpozději do šesti týdnů od implicitního či explicitního vyhovění žádosti o převzetí či přijetí dotčené osoby zpět ze strany jiného členského státu. Při nedodržení lhůt pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět nebo při neuskutečnění přemístění v uvedené šestitýdenní lhůtě nesmí být osoba dále zajištěna.
[39] Bez ohledu na to, zda v případě žalobce byly uvedené lhůty dodrženy či nikoli, volba neodpovídajícího důvodu zajištění vytvořila žalovanému prostor k postupu, který režimu zajištění podle nařízení Dublin III nemusel odpovídat. Odlišnost účelu zajištění z důvodu podle čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice [tj. z důvodu dle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu] a zajištění z důvodu podle čl. 8 odst. 3 písm. f) přijímací směrnice [tj. z důvodu dle § 46a odst. 1 písm. d) zákona o azylu], jakož i odlišnost režimů zajištění odpovídající těmto důvodům, tak svědčí o tom, že volba nesprávného důvodu zajištění není pouhým formalismem, a že je zcela namístě napadené rozhodnutí zrušit.
[40] Nadto je vhodné připomenout, že řízení o navracení, řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu či řízení o přemístění musí být ze strany správního orgánu vždy vedeno s náležitou pečlivostí. Jen takový postup ospravedlňuje další zajištění, a pokud tento řádný postup nepřetrvává po celou dobu zajištění bez rozumného důvodu, zajištění cizince přestává být oprávněné (srov. ve vztahu k vyhošťovacímu řízení např. rozsudek ESLP ze dne 26. 7. 2011, M. a ostatní proti Bulharsku, stížnost č. 41416/08). Povinnost vedení řízení na základě důvodů zajištění stanovených přijímací směrnicí s náležitou péčí je pak výslovně zakotvena též v čl. 9. odst. 1 přijímací směrnice.
[41] Pokud by v okamžiku zajištění cizince v obdobné situaci (tj. s uloženým správním vyhoštěním a podanou žádostí o mezinárodní ochranu) byly případně dány důvodné pochybnosti o možnosti jeho přemístění do státu příslušného k posouzení žádosti cizince, přičemž takové pochybnosti by byly následně odstraněny (typicky akceptací příslušnosti tímto státem), a přemístění cizince se stalo reálným, je namístě (při splnění dalších podmínek zajištění) bezodkladně přistoupit k „přezajištění“ žalobce na podkladě nařízení Dublin III, tj. čl. 8 odst. 3 písm. f) přijímací směrnice, resp. § 46a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. V případě žalobce by však takové „přezajištění“ nezákonnost napadeného rozhodnutí nezhojilo, neboť již v době jeho vydání se nejevilo být dosažení zvoleného účelu zajištění reálným.
V. c) K možnosti uložení zvláštních opatření
[42] Nad rámec důvodů nutných pro rozhodnutí v této věci považuje soud za vhodné se alespoň obecně vyjádřit též k námitce žalobce. Ten spatřoval nezákonnost napadeného rozhodnutí v tom, že namísto detence měla být v jeho případě uložena mírnější opatření. Argumentoval přitom existencí rodinného života na území České republiky a dostatkem finančních prostředků.
[43] Bez ohledu na důvod zajištění se zvláštním opatřením podle § 47 odst. 1 zákona o azylu rozumí rozhodnutím ministerstva uložená povinnost žadatele o udělení mezinárodní ochrany
a) zdržovat se v pobytovém středisku určeném ministerstvem, nebo
b) osobně se hlásit ministerstvu v době ministerstvem stanovené.
Povaha obou zvláštních opatření osobní svobodu cizince neomezuje, a proto je-li důvodná hrozba jeho útěku či skrývání, jejich uložení zpravidla namístě nebude.
[44] K aplikaci těchto ustanovení, jimiž je do zákona o azylu transponován čl. 8 odst. 4 přijímací směrnice, se vyslovil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku čj. 1 Azs 349/2016-48, v němž uvedl, že „[p]okud jsou splněny všechny podmínky pro aplikaci důvodu zajištění podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu (tj. na základě objektivních okolností spočívajících zejména v předchozím jednání cizince existují oprávněné důvody se domnívat, že podání žádosti bylo pouze účelové), je třeba tyto okolnosti zvažovat i při posouzení podmínek účinnosti zvláštních opatření. […]. [Přitom] nelze odhlížet od důvodu zajištění a od toho, zda by uložením pouze zvláštního opatření nebyl zmařen cíl, k němuž by jinak zajištění směřovalo. Zvláštní opatření lze proto považovat za účinná, pokud lze jimi dosáhnout daného konkrétního účelu zajištění mírnějšími prostředky - bez fyzického zajištění žadatele.“ V této souvislosti lze přiměřeně odkázat také na závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyslovené v usnesení ze dne 28. 2. 2017, čj. 5 Azs 20/2016-38, č. 3559/2017 Sb. NSS, podle kterého „[m]ožnost aplikace zvláštního opatření namísto zajištění cizince a tomu korespondující úvahy správního orgánu budou nutně záviset na důvodu zajištění “.
[45] Podle odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu je při zvažovaní zvláštních opatření namístě zohlednit pobytovou historii žadatele, včetně případného maření předchozích rozhodnutí o správním vyhoštění. „Jakkoliv nelze paušálně říci, že by v případě existence důvodu zajištění podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu byla možnost uložení zvláštních opatření vždy vyloučena, jejich neúčinnost bude častější než v případě zvažování alternativ k jiným důvodům zajištění. Vždy však bude třeba zvážit osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení povinností souvisejících s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních povinností stanovených ČR nebo jinými státy EU, včetně charakteru porušení těchto povinností ze strany cizince (srov. přiměřeně usnesení rozšířeného senátu čj. 5 Azs 20/2016–38, body 36 a 37).“ Obdobný přístup je namístě i v případě zajištění podle § 46a odst. 1 písm. d) zákona o azylu, které má zabránit útěku cizince před jeho přemístěním do jiného členského státu EU.
[46] Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 2. 2016, čj. 5 Azs 16/2016-32, „[z]ajištění představuje omezení osobní svobody, a jde proto z povahy věci vždy o zásah do rodinného a soukromého života zajišťovaného cizince. Zajištění ovšem neznamená ztrátu kontaktu zajištěného cizince s jeho rodinnými příslušníky, když podle čl. 10 odst. 4 přijímací směrnice je povinností členských států zajistit, aby rodinní příslušníci mohli se žadatelem o mezinárodní ochranu komunikovat a navštěvovat jej v podmínkách, které respektují soukromí. “ Pokud se žalovaný v napadeném rozhodnutí blíže nezabýval osobními, majetkovými a rodinnými poměry žalobce, jednalo se o pochybení. Toto pochybení by však samo o sobě nevedlo ke zrušení zajištění, ani kdyby toto zajištění bylo založeno na § 46a odst. 1 písm. d) zákona o azylu.
[47] Tvrzení žalobce, že si našel partnerku pár měsíců po příjezdu na území České republiky (i když mu bylo vydáno správní vyhoštění), ani tvrzení o tom, že dostává nějaké peníze od příbuzných, by totiž s ohledem na dosavadní jednání (pobytovou historii) žalobce a na účel zajištění (zabránění útěku a skrývání se před nuceným přemístěním) k uložení zvláštních opatření zjevně vést nemohlo. Je tak nutno konstatovat, že námitka žalobce by důvodná nebyla. Takový závěr se však do výsledku řízení o této žalobě promítnout nemůže, neboť nosné důvody rozsudku jsou zcela jiné.