I. Časová rovina působení územního opatření o stavební uzávěře (6 97 odst. 1 sta- vebního zákona z roku 2006), tedy doba mezi jeho vydáním a zrušením, po kterou územní opatření o stavební uzávěře zasahuje do práv dotčených subjektů tím, že omezuje, resp. zakazuje stavební činnost ve vymezeném území, představuje jeden z jeho zákonných definičních znaků. Doba působení stavební uzávěry jako pojmově dočasného (přechodného) územního opatření proto představuje jeden z přezkum- ných bodů posouzení souladu územního opatření o stavební uzávěře se zákonem. II. Za vybočení z přípustného časového rámce působení územního opatření o stavební uzávěře v podobě jeho nepřiměřeně dlouhého působení a s ním spojené porušení $ 97 odst. 1 stavebního zákona, pro které by bylo nutno územní opatření o stavební uzávěře zrušit, lze považovat teprve dlouhodobou, bezdůvodnou a své- volnou nečinnost obce při přijímání územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře vydáno. Přitom je třeba přihlédnout též k akti- vitě navrhovatele jako subjektu, do jehož práv je územním opatřením o stavební uzávěře zasahováno.
I. Časová rovina působení územního opatření o stavební uzávěře (6 97 odst. 1 sta- vebního zákona z roku 2006), tedy doba mezi jeho vydáním a zrušením, po kterou územní opatření o stavební uzávěře zasahuje do práv dotčených subjektů tím, že omezuje, resp. zakazuje stavební činnost ve vymezeném území, představuje jeden z jeho zákonných definičních znaků. Doba působení stavební uzávěry jako pojmově dočasného (přechodného) územního opatření proto představuje jeden z přezkum- ných bodů posouzení souladu územního opatření o stavební uzávěře se zákonem. II. Za vybočení z přípustného časového rámce působení územního opatření o stavební uzávěře v podobě jeho nepřiměřeně dlouhého působení a s ním spojené porušení $ 97 odst. 1 stavebního zákona, pro které by bylo nutno územní opatření o stavební uzávěře zrušit, lze považovat teprve dlouhodobou, bezdůvodnou a své- volnou nečinnost obce při přijímání územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře vydáno. Přitom je třeba přihlédnout též k akti- vitě navrhovatele jako subjektu, do jehož práv je územním opatřením o stavební uzávěře zasahováno.
VI. Pravomoc Nejvyššího správního soudu k meritornímu projednání věci C.) Nejvyšší správní soud se však zejména musel vypořádat s otázkou, zda jsou splněny podmínky pro meritorní posouzení věci, tedy vydání rozhodnutí ve věci samé či zda tomuto brání překážka věci rozhodnuté (překážka rei iudicatae). Napadená stavební uzávěra totiž byla již dříve k návrhu téhož navrhovatele ze dne 19. 6. 2009, obsahujícímu tentýž petit ná- vrhu, předmětem přezkumu ze strany Nej- vyššího správního soudu, přičemž Nejvyšší správní soud tento návrh zamítl výše citova- ným rozsudkem čj. 8 Ao 1/2009-142. K překážce věci soudem (pravomocně) rozhodnuté (překážce reí tuďicatae) právní doktrína uvádí, že tato je dána, pokud soud v téže věci již vydal, resp. vyhlásil rozhodnutí na základě jiného návrhu. Totožnost věci je přitom nutno posuzovat jednak podle totožnos- ti účastníků, jednak podle totožnosti předmětu řízení (Vopálka, V.; Mikule, V.; Šimůnková, V.; Šolín, M. Soudní řád správní — Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2004, s. 96). V usne- sení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. N88, pak zdejší soud vyložil, že je nutno vykládat překážku věci rozhodnu- té (resp. překážku litispendence) v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části restriktivně, a sice tak, že je dána, podal-li oba návrhy totožný navrhovatel (odpůrcem je ve věci určitého konkrétního opatření obecné povahy vždy týž procesní subjekt, neboť je jím podle $ 10la odst. 4 s. ř. s. vždy ten, kdo je vydal) a jen v tom rozsahu, v jakém je dána totožnost předmětu řízení, tj. v jakém rozsahu se návrhy týkají týchž skutkových či právních otázek. Po důkladnějším zvážení dospěl zdejší soud k závěru, že překážka věci rozhodnuté nebrání vydání rozhodnutí ve věci samé. V případě řízení o návrhu navrhovatele ze dne 19. 6. 2009, který byl zamítnut rozsud- kem Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 1/2009-142, a nyní projednávaného návrhu se nejedná o řízení v téže věci. Přestože totiž byly oba návrhy podány týmž navrhovatelem, přezkoumáváno je totéž napadené opatření obecné povahy a totožný je i petit návrhu (zrušení napadené stavební uzávěry v celém rozsahu), přičemž navrhovatel svůj nynější návrh staví na do značné míry shodných tvr- zeních, je třeba uvést, že v nyní projednávané věci navrhovatel svůj návrh založil též na ně- kterých nových tvrzeních a přezkum se ode- hrává v částečně odlišném skutkovém a práv- ním rámci způsobeném časovým posunem. Zatímco řízení o návrhu ze dne 19. 6. 2009 bylo prováděno krátce po vydání napadené stavební uzávěry (dne 26. 3. 2009), nyní je napadená stavební uzávěra přezkoumávána s více než dvouletým časovým odstupem. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s argu- mentací navrhovatele, že totožnost předmětu obou řízení by byla dána toliko v případě ře- šení týchž skutkových či právních otázek. Ve skutkovém základě se ovšem nyní projedná- vaná věc oproti původnímu řízení liší, neboť zrušení napadené stavební uzávěry je navrho- váno z důvodu jejího nepřiměřeného zásahu do práv navrhovatele, a to v důsledku marné- ho uplynutí času nezbytného ke zpracování územního plánu pro dotčené území. Vzhle- dem k tomu, že v době prvního přezkumu na- padené stavební uzávěry nebylo možno pře- zkoumat otázku přiměřenosti jejího trvání jako jedné ze základních skutkových okolností věci, nemůže být vyloučeno podání dalšího návrhu poté, co tato skutková okolnost nastala. Je třeba zdůraznit, že z dikce $ 97 odst. 1 stavebního zákona vyplývá, že územním opat- 901 2396 řením o stavební uzávěře jako výjimkou z pra- vidla může být omezena, resp. zakázána sta- vební činnost ve vymezeném území toliko „v nezbytném rozsahu“, a to nejen věcně a prostorově, ale též časově, tedy pouze po nezbytnou dobu. Z toho je třeba dovo- dit, že časová rovina působení územní- ho opatření o stavební uzávěře, tedy do- ba mezi jeho vydáním a zrušením, po kterou územní opatření o stavební uzá- věře zasahuje do práv dotčených subjek- tů tím, že omezuje, resp. zakazuje sta- vební činnost ve vymezeném území, představuje jeden z jeho pojmových, de- finičních znaků. Doba působení staveb- ní uzávěry jako pojmově dočasného (přechodného) územního opatření pro- to představuje jeden z přezkumných bo- dů posouzení souladu územního opatře- ní © stavební uzávěře se zákonem. Pakliže tedy v původním řízení o návrhu na- vrhovatele ze dne 19. 6. 2009 nemohla být ča- sová rovina působení napadené stavební uzá- věry posouzena vzhledem k tomu, že teprve krátce předtím byla tato vydána, v mezidobí mohlo dojít k relevantní změně poměrů co do její zákonnosti a navrhovatel takovou změ- nu poměrů plausibilně, logicky konsekvent- ně a myslitelně tvrdí, nelze nový návrh na zru- šení téhož územního opatření o stavební uzávěře, podaný týmž navrhovatelem v totož- ném rozsahu a uplatňující tentýž petit, od- mítnout podle $ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., te- dy z důvodu, že soud o téže věci již rozhodl, nýbrž je třeba návrh v této části (tj. v otázce časového působení stavební uzávěry) pře- zkoumat ve věci samé. Význam časové roviny působení stavební uzávěry ve své judikatuře zdůraznil též Nej- vyšší správní soud, když v rozsudku ze dne 22. 4. 2011, čj. 5 Ao 2/2011-30, vyložil, že „ak- tuální právní úprava klade důraz na dočas- ný charakter územního opatření o stavební uzávěře. Vydat územní opatření o stavební uzávěře je tedy možné pouze v situaci, kdy je třeba zachovat dotčené území z hlediska sta- vebního po přechodnou dobu v určitém stavu pro budoucí využití podle připravova- né územně plánovací dokumentace, pokud 902 Již příprava této dokumentace pokročila při- nejmenším do stadia schváleného zadání, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření o vy- užití daného území. (| Podle f 97 odst. 1 a J 99 odst. IT stavebního zákona z roku 2006 musí mít stavební uzávěra dočasný charakter. Lze ji vydat pouze v situaci, kdy je třeba zachovat dotčené území z hlediska sta- vebního po přechodnou dobu v určitém sta- vu pro budoucí využití podle připravované územně plánovací dokumentace, pokud již bylo schváleno její zadání, nebo pro budou- cí využití podle jiného rozhodnutí či opatře- ní v území“ Poukázat lze též na závěry výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 1/2009-142, který byl vydán v řízení o prvním návrhu navrhovatele na zrušení napadené stavební uzávěry a v němž zdejší soud dovodil, že „[plři posuzování otázky, zda při přípravě územního plánu je třeba (a i možno) vydat územní opatření o stavební uzávěře, tedy při úvaze zda je to- fo opatření zapotřebí, protože by mohlo do- jít ke ztížení nebo znemožnění využití úze- mí podle připravované územně plánovací dokumentace, je nutno vycházet z aktuální- ho stavu této přípravy (z její fáze)“. Pro úplnost zdejší soud konstatuje, že se nelze ztotožnit s argumentací odpůrce, že soud při přezkoumání opatření obecné pova- hy vychází výhradně ze skutkového a právní- ho stavu v době jeho vydání a není oprávněn zohlednit skutkové a právní okolnosti, které jsou dány v době rozhodování. Jinými slovy nelze odmítnout přezkum napadené staveb- ní uzávěry proto, že tato je navrhovatelem napadána z důvodu nepřiměřeně dlouhého tr- vání, tedy okolností nastoupivších teprve v ob- dobí po vydání napadeného opatření obecné povahy. V obecných ani zvláštních ustanove- ních upravujících řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části totiž není žád- né pravidlo tohoto druhu obsaženo, přičemž toto zejména nelze dovozovat z $ 101d odst. 1 věty první s. ř. s., podle něhož při rozhodová- ní soud posuzuje soulad opatření obecné po- vahy se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravo- moci, a zda opatření obecné povahy bylo vy- dáno zákonem stanoveným způsobem. Zdejší soud upozorňuje, že na řízení o zrušení opat- ření obecné povahy nebo jeho části (díl 7 hla- vy II s. ř. s.; $ 101a až $ 101d s. ř. s.) nelze apli- kovat $ 75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. V pří- padě právní normy v $ 75 odst. 1 s. ř. s. se totiž jedná o zvláštní ustanovení týkající se řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (díl 1 hlavy II s. ř. s.) jako jiného druhu řízení, pro něž je v hlavě II s. ř. s. zákotvena zvláštní úprava. Pro srovnání lze poukázat na paralel- ní zvláštní úpravu řízení o ochraně proti ne- činnosti správního orgánu (díl 2 hlavy II s. ř. s.), konkrétně $ 81 odst. 1 s. ř. s., podle něhož soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí, či právní úpravu řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správ- ního orgánu (díl 3 hlavy II s. ř. s.), v jehož rám- ci soud podle $ 87 odst. 1 s. ř. s. rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. VII. Posouzení důvodnosti návrhu na zrušení napadené stavební uzávěry C.) Jak vyplývá z výše uvedených úvah, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ná- vrh je třeba přezkoumat ve věci samé, a to v části týkající se přezkumu časového půso- bení napadené stavební uzávěry. Současně je ovšem třeba zdůraznit, že meritorní přezkum napadené stavební uzávěry je přípustný vý- hradně v části jejího časového působení, když v ostatním byla napadená stavební uzá- věra na bázi algoritmu přezkumu opatření obecné povahy již přezkoumána v rámci za- mítavého rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 1/2009-142, a jejímu meritor- nímu přezkumu v rozsahu širším tedy brání překážka věci rozhodnuté. Z logiky věci se pak při přezkumu časového působení napa- dené stavební uzávěry bude jednat o pře- zkum v rámci pátého kroku algoritmu pře- zkumu opatření obecné povahy. (...) Podle $ 97 odst. 1 stavebního zákona smí územní opatření o stavební uzávěře omezo- vat nebo zakazovat stavební činnost ve vyme- zeném území pouze v nezbytném rozsahu, v kontextu zde projednávané věci na nezbyt- ně dlouhou dobu v návaznosti na přípravu územního plánu obce v soudem zrušené čás- ti. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadená stavební uzávěra délkou svého pů- sobení nezbytně dlouhou dobu nepřesáhla. Na tomto místě je nejprve třeba uvést, že zpracování územního plánu od jeho zadání až po schválení je poměrně dlouhodobý dy- namický proces, v jehož průběhu může do- cházet k větším či menším změnám v uvažo- vaném řešení. Proces vedoucí k finálnímu vydání územního plánu je z hlediska stanove- ní konkrétního obsahu územního plánu, ja- kož i aplikace příslušných právních předpisů procesem složitým, v mnoha ohledech nároč- ným a z hlediska časového procesem dlouho- dobým, který se skládá z několika na sebe na- vazujících etap vzniku. Schválení a vydání samotného územního plánu předchází zejmé- na rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení územního plánu; zpracování, projednání a schválení zadání územního plánu; zpracová“- ní a projednání případného konceptu územ- ního plánu (pokud je tak stanoveno v zadání územního plánu); zpracování a veřejné pro- jednání návrhu územního plánu. Aby přitom mohl pořizovatel územního plánu přistoupit ke kroku dalšímu, musí vždy splnit zákonné podmínky stanovené pro krok předchozí. <xí Nejvyšší správní soud není povolán k to- mu, aby detailně analyzoval a posuzoval časo- vý postup či obsahové náležitosti odpůrcem pořizované části územního plánu, popřípadě konkrétní důvody, které vedly ke zdržení při přijímání územního plánu, jakož i zda tyto důvody objektivně obstojí. Takový přezkum by překračoval soudu stanovené meze práv- ního přezkumu a nepřípustně by zasahoval do otázek politických, v krajním případě by mohl ingerovat i do odpůrcova ústavního práva na samosprávu garantovaného mimo ji- né v čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy. V rozsudku ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS, do- spěl Nejvyšší správní soud v této souvislosti k závěru, že „[vle skutečnosti [..| vždy 9053 2396 jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kte- rým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využítí území. Tato harmo- nie může mít nesčíslně podob a ve své pod- statě nebude volba konkrétní podoby využí- tí určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomic- kých a dalších) mantinelů daných zákonný- mi pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku Široký prostor pro autonomní rozhodování přísluš- né politické jednotky. Jinak řečeno —- není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybo- vala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto vejde“ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat va- riantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společen- ství) před excesy v územním plánování a ne- dodržením zákonných mantinelů, avšak ne- ní jeho úkolem sám územní plány dotvářet.“ Závěry právě citovaného judikátu Ize pl- ně vztáhnout též na posouzení přiměřenosti délky působení napadené stavební uzávěry. Úkolem soudu v tomto řízení je bránit jed- notlivce (v tomto případě navrhovatele) toliko před excesy v územním plánování a nedodr- žením zákonných mantinelů co do doby poři- zování územního plánu v soudem zrušené části a z toho rezultující délky působení na- padené stavební uzávěry: Úkolem Nejvyššího správního soudu však nemůže být odpůrce ak- tivně usměrňovat či snad dozorovat při pořizo- vání územního plánu, respektive naplňování ja- kéhosi vzorového časového harmonogramu přijímání konkrétních dílčích opatření a ab- solvování jednotlivých etap jeho vydání. Od- 904 půrce je co do délky působení napadené sta- vební uzávěry omezen toliko základními ča- sovými mantinely podle $ 97 odst. 1 staveb- ního zákona. : Za vybočení z přípustného časového rámce působení územního opatření o stavební uzávěře v podobě jeho nepři- měřeně dlouhého působení a s ním spo- jené porušení 6 97 odst. 1 stavebního zá- kona, pro které by bylo nutno územní opatření o stavební uzávěře zrušit, by bylo možno považovat teprve dlouhodo- bou, bezdůvodnou a svévolnou nečin- nost obce při přijímání územního plá- nu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření 0 stavební uzávěře vydáno. Při- tom je třeba přihlédnout též k aktivitě navrhovatele jako subjektu, do jehož práv je územním opatřením o stavební uzávěře zasahováno. V nyní projednávané věci však k takové- mu vybočení z přípustného časového rámce působení územního opatření o stavební uzá- věře nedošlo. Nejvyšší správní soud zohled- nil, že dotčeným územím je areál bývalého jednotného zemědělského družstva, který je významně zatížen jak historicky, tak i ekolo- gicky. K nejasnostem ohledně jeho dalšího využití přispívá mimo dřívějšího využívání pro intenzivní zemědělskou živočišnou výro- bu též skutečnost, že areál byl před nabytím navrhovatelem využíván jako sklad uhlí a o je- ho využití se mimo navrhovatele aktivně ucházel též další subjekt, který jej zamýšlel vy- užívat jako sklad ovoce a techniky, přičemž tento záměr byl odpůrcem hodnocen pozitiv- něji než záměr navrhovatele. Přihlédnout je třeba též ke skutečnosti, že obyvatelé obce s realizací projektu navrhovatele dlouhodobě. zásadně nesouhlasí, což dokládají mimo jiné též účastníky předložené články z regionální- ho tisku, konkrétně článek „Prasata Solanští odmítají, investor však neustupuje“ otištěný v Litoměřickém deníku dne 21. 3. 2008, a dá- le článek „Solany: stavební uzávěra; Místní přicházejí s další zbraní v bojí proti záměru holandského farmáře vybudovat za obcí prasečák pro tisíce zvířat“ otištěný v témže deníku dne 4. 12. 2008. Z důvodu nesouhlasu obyvatel obce a ne- jasností ohledně dalšího využití arcálu zastu- pitelstvo odpůrce na zasedání konaném dne 29. 6. 2010 starostovi obce uložilo připravit místní referendum, ÚP - kravín Solany, tedy ohledně vymezení funkčního využití areálu v nově pořizovaném územním plánu v sou- dem zrušené části. Ze spisu nicméně není zřejmé, zda a jaké kroky starosta v této záleži- tosti podnikal. Dne 31. 3. 2011 pak byla uza- vřena smlouva o dílo mezi odpůrcem jako ob- jednatelem a projektantem Ing. Stanislavem Z., autorizovaným urbanistou, jako zhotovite- lem, jejímž předmětem je dopracování územ- ního plánu obce. Z obsahu smlouvy je zřej- mé, že tato se týká předmětné části územního plánu, neboť veškeré ostatní území obce je již regulováno platným územním | plánem. Smlouva obsahuje i další podstatné náležitos- ti, zejména konkrétní harmonogram poskyt- nutí plnění (zpracování návrhu územního plánu pro potřeby společného jednání do 3 měsíců od podpisu smlouvy, návrh územní- bo plánu pro potřeby veřejného projednání do 2 měsíců od doručení podkladů po společ- ném jednání, čistopis územního plánu do 4 týdnů od schválení návrhu územního plánu) a cenu díla (20 000 Kč za zpracování návrhu územního plánu pro potřeby společného jed- nání, 15 000 Kč za zpracování návrhu územní- ho plánu pro potřeby veřejného projednání, 30 000 Kč za zpracování čistopisu územního plánu, celkem 78 000 Kč vč. DPH) a ujednání o smluvní pokutě. V této souvislosti je třeba podotknout, že posuzování platnosti či kon- krétního data uzavření smlouvy, jež navrho- vatel zpochybňuje, nebylo předmětem toho- to řízení. V rámci přípravy územního plánu v soudem zrušené části měla mimoto v před- chozích dvou letech probíhat řada osobních a telefonických jednání mezi starostou od- půrce, Městským úřadem Lovosice a právním poradcem obce, ze spisu však není datování a obsah těchto jednání blíže doložitelný. Jakkoliv lze konstatovat, že územní plán byl v části týkající se předmětného areálu soudem zrušen již ke dni 3. 9. 2008 a odpůrce mohl být při jeho znovupořizování aktivněj- ší, je třeba rovněž zohlednit, že navrhovatel žádným způsobem nedoložil své aktivní vy- stupování v zájmu efektivního postupu od- půrce při vydání příslušné části územního plánu. Zejména soudu nedoložil žádnou pí- semnou či elektronickou komunikaci s od- půrcem dokládající, že by se například dota- zoval na průběh vydávání územního plánu či odpůrce vyzýval k podnikání příslušných kroků, zajímal se o konání místního referen- da a názory občanů obce na svůj záměr, po- případě se snažil přiklonit mínění obyvatel obce na svoji stranu, například formou pořá- dání veřejných diskuzí. V neposlední řadě nelze přehlédnout ani skutečnost, že osud územního opatření o sta- vební uzávěře vydaného dne 26. 3. 2009 zůstal nejistý až do rozhodnutí Ústavního soudu, kte- rý odmítl ústavní stížnost navrhovatele smě- řující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 1/2009-142, tedy do 6. 1. 2010. Tím nepochybně mohly být až do uvedeného data aktivity odpůrce při znovupořizování územního plánu utlumeny, neboť vyčkával výsledku tohoto řízení. Doba, po kterou mohl odpůrce vyvíjet svou činnost, se tak ještě o několik měsíců zkrátila. (...) 