Závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017-33, č. 3854/2019 Sb. NSS, o aplikaci zásady přiměřenosti při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně v režimu zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, je třeba vztáhnout rovněž na rozhodování o vrácení dotace podle § 11a zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu.
[20] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná především o posouzení, zda v případě vrácení dotace podle § 11a zákona o SZIF je správní orgán povinen posuzovat přiměřenost výše vrácení dotace, tedy zabývat se poměrem mezi závažností porušení podmínek dotace a uložené výši vrácení dotace.
[21] Nejvyšší správní soud v prvé řadě ve shodě s městským soudem konstatuje, že uzavřením dohody o poskytnutí dotace a splněním podmínek pro vyplacení dotace vzniká příjemci dotace veřejné subjektivní majetkové právo na dotaci podléhající ochraně vlastnického práva dle čl. 11 Listiny. Do tohoto práva lze na základě zákona zasáhnout, avšak tento zásah musí sledovat legitimní účel a splňovat podmínku přiměřenosti. Uložení povinnosti vrátit dotaci přitom zcela nepochybně představuje velmi závažný zásah do majetkových práv žalobkyně, které byla dotace ve výši 900 000 Kč proplacena dne 24. 4. 2015.
[22] Nejvyšší správní soud dále poukazuje na závěry, k nimž dospěl rozšířený senát zdejšího soudu v usnesení ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017-33, č. 3854/2019 Sb. NSS. Konkrétně v bodech 33 a 38 cit. usnesení uvedl, že „[j]ednou z elementárních zásad působení práva ve společnosti je, že zásahy veřejné moci do právní sféry fyzických a právnických osob musí být přiměřené. Ve vztahu k rozhodování o odvodu za porušení rozpočtové kázně to znamená, že při ukládání odvodu nelze abstrahovat od závažnosti porušení dotačních podmínek […]. [P]ři stanovení výše odvodu je třeba zvažovat všechny podstatné okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu přiměřenosti, tedy rozumného poměru mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Pokud tedy okolnosti konkrétního případu vyvolávají otázku ohledně závažnosti porušení dané povinnosti, musí správce daně zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti. V každém případě však půjde o porušení rozpočtové kázně.“
[23] Stěžovatel v kasační stížnosti s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2018, čj. 10 Afs 158/2017-63, dovozuje, že nemá žádný prostor pro moderaci výše vrácení dotace na základě úvahy o jeho přiměřenosti, a závěr městského soudu o potřebě ústavně konformního výkladu § 11a zákona o SZIF tak neobstojí, neboť výklad aplikovaný správními orgány byl Nejvyšším správním soudem shledán plně slučitelným s ústavním pořádkem. Ke stejnému závěru dospěl i Ústavní soud, který usnesením ze dne 16. 4. 2019, sp. zn. I ÚS 2340/18, odmítl ústavní stížnost proti cit. rozsudku Nejvyššího správního soudu.
[23] Stěžovatel v kasační stížnosti s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2018, čj. 10 Afs 158/2017-63, dovozuje, že nemá žádný prostor pro moderaci výše vrácení dotace na základě úvahy o jeho přiměřenosti, a závěr městského soudu o potřebě ústavně konformního výkladu § 11a zákona o SZIF tak neobstojí, neboť výklad aplikovaný správními orgány byl Nejvyšším správním soudem shledán plně slučitelným s ústavním pořádkem. Ke stejnému závěru dospěl i Ústavní soud, který usnesením ze dne 16. 4. 2019, sp. zn. I ÚS 2340/18, odmítl ústavní stížnost proti cit. rozsudku Nejvyššího správního soudu.
[24] Nejvyšší správní soud k této argumentaci stěžovatele uvádí, že z výše již zmíněného usnesení rozšířeného senátu vyplývá obecná zásada, že při odnímání dotací je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti a nelze abstrahovat od závažnosti porušení dotačních podmínek. Jak již přiléhavě konstatoval městský soud, není dán rozumný důvod pro rozlišování mezi zákonem o rozpočtových pravidlech a zákonem o SZIF, neboť oba právní předpisy se týkají dotací z veřejných prostředků, které představují obdobné dobrodiní ze strany státu. Závěry přijaté rozšířeným senátem zdejšího soudu ve výše uvedeném usnesení je tedy třeba vztáhnout jak na odvod za porušení rozpočtové kázně podle rozpočtových pravidel, tak i na vrácení dotace podle zákona o SZIF, k němuž došlo v posuzované věci. Nejvyšší správní soud dále v této souvislosti konstatuje, že předmětné usnesení rozšířeného senátu bylo vydáno po rozsudku čj. 10 Afs 158/2017-63, a překonalo tedy stěžovatelem zmiňovaný závěr uvedený v bodě [19] tohoto rozsudku, dle kterého „[z]ákon o SZIF neobsahuje žádné ustanovení, které by umožnilo prominout penále či přímo povinnost vrátit dotaci (jako je např. § 44a odst. 12 zákona o rozpočtových pravidlech) a neposkytuje fondu ani žádný prostor pro moderaci výše sankce postihující porušení podmínek, za kterých byla poskytnuta dotace. Pro příjemce dotace tak podle zákona o SZIF nejpřísněji platí pravidla, která musejí v souvislosti s dotovaným projektem dodržovat.“
[25] Ústavní soud se ve výše uvedeném usnesení k otázce posuzování přiměřenosti vrácení dotace podle § 11a zákona o SZIF nevyjádřil. Mimoto usnesení o odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost není (na rozdíl od nálezu) závazné ani pro samotný Ústavní soud v dalších případech (srov. § 23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu), ale v přísném smyslu ani pro ostatní orgány veřejné moci včetně správních soudů (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, č. 190/2007 Sb. ÚS, bod 89). Uvedené argumentaci stěžovatele proto Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené nepřisvědčil a konstatuje, že závěr městského soudu, že žalovaný byl povinen posuzovat přiměřenost výše vrácení dotace, je zcela správný. Městský soud navíc v bodě 51 kasační stížností napadeného rozsudku náležitě a srozumitelně nastínil, jakými kritérii se má žalovaný při posouzení přiměřenosti vrácení dotace zabývat.
[25] Ústavní soud se ve výše uvedeném usnesení k otázce posuzování přiměřenosti vrácení dotace podle § 11a zákona o SZIF nevyjádřil. Mimoto usnesení o odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost není (na rozdíl od nálezu) závazné ani pro samotný Ústavní soud v dalších případech (srov. § 23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu), ale v přísném smyslu ani pro ostatní orgány veřejné moci včetně správních soudů (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, č. 190/2007 Sb. ÚS, bod 89). Uvedené argumentaci stěžovatele proto Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené nepřisvědčil a konstatuje, že závěr městského soudu, že žalovaný byl povinen posuzovat přiměřenost výše vrácení dotace, je zcela správný. Městský soud navíc v bodě 51 kasační stížností napadeného rozsudku náležitě a srozumitelně nastínil, jakými kritérii se má žalovaný při posouzení přiměřenosti vrácení dotace zabývat.
[26] K sankčnímu systému obsaženému v § 16 odst. 2 Pravidel, na který poukazuje stěžovatel v kasační stížnosti, který stanovuje pod písm. X snížení dotace o 1 %, písm. A snížení dotace o 10 %, písm. B snížení dotace o 50 % a písm. C snížení dotace o 100 %, Nejvyšší správní soud uvádí, že tento systém nenahrazuje zcela posouzení přiměřenosti snížení, resp. vrácení dotace, neboť v zásadě se jedná o obdobný, pouze do více kategorií rozčleněný systém, jako v § 44a odst. 4 písm. a) a b) rozpočtových pravidel, jímž se zabýval rozšířený senát zdejšího soudu ve výše uvedeném usnesení. V návaznosti na výše uvedený závěr o tom, že i v případě dotací poskytovaných podle zákona o SZIF je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti a nelze abstrahovat od závažnosti porušení dotačních podmínek, Nejvyšší správní soud uvádí, že nepostačuje konstatovat, jak to činí správní orgány, že ze strany žalobce došlo k porušení kapitoly 9. písm. c) bod 1 obecných podmínek pravidel PRV, což má za následek sankci C, což dle kapitoly 16 bodu 2 Pravidel znamená snížení dotace o 100 % (v případě již poskytnuté dotace její vrácení). Je třeba se zabývat zejména k námitce příjemce dotace tím, zda výše vrácení dotace není zcela nepřiměřená ve vztahu k porušení podmínek dotace. Konkrétně je třeba hodnotit poměr mezi závažností porušení podmínek dotace, které v posuzované věci spočívá v porušení měřitelných indikátorů týkajících se výstupu, a cílů projektu, k jejichž dodržování se žalobkyně zavázala v rámci dohody o poskytnutí dotace, a výší finančních prostředků (poskytnuté dotace), jež je žalobkyně povinna vrátit v důsledku tohoto porušení podmínek dotace.
[27] Poukazu stěžovatele na skutečnost, že žalobkyně sama podala výpověď nájemní smlouvy, tedy z vlastní vůle přestala projekt realizovat na určeném místě, výše uvedené závěry nevyvrací. Skutečnost, že žalobkyně po výpovědi nájemní smlouvy realizovala projekt na jiném místě, totiž představuje porušení podmínek poskytnutí dotace, což je jiná právní otázka než stanovení výše vrácení dotace v souladu se zásadou proporcionality.
[27] Poukazu stěžovatele na skutečnost, že žalobkyně sama podala výpověď nájemní smlouvy, tedy z vlastní vůle přestala projekt realizovat na určeném místě, výše uvedené závěry nevyvrací. Skutečnost, že žalobkyně po výpovědi nájemní smlouvy realizovala projekt na jiném místě, totiž představuje porušení podmínek poskytnutí dotace, což je jiná právní otázka než stanovení výše vrácení dotace v souladu se zásadou proporcionality.
[28] V posuzované věci došlo k tomu, že žalobkyně dne 31. 12. 2014 předložila žádost o proplacení dotace. Správní orgán provedl kontrolu projektu na místě, nezjistil žádné závady a dotaci dne 24. 4. 2015 žalobkyni proplatil. Vzhledem k tomu, že k okamžiku poskytnutí dotace žalobkyně splnila všechny stanovené podmínky, nelze stěžovateli přisvědčit, že žalobkyni žádné právo na dotaci nevzniklo. Při další kontrole dne 14. 7. 2015 však bylo zjištěno, že měřitelné indikátory dotace již naplněny nejsou (stanovená doba udržitelnosti projektu byla 5 let od podpisu dohody o poskytnutí dotace, která byla podepsána dne 10. 1. 2014). K porušení podmínek dotace tedy došlo až po jejím vyplacení. Nelze proto tvrdit, jak to činí stěžovatel v kasační stížnosti, že tím, že nebyly splněny měřitelné indikátory, nevzniklo žalobkyni vůbec právo na vyplacení dotace. V okamžiku poskytnutí (vyplacení) dotace totiž podmínky splněny byly. Městský soud zohlednil veškeré podstatné věci a jeho závěr, že uzavřením dohody a splněním podmínek pro vyplacení dotace vzniká příjemci dotace veřejné subjektivní majetkové právo na dotaci, není v rozporu s dalším závěrem, že k porušení podmínek pro vyplacení bezesporu došlo. Tyto závěry totiž zohledňují skutečnosti, které nastaly po sobě, nikoli zároveň. Nejvyšší správní soud proto neshledal stěžovatelem namítanou vnitřní rozpornost kasační stížností napadeného rozsudku.