4 Ads 12/2023- 26 - text
4 Ads 12/2023-29
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců Mgr. Tomáše Kocourka a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: European Dental Health s.r.o., IČO 28827180, se sídlem V Kopečku 1, Hradec Králové, zast. JUDr. Ondřejem Brožkem, advokátem, se sídlem Na Pankráci 127, Praha, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 9. 2021, č. j. MZDR 33209/2021
2/PRO, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 22. 11. 2022, č. j. 30 Ad 14/2021
124,
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 22. 11. 2022, č. j. 30 Ad 14/2021
124, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Žalobkyně se žalobou podanou ke Krajskému soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“) domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 9. 2021, č. j. MZDR 33209/2021
2/PRO. Tím bylo zamítnuto odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje (dále jen „správní orgán prvního stupně“ nebo „krajský úřad“), kterým byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku dle § 117 odst. 2 písm. i) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (dále jen „zákon o zdravotních službách“). Za spáchání tohoto přestupku byla žalobkyni uložena pokutu ve výši 10.000 Kč. Správní orgán prvního stupně v přestupkovém řízení shledal, že žalobkyně porušila povinnost stanovenou jí § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách, neboť dne 15. 2. 2021 nevykonala na žádost krajského úřadu pohotovostní službu zubních lékařů. Tuto žádost obdržela žalobkyně dne 19. 1. 2021, její součástí byl i rozpis služeb na rok 2021. Podle žalovaného nebyl žádostí porušen zákaz nucených prací, neboť čl. 9 odst. 2 písm. d) Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) předvídá výjimku z tohoto zákazu, je
li povinnost ukládána za účelem ochrany zdraví pacientů, jak tomu bylo v posuzovaném případě. Žádost krajského úřadu je ve své podstatě příkazem, jímž se ukládá povinnost podílet se na zajištění pohotovostní služby a její rozsah. Zákon nestanoví jako podmínku zapojení do pohotovostní služby uzavření smlouvy či stanovení odměny za výkon pohotovostní služby. Obecně by měla poskytovateli zdravotních služeb postačovat kompenzace od zdravotní pojišťovny. Krajský úřad nabízel žalobkyni, že se může podílet na zajištění pohotovostní služby v zázemí Fakultní nemocnice v Hradci Králové, jak to dělají i jiní poskytovatelé zdravotních služeb a díky čemuž by se snížily její náklady na výkon služby.
[1] Žalobkyně se žalobou podanou ke Krajskému soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“) domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 9. 2021, č. j. MZDR 33209/2021
2/PRO. Tím bylo zamítnuto odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje (dále jen „správní orgán prvního stupně“ nebo „krajský úřad“), kterým byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku dle § 117 odst. 2 písm. i) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (dále jen „zákon o zdravotních službách“). Za spáchání tohoto přestupku byla žalobkyni uložena pokutu ve výši 10.000 Kč. Správní orgán prvního stupně v přestupkovém řízení shledal, že žalobkyně porušila povinnost stanovenou jí § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách, neboť dne 15. 2. 2021 nevykonala na žádost krajského úřadu pohotovostní službu zubních lékařů. Tuto žádost obdržela žalobkyně dne 19. 1. 2021, její součástí byl i rozpis služeb na rok 2021. Podle žalovaného nebyl žádostí porušen zákaz nucených prací, neboť čl. 9 odst. 2 písm. d) Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) předvídá výjimku z tohoto zákazu, je
li povinnost ukládána za účelem ochrany zdraví pacientů, jak tomu bylo v posuzovaném případě. Žádost krajského úřadu je ve své podstatě příkazem, jímž se ukládá povinnost podílet se na zajištění pohotovostní služby a její rozsah. Zákon nestanoví jako podmínku zapojení do pohotovostní služby uzavření smlouvy či stanovení odměny za výkon pohotovostní služby. Obecně by měla poskytovateli zdravotních služeb postačovat kompenzace od zdravotní pojišťovny. Krajský úřad nabízel žalobkyni, že se může podílet na zajištění pohotovostní služby v zázemí Fakultní nemocnice v Hradci Králové, jak to dělají i jiní poskytovatelé zdravotních služeb a díky čemuž by se snížily její náklady na výkon služby.
[2] Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem žalobě vyhověl. Vyšel z toho, že mezi účastníky je sporná právní otázka, zda § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách umožňuje správnímu orgánu prvního stupně autoritativně nařídit žalobkyni coby poskytovatelce zdravotních služeb, aby se za jednostranně určených podmínek podílela na pohotovostní službě v oboru zubního lékařství. Krajský soud tuto otázku vyhodnotil jako střet práva žalobkyně na svobodné podnikání spolu se zákazem nucené práce na straně jedné a právem veřejnosti na ochranu veřejného zdraví na straně druhé. Při vážení těchto práv vyšel krajský soud z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, konkrétně z rozsudku ze dne 14. 9. 2010, Steindel proti Německu, stížnost č. 29878/07, který se týkal povinnosti lékaře sloužit na pohotovosti. Na jeho základě dospěl krajský soud k závěru, že o nucenou práci se nejedná při současném splnění tří podmínek: (1) výkon lékaře nevybočí z rozsahu vykonávaných lékařských činností, (2) lékaři náleží přiměřená odměna, (3) výkon se uskutečňuje v zásadě mimo běžné ordinační hodiny. Krajský soud shledal naplnění všech tří podmínek, podrobněji se zabýval přiměřeností odměny, jejíž nízkou výši žalobkyně namítala. Na základě srovnání výše odměn poskytovaných zdravotnickým zařízením vybranými kraji v České republice krajský soud vyhodnotil nabízenou odměnu ve výši 800 Kč za hodinu jako přiměřenou. Ustanovení § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách krajský soud vyložil tak, že při splnění výše uvedených tří podmínek je lékař povinen žádosti kraje vyhovět. V této části byla tedy žaloba nedůvodná.
[2] Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem žalobě vyhověl. Vyšel z toho, že mezi účastníky je sporná právní otázka, zda § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách umožňuje správnímu orgánu prvního stupně autoritativně nařídit žalobkyni coby poskytovatelce zdravotních služeb, aby se za jednostranně určených podmínek podílela na pohotovostní službě v oboru zubního lékařství. Krajský soud tuto otázku vyhodnotil jako střet práva žalobkyně na svobodné podnikání spolu se zákazem nucené práce na straně jedné a právem veřejnosti na ochranu veřejného zdraví na straně druhé. Při vážení těchto práv vyšel krajský soud z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, konkrétně z rozsudku ze dne 14. 9. 2010, Steindel proti Německu, stížnost č. 29878/07, který se týkal povinnosti lékaře sloužit na pohotovosti. Na jeho základě dospěl krajský soud k závěru, že o nucenou práci se nejedná při současném splnění tří podmínek: (1) výkon lékaře nevybočí z rozsahu vykonávaných lékařských činností, (2) lékaři náleží přiměřená odměna, (3) výkon se uskutečňuje v zásadě mimo běžné ordinační hodiny. Krajský soud shledal naplnění všech tří podmínek, podrobněji se zabýval přiměřeností odměny, jejíž nízkou výši žalobkyně namítala. Na základě srovnání výše odměn poskytovaných zdravotnickým zařízením vybranými kraji v České republice krajský soud vyhodnotil nabízenou odměnu ve výši 800 Kč za hodinu jako přiměřenou. Ustanovení § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách krajský soud vyložil tak, že při splnění výše uvedených tří podmínek je lékař povinen žádosti kraje vyhovět. V této části byla tedy žaloba nedůvodná.
[3] Krajský soud ovšem upozornil, že možnost nařídit výkon lékařské pohotovostní služby musí být v souladu s právem na rovné zacházení. K porušení zákazu nucené práce by totiž mohlo dojít tím, že by kraj využíval tuto svoji pravomoc na základě diskriminačních kritérií. Součástí správního spisu by proto měla být alespoň informace o tom, kolika lékařů se povinnost týká, jaký je celkový počet lékařů a zda se okruh určených lékařů v čase střídá. Protože žádná taková informace součástí správního spisu nebyla a ani se k tomuto žalovaný ve svém rozhodnutí nikterak nevyjádřil, nemohl krajský soud tuto otázku posoudit. Z tohoto hlediska je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a proto jej krajský soud zrušil.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[3] Krajský soud ovšem upozornil, že možnost nařídit výkon lékařské pohotovostní služby musí být v souladu s právem na rovné zacházení. K porušení zákazu nucené práce by totiž mohlo dojít tím, že by kraj využíval tuto svoji pravomoc na základě diskriminačních kritérií. Součástí správního spisu by proto měla být alespoň informace o tom, kolika lékařů se povinnost týká, jaký je celkový počet lékařů a zda se okruh určených lékařů v čase střídá. Protože žádná taková informace součástí správního spisu nebyla a ani se k tomuto žalovaný ve svém rozhodnutí nikterak nevyjádřil, nemohl krajský soud tuto otázku posoudit. Z tohoto hlediska je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a proto jej krajský soud zrušil.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost, jejíž důvody podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Namítl, že krajský soud nerespektoval žalobkyní vymezený předmět řízení. Zdůraznil, že žalobkyně neuplatnila žádnou námitku, která by se týkala rozsahu výkonu pohotovostní služby, a to ani v řízení před správním orgánem. Ostatně samo přestupkové řízení se týkalo toliko nezajištění pohotovosti v jednom konkrétním dni, nikoliv ve všech dnech uvedených v žádosti o výkon pohotovostní služby směřované žalobkyni. Krajský soud tedy nejen že posuzoval případ nad rámec uplatněných žalobních bodů, ale i nad rámec předmětu přestupkového řízení, neboť fakticky přezkoumával žádost ze dne 18. 1. 2021, která ani není správním rozhodnutím, nikoli rozhodnutí o přestupku jako takové.
[5] Nadto krajský soud ani při ústním jednání nenaznačil, že jeho úvahy směřují k principu rovného zacházení či zákazu diskriminace. Pokud by tak učinil, mohl na to stěžovatel reagovat již v řízení před krajským soudem a nemusel uplatňovat své námitky až v rámci kasační stížnosti. Napadený rozsudek tak odporuje zásadě předvídatelnosti soudních rozhodnutí.
[6] Krom toho, že krajský soud založil nezákonnost napadeného rozsudku procesními vadami, nemůže takové rozhodnutí obstát ani z věcného hlediska. Krajský soud mohl totiž z veřejné části Národního registru poskytovatelů zdravotních služeb zjistit, kolik poskytovatelů zdravotních služeb v oboru zubního lékařství působí v Královéhradeckém kraji, a jednoduše tak vypočítat, že na každého tato povinnost vychází přibližně jedenkrát ročně. Ze spisu poté vyplývá, že se žalobkyně od 1. 4. 2012 (tedy od nabytí účinnosti zákona o poskytování zdravotních služeb) na zajištění pohotovostní služby dosud nepodílela. Nelze tak hovořit o nepřiměřenosti, či dokonce rozporu s principem rovného zacházení.
[7] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Žalobkyně ke kasační stížnosti uvedla, že krajský soud může rozhodnutí stěžovatele zrušit pro nepřezkoumatelnost, aniž by to musela výslovně namítat. Navzdory tomu je zřejmé, že žalobkyně takovou námitku vznesla, neboť ve své žalobě namítla jednostrannost a netransparentnost postupu správního orgánu prvního stupně. Kasační stížnost je v tomto ohledu postavena na přepjatém formalismu. Žalobkyně nadto vyjádřila výhrady k těm dílčím závěrům krajského soudu, v nichž shledal její argumentaci nedůvodnou. Jejich obsah nemá Nejvyšší správní soud za potřebné reprodukovat, neboť se jimi nelze v tomto řízení zabývat. Žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení kasační stížnosti
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele jedná zaměstnankyně, která má vysokoškolské právnické vzdělání potřebné k výkonu advokacie (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti dle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Na úvod Nejvyšší správní soud poznamenává, že kasační stížností bylo napadeno rozhodnutí krajského soudu, kterým bylo zrušeno správní rozhodnutí stěžovatele z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Za této situace se může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti zabývat pouze tím, zda byl závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele správný, či nikoli (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2007, č. j. 2 As 36/2006
102). Nemohl se zabývat výhradami žalobkyně k některým dílčím (jakkoliv podstatným) závěrům krajského soudu, neboť proti nim kasační stížnost stěžovatele, jenž jediný je oprávněn vymezit její rozsah a důvody, nesměřuje.
[12] Krajský soud hodnotil rozhodnutí stěžovatele jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Tento závěr vychází z úvahy, že k porušení zákazu nucené práce dojde i v případě, že výjimka z tohoto zákazu, která by sama o sobě obstála, je uplatněna diskriminačním způsobem. Krajský soud odůvodnil zrušení napadeného rozhodnutí tím, že nemohl přezkoumat a zjistit, zda rozsah povinnosti podílet se na výkonu zubní lékařské pohotovostní služby byl proporcionální, případně zda se krajský úřad nedopustil libovůle. Z odůvodnění rozsudku není možné seznat, zda krajský soud přihlédl k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele na základě řádně a včas uplatněného žalobního bodu, nebo ex officio.
[13] Nejvyšší správní soud po důkladném prostudování žaloby dospěl k závěru, že žalobkyně v ní neuplatnila žalobní bod, kterým by poukazovala na nerovný přístup krajského úřadu k jednotlivým zdravotnickým zařízením, kterým udělil oprávnění k poskytování zdravotních služeb, pokud jde o uložení povinnosti podílet se na zajištění pohotovostní služby či rozsah této povinnosti. Takové tvrzení nebylo obsaženo ani ve vyjádření ze dne 3. 11. 2022 a nebylo ani předneseno při jednání krajského soudu dne 15. 11. 2022, jakkoliv by se tak stalo až po uplynutí lhůty pro podání žaloby, kdy již nelze uplatňovat nové žalobní body (§ 71 odst. 2 ve spojení s § 72 odst. 1 s. ř. s.).
[13] Nejvyšší správní soud po důkladném prostudování žaloby dospěl k závěru, že žalobkyně v ní neuplatnila žalobní bod, kterým by poukazovala na nerovný přístup krajského úřadu k jednotlivým zdravotnickým zařízením, kterým udělil oprávnění k poskytování zdravotních služeb, pokud jde o uložení povinnosti podílet se na zajištění pohotovostní služby či rozsah této povinnosti. Takové tvrzení nebylo obsaženo ani ve vyjádření ze dne 3. 11. 2022 a nebylo ani předneseno při jednání krajského soudu dne 15. 11. 2022, jakkoliv by se tak stalo až po uplynutí lhůty pro podání žaloby, kdy již nelze uplatňovat nové žalobní body (§ 71 odst. 2 ve spojení s § 72 odst. 1 s. ř. s.).
[14] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti tvrdí, že žalobní bod zpochybňující rozsah uložené povinnosti a poukazující na svévoli při jejím ukládání uplatnila v bodě 9 žaloby. Ten zní následovně: „Spor mezi žalobcem a Krajským úřadem, potažmo žalovaným, spočívá v zásadě na jedné jediné otázce, a to, zda je možné dle § 45 odst. 2 písm. l) ZZS ze strany Krajského úřadu poskytovateli zdravotní péče vrchnostensky nařídit participaci na pohotovostní službě, a to za jednostranně určených podmínek Krajským úřadem, nebo zda je nutné se na podmínkách takového poskytování pohotovostních služeb dohodnout.“ Z citované pasáže žaloby a jejího celkového kontextu je zřejmé, že podstata argumentace žalobkyně spočívá v tom, že jí netížila povinnost, za jejíž porušení byla sankcionována, neboť neuzavřela s krajským úřadem smlouvu o výkonu pohotovostní služby. Bez smlouvy, která by upravila podmínky výkonu pohotovostní služby, a to jak z hlediska jejího rozsahu, tak z hlediska poskytovaného protiplnění, nemohla žalobkyni vzniknout povinnost vykonat pohotovostní službu.
[15] Dále žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti zmiňuje bez bližší konkretizace „úvodní části“ vyjádření ze dne 3. 11. 2022. V něm sice žalobkyně užila spojení „diskriminační problém“ (bod 2 vyjádření), avšak z kontextu celého podání je zřejmé, že tím poukazuje na skutečnost, že různé kraje řeší otázku zajištění pohotovostní služby odlišným způsobem. Ani v tomto podání žalobkyně nenamítá, že by Královéhradecký kraj přistupoval odlišně k různým zdravotnickým zařízením. Pouze tvrdí, že by povinnost podílet se na zajištění pohotovostní služby proti její vůli nebyla ukládána, pokud by jí oprávnění k výkonu zdravotnických služeb vydal např. Krajský úřad Libereckého kraje nebo Krajský úřad Středočeského kraje.
[15] Dále žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti zmiňuje bez bližší konkretizace „úvodní části“ vyjádření ze dne 3. 11. 2022. V něm sice žalobkyně užila spojení „diskriminační problém“ (bod 2 vyjádření), avšak z kontextu celého podání je zřejmé, že tím poukazuje na skutečnost, že různé kraje řeší otázku zajištění pohotovostní služby odlišným způsobem. Ani v tomto podání žalobkyně nenamítá, že by Královéhradecký kraj přistupoval odlišně k různým zdravotnickým zařízením. Pouze tvrdí, že by povinnost podílet se na zajištění pohotovostní služby proti její vůli nebyla ukládána, pokud by jí oprávnění k výkonu zdravotnických služeb vydal např. Krajský úřad Libereckého kraje nebo Krajský úřad Středočeského kraje.
[16] V žalobě žalobkyně neužila argument porušení zákazu nucených prací. Nezákonnost rozhodnutí stěžovatele spojovala s tím, že jí nevznikla povinnost vykonat pohotovostní službu, neboť neuzavřela dohodu, která by jí tuto povinnost ukládala. Dále poukazovala na zcela nedostatečnou výši odměny, která jí byla krajským úřadem nabízena v návrhu smlouvy. Hájila se rovněž tím, že kvalita zdravotní péče, která je po ní požadována, je vzhledem k stávající úrovni zubního lékařství non lege artis, a proto za těchto podmínek odmítá lékařskou péči poskytovat. A v neposlední řadě poukazovala na to, že se permanentně podílí na poskytování pohotovostní služby v Královéhradeckém kraji, neboť je neomezeně dostupná svým pacientům, které ošetřuje i mimo běžnou ordinační dobu.
[17] Žádný z žalobních bodů uplatněných v žalobě tedy nezahrnuje argument svévolného či diskriminačního postupu krajského úřadu při nařizování pohotovostní služby žalobkyni, pokud jde o otázku, že služba byla požadována právě po ní a v rozsahu stanoveném v žádosti ze dne 18. 1. 2021. Krajský soud měl přezkoumat rozhodnutí stěžovatele v rozsahu řádně a včas uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), mezi něž nepatří námitka svévole či porušení principu rovnosti při nařizování pohotovostní služby žalobkyni.
[17] Žádný z žalobních bodů uplatněných v žalobě tedy nezahrnuje argument svévolného či diskriminačního postupu krajského úřadu při nařizování pohotovostní služby žalobkyni, pokud jde o otázku, že služba byla požadována právě po ní a v rozsahu stanoveném v žádosti ze dne 18. 1. 2021. Krajský soud měl přezkoumat rozhodnutí stěžovatele v rozsahu řádně a včas uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), mezi něž nepatří námitka svévole či porušení principu rovnosti při nařizování pohotovostní služby žalobkyni.
[18] Nad rámec žalobních bodů by byl krajský soud povinen přihlédnout k vadám správního řízení, tj. k nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů, ovšem pouze za podmínky, že by mu tato vada bránila věcně posoudit některý z řádně a včas uplatněných žalobních bodů (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009
84, a ze dne 18. 2. 2020, č. j. 10 As 156/2018
110). Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že v důsledku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného nemohl přezkoumat, zda rozsah povinnosti vykonat pohotovostní službu uložené žalobkyni je přiměřený a zda nepostupoval krajský úřad při ukládání této povinnosti svévolně (zda není výkon pohotovostní služby vyžadován krajským úřadem diskriminačně jen vůči některým zdravotnickým zařízením). Krajský soud se ovšem těmito otázkami neměl věcně zabývat, neboť žalobkyně neuplatnila včas žalobní bod, který by vyžadoval jejich posouzení. Nelze tedy dovodit, že by případná nepřezkoumatelnost rozhodnutí stěžovatele bránila krajskému soudu přezkoumat napadené rozhodnutí v rozsahu řádně a včas uplatněných žalobních bodů. Není úkolem soudu, aby nad rámec žaloby vyhledával argumenty ve prospěch diskriminace na místo žalobkyně (viz rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2021, č. j. 10 As 265/2020
57).
[19] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud přezkoumal rozhodnutí stěžovatele nad rámec uplatněných žalobních bodů a zrušil jej z důvodu, k němuž nebyl povinen (tedy ani oprávněn) přihlédnout i bez námitky. Tím zatížil řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 67/2012
48). Důvod kasační stížnosti dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je tedy naplněn.
[20] Za této situace již není důvodu zabývat se námitkou překvapivosti postupu krajského soudu. Překvapivost rozsudku krajského soudu pro oba účastníky je důsledkem vady, kterou krajský soud zatížil řízení.
[20] Za této situace již není důvodu zabývat se námitkou překvapivosti postupu krajského soudu. Překvapivost rozsudku krajského soudu pro oba účastníky je důsledkem vady, kterou krajský soud zatížil řízení.
[21] Lze dodat, že závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele není správný ani po věcné stránce. Krajský soud vytýká stěžovateli, že v řízení o přestupku neshromáždil takové podklady, z nichž by nad rámec příkazu adresovaného žalobkyni vyplývalo, jakým způsobem krajský úřad přistupuje k jednotlivým zdravotnickým zařízením ohledně plnění jejich povinnosti podílet se na zajištění pohotovostní služby v oboru zubního lékařství. Dále mu vytýká, že měl v rozhodnutí o přestupku odůvodnit, jak uplatňuje své právo požádat zdravotnická zařízení, aby se podílela na pohotovostní službě. Tyto výhrady tedy souvisí se zákonností žádosti ze dne 18. 1. 2021, kterou byla žalobkyni uložena povinnost, jejíž porušení je sankcionováno rozhodnutím o přestupku. Požadavky krajského soudu má Nejvyšší správní soud za neadekvátní, neboť jestliže žalobkyně v řízení o přestupku (v žádné jeho fázi) neuplatnila námitku, že jí byla povinnost vykonat pohotovostní službu dne 15. 2. 2021 uložena v rozporu se zákazem svévole a principem rovnosti, postačilo vyjít ze zjištění, že jí byla tato povinnost uložena (toto zjištění má oporu ve správním spisu).
[22] Krajský soud vyšel z komentářové literatury, podle níž „zákaz nucené práce se může prolínat i s právem na rovné zacházení“ (viz Langášek, T. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, komentář k čl. 9). Dovodil z toho, že pokud by bylo plnění povinnosti vykonávat pohotovostní službu krajským úřadem vymáháno diskriminačně jen vůči některým provozovatelům zdravotnického zařízení nebo na základě netransparentních kritérií, mohlo by dojít k porušení zákazu nucené práce. To je jistě pravda, nicméně se nejedná o specifikum, které se pojí toliko se zákazem nucených prací (resp. výjimkami z něj).
[23] Rovnost představuje sama o sobě jednu z ústředních hodnot českého ústavního pořádku a je stěžejním východiskem pro interpretaci a aplikaci práva. Ústavní pořádek České republiky rozeznává neakcesorickou rovnost (čl. 1 Listiny) a akcesorickou rovnost (čl. 3 odst. 1 Listiny). Neakcesorickou rovnost lze chápat jako všeobecnou rovnost před zákonem, z níž vyplývá požadavek na zákaz libovůle při rozlišování mezi subjekty v přístupu k určitým právům a jejich ochraně. Akcesorická rovnost poté zakazuje diskriminaci v přístupu k jednotlivým základním právům a svobodám (k tomu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2021, sp. zn. II. ÚS 2925/20, především jeho bod 35). Jinými slovy, ať už neakcesorická rovnost projevující se v zákazu libovůle, nebo akcesorická rovnost se vždy bude dotýkat určitých práv a svobod či přístupu k nim (včetně těch ústavních). Porušení rovnosti (ať už akcesorické, či neakcesorické) se poté projeví v tom, že nebude porušeno toliko ústavou zaručené právo na rovnost dle čl. 1 Listiny nebo čl. 3 odst. 1 Listiny, ale i právo, ke kterému se rovný přístup vztahuje (k tomu srov. např. výrok I. zmíněného nálezu Ústavního soudu).
[23] Rovnost představuje sama o sobě jednu z ústředních hodnot českého ústavního pořádku a je stěžejním východiskem pro interpretaci a aplikaci práva. Ústavní pořádek České republiky rozeznává neakcesorickou rovnost (čl. 1 Listiny) a akcesorickou rovnost (čl. 3 odst. 1 Listiny). Neakcesorickou rovnost lze chápat jako všeobecnou rovnost před zákonem, z níž vyplývá požadavek na zákaz libovůle při rozlišování mezi subjekty v přístupu k určitým právům a jejich ochraně. Akcesorická rovnost poté zakazuje diskriminaci v přístupu k jednotlivým základním právům a svobodám (k tomu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2021, sp. zn. II. ÚS 2925/20, především jeho bod 35). Jinými slovy, ať už neakcesorická rovnost projevující se v zákazu libovůle, nebo akcesorická rovnost se vždy bude dotýkat určitých práv a svobod či přístupu k nim (včetně těch ústavních). Porušení rovnosti (ať už akcesorické, či neakcesorické) se poté projeví v tom, že nebude porušeno toliko ústavou zaručené právo na rovnost dle čl. 1 Listiny nebo čl. 3 odst. 1 Listiny, ale i právo, ke kterému se rovný přístup vztahuje (k tomu srov. např. výrok I. zmíněného nálezu Ústavního soudu).
[24] Přístup krajského soudu, na němž je založen napadený rozsudek, by vedl k tomu, že by správní orgány byly vždy povinny, ať je již namítáno porušení jakéhokoliv práva či svobody, se vyjádřit i k případnému rozporu s principem rovnosti, aniž by to účastník řízení výslovně namítal. Přitom by se nemuselo jednat pouze o porušení ústavně zaručených práv a svobod, neboť princip rovnosti patří mezi základní zásady činnosti správních orgánů, který se vztahuje na jakoukoliv jejich činnost při výkonu veřejné správy (§ 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve spojení s § 177 odst. 1 tohoto zákona). Tyto závěry jsou dle názoru Nejvyššího správního soudu neudržitelné. Jakkoliv správní orgán odpovídá za řádné zjištění skutkového stavu a zákonnost svého rozhodnutí, zejména jde
li o oblast správního trestání, není jeho úkolem domýšlet za účastníka řízení jeho obhajobu a tu preventivně vyvracet shromažďováním dalších podkladů a prodloužením textu odůvodnění rozhodnutí.
[25] Správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí popsal, jakým způsobem je plněna povinnost podílet se na pohotovostní službě jednotlivými provozovateli zdravotnického zařízení v územním obvodu obce s rozšířenou působností Hradec Králové (viz poslední odstavec na str. 2 a poslední odstavec na str. 3 prvostupňového rozhodnutí). Žalobkyně na tyto skutečnosti žádným způsobem nereagovala, neuplatnila v této souvislosti žádnou odvolací námitku, ačkoliv jí v tom nic nebránilo. Pokud se za této procesní situace, kdy byly dostatečně zjištěny skutečnosti potřebné pro vydání rozhodnutí o přestupku a nebyla uplatněna námitka porušení principu rovnosti a zákazu svévole při nařizování povinnosti vykonat pohotovostní službu, stěžovatel nezabýval tím, jak krajský úřad vyžaduje plnění totožné povinnosti po ostatních provozovatelích zdravotnického zařízení, nelze v jeho postupu shledat nedostatky. Rozhodnutí stěžovatele netrpí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí popsal, jakým způsobem je plněna povinnost podílet se na pohotovostní službě jednotlivými provozovateli zdravotnického zařízení v územním obvodu obce s rozšířenou působností Hradec Králové (viz poslední odstavec na str. 2 a poslední odstavec na str. 3 prvostupňového rozhodnutí). Žalobkyně na tyto skutečnosti žádným způsobem nereagovala, neuplatnila v této souvislosti žádnou odvolací námitku, ačkoliv jí v tom nic nebránilo. Pokud se za této procesní situace, kdy byly dostatečně zjištěny skutečnosti potřebné pro vydání rozhodnutí o přestupku a nebyla uplatněna námitka porušení principu rovnosti a zákazu svévole při nařizování povinnosti vykonat pohotovostní službu, stěžovatel nezabýval tím, jak krajský úřad vyžaduje plnění totožné povinnosti po ostatních provozovatelích zdravotnického zařízení, nelze v jeho postupu shledat nedostatky. Rozhodnutí stěžovatele netrpí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou. Rozsudek krajského soudu podle § 110 odst. 1 věty prvé s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
[27] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. února 2023
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu