Lhůta k podání žaloby (§ 72 s. ř. s.) nemůže být žalobci prominuta či „navrácena“, přestože po uplynutí této lhůty Ústavní soud označil zákonnou výluku ze soudního přezkumu za protiústavní.
[22] Stěžovatelka však namítá, že citované ustanovení zákona nemá být aplikováno, resp. nemá být aplikována ta jeho část, která stanoví počátek plynutí zákonné dvouměsíční lhůty k podání žaloby jako okamžik, „kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem“. Ve svém důsledku navrhuje, aby správní soudy počítaly lhůtu k podání žaloby v rozporu s textem citovaného ustanovení s. ř. s. až ode dne publikace nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14.
[23] Podíváme-li se na posuzovanou otázku z jiného konce, stěžovatelka v konečném důsledku pléduje za retroaktivní působnost nálezu ÚS z června 2015. Požaduje, aby důsledky tohoto nálezu nepůsobily jen do budoucna, ale i do minulosti, tedy aby v jejím případě způsobily, že se stěžovatelce „navrátí“ již promeškaná lhůta k podání správní žaloby. Stěžovatelka přitom připouští, že dle zákona tuto lhůtu nelze prominout (§ 72 odst. 4 s. ř. s.).
[24] Posuzovaná otázka se nepochybně týká časové působnosti nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 (neboli jeho intertemporálních účinků). Co se týče účinků nálezů Ústavního soudu, tuto otázku upravuje čl. 89 odst. 1 a 2 Ústavy České republiky a § 71 zákona o Ústavním soudu.
[25] Podle čl. 89 odst. 1 Ústavy „[r]ozhodnutí Ústavního soudu je vykonatelné, jakmile bylo vyhlášeno způsobem stanoveným zákonem, pokud Ústavní soud o jeho vykonatelnosti nerozhodl jinak“. Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. Podle § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu (kromě výjimek uvedených v odstavcích 1 až 3 téhož ustanovení) „práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena“. V případě výše citovaného nálezu ÚS sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ostatně ani ke zrušení dotčeného ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel nedošlo, protože rozhodné znění § 14e rozpočtových pravidel bylo nahrazeno zněním novým (s účinností od 20. 2. 2015 podle novely provedené zák. č. 25/2015 Sb.). Přesto lze zásadu citovanou v § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vztáhnout na projednávaný případ analogicky.
[26] Z výše uvedeného plyne, že nálezy Ústavního soudu působí zásadně do budoucna a nemají vliv na dříve nabytá práva a povinnosti. Z toho existují výjimky např. v oblasti trestání (včetně trestání správního) – zde je retroaktivita obecně připuštěna ve prospěch pachatele (čl. 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv a svobod). Jde ale právě jen o výjimky z jinak obecného pravidla, chránícího mimo jiné princip právní jistoty, podle něhož ani nové právní předpisy, ani judikatorní změny nepůsobí do minulosti (zákaz retroaktivity, resp. retrospektivity judikatury).
[26] Z výše uvedeného plyne, že nálezy Ústavního soudu působí zásadně do budoucna a nemají vliv na dříve nabytá práva a povinnosti. Z toho existují výjimky např. v oblasti trestání (včetně trestání správního) – zde je retroaktivita obecně připuštěna ve prospěch pachatele (čl. 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv a svobod). Jde ale právě jen o výjimky z jinak obecného pravidla, chránícího mimo jiné princip právní jistoty, podle něhož ani nové právní předpisy, ani judikatorní změny nepůsobí do minulosti (zákaz retroaktivity, resp. retrospektivity judikatury).
[27] K účinkům nálezů Ústavního soudu existuje jeho četná judikatura. Ve svém stanovisku ze dne 14. 10. 2010, sp. zn. sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10, Ústavní soud uvedl, že „[j]e-li ústavní stížností napadeno provedení prohlídky jiných prostor, nebo pozemků, je nutné nahlížet na intertemporální účinky nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/09 (219/2010 Sb.) tak, že se odvíjejí ex nunc, tj. teprve ode dne, v němž byl nález vyhlášen ve Sbírce zákonů, neboť tento nález výslovně nestanovil jinak (§ 58 odst. 1 in fine zákona o Ústavním soudu). Nosné důvody tohoto nálezu lze uplatnit pouze pro futuro (do budoucna), nikoli pro situace, kdy provedení prohlídky jiných prostor a pozemků nařídil (před publikací nálezu Pl. ÚS 3/09 ve Sbírce zákonů) v souladu s tehdy platným a účinným zněním § 83a odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, státní zástupce nebo se souhlasem státního zástupce policejní orgán. Proto v těchto případech pouhý nedostatek souhlasu soudce s provedením prohlídky jiných prostor a pozemků nezakládá porušení ústavního pořádku.“
[28] V nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 se závěrem konstatuje, že „s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou orgány veřejné moci povinny promítnout důsledky shledané protiústavnosti do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních případů ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech ‚a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání‘ neaplikovat“. V nálezu nebylo stanoveno nic odlišného od obecného pravidla podle čl. 89 odst. 1 Ústavy, že nález je vykonatelný dnem vyhlášení (ostatně i stěžovatelka právě ode dne vyhlášení odvíjí běh lhůty pro podání žaloby).
[28] V nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 se závěrem konstatuje, že „s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou orgány veřejné moci povinny promítnout důsledky shledané protiústavnosti do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních případů ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech ‚a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání‘ neaplikovat“. V nálezu nebylo stanoveno nic odlišného od obecného pravidla podle čl. 89 odst. 1 Ústavy, že nález je vykonatelný dnem vyhlášení (ostatně i stěžovatelka právě ode dne vyhlášení odvíjí běh lhůty pro podání žaloby).
[29] Teoreticky samozřejmě není vyloučena úvaha, že by Ústavní soud stanovil jiné účinky nálezu ÚS sp. zn. Pl. ÚS 12/14 a otevřel možnost dodatečného soudního přezkumu i pro ty případy, kdy lhůta k podání žaloby již uplynula před vydáním tohoto nálezu. Stejně tak není vyloučeno, že by zákonodárce mohl výslovně normovat (např. v přechodných ustanoveních k novele č. 25/2015 Sb.) o „navrácení“ lhůty k podání správní žaloby pro osoby, jimž marně uplynula během doby, kdy zákon soudní přezkum protiústavně vylučoval. Je ovšem evidentní, že žádná z těchto eventualit nenastala – právě naopak, podle čl. II zákona č. 25/2015 Sb. „[p]rávní vztahy vzniklé z rozhodnutí o poskytnutí dotace vydaných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se posuzují podle zákona č. 218/2000 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona“.
[30] Stěžovatelka uvádí, že Ústavní soud připouští, že jeho nálezy mohou mít výjimečně účinky ex tunc, zejména u vertikálních vztahů, je-li to ve prospěch jednotlivce. V této souvislosti odkazuje na nález ze dne 18. 12. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1777/07. Pomíjí však, že právě tento nález (byť se dotýká vztahů horizontálních, nikoli vertikálních jako v posuzovaném případě) řeší situaci opačným způsobem: Ústavní soud zde konstatoval protiústavnost rozhodnutí obecných soudů, které retroaktivně (ex tunc) aplikovaly zrušující rozhodnutí Ústavního soudu. Ústavní soud v tomto nálezu zdůraznil, že „[s]oučástí zásady právního státu, která nachází své normativní vyjádření v čl. 1 odst. 1 Ústavy, je princip právní jistoty, jehož komponenty tvoří i zásada ochrany důvěry v zákon, jakož i zásada zákazu retroaktivity. […] Lze-li z ústavního pořádku dovodit určitý omezený retroaktivní účinek v případě, že právní předpis, který má být v dané věci aplikován, je v rozporu s ústavním pořádkem, nedochází tím automaticky k vyloučení výše uvedených komponentů principu právní jistoty v právních vztazích, v nichž některý z účastníků mohl být dotčen na svém ústavně garantovaném základním právu aplikací zrušeného právního předpisu“ (zvýraznění přidáno).
[30] Stěžovatelka uvádí, že Ústavní soud připouští, že jeho nálezy mohou mít výjimečně účinky ex tunc, zejména u vertikálních vztahů, je-li to ve prospěch jednotlivce. V této souvislosti odkazuje na nález ze dne 18. 12. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1777/07. Pomíjí však, že právě tento nález (byť se dotýká vztahů horizontálních, nikoli vertikálních jako v posuzovaném případě) řeší situaci opačným způsobem: Ústavní soud zde konstatoval protiústavnost rozhodnutí obecných soudů, které retroaktivně (ex tunc) aplikovaly zrušující rozhodnutí Ústavního soudu. Ústavní soud v tomto nálezu zdůraznil, že „[s]oučástí zásady právního státu, která nachází své normativní vyjádření v čl. 1 odst. 1 Ústavy, je princip právní jistoty, jehož komponenty tvoří i zásada ochrany důvěry v zákon, jakož i zásada zákazu retroaktivity. […] Lze-li z ústavního pořádku dovodit určitý omezený retroaktivní účinek v případě, že právní předpis, který má být v dané věci aplikován, je v rozporu s ústavním pořádkem, nedochází tím automaticky k vyloučení výše uvedených komponentů principu právní jistoty v právních vztazích, v nichž některý z účastníků mohl být dotčen na svém ústavně garantovaném základním právu aplikací zrušeného právního předpisu“ (zvýraznění přidáno).
[31] Ani další nález Ústavního soudu, citovaný stěžovatelkou, nepodporuje její názor o nutnosti retroaktivní aplikace nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14. Tímto nálezem (sp. zn. Pl. ÚS 15/09, č. 244/2010 Sb.) Ústavní soud zrušil ustanovení § 57 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, dnem 31. 12. 2011 (toto ustanovení stanovilo šestiměsíční lhůtu k popření otcovství). V nálezu Ústavní soud uvedl, že „posouzení souladu zákona nebo jiného právního předpisu v řízení podle § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se nepromítá pouze do roviny platnosti právního předpisu, nýbrž i do roviny jeho aplikovatelnosti. Ústava samotná neomezuje ochranu základních práv a svobod v případě, kdy důvod jejich porušení spočívá v aplikaci protiústavní právní normy, pouze na zrušení takovéto právní normy Ústavním soudem, nýbrž předpokládá promítnutí právních závěrů Ústavního soudu i ve vztahu k aplikaci takovéto právní normy orgány veřejné moci. Tento závěr je zřejmý z konstantní judikatury Ústavního soudu, která připouští přezkum i zrušeného zákona na návrh obecného soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy v případě, že dospěje k závěru o jeho rozporu s ústavním pořádkem; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.). V takovém případě totiž není rozhodné, zda byl uvedený zákon zrušen, ale zda je právní norma obsažená v jeho znění stále aplikovatelná a posouzení otázky ústavnosti je nezbytným předpokladem pro rozhodnutí soudu ve věci samé. Ústavní soud tak nerozhoduje o zrušení již zrušeného zákona, nýbrž o jeho aplikovatelnosti, přičemž důsledkem akademického výroku o rozporu s ústavním pořádkem je neaplikovatelnost předmětného zákonného ustanovení, je-li v rozporu s ústavním pořádkem nejen zákonné ustanovení, tj. legislativní prostředek, nýbrž i jeho účel, resp. vymezení podmínek, za jejichž splnění zákonodárcem zamyšleného účelu lze dosáhnout ústavně konformním postupem, tj. přímou aplikací ústavního pořádku [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/08 ze dne 7. 4. 2009 (151/2009 Sb.)]“ (zvýraznění přidáno).
[31] Ani další nález Ústavního soudu, citovaný stěžovatelkou, nepodporuje její názor o nutnosti retroaktivní aplikace nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14. Tímto nálezem (sp. zn. Pl. ÚS 15/09, č. 244/2010 Sb.) Ústavní soud zrušil ustanovení § 57 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, dnem 31. 12. 2011 (toto ustanovení stanovilo šestiměsíční lhůtu k popření otcovství). V nálezu Ústavní soud uvedl, že „posouzení souladu zákona nebo jiného právního předpisu v řízení podle § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se nepromítá pouze do roviny platnosti právního předpisu, nýbrž i do roviny jeho aplikovatelnosti. Ústava samotná neomezuje ochranu základních práv a svobod v případě, kdy důvod jejich porušení spočívá v aplikaci protiústavní právní normy, pouze na zrušení takovéto právní normy Ústavním soudem, nýbrž předpokládá promítnutí právních závěrů Ústavního soudu i ve vztahu k aplikaci takovéto právní normy orgány veřejné moci. Tento závěr je zřejmý z konstantní judikatury Ústavního soudu, která připouští přezkum i zrušeného zákona na návrh obecného soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy v případě, že dospěje k závěru o jeho rozporu s ústavním pořádkem; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.). V takovém případě totiž není rozhodné, zda byl uvedený zákon zrušen, ale zda je právní norma obsažená v jeho znění stále aplikovatelná a posouzení otázky ústavnosti je nezbytným předpokladem pro rozhodnutí soudu ve věci samé. Ústavní soud tak nerozhoduje o zrušení již zrušeného zákona, nýbrž o jeho aplikovatelnosti, přičemž důsledkem akademického výroku o rozporu s ústavním pořádkem je neaplikovatelnost předmětného zákonného ustanovení, je-li v rozporu s ústavním pořádkem nejen zákonné ustanovení, tj. legislativní prostředek, nýbrž i jeho účel, resp. vymezení podmínek, za jejichž splnění zákonodárcem zamyšleného účelu lze dosáhnout ústavně konformním postupem, tj. přímou aplikací ústavního pořádku [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/08 ze dne 7. 4. 2009 (151/2009 Sb.)]“ (zvýraznění přidáno).
[32] Nejvyšší správní soud výše citovaný názor Ústavního soudu plně respektuje. Má však za to, že nijak neprospívá stěžovatelce. Ať již jde o zrušení nebo o neaplikovatelnost právní normy, obojí působí zásadně do budoucna, tedy až od vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu dále [arg. „stále aplikovatelná“ (tedy do budoucna aplikovatelná) právní norma]. Jak je patrné z obsáhlé citace v předchozím odstavci, ani v tomto případě Ústavní soud nehodlal „navracet“ marně uplynuté lhůty neomezenému okruhu osob; to by musel uvést výslovně.
[32] Nejvyšší správní soud výše citovaný názor Ústavního soudu plně respektuje. Má však za to, že nijak neprospívá stěžovatelce. Ať již jde o zrušení nebo o neaplikovatelnost právní normy, obojí působí zásadně do budoucna, tedy až od vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu dále [arg. „stále aplikovatelná“ (tedy do budoucna aplikovatelná) právní norma]. Jak je patrné z obsáhlé citace v předchozím odstavci, ani v tomto případě Ústavní soud nehodlal „navracet“ marně uplynuté lhůty neomezenému okruhu osob; to by musel uvést výslovně.
[33] Shrneme-li tedy posouzení právní otázky ohledně „zachování“ či „navrácení“ lhůty pro podání správní žaloby stěžovatelce, podle Nejvyššího správního soudu by tato eventualita musela být výslovně pro tento případ stanovena buď v nálezu ÚS z června 2015 anebo pozitivním zákonodárcem, protože by se jednalo o výjimku z jinak zakázané retroaktivity, resp. retrospektivity judikatury. Byť je situace stěžovatelky pochopitelná a pro ni nepříznivá, takovou výjimku (jíž se dovolává právě stěžovatelka) nemohou o své újmě stanovit správní soudy v přímém rozporu s doslovným zněním zákona, tj. § 72 odst. 2 s. ř. s. Ostatně k tomu viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, č. j. 5 Afs 11/2011-79, podle něhož „[a]ni změna judikatury, byť by se týkala otázky přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, nemůže vést k tomu, že by za včasnou měla být považována žaloba, která byla podána po uplynutí zákonné lhůty (§ 72 odst. 1 a 4 s. ř. s.)“.
[34] Stěžovatelka poukazuje na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2004, čj. 6 A 100/2002-74, v němž soud konstatoval, že „účastníku řízení nemůže být na újmu, řídil-li se nesprávným poučením v rozhodnutí, které napadá“. Tehdy posuzovaný případ je však odlišný. Předně soud v judikovaném případě shledal podzákonnou úpravu v rozporu se zákonem a takovou úpravu neaplikoval postupem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy. V nyní projednávaném případě se však běh lhůty k podání správní žaloby odvíjí od § 72 odst. 2 s. ř. s., o jehož ústavní konformitě nevznikají pochyby. Stěžovatelka nepodala žalobu nikoli proto, že by se snad řídila nesprávným poučením správního orgánu, ale spoléhala na tehdejší znění zákona (§ 14e odst. 4 rozpočtových pravidel). Poučení správního orgánu o výluce rozhodnutí ze soudního přezkumu podle § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel bylo správné a pravdivé – odpovídalo tehdy platnému znění, byť se později předmětná výluka na základě nálezu ÚS z června 2015 ukázala být v rozporu s ústavním pořádkem.
[34] Stěžovatelka poukazuje na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2004, čj. 6 A 100/2002-74, v němž soud konstatoval, že „účastníku řízení nemůže být na újmu, řídil-li se nesprávným poučením v rozhodnutí, které napadá“. Tehdy posuzovaný případ je však odlišný. Předně soud v judikovaném případě shledal podzákonnou úpravu v rozporu se zákonem a takovou úpravu neaplikoval postupem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy. V nyní projednávaném případě se však běh lhůty k podání správní žaloby odvíjí od § 72 odst. 2 s. ř. s., o jehož ústavní konformitě nevznikají pochyby. Stěžovatelka nepodala žalobu nikoli proto, že by se snad řídila nesprávným poučením správního orgánu, ale spoléhala na tehdejší znění zákona (§ 14e odst. 4 rozpočtových pravidel). Poučení správního orgánu o výluce rozhodnutí ze soudního přezkumu podle § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel bylo správné a pravdivé – odpovídalo tehdy platnému znění, byť se později předmětná výluka na základě nálezu ÚS z června 2015 ukázala být v rozporu s ústavním pořádkem.
[35] Stěžovatelka polemizuje s městským soudem, jenž poukázal na právo stěžovatelky podat zásahovou žalobu bez ohledu na výluku soudního přezkumu podle § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel. Stěžovatelka má za to, že tento instrument nemohla použít, neboť tehdejší výluka soudního přezkumu by dopadla i na něj. Přitom je však patrné, že ohledně obdobného rozhodnutí žalovaného, byť ve věci jiného dotačního programu, stěžovatelka naopak zásahovou žalobu (resp. odpovídající žalobní návrh) podala a byla s ní úspěšná, byť z jiných důvodů, než jaké uplatňuje nyní (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2016, čj. 6 Afs 2/2016-50, odst. 44).
[36] Ze stejného důvodu není relevantní ani argument stěžovatelky o změnách judikatury Nejvyššího správního soudu k povaze „oznámení o snížení dotace“ podle § 14e rozpočtových pravidel. Tato judikatura se vskutku vyvíjela, zejména v otázce, zda „oznámení“ je či není správním rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Avšak právě věc vedená pod sp. zn. 6 Afs 2/2016 vhodně ilustruje, že stěžovatelka byla řádně zastoupena advokátem a byla si vědoma různých možností, jak brojit proti rozhodnutí žalovaného s využitím procesním prostředků podle soudního řádu správního. Jistě lze z pohledu stěžovatelky litovat, že v posuzovaném případě z opatrnosti nepodala žalobu v zachované lhůtě podle § 72 odst. 2 s. ř. s., nicméně toto – podle soudu zcela pochopitelné opomenutí – již nelze zhojit, zmeškanou lhůtu nelze „navrátit“ ani „prominout“.