905 2397 2397 Opatření obecné povahy: aktivní legitimace; uplatnění námitek a připomínek Ochrana zemědělského půdního fondu: charakter metodického pokynu Ministerstva životního prostředí; stanovisko orgánu ochrany půdního fondu Územní samospráva: podjatost člena obecního zastupitelstva k $ 21 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění zákona č. 91/1998 Sb. k $ 52 odst. 2 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zá- kon) k $ 10i odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně ně- kterých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění zá- kona č. 93/2004 Sb. k čl. 3 odst. 2 a 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů ně- kterých plánů a programů na životní prostředí k příloze II bodu 10 písm. b) směrnice Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřej- ných a soukromých záměrů na životní prostředí k čl. II metodického pokynu Ministerstva životního prostředí č. OOLP/1067/96 k odnímání pů- dy ze zemědělského půdního fondu podle zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělské- ho půdního fondu, ve znění zákona č. 10/1993 Sb. k $ 5 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákona č. 186/2006 Sb. k $ 83 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) I. Je-li nemovitost ve výlučném vlastnictví jednoho z manželů, není druhý z man- želů bez výslovného zmocnění oprávněn podat za něj námitku v řízení o územním plánu [$ 52 odst. 2 a 3 stavebního zákona z roku 2006], jelikož se nejedná o běžnou záležitost ve smyslu $ 21 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině. II. Podle $ 10i odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní pro- středí, ve znění do 31. 12. 2006 ve světle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES a směrnice Rady 85/337/EHS je příslušný úřad v případě územně pláno- vací dokumentace obce povinen provést zjišťovací řízení vždy bez ohledu na to, zda předkládaná územně plánovací dokumentace stanoví rámec pro některý ze záměrů stanovených v příloze č. 1 uvedeného zákona. III. Metodický pokyn Ministerstva životního prostředí č. OOLP/1067/96 k odní- mání půdy ze zemědělského půdního fondu podle zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákona č. 10/1993 Sb. podrobněji upravuje postup orgánů ochrany zemědělského půdního fondu včetně hledisek a kritérií, jež mají tyto orgány posuzovat v případě územně plánovací dokumentace, a sjednocuje tak správní praxi. Bylo by zpravidla v rozporu se zásadou zákazu libovůle a rovného zacházení, pokud by se orgán ochrany zemědělského půdního fondu v jednotlivých případech od hledisek a kritérií tohoto metodického pokynu odchýlil. IV. Stanovisko orgánu ochrany zemědělského půdního fondu podle $ 5 odst. 2 zá- kona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, musí být odůvodně- no, a to zejména podle kritérií obsažených v metodickém pokynu Ministerstva životního prostředí č. OOLP/1067/96. 906 V. Soulad územního plánu obce nebo jeho změny s nadřazenou územně pláno- vací dokumentací posuzuje soud zásadně podle právního stavu ke dni schválení územního plánu nebo jeho změny. VI. Pokud člen zastupitelstva obce oznámí možný střet zájmů v určité věci, rozhoduje zastupitelstvo obce v souladu s $ 83 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o ob- cích, pouze o existenci či neexistenci důvodu pro vyloučení tohoto zastupitele z pro- jednávání a rozhodování této záležitosti. Nemůže však rozhodnout o vyloučení samotném. VII. Nesplnění povinností podle $ 83 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, je nedodržením zákonného postupu; dovozovat z něj nezákonnost přijatého opatření obecné povahy však zpravidla nelze.
Společnost s ručením omezeným FARMA SOLANY proti obci Děčany o návrhu na zruše- ní opatření obecné povahy.
Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat otázkou, zda je dána jeho pravomoc a příslušnost k řízení o návrhu navrhovatele na zrušení napadené stavební uzávěry a zda lze tento návrh projednat ve věci samé.
Pravomoc a příslušnost Nejvyššího správního soudu k řízení o návrhu vyplývá z ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s., podle něhož návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem. Podle odst. 4 téhož ustanovení je odpůrcem ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno. Podle § 101b s. ř. s. je účast dalších osob na řízení (§ 34) vyloučena. Podle § 101c s. ř. s. k řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je příslušný Nejvyšší správní soud.
Podle § 97 odst. 1 stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území. Územním opatřením o stavební uzávěře nelze omezit nebo zakázat udržovací práce.
Z posledně citovaného ustanovení vyplývá, jakož i spisové dokumentace je nepochybné, že napadená stavební uzávěra byla vydána jako opatření obecné povahy. V této souvislosti lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009, č. j. 6 Ao 2/2009 – 86, podle jehož závěrů účinností zákona č. 127/2005 Sb., kterým byl zaveden do soudního řádu správního institut opatření obecné povahy, se změnila povaha nařízení obce o stavební uzávěře. Takové nařízení již nadále není z materiálního hlediska právním předpisem, nýbrž opatřením obecné povahy. Proto může řízení o jeho zrušení vést jen Nejvyšší správní soud, který je v případě důvodnosti návrhu oprávněn stavební uzávěru zrušit, byť ta byla vyhlášena formou právního předpisu.
Námitku, že se v případě napadené stavební uzávěry nejedná o opatření obecné povahy ve smyslu materiálního pojetí, nýbrž individuální akt s konkrétním předmětem i adresátem, navrhovatel uplatnil již ve svém prvním návrhu na zrušení napadené stavební uzávěry, přičemž Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 20. 7. 2009, č. j. 8 Ao 1/2009 – 142, kterým jeho návrh zamítl, s touto námitkou vypořádal tak, že ustanovení § 97 odst. 1 stavebního zákona pro územní opatření o stavební uzávěře bez jakékoli výjimky předepisuje formu opatření obecné povahy (dle § 171 a násl. správního řádu). Odpůrce opírá toto opatření o podmínky stanovené v tomto ustanovení stavebního zákona, především o to, že by mohlo dojít ke ztížení nebo znemožnění budoucího využití území podle připravované územně plánovací dokumentace (dle územního plánu). Byla-li tedy dodržena zákonem stanovená forma, přičemž předmětné opatření obsahuje i všechny podstatné náležitosti, nemůže již z tohoto důvodu obstát námitka navrhovatele, že o akt ve smyslu § 171 a násl. správního řádu se nejednalo, resp. jednat nemohlo. Z ničeho pak nevyplývá, že by došlo k obcházení zákona spočívající v tom, že v daném případě územní opatření o stavební uzávěře bylo vydáno za situace, kdy přicházelo v úvahu použití toliko jiného správního aktu. Nejvyšší správní soud ani v projednávané věci neviděl důvodu se od tohoto závěru osmého senátu Nejvyššího správního soudu odchýlit.
Následně Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení otázky, zda jsou naplněny podmínky procesní legitimace účastníků řízení. Konstatoval, že pasivní procesní legitimace odpůrce je na bázi ustanovení § 101a odst. 4 s. ř. s. nesporná, a následně obrátil svoji pozornost k posouzení, zda je navrhovatel aktivně procesně legitimován k podání návrhu. Tuto otázku zodpověděl kladně. Zásady posuzování aktivní procesní legitimace navrhovatele v řízeních o návrhu na zrušení opatření obecné povahy byly vymezeny v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS, tak, že navrhovatel musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že navrhovatel požadavkům zákona a citované konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu zcela dostál, neboť v návrhu na zrušení napadené stavební uzávěry plausibilně, logicky konsekventně a myslitelně tvrdil možnost dotčení své právní sféry jako vlastníka nemovitostí stavební uzávěrou zasažených.
Nejvyšší správní soud se však zejména musel vypořádat s otázkou, zda jsou splněny podmínky pro meritorní posouzení věci, tedy vydání rozhodnutí ve věci samé, či zda tomuto brání překážka věci rozhodnuté (překážka rei iudicatae). Napadená stavební uzávěra totiž byla již dříve k návrhu téhož navrhovatele ze dne 19. 6. 2009, obsahujícímu tentýž petit návrhu, předmětem přezkumu ze strany Nejvyššího správního soudu, přičemž Nejvyšší správní soud tento návrh zamítl rozsudkem ze dne 20. 7. 2009, č. j. 8 Ao 1/2009 – 142.
K překážce věci soudem (pravomocně) rozhodnuté (překážce rei iudicatae) právní doktrína uvádí, že tato je dána, pokud soud v téže věci již vydal, resp. vyhlásil rozhodnutí na základě jiného návrhu. Totožnost věci je přitom nutno posuzovat jednak podle totožnosti účastníků, jednak podle totožnosti předmětu řízení (VOPÁLKA, V., MIKULE, V., ŠIMŮNKOVÁ, V., ŠOLÍN, M. Soudní řád správní : Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2004. s. 96). Ve výše citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, pak zdejší soud vyložil, že je nutno vykládat překážku věci rozhodnuté (resp. překážku litispendence) v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části restriktivně, a sice tak, že je dána, podal-li oba návrhy totožný navrhovatel (odpůrcem je ve věci určitého konkrétního opatření obecné povahy vždy týž procesní subjekt, neboť je jím podle § 101a odst. 4 s. ř. s. vždy ten, kdo je vydal), a jen v tom rozsahu, v jakém je dána totožnost předmětu řízení, tj. v jakém rozsahu se návrhy týkají týchž skutkových či právních otázek.
Po důkladnějším zvážení dospěl zdejší soud k závěru, že překážka věci rozhodnuté nebrání vydání rozhodnutí ve věci samé. V případě řízení o návrhu navrhovatele ze dne 19. 6. 2009, který byl zamítnut rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2009, a nyní projednávaného návrhu se nejedná o řízení v téže věci. Přestože totiž byly oba návrhy podány týmž navrhovatelem, přezkoumáváno je totéž napadené opatření obecné povahy a totožný je i petit návrhu (zrušení napadené stavební uzávěry v celém rozsahu), přičemž navrhovatel svůj nynější návrh staví na do značné míry shodných tvrzeních, je třeba uvést, že v nyní projednávané věci navrhovatel svůj návrh založil též na některých nových tvrzeních a přezkum se odehrává v částečně odlišném skutkovém a právním rámci způsobeném časovým posunem. Zatímco řízení o návrhu ze dne 19. 6. 2009 bylo prováděno krátce po vydání napadené stavební uzávěry (dne 26. 3. 2009), nyní je napadená stavební uzávěra přezkoumávána s více než dvouletým časovým odstupem. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s argumentací navrhovatele, že totožnost předmětu obou řízení by byla dána toliko v případě řešení týchž skutkových či právních otázek; ve skutkovém základě se ovšem nyní projednávaná věc oproti původnímu řízení liší, neboť zrušení napadené stavební uzávěry je navrhováno z důvodu jejího nepřiměřeného zásahu do práv navrhovatele, a to v důsledku marného uplynutí času nezbytného ke zpracování územního plánu pro dotčené území. Vzhledem k tomu, že v době prvního přezkumu napadené stavební uzávěry nebylo možno přezkoumat otázku přiměřenosti jejího trvání jako jedné ze základních skutkových okolností věci, nemůže být vyloučeno podání dalšího návrhu poté, co tato skutková okolnost nastala.
Je třeba zdůraznit, že z dikce § 97 odst. 1 stavebního zákona vyplývá, že územním opatřením o stavební uzávěře jako výjimkou z pravidla může být omezena, resp. zakázána stavební činnost ve vymezeném území toliko „v nezbytném rozsahu,“ a to nejen věcně a prostorově, ale též časově, tedy pouze po nezbytnou dobu. Z toho je třeba dovodit, že časová rovina působení územního opatření o stavební uzávěře, tedy doba mezi jeho vydáním a zrušením, po kterou územní opatření o stavební uzávěře zasahuje do práv dotčených subjektů tím, že omezuje, resp. zakazuje stavební činnost ve vymezeném území, představuje jeden z jeho pojmových, definičních znaků. Doba působení stavební uzávěry jako pojmově dočasného (přechodného) územního opatření proto představuje jeden z přezkumných bodů posouzení souladu územního opatření o stavební uzávěře se zákonem. Pakliže tedy v původním řízení o návrhu navrhovatele ze dne 19. 6. 2009 nemohla být časová rovina působení napadené stavební uzávěry posouzena vzhledem k tomu, že teprve krátce předtím byla tato vydána, v mezidobí mohlo dojít k relevantní změně poměrů co do její zákonnosti a navrhovatel takovou změnu poměrů plausibilně, logicky konsekventně a myslitelně tvrdí, nelze nový návrh na zrušení téhož územního opatření o stavební uzávěře, podaný týmž navrhovatelem v totožném rozsahu a uplatňujícím tentýž petit návrhu, odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy z důvodu, že soud o téže věci již rozhodl, nýbrž je třeba návrh v této části (tj. v otázce časového působení stavební uzávěry) přezkoumat ve věci samé.
Význam časové roviny působení stavební uzávěry ve své judikatuře zdůraznil též Nejvyšší správní soud, když v rozsudku ze dne 22. 4. 2011, č. j. 5 Ao 2/2011 – 30, vyložil, že aktuální právní úprava klade důraz na dočasný charakter územního opatření o stavební uzávěře. Vydat územní opatření o stavební uzávěře je tedy možné pouze v situaci, kdy je třeba zachovat dotčené území z hlediska stavebního po přechodnou dobu v určitém stavu pro budoucí využití podle připravované územně plánovací dokumentace, pokud již příprava této dokumentace pokročila přinejmenším do stádia schváleného zadání, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření o využití daného území. (...) Podle § 97 odst. 1 a § 99 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 musí mít stavební uzávěra dočasný charakter. Lze ji vydat pouze v situaci, kdy je třeba zachovat dotčené území z hlediska stavebního po přechodnou dobu v určitém stavu pro budoucí využití podle připravované územně plánovací dokumentace, pokud již bylo schváleno její zadání, nebo pro budoucí využití podle jiného rozhodnutí či opatření v území. Poukázat lze též na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2009, č. j. 8 Ao 1/2009 – 142, publikován pod č. 1941/2009 Sb. NSS, který byl vydán v řízení o prvním návrhu navrhovatele na zrušení napadené stavební uzávěry a v němž zdejší soud dovodil, že při posuzování otázky, zda při přípravě územního plánu je třeba (a i možno) vydat územní opatření o stavební uzávěře, tedy při úvaze zda je toto opatření zapotřebí, protože by mohlo dojít ke ztížení nebo znemožnění využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, je nutno vycházet z aktuálního stavu této přípravy (z její fáze).
Pro úplnost zdejší soud konstatuje, že se nelze ztotožnit s argumentací odpůrce, že soud při přezkoumání opatření obecné povahy vychází výhradně ze skutkového a právního stavu v době jeho vydání a není oprávněn zohlednit skutkové a právní okolnosti, které jsou dány v době rozhodování. Jinými slovy nelze odmítnout přezkum napadené stavební uzávěry proto, že tato je navrhovatelem napadána z důvodu nepřiměřeně dlouhého trvání, tedy okolností nastoupivších teprve v období po vydání napadeného opatření obecné povahy. V obecných ani zvláštních ustanoveních upravujících řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části totiž není žádné pravidlo tohoto druhu obsaženo, přičemž toto zejména nelze dovozovat z ustanovení § 101d odst. 1 věty první s. ř. s., podle něhož při rozhodování soud posuzuje soulad opatření obecné povahy se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Zdejší soud upozorňuje, že na řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (díl 7 hlavy II s. ř. s.; § 101a až § 101d s. ř. s.) nelze aplikovat § 75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. V případě právní normy v § 75 odst. 1 s. ř. s. se totiž jedná o zvláštní ustanovení týkající se řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (díl 1 hlavy II s. ř. s.) jako jiného druhu řízení, pro něž je v hlavě II s. ř. s. zakotvena zvláštní úprava. Pro srovnání lze poukázat na paralelní zvláštní úpravu řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu (díl 2 hlavy II s. ř. s.), konkrétně ustanovení § 81 odst. 1 s. ř. s., podle něhož soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí, či právní úpravu řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (díl 3 hlavy II s. ř. s.), v jehož rámci soud podle § 87 odst. 1 s. ř. s. rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.
VII.
Posouzení důvodnosti návrhu na zrušení napadené stavební uzávěry
Poté, co Nejvyšší správní soud konstatoval, že je dána jeho pravomoc k řízení o návrhu navrhovatele na zrušení napadené stavební uzávěry a že tento návrh lze projednat ve věci samé, zaměřil svoji pozornost na posouzení důvodnosti návrhu. Pro posouzení důvodnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy byl judikaturou Nejvyššího správního soudu vymezen tzv. algoritmus (test) přezkumu opatření obecné povahy, konkrétně v esenciálním rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publikován pod č. 740/2006 Sb. NSS. Je přitom nepochybné, že tento algoritmus je třeba plně aplikovat též na přezkum územního opatření o stavební uzávěře (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2007, č. j. 1 Ao 3/2007 – 60, publikován pod č. 1341/2007 Sb. NSS, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009, č. j. 6 Ao 2/2009 – 86).
Nejvyšší správní soud je při aplikaci algoritmu (testu) přezkumu opatření obecné povahy v souladu s dispoziční zásadou zásadně vázán návrhem, a nesmí tedy co do rozsahu překročit návrh, který učinil navrhovatel. Naproti tomu však soud není vázán právními důvody návrhu (§ 101d odst. 1 věta druhá s. ř. s.), tzn. že soud může napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušit i z jiných důvodů než z těch, které navrhovatel vytkl. Jednotlivé na sebe navazující kroky algoritmu vyplývají zejména z § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. Soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již věcně nezabývá. První tři z nich mají povahu formálního přezkumu napadeného opatření obecné povahy, zatímco zbylé dva již mají povahu materiální (soud v případě těchto závěrečných kroků zkoumá samotný obsah přezkoumávaného opatření obecné povahy). Těmito kroky algoritmu jsou:
1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy;
2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti;
3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem;
4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem;
5) přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenosti právní regulace v širším slova smyslu), tedy konkrétně zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem (kritérium potřebnosti), jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů); v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu).
Jak vyplývá z výše uvedených úvah, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že návrh je třeba přezkoumat ve věci samé, a to v části týkající se přezkumu časového působení napadené stavební uzávěry. Současně je ovšem třeba zdůraznit, že meritorní přezkum napadené stavební uzávěry je přípustný výhradně v části jejího časového působení, když v ostatním byla napadená stavební uzávěra na bázi algoritmu přezkumu opatření obecné povahy již přezkoumána v rámci zamítavého rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2009, č. j. 8 Ao 1/2009 – 142, a jejímu meritornímu přezkumu v rozsahu širším tedy brání překážka věci rozhodnuté. Z logiky věci se pak při přezkumu časového působení napadené stavební uzávěry bude jednat o přezkum v rámci pátého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. Z důvodu překážky věci rozhodnuté se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat námitkami navrhovatele, že napadená stavební uzávěra nemůže uspět v prvním a druhém kroku algoritmu, neboť odpůrce při jejím vydání zneužil svoji pravomoc a nejedná se o opatření obecné povahy ve smyslu materiálního pojetí, nýbrž individuální akt s konkrétním předmětem i adresátem, jakož ani námitkami, že napadená stavební uzávěra neobstojí ve třetím a čtvrtém kroku algoritmu, neboť neobsahuje řádné odůvodnění. Nemohl se zabývat tvrzením navrhovatele o nepřiměřeném (územním) rozsahu napadené stavební uzávěry, jakož ani argumentací, že za její základ nebylo možno použít zadání územního plánu obce Děčany z března 2004 a příprava územního plánu v části zrušené soudem se nemohla vrátit do fáze po přípravě návrhu ani jiného již dříve realizovaného stádia přípravy. Totéž platí pro úvahy navrhovatele o právní povaze kolaudačního rozhodnutí či zda je zrušenou část územního plánu vůbec třeba nahrazovat.
bývat tvrzením navrhovatele o nepřiměřeném (územním) rozsahu napadené stavební uzávěry, jakož ani argumentací, že za její základ nebylo možno použít zadání územního plánu obce Děčany z března 2004 a příprava územního plánu v části zrušené soudem se nemohla vrátit do fáze po přípravě návrhu ani jiného již dříve realizovaného stádia přípravy. Totéž platí pro úvahy navrhovatele o právní povaze kolaudačního rozhodnutí či zda je zrušenou část územního plánu vůbec třeba nahrazovat.
Skutkovým základem nynějšího meritorního přezkumu je spor o využití areálu bývalého jednotného zemědělského družstva, nacházejícího se u Solan – části obce Děčany, okres Litoměřice. Tento areál navrhovatel nabyl v září 2006 a částečně v květnu 2007 za účelem rekonstrukce a přeměny v moderní odchovnu selat a výkrmnu prasat s navazující bioplynovou stanicí. Realizace záměru navrhovatele však byla znemožněna územním plánem obce Děčany ze dne 19. 2. 2008, který připouštěl využívat areál toliko k chovu skotu (nikoliv však prasat, jak zamýšlel navrhovatel). Inkriminovaná část územního plánu byla k návrhu navrhovatele zrušena rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008, č. j. 8 Ao 1/2008 – 102, který nabyl právní moci dne 3. 9. 2008. Odpůrce následně vydal územní opatření o stavební uzávěře ze dne 26. 3. 2009, kterou bylo v areálu zakázáno umisťovat a provádět stavby a zařízení, provádět změny staveb a měnit vliv staveb na využití území, s výjimkou udržovacích prací, a to do nabytí účinnosti (nového) územního plán pro toto území. Navrhovatel se proti stavební uzávěře bránil návrhem na zrušení ze dne 19. 6. 2009. Tento návrh byl rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2009, č. j. 8 Ao 1/2009 – 142, zamítnut. Jelikož odpůrce podle názoru navrhovatele územní plán ve zrušené části nepřipravuje, není splněna základní podmínka existence stavební uzávěry, a navrhovatel se proto opětovně domáhá jejího zrušení.
Navrhovatel, vycházeje z ustanovení § 97 odst. 1 věty první stavebního zákona, poukazuje na to, že omezení či zákaz stavební činnosti na základě územního opatření o stavební uzávěře není možný v širším než nezbytném rozsahu. Svoji argumentaci staví na tvrzení, že napadená stavební uzávěra trvá po nepřiměřeně dlouhou dobu, a představuje proto nepřiměřený zásah do jeho vlastnického práva k nemovitostem napadenou stavební uzávěrou dotčeným. Napadená stavební uzávěra je podle něj nepřiměřená z hlediska časového, neboť s ohledem na rozsah dotčeného území (cca 3,5 ha) a omezený okruh dotčených osob (takřka výhradně sám navrhovatel) trvá nepřiměřeně dlouho. Dobu trvání stavební uzávěry je podle něj třeba poměřovat minimálním časem nezbytným k dosažení jejího cíle, tedy pořízení územního plánu v části zrušené soudem. Od tohoto zrušení ke dni podání nyní projednávaného návrhu uplynulo více než 31 měsíců a za tuto dobu se příprava územního plánu s jedinou výjimkou vůbec nedostala na program zasedání zastupitelstva odpůrce. Navrhovatel zpochybňoval tvrzení odpůrce ohledně jednání vedených za účelem vydání příslušné části územního plánu. Namítal neplatnost, antedatování a nedostatečnou konkrétnost smlouvy o dílo uzavřené dne 31. 3. 2011 mezi odpůrcem a projektantem Ing. S. Z., autorizovaným urbanistou, jejímž předmětem je dopracování územního plánu obce. Ani do budoucna pak nelze podle navrhovatele očekávat jakoukoliv aktivitu odpůrce vedoucí ke zrušení napadené stavební uzávěry.
Odpůrce reagoval tak, že není pravda, že by byl při znovuprojednání zrušené části územního plánu zcela nečinný. V rámci jeho přípravy v předchozích dvou letech probíhala řada osobních a telefonických jednání mezi starostou, Městským úřadem Lovosice a právním poradcem obce. Mimoto byla dne 31. 3. 2011 uzavřena smlouva o dílo mezi odpůrcem jako objednatelem a projektantem Ing. S. Z., autorizovaným urbanistou, jako zhotovitelem, jejímž předmětem je dopracování územního plánu obce. V současné době je upravován návrh územního plánu v soudem zrušené části. Odpůrce se snaží ukončit trvání napadené stavební uzávěry, musí přitom však chránit veřejné zájmy v území.
Nejvyšší správní soud dospěl po zvážení věci k závěru, že návrh na zrušení napadené stavební uzávěry, založený na jejím nepřiměřeně dlouhém trvání, není důvodný.
Podle § 97 odst. 1 stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území. Územním opatřením o stavební uzávěře nelze omezit nebo zakázat udržovací práce.
Podle tohoto ustanovení smí územní opatření o stavební uzávěře omezovat nebo zakazovat stavební činnost ve vymezeném území pouze v nezbytném rozsahu, v kontextu zde projednávané věci na nezbytně dlouhou dobu v návaznosti na přípravu územního plánu obce v soudem zrušené části. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadená stavební uzávěra délkou svého působení nezbytně dlouhou dobu nepřesáhla.
Na tomto místě je nejprve třeba uvést, že zpracování územního plánu od jeho zadání až po schválení je poměrně dlouhodobý dynamický proces, v jehož průběhu může docházet k větším či menším změnám v uvažovaném řešení. Proces vedoucí k finálnímu vydání územního plánu je z hlediska stanovení konkrétního obsahu územního plánu, jakož i aplikace příslušných právních předpisů procesem složitým, v mnoha ohledech náročným a z hlediska časového procesem dlouhodobým, který se skládá z několika na sebe navazujících etap vzniku. Schválení a vydání samotného územního plánu předchází zejména rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení územního plánu; zpracování, projednání a schválení zadání územního plánu; zpracování a projednání případného konceptu územního plánu (pokud je tak stanoveno v zadání územního plánu); zpracování a veřejné projednání návrhu územního plánu. Aby přitom mohl pořizovatel územního plánu přistoupit ke kroku dalšímu, musí vždy splnit zákonné podmínky stanovené pro krok předchozí.
Nejvyšší správní soud není povolán k tomu, aby detailně analyzoval a posuzoval časový postup či obsahové náležitosti odpůrcem pořizované části územního plánu, popřípadě konkrétní důvody, které vedly ke zdržení při přijímání územního plánu, jakož i zda tyto důvody objektivně obstojí. Takový přezkum by překračoval soudu stanovené meze právního přezkumu a nepřípustně by zasahoval do otázek politických, v krajním případě by mohl ingerovat i do odpůrcova ústavního práva na samosprávu, garantovaného mimo jiné v čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy České republiky (ústavního zákona č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších ústavních předpisů). V rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, publikován pod č. 1462/2008 Sb. NSS, dospěl Nejvyšší správní soud v této souvislosti k závěru, že ve skutečnosti vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet.
Závěry právě citovaného judikátu lze plně vztáhnout též na posouzení přiměřenosti délky působení napadené stavební uzávěry. Úkolem soudu v tomto řízení je bránit jednotlivce (v tomto případě navrhovatele) toliko před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů co do doby pořizování územního plánu v soudem zrušené části a z toho rezultující délky působení napadené stavební uzávěry. Úkolem Nejvyššího správního soudu však nemůže být odpůrce aktivně usměrňovat či snad dozorovat při pořizování územního plánu, respektive naplňování jakéhosi vzorového časového harmonogramu přijímání konkrétních dílčích opatření a absolvování jednotlivých etap jeho vydání. Odpůrce je co do délky působení napadené stavební uzávěry omezen toliko základními časovými mantinely podle § 97 odst. 1 stavebního zákona.
Za vybočení z přípustného časového rámce působení územního opatření o stavební uzávěře v podobě jeho nepřiměřeně dlouhého působení a s ním spojené porušení § 97 odst. 1 stavebního zákona, pro které by bylo nutno územní opatření o stavební uzávěře zrušit, by bylo možno považovat teprve dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost obce při přijímání územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře vydáno. Přitom je třeba přihlédnout též k aktivitě navrhovatele jako subjektu, do jehož práv je územním opatřením o stavební uzávěře zasahováno.
V nyní projednávané věci však k takovému vybočení z přípustného časového rámce působení územního opatření o stavební uzávěře nedošlo. Nejvyšší správní soud zohlednil, že dotčeným územím je areál bývalého jednotného zemědělského družstva, který je významně zatížen jak historicky, tak i ekologicky. K nejasnostem ohledně jeho dalšího využití přispívá mimo dřívějšího využívání pro intenzivní zemědělskou živočišnou výrobu též skutečnost, že areál byl před nabytím navrhovatelem využíván jako sklad uhlí a o jeho využití se mimo navrhovatele aktivně ucházel též další subjekt, který jej zamýšlel využívat jako sklad ovoce a techniky, přičemž tento záměr byl odpůrcem hodnocen pozitivněji než záměr navrhovatele. Přihlédnout je třeba též ke skutečnosti, že obyvatelé obce s realizací projektu navrhovatele dlouhodobě zásadně nesouhlasí, což dokládají mimo jiné též účastníky předložené články z regionálního tisku, konkrétně článek „Prasata Solanští odmítají, investor však neustupuje,“ otištěný v Litoměřickém deníku dne 21. 3. 2008, a dále článek „Solany: stavební uzávěra; Místní přicházejí s další zbraní v boji proti záměru holandského farmáře vybudovat za obcí prasečák pro tisíce zvířat,“ otištěný v témže deníku dne 4. 12. 2008.
Z důvodu nesouhlasu obyvatel obce a nejasností ohledně dalšího využití areálu zastupitelstvo odpůrce na zasedání konaném dne 29. 6. 2010 starostovi obce uložilo připravit místní referendum, ÚP – kravín Solany, tedy ohledně vymezení funkčního využití areálu v nově pořizovaném územním plánu v soudem zrušené části. Ze spisu nicméně není zřejmé, zda a jaké kroky starosta v této záležitosti podnikal. Dne 31. 3. 2011 pak byla uzavřena smlouva o dílo mezi odpůrcem jako objednatelem a projektantem Ing. S. Z., autorizovaným urbanistou, jako zhotovitelem, jejímž předmětem je dopracování územního plánu obce. Z obsahu smlouvy je zřejmé, že tato se týká předmětné části územního plánu, neboť veškeré ostatní území obce je již regulováno platným územním plánem. Smlouva obsahuje i další podstatné náležitosti, zejména konkrétní harmonogram poskytnutí plnění (zpracování návrhu územního plánu pro potřeby společného jednání do 3 měsíců od podpisu smlouvy, návrh územního plánu pro potřeby veřejného projednání do 2 měsíců od doručení podkladů po společném jednání, čistopis územního plánu do 4 týdnů od schválení návrhu územního plánu) a cenu díla (20 000 Kč za zpracování návrhu územního plánu pro potřeby společného jednání, 15 000 Kč za zpracování návrhu územního plánu pro potřeby veřejného projednání, 30 000 Kč za zpracování čistopisu územního plánu, celkem 78 000 Kč vč. DPH) a ujednání o smluvní pokutě. V této souvislosti je třeba podotknout, že posuzování platnosti či konkrétního data uzavření smlouvy, jež navrhovatel zpochybňuje, nebylo předmětem tohoto řízení. V rámci přípravy územního plánu v soudem zrušené části měla mimoto v předchozích dvou letech probíhat řada osobních a telefonických jednání mezi starostou odpůrce, Městským úřadem Lovosice a právním poradcem obce, ze spisu však není datování a obsah těchto jednání blíže doložitelný.
Jakkoliv lze konstatovat, že územní plán byl v části týkající se předmětného areálu soudem zrušen již ke dni 3. 9. 2008 a odpůrce mohl být při jeho znovupořizování aktivnější, je třeba rovněž zohlednit, že navrhovatel žádným způsobem nedoložil své aktivní vystupování v zájmu efektivního postupu odpůrce při vydání příslušné části územního plánu. Zejména soudu nedoložil žádnou písemnou či elektronickou komunikaci s odpůrcem, dokládající, že by se například dotazoval na průběh vydávání územního plánu či odpůrce vyzýval k podnikání příslušných kroků, zajímal se o konání místního referenda a názory občanů obce na svůj záměr, popřípadě se snažil přiklonit mínění obyvatel obce na svoji stranu, například formou pořádání veřejných diskuzí.
V neposlední řadě nelze přehlédnout ani skutečnost, že osud územního opatření o stavební uzávěře vydaného dne 26. 3. 2009 zůstal nejistý až do rozhodnutí Ústavního soudu, který odmítl ústavní stížnost navrhovatele směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2009, č. j. 8 Ao 1/2009 – 142, tedy do 6. 1. 2010. Tím nepochybně mohly být až do uvedeného data aktivity odpůrce při znovupořizování územního plánu utlumeny, neboť vyčkával výsledku tohoto řízení. Doba, po kterou mohl odpůrce vyvíjet svou činnost se tak ještě o několik měsíců zkrátila.
Toliko nad rámec potřebného odůvodnění (obiter dictum) zdejší soud konstatuje, že pro rozsah tohoto přezkumného řízení je irelevantní tvrzení navrhovatele, že skutečným cílem napadené stavební uzávěry je trvale mu znemožnit užívání areálu v jeho vlastnictví, zejména pak realizaci jím zamýšleného projektu. Stejně tak je bezpředmětné tvrzení, že se v případě projektu navrhovatele má jednat o investici v hodnotě desítek milionů korun českých a v důsledku průtahů je porušováno navrhovatelovo legitimní očekávání, že svůj záměr bude moci zrealizovat, a vzniká mu značná škoda. V této souvislosti lze navrhovatele odkázat na ustanovení § 102 odst. 1 stavebního zákona, podle něhož vlastníkovi pozemku nebo stavby, jehož práva byla při užívání pozemku nebo stavby na základě územního opatření o stavební uzávěře omezena, náleží náhrada, popřípadě právní úpravu náhrady škody.
VIII.
Závěrečné shrnutí
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že návrh na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2009, kterým se vydává územní opatření o stavební uzávěře, vydaného zastupitelstvem obce Děčany dne 26. 3. 2009, č. j. 38/2009, není důvodný. Soud proto návrh podle ustanovení § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl soud podle ustanovení § 101d odst. 5 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků řízení o zrušení opatření obecné povahy nemá právo na náhradu nákladů řízení.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. června 2011
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu