smluv k zákonu č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k infor- macím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozděj- ších předpisů L. Stanoví-li právotvorce nabytí účinnosti právního předpisu dnem předcházejí- cím jeho publikaci, je takové ustanovení absolutně neaplikovatelné, a proto je třeba s takovým právním předpisem zacházet, jako by ustanovení o nabytí jeho účinnosti absentovalo. Nastane-li taková situace u právního předpisu, jenž se vyhlašuje ve Sbírce záko- Ss nů, použije se proto $ 3 odst. 3 věta první zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, podle kterého nabývají právní předpisy účinnosti 2x patnáctým dnem po vyhlášení, pokud není stanovena účinnost pozdější. 286 II. Zákon č. 61/2006 Sb. nabyl účinnosti dnem 23. 3. 2006.
smluv k zákonu č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k infor- macím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozděj- ších předpisů L. Stanoví-li právotvorce nabytí účinnosti právního předpisu dnem předcházejí- cím jeho publikaci, je takové ustanovení absolutně neaplikovatelné, a proto je třeba s takovým právním předpisem zacházet, jako by ustanovení o nabytí jeho účinnosti absentovalo. Nastane-li taková situace u právního předpisu, jenž se vyhlašuje ve Sbírce záko- Ss nů, použije se proto $ 3 odst. 3 věta první zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, podle kterého nabývají právní předpisy účinnosti 2x patnáctým dnem po vyhlášení, pokud není stanovena účinnost pozdější. 286 II. Zákon č. 61/2006 Sb. nabyl účinnosti dnem 23. 3. 2006.
C.) V posuzovaném případě se primárně jedná o posouzení otázky platnosti a zejména pak účinnosti zákona č. 61/2006 Sb., kterým byl novelizován mimo jiné zákon o informa- cích. Správné vyřešení této otázky je totiž klí- čové pro posouzení toho, zda krajský soud postupoval správně, odmítl-li žalobu proti ne- činnosti žalovaného. Nejvyšší správní soud při posouzení této věci vychází z toho, že Česká republika je po- dle čl. 1 odst. 1 Ústavy svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Sou- částí právního řádu každého skutečně demo- kratického a materiálně pojímaného právní- ho státu jsou rovněž právní principy, byť by třeba nebyly zákonodárcem výslovně formu- lovány. Nejvyšší správní soud na tomto místě připomíná usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, v němž je mimo jiné uvedeno, že „podle imperativu ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů jsou všechny subjekty aplikující právo povinny postupovat tak, aby zvolený výklad právních předpisů byl souladný s ústavnosti, a to ve smyslu výslov- ného znění konkrétních ústavních norem í ústavních principů a hodnot, nezřídka v ústavních textech expressis verbis nevyjá- dřených. Teprve pokud takový výklad mož- ný není, je na místě protiústavní ustanovení právních předpisů k tomu příslušným me- chanismem odstranit.“ Six4 Jedním ze základních a nejdůležitějších principů materiálního právního státu je prin- cip právní jistoty. Ten má několik aspektů (např. možnost spolehnout se na ochranu a pomoc státu při prosazování svých opráv- něných zájmů a nároků, předvídatelnost a ne- strannost rozhodnutí státních orgánů). V po- suzované věci však největší roli hraje aspekt principu právní jistoty spočívající v povin- nosti státu zajistit každému možnost sezná- mit se s textem právní normy. Tato možnost nastává nejdříve okamžikem publikace práv- ní normy. Právotvorce by tedy měl postupo- vat zvlášť bedlivě a pečlivě nejen při tvorbě právní normy, ale také při její publikaci, resp. v rámci postupu k její publikaci směřujícího. Podstatné je, aby byla každému dána možnost k seznámení se s právní normou. Z povinnos- ti státu zajistit znalost práva pak vyvěrá zása- da ignorantia iuris nemínem excusat. Tato zásada by bez umožnění seznámení se s práv- ní normou vůbec nemohla platit, neboť po- kud by stát neumožnil seznámení se s textem právní normy, adresát právní normy by vů- bec nevěděl jaké povinnosti mu právní not- ma ukládá a jaká práva mu z právní normy vy- plývají. Pokud by nebylo každému umožněno se s textem právní normy seznámit, nebyl by naplněn ani požadavek sdělnosti právní nor- my. Ten totiž obnáší nejenom jasnost, pře- hlednost a srozumitelnost právní normy, ale také možnost adresátů k seznámení se s jejím textem. Nejvyšší správní soud dále připomí- ná vázanost státu právem, tedy že stát je nejen tvůrcem právních norem, ale zároveň je i je- jich adresátem. Jinými slovy, také sám stát je vázán ústavou, ústavními zákony, zákony a dalšími právními akty. Základem právní úpravy procesu vyhlašo- vání zákonů je čl. 52 Ústavy, podle jehož odst. 1 je k platnosti zákona třeba, aby byl vyhlášen, přičemž podle odst. 2 způsob vyhlášení záko- na a mezinárodní smlouvy stanoví zákon. Tímto zákonem je zákon č. 309/1999 Sb. Podle $ 1 odst. 1 citovaného zákona se ve Sbírce zákonů vyhlašují uveřejněním svého plného znění ústavní zákony, zákony, zákonná opatření Senátu, nařízení vlády, právní před- pisy vydávané ministerstvy a ostatními ústřed- ními správními úřady a právní předpisy ji- ných správních úřadů a právnických osob, pokud na základě zvláštního zákona vydávají právní předpisy s celostátní působností. 289 1791 Citovaný zákon v $ 3 odst. 1 stanoví, že ty- to právní předpisy nabývají platnosti dnem svého vyhlášení ve Sbírce zákonů. Podle $ 3 odst. 2 téhož zákona je dnem vý- hlášení právního předpisu den rozeslání pří- slušné částky Sbírky zákonů, uvedený v jejím záhlaví. Podle $ 3 odst. 3 pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení. Vy- žaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výji- mečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení. Podle ustálené legislativní praxe se v kaž- dém právním předpise výslovně stanoví den nabytí jeho účinnosti. Ustanovení $ 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., obsahuje dvě pravid- la vztahující se k účinnosti právních předpisů. K aplikaci pravidla zakotveného v $ 3 odst. 3 věta první zákona č. 309/1999 Sb., podle kte- rého pokud není stanovena účinnost pozděj- ší, nabývají právní předpisy účinnost patnác- tým dnem po vyhlášení, dochází s ohledem na současnou legislativní praxi zřídka. Toto ustanovení zákona č. 309/1999 Sb. tedy slou- ží jako jakási „pojistka“ pro případ možného opomenutí zákonodárce týkajícího se stano- vení účinnosti schvalovaného právního před- pisu v průběhu legislativního procesu. Věta druhá $ 3 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. pak zákonodárci umožňuje ve výjimečných pří- padech z důvodu obecného zájmu stanovit dřívější počátek účinnosti, než činí obecná doba vacatio legis (15 dnů), nejdříve však lze účinnost právního předpisu stanovit na den jeho vyhlášení. Je zřejmé, že s ohledem na zá- sadu „neznalost zákona neomlouvá“ by ad- resáti právních norem měli mít dostatek času na seznámení se s právní normou, a dřívější počátek účinnosti, než činí obecná doba le- gisvakance by proto měl být zákonodárcem stanoven pouze v opravdu výjimečných a ne- zbytných případech. V posuzovaném případě byl zákon č. 61/2006 Sb. vyhlášen v částce 26 Sbírky zá- konů dne 8. 3. 2006, přičemž čl. VI tohoto zá- kona stanoví jeho účinnost ke dni 1. 1. 2006. Je zjevné, že k datu 1. 1. 2006 tento zákon 290 účinnosti nabýt nemohl, neboť v takovém případě by se jednalo o retroaktivitu, neboli zpětnou účinnost právního předpisu, která je obecně nepřípustná. Retroaktivní norma je v rozporu s principem právní jistoty, neboť platí, že podle současného právního předpisu zásadně není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, které se uskutečnily před tím, než právní předpis na- byl účinnosti. Zákaz retroaktivity souvisí i se samotnou funkcí právních předpisů, které svým adresátům ukládají, jak se mají chovat po dobu jejich účinnosti, a proto zásadně pla- tí jen do budoucna. Zákonodárce by totiž v retroaktivním právním předpisu žádal po jeho adresátech, aby splnili povinnosti, jež v době, kdy je měli splnit, vůbec neexistovaly. V této souvislosti lze poukázat na nález Ústav- ního soudu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94, ve kterém Ústavní soud konstatoval, že ke znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo a že tento postup zahrnuje zá- kaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu. Analýza principu retroaktivity je obsaže- na také v nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. PL ÚS 21/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 7, nález č. 13; vyhlášen pod č. 63/1997 Sb.), ve kterém se Ústavní soud zabýval i otáz- kou možných výjimek z nepřípustnosti retro- aktivity právních norem. Ústavní soud v tom- to nálezu konstatoval, že z principu ochrany důvěry občanů v právo vyplývá, že princip nepřípustnosti retroaktivity nelze vztáhnout na zpětné působení právních norem, jež ne- představují zásah do právní jistoty, resp. na- bytých práv. Příkladem takového zpětného působení je situace, v níž za předpokladu roz- dílných trestněprávních úprav v době spá- chání skutku a v době rozhodování o něm, se skutek posuzuje dle právní úpravy, jež je pro pachatele výhodnější (čl. 40 odst. 6 věta dru- há Listiny základních práv a svobod). V sou- vislosti s analýzou principu retroaktivity je dále nutné zabývat se otázkou možných výji- mek z nepřípustnosti retroaktivity právních norem. Je přitom nezbytné rozlišovat posu- zování nepřípustnosti pravé a nepravé retro- aktivity. U retroaktivity pravé platí zásada obec- né nepřípustnosti, ze které existují striktně omezené výjimky přípustnosti, u retroaktivity nepravé platí naopak zásada obecné přípust- nosti, ze které existují výjimky její nepřípust- nosti. Pravou retroaktivitu „lze ospravedlniti nanejvýše tam, kde právní povinnost pro mi- nulost stanovená již dříve alespoň jako mrav- ní povinnost byla pocitována“. Z výše uvedeného vyplývá, že čl. VI záko- na č. 61/2006 Sb. vyhlášeného v částce 26 Sbírky zákonů dne 8. 3. 2006, stanovící účin- nost tohoto zákona ke dní 1. 1. 2006, není možné v žádném případě aplikovat. Při po- souzení účinnosti předmětného zákona tak k tomuto ustanovení není možné přihlížet. To vyplývá z článku 52 odst. 1 Ústavy, podle kterého je k platnosti zákona třeba, aby byl vyhlášen. V posuzovaném případě předchá- zela účinnost zákona více než o dva měsíce dni jeho platnosti. Zákon tedy nebyl k datu, v němž měl být účinný ani platný; tím spíše tak nemohl být účinný. To, že k čl. VI. zákona č. 61/2006 Sb. nelze přihlížet, plyne rovněž z výše uvedeného zákazu retroaktivního výkla- du norem. ČI. VI zákona č. 61/2006 je tedy ab- solutně neaplikovatelný, čehož jediným mož- ným důsledkem je pohlížet na něj, jako kdyby vůbec neexistoval, a při stanovení okamžiku nabytí účinnosti tohoto zákona postupovat podle zákona č. 309/1999 Sb. Správnost toho- to postupu potvrzuje také judikatura Ústavní- ho soudu, který ve věci sp. zn. PL ÚS 19/98 mi- mo jiné vyslovil, že v demokratickém právním státě, který je chápán především jako materi- ální právní stát, nelze připustit užití platného zákonného ustanovení způsobem, který od- poruje některé z fundamentálních ústavních zásad. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je třeba v každém případě použít pouze tako- vý, který respektuje ústavní principy (je-li ta- kovýto výklad možný), a ke zrušení ustanove- ní zákona pro neústavnost přistoupit teprve, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla porušena ústavnost (princip minimaliza- ce zásahu). Poukázat lze také na nález sp. zn. III. ÚS 303/04, ve kterém Ústavní soud kon- statoval, že obecné soudy nejsou ani při in- terpretaci práva nikterak vyvázány z impera- tivu plynoucího z čl. 4 Ústavy, neboť ochrana ústavnosti v demokratickém právním státě není a nemůže být pouze úkolem Ústavního soudu, nýbrž musí být úkolem celé justice. V možnostech ústavního soudnictví je v této souvislosti klást akcenty na nejdůležitější otázky, případně korigovat nejextrémnější excesy. Ústavní soud ve své judikatuře (např. nálezy sp. zn. III. ÚS 4/97, II1. ÚS 86/98) také opakovaně zdůrazňuje, že jednou z funkcí Ústavy, zvláště ústavní úpravy základních práv a svobod, je její „prozařování“ celým právním řádem. Smysl Ústavy spočívá nejen v úpravě základních práv a svobod, jakož i institucio- nálního mechanismu a procesu utváření legi- timních rozhodnutí státu (resp. orgánů veřej- né moci), nejen v přímé závaznosti Ústavy a v jejím postavení bezprostředního pramene práva, nýbrž i v nezbytnosti státních orgánů, resp. orgánů veřejné moci interpretovat a aplikovat právo pohledem ochrany základ- ních práv a svobod. To, že, stanoví-li právotvorce nabytí účin- nosti právního předpisu dnem předcházejí- cím jeho publikaci, je třeba s takovým práv- ním předpisem zacházet, jako by ustanovení o nabytí jeho účinnosti absentovalo, lze kromě výše uvedeného dovodit také z judikatury Ev- ropského soudního dvora. Je možno poukázat na rozsudek ze dne 25. 1. 1979, sp. zn. 98/78 ve věci A. Racke proti Hauptzollamt Mainz, týkající se mimo jiné publikace nařízení Evropských společenství, v jehož bodě 15 Ev- ropský soudní dvůr vyslovil, že základní prin- cip práva společenství vyžaduje, aby opatření přijaté orgánem veřejné moci nebylo apliko- vatelné před tím, než ti, jichž se dotýká, dosta- nou příležitost se s tímto nařízením seznámit. Nejvyšší správní soud má na rozdíl od stě- žovatele za to, že zákon č. 61/2006 Sb. nemo- hl nabýt účinnosti ani dnem 8. 3. 2006, tedy dnem svého vyhlášení. Stěžovatel v kasační stížnosti dovozuje, že bylo vůlí zákonodárce stanovit účinnost zákona č. 61/2006 Sb. na co nejdříve. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však nelze pochybení zákonodárce spočívající v tom, že v zákoně č. 61/2006 Sb. vyhlášeném ve Sbírce zákonů dne 8. 3. 2006 stanovil datum účinnosti zákona ke dni 1. 1. 291 1791 2006, vykládat jako vůli zákonodárce stanovit účinnost tohoto zákona co nejdříve a využít tak možnost, kterou mu poskytuje věta druhá $ 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb. Výše uve- dené pouze svědčí o pravděpodobných těž- kostech a průtazích, ke kterým došlo při schvalování zákona č. 61/2006 Sb., nikoli o úmyslu zákonodárce. Pokud by totiž záko- nodárce skutečně zamýšlel stanovit účinnost zákona č. 61/2006 Sb. již na den jeho vyhláše- ní ve Sbírce zákonů (den platnosti), tedy po- kud by se rozhodl využít možnosti dané vě- tou druhou $ 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., nepochybně by (i s ohledem na výše uvede- nou legislativní praxi) odpovídající datum účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. výslovně uve- dl (např. klasickou formulací: „Tento zákon nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení.“). Z věty druhé $ 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb. rovněž vyplývá, že nabytí účinnost zákona lze stanovit nejdříve na den jeho vyhlášení. Ostatně ani kdyby nebylo této zákonné úpra- vy, obdobný požadavek by bylo nepochybně možné dovodit z principu demokratického právního státu postulovaného v čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR. V posuzovaném případě však byla účinnost zákona č. 61/2006 Sb. stanovena na den předcházející o více než dva měsíce datu jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů. Pochybení zákonodárce v průběhu legislativního proce- su je tak více než zjevné a nelze z něj vyvozo- vat úmysl zákonodárce týkající se stanovení účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. na den jeho publikace. Ustanovení $ 3 odst. 3 věta první zákona č. 309/1999 Sb. pak výslovně stanoví, že pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnosti patnác- tým dnem po vyhlášení. Lze tedy uzavřít, že krajský soud dospěl ke správnému závěru, že zákon č. 61/2006 Sb. nabyl v souladu s $ 3 odst. 3 větou první zákona č. 309/1999 Sb. účinnosti až po uplynutí zákonem subsidiár- ně stanovené patnáctidenní legisvakanční lhůty, tedy dne 23. 3. 2006. K námitce stěžovatele, že z rozhodnutí krajského soudu není zřejmé, na základě ja- kých úvah soud dospěl k závěru, že zákon č. 61/2006 Sb. nabyl účinnosti dne 23. 3. 2006, Nejvyšší správní soud konstatuje, že lze 292 připustit, že se krajský soud mohl otázkou účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. zabývat po- drobněji, avšak pokud tak neučinil, nelze je- ho postup označit za vadu, jež by měla vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, neboť krajský soud postupoval přesně v intencích shora po- dané argumentace a její jádro je v odůvodně- ní napadeného usnesení obsaženo. Krajský soud tedy uvedl důvody, z nichž lze seznat, ja- kými úvahami se řídil; stejně tak odůvodnění umožňuje posoudit, zda tyto úvahy jsou v souladu s právem či nikoliv. Vzhledem k tomu, že žádost stěžovatele o informace ze dne 12. 3. 2006 byla žalované- mu doručena dne 14. 3. 2006, bylo v posuzo- vaném případě potřeba postupovat i ode dne 23. 3. 2006 podle zákona o informacích ve znění účinném do 22. 3. 2006, a to s ohledem na čl. II zákona č. 61/2006 Sb., podle kterého se pro vyřízení žádostí, které povinný subjekt (zde žalovaný) obdržel přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, použijí dosavadní právní předpisy. Ze zákona o informacích ve znění účin- ném do 22.3.2006 vyplývá, že je-li podána pí- semná žádost o poskytnutí informace a po- vinný subjekt žádosti, byť i jen částečně nevyhoví, je podle $ 15 odst. 1 zákona povi- nen o tom vydat rozhodnutí [s výjimkou pří- padů, kdy žádost podle $ 14 odst. 2 nebo $ 14 odst. 3 písm. b) odloží], a to ve lhůtě, kterou pro vyřízení žádosti zákon stanoví ($ 14 odst. 3, popř. odst. 5 zákona o informacích). Jestliže povinný subjekt ve stanovené lhůtě pro vyří- zení žádosti informace neposkytne a ani ne- vydá rozhodnutí, jímž zcela nebo zčásti žá- dosti nevyhověl, zákon pro takový případ v ustanovení $ 15 odst. 4 stanoví, že bylo vy- dáno rozhodnutí, kterým bylo poskytnutí in- formace odepřeno. Proti takovému rozhod- nutí je možno prostřednictvím povinného subjektu podat odvolání do 15 dnů ode dne, kdy uplynula lhůta pro vyřízení žádosti. Od- volací orgán je povinen o odvolání proti fik- tivnímu rozhodnutí (stejně tak i proti „skuteč- nému“ rozhodnutí, kterým bylo odepřeno poskytnutí informace) rozhodnout do 15 dnů od předložení odvolání povinným subjek- tem; pokud se tak nestane, i pro tento případ zákon konstruuje vydání fiktivního rozhod- nutí o zamítnutí odvolání a potvrzení napa- deného rozhodnutí. Krajský soud tedy do- spěl i v této otázce ke správnému závěru, že žalobce podal žalobu na ochranu před nečin- ností správního orgánu, ačkoli existovalo fik- tivní rozhodnutí správního orgánu. Reálné (faktické) rozhodnutí o stěžovatelově žádosti o poskytnutí informací totiž neexistuje - připouští podat proti rozhodnutí o odepření poskytnutí informace (a to i proti rozhodnutí fiktivnímu) řádný opravný prostředek, jímž je odvolání, a ve správním soudnictví se tak lze domáhat ochrany žalobou podle části třetí hlavy druhé dílu prvního ($ 65 a násl. s. ř. s.) až poté, kdy žalobce vyčerpá řádné opravné prostředky. Ze zákona o informacích ve znění účinném do 22. 3. 2006 tedy vyplývá, že je vy- loučena možnost nečinnosti správního orgá- nu, neboť podle $ 15 odst. 4 zákona o infor- macích pokud je správní orgán fakticky nečinný (informace neposkytne, ani nevydá rozhodnutí, jímž zcela nebo zčásti žádosti o informace nevyhověl, má se za to, že vydal fiktivní rozhodnutí, kterým bylo poskytnutí in- formace odepřeno. V případě, že se jedná o fik- tivní rozhodnutí odvolacího správního orgánu, je proti takovému fiktivnímu rozhodnutí pří- pustná žaloba ve správním soudnictví. (...) v žádném případě za ně nelze považovat jed- novětý přípis žalovaného ze dne 16. 3. 2006, v němž odkazuje na svůj předchozí dopis (viz výše v partiích věnovaných reprodukci obsa- hu správního spisu). Tento přípis nejenže ne- ní rozhodnutím správního orgánu ve formální smyslu, ale nevykazuje ani alespoň materiální znaky správního rozhodnutí. Z výše uvedeného vyplývá, že zákon o in- formacích ve znění účinném do 22. 3. 2006 1792 Řízení před soudem: aplikace předchozí soudní judikatury; zpochybnění závěrů rozšířeného senátu k $ 17 soudního řádu správního I. Judikatura správních soudů není neměnná, a ani existence právního názoru vyjádřeného rozhodnutím rozšířeného senátu nebrání opětovně kasační stížností zpochybnit jeho validitu. Na druhou stranu relativní stabilita judikatury je nezbyt- nou podmínkou právní jistoty jako jednoho ze základních atributů právního státu. Změny judikatury za situace nezměněného právního předpisu by se měly odehrávat z principiálních důvodů, zejména proto, že se změnily právní předpisy související s právním předpisem vykládaným, resp. došlo ke změně právních názorů soudů, k jejichž judikatuře je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet, případně se změnily okolnosti podstatné pro působení právní normy dotvořené judikaturou, event. se nově objevily jiné závažné důvody, které poskytnou základ pro změnu právního ná- zoru Nejvyššího správního soudu, pokud potřeba takovéto změny převáží nad zá- jmy osob jednajících v dobré víře v trvající existenci judikatury. S2y II. Skutečnost, že judikatura byla sjednocena rozšířeným senátem, přináší zvlášť významné argumenty ve prospěch setrvání na takto vytvořeném právním názoru. Brojíli stěžovatel proti němu a současně nepřinese v kasační stížnosti žádné s ním konkurující argumenty, postačí v rozhodnutí zpravidla toliko odkázat na příslušné části odůvodnění rozhodnutí rozšířeného senátu. Pokud naopak stěžovatel nabídne nové argumenty směřující proti právnímu závěru rozšířeného senátu, musí se s tě- mito argumenty Nejvyšší správní soud dostatečně vypořádat, event. pokud jimi bu- de o nesprávnosti právního závěru přesvědčen, předložit věc podle $ 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu. 1792
Občanské sdružení Občané za ochranu kvality bydlení v Brně-Kníničkách, Rozdrojovi-
ného zákona se ve Sbírce zákonů vyhlašují uveřejněním svého plného znění ústavní zákony, zákony, zákonná opatření Senátu, nařízení vlády, právní předpisy vydávané ministerstvy a ostatními ústředními správními úřady a právní předpisy jiných správních úřadů a právnických osob, pokud na základě zvláštního zákona vydávají právní předpisy s celostátní působností.
Citovaný zákon v § 3 odst. 1 stanoví, že tyto právní předpisy nabývají platnosti dnem svého vyhlášení ve Sbírce zákonů.
Podle § 3 odst. 2 téhož zákona je dnem vyhlášení právního předpisu den rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů, uvedený v jejím záhlaví.
právní předpisy vydávané ministerstvy a ostatními ústředními správními úřady a právní předpisy jiných správních úřadů a právnických osob, pokud na základě zvláštního zákona vydávají právní předpisy s celostátní působností.
Citovaný zákon v § 3 odst. 1 stanoví, že tyto právní předpisy nabývají platnosti dnem svého vyhlášení ve Sbírce zákonů.
Podle § 3 odst. 2 téhož zákona je dnem vyhlášení právního předpisu den rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů, uvedený v jejím záhlaví.
Podle § 3 odst. 3 pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení.
Podle ustálené legislativní praxe se v každém právním předpise výslovně stanoví den nabytí jeho účinnosti. Ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., obsahuje dvě pravidla vztahující se k účinnosti právních předpisů. K aplikaci pravidla zakotveného v § 3 odst. 3 věta první zákona č. 309/1999 Sb., podle kterého pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnost patnáctým dnem po vyhlášení, dochází s ohledem na současnou legislativní praxi zřídka. Toto ustanovení zákona č. 309/1999 Sb. tedy slouží jako jakási „pojistka” pro případ možného opomenutí zákonodárce týkajícího se stanovení účinnosti schvalovaného právního předpisu v průběhu legislativního procesu. Věta druhá § 3 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. pak zákonodárci umožňuje ve výjimečných případech z důvodu obecného zájmu stanovit dřívější počátek účinnosti, než činí obecná doba vacatio legis (15 dnů), nejdříve však lze účinnost právního předpisu stanovit na den jeho vyhlášení. Je zřejmé, že s ohledem na zásadu „neznalost zákona neomlouvá“ by adresáti právních norem měli mít dostatek času na seznámení se s právní normou, a dřívější počátek účinnosti, než činí obecná doba legisvakance by proto měl být zákonodárcem stanoven pouze v opravdu výjimečných a nezbytných případech.
V posuzovaném případě byl zákon č. 61/2006 Sb. vyhlášen v částce 26 Sbírky zákonů dne 8. 3. 2006, přičemž čl. VI tohoto zákona stanoví jeho účinnost ke dni 1. 1. 2006. Je zjevné, že k datu 1. 1. 2006 tento zákon účinnosti nabýt nemohl, neboť v takovém případě by se jednalo o retroaktivitu, neboli zpětnou účinnost právního předpisu, která je obecně nepřípustná. Retroaktivní norma je v rozporu s principem právní jistoty, neboť platí, že podle současného právního předpisu zásadně není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, které se uskutečnily před tím, než právní předpis nabyl účinnosti. Zákaz retroaktivity souvisí i se samotnou funkcí právních předpisů, které svým adresátům ukládají, jak se mají chovat po dobu jejich účinnosti, a proto zásadně platí jen do budoucna. Zákonodárce by totiž v retroaktivním právním předpisu žádal po jeho adresátech, aby splnili povinnosti, jež v době, kdy je měli splnit, vůbec neexistovaly. V této souvislosti lze poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94, ve kterém Ústavní soud konstatoval, že ke znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo a že tento postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu.
Analýza principu retroaktivity je obsažena také v nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 7, nález č. 13; vyhlášen pod č. 63/1997 Sb.), ve kterém se Ústavní soud zabýval i otázkou možných výjimek z nepřípustnosti retroaktivity právních norem. Ústavní soud v tomto nálezu konstatoval, že z principu ochrany důvěry občanů v právo vyplývá, že princip nepřípustnosti retroaktivity nelze vztáhnout na zpětné působení právních norem, jež nepředstavují zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv. Příkladem takového zpětného působení je situace, v níž za předpokladu rozdílných trestněprávních úprav v době spáchání skutku a v době rozhodování o něm, se skutek posuzuje dle právní úpravy, jež je pro pachatele výhodnější (čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny základních práv a svobod). V souvislosti s analýzou principu retroaktivity je dále nutné zabývat se otázkou možných výjimek z nepřípustnosti retroaktivity právních norem. Je přitom nezbytné rozlišovat posuzování nepřípustnosti pravé a nepravé retroaktivity. U retroaktivity pravé platí zásada obecné nepřípustnosti, ze které existují striktně omezené výjimky přípustnosti, u retroaktivity nepravé platí naopak zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její nepřípustnosti. Pravou retroaktivitu „lze ospravedlniti nanejvýše tam, kde právní povinnost pro minulost stanovená již dříve alespoň jako mravní povinnost byla pociťována“.
Z výše uvedeného vyplývá, že čl. VI zákona č. 61/2006 Sb. vyhlášeném v částce 26 Sbírky zákonů dne 8. 3. 2006, stanovící účinnost tohoto zákona ke dni 1. 1. 2006 není možné v žádném případě aplikovat. Při posouzení účinnosti předmětného zákona tak k tomuto ustanovení není možné přihlížet. To vyplývá z článku 52 odst. 1 Ústavy, podle kterého je k platnosti zákona třeba, aby byl vyhlášen. V posuzovaném případě předcházela účinnost zákona více než o dva měsíce dni jeho platnosti. Zákon tedy nebyl k datu, v němž měl být účinný ani platný; tím spíše tak nemohl být účinný. To, že k čl. VI. zákona č. 61/2006 Sb., nelze přihlížet plyne rovněž výše uvedeného zákazu retroaktivního výkladu norem. Čl. VI zákona č. 61/2006 je tedy absolutně neaplikovatelný, čehož jediným možným důsledkem je pohlížet na něj, jako kdyby vůbec neexistoval, a při stanovení okamžiku nabytí účinnosti tohoto zákona postupovat podle zákona č. 309/1999 Sb. Správnost tohoto postupu potvrzuje také judikatura Ústavního soudu, který ve věci sp. zn. Pl. ÚS 19/98 mimo jiné vyslovil, že v demokratickém právním státě, který je chápán především jako materiální právní stát, nelze připustit užití platného zákonného ustanovení způsobem, který odporuje některé z fundamentálních ústavních zásad. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je třeba v každém případě použít pouze takový, který respektuje ústavní principy (je-li takovýto výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla porušena ústavnost (princip minimalizace zásahu). Poukázat lze také na nález sp. zn. III. ÚS 303/04 ve kterém Ústavní soud konstatoval, že obecné soudy nejsou ani při interpretaci práva nikterak vyvázány z imperativu plynoucího z čl. 4 Ústavy, neboť ochrana ústavnosti v demokratickém právním státě není a nemůže být pouze úkolem Ústavního soudu, nýbrž musí být úkolem celé justice. V možnostech ústavního soudnictví je v této souvislosti klást akcenty na nejdůležitější otázky, případně korigovat nejextrémnější excesy. Ústavní soud ve své judikatuře (např. nálezy sp. zn. III. ÚS 4/97, III: ÚS 86/98) také opakovaně zdůrazňuje, že jednou z funkcí Ústavy, zvláště ústavní úpravy základních práv a svobod, je její "prozařování" celým právním řádem. Smysl Ústavy spočívá nejen v úpravě základních práv a svobod, jakož i institucionálního mechanismu a procesu utváření legitimních rozhodnutí státu (resp. orgánů veřejné moci) nejen v přímé závaznosti Ústavy a v jejím postavení bezprostředního pramene práva, nýbrž i v nezbytnosti státních orgánů, resp. orgánů veřejné moci interpretovat a aplikovat právo pohledem ochrany základních práv a svobod.
To, že stanoví-li právotvorce nabytí účinnosti právního předpisu dnem předcházejícím jeho publikaci, je třeba s takovým právním předpisem zacházet, jako by ustanovení o nabytí jeho účinnosti absentovalo lze kromě výše uvedeného dovodit také z judikatury Evropského soudního dvora. Je možno poukázat na rozsudek ze dne 25. 1. 1979, sp. zn. 98/78 ve věci A. Racke v Hauptzollamt Mainz týkající se mimo jiné publikace nařízení Evropských společenství, v jehož bodě 15 Evropský soudní dvůr vyslovil, že základní princip práva společenství vyžaduje, aby opatření přijaté orgánem veřejné moci nebylo aplikovatelné před tím, než ti, jichž se dotýká dostanou příležitost se s tímto nařízením seznámit.
Nejvyšší správní soud má na rozdíl od stěžovatele za to, že zákon č. 61/2006 Sb. nemohl nabýt účinnosti ani dnem 8. 3. 2006, tedy dnem svého vyhlášení. Stěžovatel v kasační stížnosti dovozuje, že bylo vůlí zákonodárce stanovit účinnost zákona č. 61/2006 Sb. na co nejdříve. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však nelze pochybení zákonodárce spočívající v tom, že v zákoně č. 61/2006 Sb. vyhlášeném ve Sbírce zákonů dne 8. 3. 2006 stanovil datum účinnosti zákona ke dni 1. 1. 2006, vykládat jako vůli zákonodárce stanovit účinnost tohoto zákona co nejdříve a využít tak možnost, kterou mu poskytuje věta druhá § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb. Výše uvedené pouze svědčí o pravděpodobných těžkostech a průtazích, ke kterým došlo při schvalování zákona č. 61/2006 Sb., nikoli o úmyslu zákonodárce. Pokud by totiž zákonodárce skutečně zamýšlel stanovit účinnost zákona č. 61/2006 Sb. již na den jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů (den platnosti), tedy pokud by se rozhodl využít možnosti dané větou druhou § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., nepochybně by (i s ohledem na výše uvedenou legislativní praxi) odpovídající datum účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. výslovně uvedl (např. klasickou formulací: „Tento zákon nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení.“). Z věty druhé § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb. rovněž vyplývá, že nabytí účinnost zákona lze stanovit nejdříve na den jeho vyhlášení. Ostatně ani kdyby nebylo této zákonné úpravy, obdobný požadavek by bylo nepochybně možné dovodit z principu demokratického právního státu postulovaného v čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR. V posuzovaném případě však byla účinnost zákona č. 61/2006 Sb. stanovena na den předcházející o více než dva měsíce datu jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů. Pochybení zákonodárce v průběhu legislativního procesu je tak více než zjevné a nelze z něj vyvozovat úmysl zákonodárce týkající se stanovení účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. na den jeho publikace. Ustanovení § 3 odst. 3 věta první zákona č. 309/1999 Sb. pak výslovně stanoví, že pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení. Lze tedy uzavřít, že krajský soud dospěl ke správnému závěru, že zákon č. 61/2006 Sb. nabyl v souladu s § 3 odst. 3 větou první zákona č. 309/1999 Sb. účinnosti až po uplynutí zákonem subsidiárně stanovené patnáctidenní legisvakanční lhůty, tedy dne 23. 3. 2006.
K námitce stěžovatele, že z rozhodnutí krajského soudu není zřejmé, na základě jakých úvah soud dospěl k závěru, že zákon č. 61/2006 Sb. nabyl účinnosti dne 23. 3. 2006, Nejvyšší správní soud konstatuje, že lze připustit, že se krajský soud mohl otázkou účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. zabývat podrobněji, avšak pokud tak neučinil, nelze jeho postup označit za vadu, jež by měla vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, neboť krajský soud postupoval přesně v intencích shora podané argumentace a její jádro je v odůvodnění napadeného usnesení obsaženo. Krajský soud tedy uvedl důvody, z nichž lze seznat, jakými úvahami se řídil; stejně tak odůvodnění umožňuje posoudit, zda tyto úvahy jsou v souladu s právem či nikoliv.
Vzhledem k tomu, že žádost stěžovatele o informace ze dne 12. 3. 2006 byla žalovanému doručena dne 14. 3. 2006, bylo v posuzovaném případě potřeba postupovat i ode dne 23. 3. 2006 podle zákona o informacích ve znění účinném do 22. 3. 2006, a to s ohledem na čl. II zákona č. 61/2006 Sb., podle kterého se pro vyřízení žádostí, které povinný subjekt (zde žalovaný) obdržel přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona použijí dosavadní právní předpisy.
v souladu s právem či nikoliv.
Vzhledem k tomu, že žádost stěžovatele o informace ze dne 12. 3. 2006 byla žalovanému doručena dne 14. 3. 2006, bylo v posuzovaném případě potřeba postupovat i ode dne 23. 3. 2006 podle zákona o informacích ve znění účinném do 22. 3. 2006, a to s ohledem na čl. II zákona č. 61/2006 Sb., podle kterého se pro vyřízení žádostí, které povinný subjekt (zde žalovaný) obdržel přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona použijí dosavadní právní předpisy.
Ze zákona o informacích ve znění účinném do 22. 3. 2006 vyplývá, že je-li podána písemná žádost o poskytnutí informace a povinný subjekt žádosti, byť i jen částečně nevyhoví, je podle § 15 odst. 1 zákona povinen o tom vydat rozhodnutí [s výjimkou případů, kdy žádost podle § 14 odst. 2 nebo § 14 odst. 3 písm. b) odloží], a to ve lhůtě, kterou pro vyřízení žádosti zákon stanoví (§ 14 odst. 3, popř. odst. 5 zákona o informacích). Jestliže povinný subjekt ve stanovené lhůtě pro vyřízení žádosti informace neposkytne a ani nevydá rozhodnutí, jímž zcela nebo zčásti žádosti nevyhověl, zákon pro takový případ v ustanovení § 15 odst. 4 stanoví, že bylo vydáno rozhodnutí, kterým bylo poskytnutí informace odepřeno. Proti takovému rozhodnutí je možno prostřednictvím povinného subjektu podat odvolání do 15 dnů ode dne, kdy uplynula lhůta pro vyřízení žádosti. Odvolací orgán je povinen o odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí (stejně tak i proti „skutečnému“ rozhodnutí, kterým bylo odepřeno poskytnutí informace) rozhodnout do 15 dnů od předložení odvolání povinným subjektem; pokud se tak nestane, i pro tento případ zákon konstruuje vydání fiktivního rozhodnutí o zamítnutí odvolání a potvrzení napadeného rozhodnutí. Krajský soud tedy dospěl i v této otázce ke správnému závěru, že žalobce podal žalobu na ochranu před nečinností správního orgánu ačkoli existovalo fiktivní rozhodnutí správního orgánu. Reálné (faktické) rozhodnutí o stěžovatelově žádosti o poskytnutí informací totiž neexistuje – v žádném případě za ně nelze považovat jednovětý přípis žalovaného ze dne 16. 3. 2006, v němž odkazuje na svůj předchozí dopis (viz výše v partiích věnovaných reprodukci obsahu správního spisu). Tento přípis nejenže není rozhodnutím správního orgánu ve formální smyslu, ale nevykazuje ani alespoň materiální znaky správního rozhodnutí.
existovalo fiktivní rozhodnutí správního orgánu. Reálné (faktické) rozhodnutí o stěžovatelově žádosti o poskytnutí informací totiž neexistuje – v žádném případě za ně nelze považovat jednovětý přípis žalovaného ze dne 16. 3. 2006, v němž odkazuje na svůj předchozí dopis (viz výše v partiích věnovaných reprodukci obsahu správního spisu). Tento přípis nejenže není rozhodnutím správního orgánu ve formální smyslu, ale nevykazuje ani alespoň materiální znaky správního rozhodnutí.
Z výše uvedeného vyplývá, že zákon o informacích ve znění účinném do 22. 3. 2006 připouští podat proti rozhodnutí o odepření poskytnutí informace (a to i proti rozhodnutí fiktivnímu) řádný opravný prostředek, jímž je odvolání a ve správním soudnictví se tak lze domáhat ochrany žalobou podle části třetí hlavy druhé dílu prvního (§ 65 a násl. s. ř. s.) až poté, kdy žalobce vyčerpá řádné opravné prostředky. Ze zákona o informacích ve znění účinném do 22. 3. 2006 tedy vyplývá, že je vyloučena možnost nečinnosti správního orgánu, neboť podle § 15 odst. 4 zákona o informacích pokud je správní orgán fakticky nečinný (informace neposkytne, ani nevydá rozhodnutí, jímž zcela nebo zčásti žádosti o informace nevyhověl) má se za to, že vydal fiktivní rozhodnutí, kterým bylo poskytnutí informace odepřeno. V případě, že se jedná o fiktivní rozhodnutí odvolacího správního orgánu, je proti takovému fiktivnímu rozhodnutí přípustná žaloba ve správním soudnictví.
V posuzované věci stěžovatel se domáhal ochrany před nečinností správního orgánu prvního stupně. Ten však – jak bylo právě popsáno – „vydal“ o jeho žádosti negativní fiktivní rozhodnutí. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je ovšem nečinnostní žaloba pojmově vyloučena tam, kde již bylo ve věci vydáno rozhodnutí, neboli § 79 odst. 1 s. ř. s. chrání před nečinností správního orgánu s důsledkem nerozhodování ve věci samé, nikoliv však před jinými procesními vadami rozhodnutí či správního řízení, nebo před rozhodnutími nezákonnými z hlediska práva hmotného (viz např. rozsudek ze dne 31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 – 52, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64, publikovaný pod č. 670/2005 Sb. NSS).
K námitce stěžovatele, že mu nesprávným postupem krajského soudu byla odňata nejen zaručená ochrana proti nečinnosti správního orgánu, ale i možnost soudního přezkumu správních rozhodnutí vydaných v jeho věci Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovateli již uplynula lhůta k podání řádného opravného prostředku (odvolání) ve správním řízení, nicméně nic mu nebrání, aby opětovně požádal o poskytnutí těch samých informací, jež požadoval v posuzovaném případě, a pokud mu nebudou poskytnuty, pak podniknout příslušné kroky nejprve ve správním a posléze případně v soudním řízení. Uvedený závěr je také důsledkem zásady ignorantia iuris non excusat a zásady vigilantibus et non dormientibus iura subveniunt. Ostatně o tom, že stěžovateli se jevilo přinejmenším jako možné, že se má postupovat podle starého práva, svědčí i spis, vedený u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 4 As 57/2007, kde stěžovatel je totožný se stěžovatelem ve věci nyní souzené a kde žádost o informace byla podána dne 20. 3. 2006 a kde stěžovatel důsledně vychází z použitelnosti starší právní úpravy zákona o informacích (tj. před novelou č. 61/2006 Sb.).
Se zřetelem k výše uvedenému neshledal Nejvyšší správní soud námitky uvedené v kasační stížnosti důvodnými a proto kasační stížnost podle ust. § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť stěžovatel nebyl v kasační stížnosti úspěšný a žalovanému žádné náklady řízení nevznikly (§ 60 odst. 1 a § 120 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2008
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu