k čl. 102 odst. 1 Ústavy ČR k čl. 21 odst. 3 a4 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“) L. Usnesení zastupitelstva obce podle $ 27 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do za- stupitelstev obcí, kterým se stanoví členění území obce na více volebních obvodů, je opatřením obecné povahy. II. Ústavní pořádek nestanoví poměrnost volebního systému jako jeden z para- metrů pro volby do zastupitelstev obcí (čl. 102 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 3 Listiny zá- kladních práv a svobod). Charakter volebního systému pro volby do zastupitelstev obcí je vymezen v $ 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, podle něhož se volby konají na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním podle zásad poměrného zastoupení, ve spojení zejména s $ 45 2140 téhož zákona, v němž je stanovena 5% uzavírací klauzule a tzv. d'Hondtova metoda přepočtu hlasů voličů na mandáty, a $ 27 téhož zákona, vymezujícím podmínky pro vytvoření více volebních obvodů na území obce, a to teprve všemi uvedenými prvky v jejich vzájemné souvislosti. III. Při vytváření volebních obvodů ($ 27 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do za- stupitelstev obcí) je zastupitelstvo obce povinno dbát na zachování rovnosti voleb- ního práva ve smyslu čl. 102 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 3 a 4 Listiny základních práv a svobod, a to dosažením co možná nejmenších rozdílů v poměru mezi počtem voli- čů a počtem volených členů zastupitelstva v jednotlivých volebních obvodech. Při- tom je třeba vycházet z údajů o počtu voličů, nikoliv jen počtu obyvatel v jednotli- vých volebních obvodech.
k čl. 102 odst. 1 Ústavy ČR k čl. 21 odst. 3 a4 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“) L. Usnesení zastupitelstva obce podle $ 27 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do za- stupitelstev obcí, kterým se stanoví členění území obce na více volebních obvodů, je opatřením obecné povahy. II. Ústavní pořádek nestanoví poměrnost volebního systému jako jeden z para- metrů pro volby do zastupitelstev obcí (čl. 102 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 3 Listiny zá- kladních práv a svobod). Charakter volebního systému pro volby do zastupitelstev obcí je vymezen v $ 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, podle něhož se volby konají na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním podle zásad poměrného zastoupení, ve spojení zejména s $ 45 2140 téhož zákona, v němž je stanovena 5% uzavírací klauzule a tzv. d'Hondtova metoda přepočtu hlasů voličů na mandáty, a $ 27 téhož zákona, vymezujícím podmínky pro vytvoření více volebních obvodů na území obce, a to teprve všemi uvedenými prvky v jejich vzájemné souvislosti. III. Při vytváření volebních obvodů ($ 27 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do za- stupitelstev obcí) je zastupitelstvo obce povinno dbát na zachování rovnosti voleb- ního práva ve smyslu čl. 102 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 3 a 4 Listiny základních práv a svobod, a to dosažením co možná nejmenších rozdílů v poměru mezi počtem voli- čů a počtem volených členů zastupitelstva v jednotlivých volebních obvodech. Při- tom je třeba vycházet z údajů o počtu voličů, nikoliv jen počtu obyvatel v jednotli- vých volebních obvodech.
(...) [50] Výchozí úprava institutu opatře- ní obecné povahy je obsažena v $ 171 správ- ního řádu, který ovšem obsahuje toliko nega- tivní vymezení, když uvádí, že „[plodle této části [části šesté $ 171 až $ 174] postupují správní orgány v případech, kdy jim zvlášt- ní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpi- sem ani rozhodnutím“. Významný pro vyme- zení právní povahy opatření obecné povahy je rovněž $ 173 odst. 3 správního řádu, podle něhož „[plovinnost, která je stanovena zá- konem a jejíž rozsah je v mezích zákona ur- čen opatřením obecné povahy, lze exekučně vymáhat jedině tehdy, jestliže bylo vydáno rozhodnutí, které existenci této povinností prohlásilo a v němž byla osoba, jež tuto po- vinnost má, jmenovitě uvedena“. Tato obec- ná úprava byla do českého práva zavedena s novým správním řádem, který byl schválen 24. 6. 2004, s platností od 24. 9. 2004 a účin- ností od 1. 1.2006, přičemž již dříve byl do čes- kého práva institut opatření obecné povahy - alespoň co do jeho výslovného pojmenování - zaveden s účinností od 1. 5. 2005 zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů. [51] Původní vládní návrh správního řá- du (sněmovní tisk č. 201/0, IV. volební obdo- bí, rok 2003, dostupný z webových stránek Poslanecké sněmovny: http//www.psp.cz) vymezoval opatření obecné povahy v $ 137 odst. 1 pozitivně jako „úkon správního orgá- nu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob“. Důvodová zpráva k návrhu správního řádu k tomu rozváděla, že „[o]pat- ření obecné povahy je zvláštní typ úkonu správního orgánu na hranici mezi správ- ním aktem a právním předpisem. Jeho zave- 996 dení je motivováno jednak zahraniční zku- šeností, jednak tím, že ve zvláštních práv- ních předpisech se již pod jinými názvy vy- skytuje, a dále tím, že moderní chápání vázanosti veřejné správy zákonem tenduje k tomu, aby dotčené osoby měly garantová- na minimální procesní práva i pro ten pří- pad, že se úkon správního orgánu týká jejích zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky. Předkládaná úprava se inspiruje kromě za- hraničních úprav též úpravou schvalování územně plánovací dokumentace podle sta- vebního zákona. Samotné zavedení institu- tu opatření do praxe správní řád ponechává zvláštním zákonům. “ [52] V souvislosti se zahraničními zkuše- nostmi, jež byly významným zdrojem pro koncipování právní úpravy české, lze pro srovnání uvést zejména právní úpravu ně- meckou. Ta vychází z pozitivní definice tzv. obecného opatření (Allgemeinverfůgung) v $ 35 větě druhé zákona o správním řízení (Verwaltungsverfahrensgesetz - VWVÍG, do- stupný z: http//bundesrecht.juris.de), v němž je toto definováno jako „správní akt, který je namířen na obecnými znaky určený nebo určitelný okruh osob nebo se týká veřejno- právní vlastnosti určité věci nebo jejího uží- vání veřejností“ („Allgemeinverfůgung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach all- gemeinen Merkmalen bestimmten oder be- stimmbaren Personenkreis vichtet oder die offentlich-rechiliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Aligemeinheit betrifft“). Vzhledem k tomu, že se i v případě obecného opatření jedná pojmově o zvláštní druh správního aktu, je nutné, aby i v jeho případě byly - se zákonem předvídanými od- chylkami - naplněny výchozí definiční znaky správního aktu, totiž aby obecné opatření upravovalo jednotlivý případ, tedy s ohledem na čas, místo a ostatní okolnosti určitý (kon- krétní) skutkový stav (Erbguth, W. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3. vyd. Nomos : Baden-Ba- den, 2009, s. 107-109), resp. konkretizovaný předmět a určitou zachycenou (fixovanou) situaci (Ipsen, J. Allgemeines Verwaltungs- recht. 5. vyd. Carl Heymanns Verlag : Kóln, Můnchen, 2007, s. 108, 129-131). C.) [54] Při analýze pojmu opatření obec- né povahy v českém právu a naplnění jeho jednotlivých náležitostí ve zde projednávané věci je třeba vycházet ze základní judikatury zdejšího soudu, zejména rozsudku ze dne 27.9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. V tomto rozhodnutí zdejší soud konsta- toval nedostatečnost „tradičního rozlišování mezi abstraktními (normativními) akty na straně jedné a konkrétními (individuální mi) akty na straně druhé v reálném životě, Abstraktní akt určuje jak předmět, tak adre- sáty druhově. Naproti tomu mezi znaky konkrétního aktu patří určité vymezení předmětu a jmenovité označení osob. Opa- tření obecné povahy se nachází mezi oběma krajními polohami (abstraktní akt — kon- krétní akt)“, přičemž „v tuzemském právu je správním aktem toliko s konkrétně (indivi- duálně) vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, a nikoliv již s konkrétní- mí adresáty a abstraktním předmětem“. [55] Právní nauka pojímá opatření obec- né povahy jako konkrétně-abstraktní správní akty, stojící svojí povahou mezi správním roz- hodnutím a právním předpisem, jejichž úče- lem je řešit jednotlivou, určitou (konkrétní) věc v oblasti veřejné správy, které se však vztahují na neurčitý a přesně ani neurčitelný počet osob. Na rozdíl od právního předpisu upravuje jedinečnou konkrétní věc, a nespl- ňuje proto jeden ze základních znaků právní- ho předpisu, jímž je požadavek obecnosti; rozhodnutím jako individuálním správním aktem nemůže být proto, že nesměřuje vůči jmenovitě určeným osobám jako možným účastníkům správního řízení ve smyslu $ 27 správního řádu (Vedral, J. Správní řád. Ko- mentář. 1. vyd. Bova Polygon : Praha, 2006, s. 967). Z pohledu teorie správního práva se jedná o tzv. akty smíšené, vykazující jak ně- které znaky individuálních správních aktů, tak i některé znaky normativních správních aktů, přičemž jejich znaky, tedy konkrétnost materie - individualizace adresátů oproti obecnosti (abstraktnosti) materie - obecnos- ti (neurčenosti) adresátů, se u opatření obec- né povahy vyskytují „křížem“ (Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Masary- kova univerzita a Doplněk : s. 299-300). [56] Základním definičním znakem opa- tření obecné povahy, jehož naplnění je třeba zkoumat ve zde projednávané věci, je tedy především konkrétnost (individuálnost) vy- mezení předmětu. Jako její protiklad lze de- monstrovat obecnost co do předmětu jako je- den ze základních materiálních znaků právní normy (vedle regulativnosti, právní závaz- nosti a vynutitelnosti státní mocí). Obecností co do předmětu se rozumí, že právní norma obecně vymezuje svou skutkovou podstatu, tedy že nikdy nemůže řešit konkrétní případ. Kdyby tak nějaký právní předpis činil, nebylo by jeho dotyčné ustanovení právní normou, ale byl by to právním předpisem per nefas (neprávem, v rozporu s právem) vydaný indi- viduální právní akt (Knapp, V. Teorie práva. 1. vyd. C. H. Beck : Praha, 1995, s. 149-150). Oprávnění, povinnosti i sankce adresátů mu- sí být právní normou stanoveny obecně (Get- loch, A. Teorie práva. 3. vyd. Aleš Čeněk : Plzeň, 2004, s. 37). Brno, 2007, [57] V kontextu provedených doktrinál- ních úvah došel Nejvyšší správní soud k závě- ru, že napadený bod usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy, kterým bylo stanoveno členění území hlavního města Prahy na vo- lební obvody a počet členů Zastupitelstva hlavního města Prahy, volených v jednotli- vých volebních obvodech, pro volby do Za- stupitelstva hlavního města Prahy, konané v říjnu 2010, naplňuje co do konkrétnosti (individuálnosti) vymezení svého před- mětu povahu opatření obecné povahy. K tomuto závěru je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutné dospět na základě po- znatku, že napadený bod usnesení stanoví členění území určité konkrétní obce, v tomto případě hl. m. Prahy, a to toliko jednorázově, ve vazbě na konání jedněch konkrétních vo- leb do zastupitelstva obce, resp. zastupitel stva hl. m. Prahy, vyhlášených rozhodnutím prezidenta republiky č. 207/2010 Sb., který stanovil dny jejich konání na pátek a sobotu 15. a 16. 10. 2010. S odkazem na výše uvedené názory německé právní doktríny, které lze bezpochyby aplikovat i na tento případ, lze 997 2140 konstatovat, že napadený bod usnesení upra- vuje jednotlivý případ, tedy s ohledem na čas, místo a ostatní okolnosti určitý (konkrétní) skutkový stav, resp. konkretizovaný předmět a určitou zachycenou (fixovanou) situaci. [58] Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že zákonodárce zjevně ani nezamýš- lel, aby členění území obce na volební obvo- dy bylo prováděno jinak než jednorázově, ve vazbě na určité konkrétní volby do obecního zastupitelstva, resp. následující jedno volební období. O tom svědčí prostý gramatický vý- klad návětí $ 27 zákona o volbách do zastupi- telstev obcí, kde se stanoví, že obec „tvoří je- den volební obvod; zastupitelstvo obce může nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvodů“. Toto usta- novení přitom co do konkrétních náležitostí přijetí rozhodnutí navazuje na $ 67 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), podle něhož „[zlastupitelstvo obce je složeno z členů zastupitelstva obce, jejichž počet na každé volební období stanoví v souladu s tímto zákonem zastupitelstvo obce nejpoz- ději do 85 dnů přede dnem voleb do zastupi- telstev v obcích“, jakož i paralelní normu $ 48 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze, podle které „[pločet členů zastupitelstva hlavního města Prahy na příští volební ob- dobí stanoví zastupitelstvo hlavního města Prahy nejpozději 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev v obcích. Pokud nebyl počet členů zastupitelstva určen v této lhůtě, volí se počet členů zastupitelstva hlavního města Prahy podle dolní hranice rozpětí uvedené- ho v odstavci 1“ (tedy 55 členů). Ve všech uvedených případech pak zákon ukládá ozná- mení příslušných údajů na úřední desce obecního úřadu (resp. Magistrátu hl. m. Pra- hy) nejpozději do 2 dnů po přijetí rozhodnu- tí ($ 27 odst. 3 zákona o volbách do zastupi- telstev obcí, $ 68 odst. 2 zákona o obcích, $ 48 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze). Pokud přitom zákon v případě vytvoření vo- lebních obvodů nestanoví výslovně, že toto je třeba provést jednorázově - na každé volební období zvlášť, pak citovaná ustanovení záko- na o obcích a zákona o hlavním městě Praze v tomto nepřipouštějí žádné pochybnosti. 998 [59] Je proto třeba zhodnotit, že vytvoře- ní volebních obvodů a stanovení počtu členů zastupitelstva, volených v jednotlivých voleb- ních obvodech, je - fakticky, nikoli svojí práv- ní formou - inherentně navázáno na stano- vení celkového počtu členů zastupitelstva, když jednotlivé volební obvody musí být vy- tvářeny zásadně tak, aby nebyla narušena rov- nost volebního práva, tedy aby počet voličů v jednotlivých volebních obvodech poměrně odpovídal počtu zde volených zastupitelů. Tato zásada pak nabývá na razanci v kontextu normy $ 27 odst. 2 zákona o volbách do za- stupitelstev obcí, která stanoví, že „[v] hlav- ním městě Praze a v územně členěných sta- tutárních městech může být městská část nebo městský obvod součástí pouze jednoho volebního obvodu“, když hl. m. Praha je v současné době členěno na 57 městských částí, statutární města Brno na 29 městských částí, Ostrava na 23 městských obvodů, Plzeň na 10 městských obvodů, Pardubice na 8 městských obvodů, Opava na 8 městských částí, Ústí nad Labem na 4 městské obvody. Zejména ve městech s nižším počtem měst- ských částí (resp. městských obvodů) by bylo vytvoření volebních obvodů tak, aby bylo do- saženo určitého pevně stanoveného celkové- ho počtu členů zastupitelstva za současného dodržení zásad rovnosti volebního práva a netříštění městských částí jen velmi obtíž- né, pakliže by bylo fakticky vůbec možné. [60] Ohledně naplnění pojmového prvku konkrétnosti | (individuálnosti) vymezení předmětu lze pro srovnání poukázat na judi- katuru Nejvyššího správního soudu, konkrét- ně rozsudek ze dne 7. 1.2009, čj. 2 Ao 3/2008- 100, č. 1794/2009 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 29. 5.2009, čj. 4 Ao 1/2009-58, v nichž zdejší soud došel k závěru, že „stanovení dopravní- ho značení představuje typický, snad až „učebnicový“ příklad opatření obecné pova- hy v materiálním pojetí. Jestliže se totiž tato forma rozhodnutí vyznačuje konkrétností předmětu a obecností subjektů, jedná se z materiálního hlediska právě o opatření obecné povahy. [..) Právě umístěním do- pravní značky na konkrétní místo totiž do- chází ke konkretizací pravidel (práv a po- vinností blíže nespecifikovaných účastníků provozu na pozemních komunikacích), vy- plývajících z této dopravní značky na kon- krétní dopravní situaci, která existuje na da- ném místě“ Z prvně citovaného rozsudku pak dále vyplývá, že „se v případě dopravní- ho značení může o jejich klasifikací coby opatření obecné povahy samozřejmě jednat pouze tehdy, když z této dopravní značky plynou pro účastníky provozu odlišné po- vinnosti, než by je tito měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunika- cích. Jestliže tedy oproti obecné úpravě pro- vozu z dopravní značky žádná povinnost odlišného chování neplyne, není dán žádný racionální důvod takovouto značku označo- vat za opatření obecné povahy. Konkrétně to např. znamená, že opatřením obecné povahy Jsou typicky zákazové a příkazové značky, značky upravující přednost; nikoliv však značky výstražné a ta část informativních značek, které pouze poskytují účastníku pro- vozu na pozemních komunikacích nutné in- formace, příp. slouží k jeho orientací.“ [61] Druhým základním definičním zna- kem opatření obecné povahy, jehož naplnění je třeba zkoumat ve zde projednávané věci, je abstraktnost (obecnost, neurčenost) vymeze- ní jeho subjektů (adresátů). I zde je vhodné se opřít o závěry významných právních teo- retiků. Podle Knappá není pro posouzení obecnosti právní normy co do jejích subjektů rozhodující kvantitativní hledisko, tj. počet subjektů. Obecnost právní normy co do sub- jektů neznamená, že by právní norma musela být adresována každému, že by počet jejích subjektů musel být neomezený, a neznamená ani, že by počet jejích subjektů musel být ne- určitý. Nemůže však být adresována jmenovi- tě toliko určité osobě. Obecnost právní nor- my co do subjektů tedy nespočívá v počtu jejích subjektů, ale ve způsobu jejich určení, to znamená v tom, že jsou určeny jako množi- na subjektů, vymezená určitými obecnými znaky. Je dána, pakliže jejím subjektem jsou všechny subjekty práv, které jsou prvkem da- né množiny, přičemž počet prvků dané mno- Žiny se může velmi různit, od „každého“, přes užší specifikaci (občané, studenti, vojáci) až po normu s jedním adresátem, jímž je např. „prezident republiky“, kterého však norma určuje nikoliv individuálně (např. prezident republiky jména toho či onoho), nýbrž obec- nými znaky, tj. je adresována každému prezi- dentu republiky. Jde tu tedy o množinu s jedním obecně vymezeným prvkem, přičemž právní norma jemu adresovaná je zároveň adresována všem prvkům množiny (zestručněno z Knapp, V. Teorie práva. 1.vyd. C.H. Beck : Praha, 1995, s. 150-151. Srov. Gerloch, A. Teorie práva. 3. vyd. Aleš Čeněk : Plzeň, 2004. s. 37). [62] Dále proto Nejvyšší správní soud ob- rátil svoji pozornost k otázce, zda napadený bod usnesení naplňuje co do abstraktnos- ti (obecnosti, neurčenosti) vymezení svých subjektů (adresátů) povahu opa- tření obecné povahy. Dospěl k závěru, že bezpochyby ano. Je zjevné, že napadený bod usnesení je namířen na neurčitý a přesně ani neurčitelný počet osob, když jeho adresáty jsou ve smyslu $ 4 zákona o volbách do zastu- pitelstev obcí všechny osoby, které mají, resp. budou mít právo volit v rámci komunál- ních voleb, konaných v říjnu 2010, do zastu- pitelstva obce, v daném případě hl. m. Prahy. Podle základní varianty odstavce 1 citované- ho ustanovení „[p]rávo volit do zastupitel- stva obce, města nebo hlavního města Prahy má občan obce za předpokladu, že jde o stát- ního občana České republiky, který alespoň v den voleb, a konajílí se volby ve dvou dnech, druhý den voleb, dosáhl věku nejmé- ně 18 let, je v den voleb v této obci, městě ne- bo v hlavním městě Praze přihlášen k trvalé- mu pobytu“. Z citovaného ustanovení je zřejmé, že konkrétní vymezení (jednotli- vých) adresátů napadeného bodu usnesení nemohlo být v době jeho přijetí určeno nejen pro jejich značný počet (navrhovatel uvádí počet cca 970 000 oprávněných voličů), ale zejména též proto, že okruh adresátů se v průběhu do konání voleb zbývajícího obdo- bí může ještě do určité míry změnit a také se jistě, třeba jen v minimální míře, pozmění. Adresáty napadeného bodu usnesení jsou mi- mo to též osoby s pasivním volebním právem podle $ 5 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, jakož i volební strany ve smyslu $ 20 té- 999 2140 hož zákona, které jsou podle $ 21 odst. 3 té- hož zákona oprávněny nejpozději do 16.00 hodin 66 dnů přede dnem voleb podávat re- gistračnímu úřadu své kandidátní listiny. [63] Pro ilustraci je příhodná též další ci- tace z klíčového rozsudku Nejvyššího správ- ního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, totiž že „u opatření obecné pova- hy s konkrétně vymezeným předmětem ne- může být o jeho obecnosti co do subjektů po- chyb. Např. shora zmíněné dopravní značky „Dej přednost v jízdě! a „Hiavní pozemní ko- munikace), umístěné na křižovatce ulic A. a B. v obci C., se vztahují obecně na všechny účastníky silničního provozu, kteří budou touto křižovatkou projíždět. Okruh těchto osob je tedy určen jako množina vymezená určitými znaky, přičemž dopravní značení se vztahuje ke všem těmto osobám.“ [64] Toliko na okraj Nejvyšší správní soud odkazuje na svoji konstantní judikaturu, preferující materiální pojetí opatření obecné povahy, konkrétně opakovaně cito- vaný rozsudek ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, jakož i rozsudek ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006-74, č. 968/2006 Sb. NSS, v nichž zdejší soud vysvětlil, že k posouzení toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, je nutno přistupovat mate- riálně; je tedy nerozhodné, zda právní před- pis určitý správní akt jako opatření obecné povahy výslovně pojmenovává. Jak bylo po- drobněji rozvedeno v dalších výše již citova- ných rozsudcích Nejvyššího správního soudu - rozsudku ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008- 100, a rozsudku ze dne 29. 5. 2009, čj. 4 Ao 1/2009-58, „[z]dejší soud se v konkurenci dvou možných náhledů na tato opatření jed- noznačně kloní k materiálnímu pojetí před pojetím výhradně formálním. To konkrétně znamená, že jako rozhodné kritérium pro svoji kognici v těchto případech nevnímá skutečnost, zda zvláštní zákon výslovně sta- noví, že se jedná o opatření obecné povahy tak, jak plyne z gramatického znění ustano- vení f 171 správního řádu, nýbrž zda se svo- jí podstatou o opatření obecné povahy jeď- ná. [.1 Rozhodným kritériem tedy není existence výslovného zákonného odkazu, 1000 nýbrž samotný obsah napadeného správní- ho aktu“ [65] Materiální pojetí opatření obecné povahy ve své judikatuře jednoznačně upřed- nostnil rovněž Ústavní soud, mimo jiné v klí- čovém nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. PL. ÚS 14/07 (dostupný z http;//nalus.usoud.cz), v němž uvedl, že „materiálnímu chápání opatření obecné povahy ve prospěch stěžo- vatelů je třeba dát přednost také s ohledem na konstantní judikaturu Ústavního soudu, dle níž nabízílí se dvojí možný výklad veřej- noprávní normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Jde o struktu- rální princip liberálně demokratického stá- řu in dubio pro libertate, plynoucí přímo z ústavního pořádku (čl. I odst. I a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny), vy- jadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem (viz nález sp. zn. I. ÚS 643/06 a obdobně nález sp. zn. III. ÚS 741/06). Tím- to přístupem Ústavní soud mimo jiné re- spektuje i doktrínu materiálního právního státu, na kterou se ve své judikatuře opako- vaně odvolává.“ V nálezu ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, pak vyložil, že „ Ústav- ní soud též věnoval pozornost materiálním znakům pojmu „rozhodnutí orgánu veřejné správy“ ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny a za- býval se otázkou aplikovatelnosti tohoto ustanovení. na opatření obecné povahy. Opakuje, že pojem rozhodnutí, jak je užíván v čl. 36 odst. 2 Listiny je nutno vykládat au- tonomně a bez ohledu na pojmenování toho kterého právního aktu v rovině jednoduché- ho práva. Opačný výklad by vedl k neakcep- tovatelným důsledkům, neboť by bylo mož- no prostřednictvím podůstavního práva výrazně omezit či prakticky vyloučit dopad tohoto ustanovení (srov. též nález sp. zn. III. ÚS 311/98, pubi. in Sb. n. u., sv. 15, s. 135). Jak Ústavní soud vyložil v nálezu sp. zm. Pl. ÚS 14/07, opatření obecné povahy nejsou výlučně jen akty normativními čí individu- álními, ale jsou jejich určitou kombinací; Jsou správními akty smíšené povahy s kon- krétně určeným předmětem regulace a obec- ně vymezeným okruhem adresátů. Opatření obecné povahy tedy není rozhodnutím ve smyslu individuálního právního aktu. Tato skutečnost však s ohledem na výše uvedené není rozhodující. Při výkladu čl. 36 odst. 2 Listiny je nutno postupovat tak, aby v rámci ochrany veřejných subjektivních práv proti správním aktům nevznikla mezera mezi ak- ty normativními a individuálními. Jinými slovy — standard přezkumu (a to i standard z hlediska přezkumu ústavnosti) opatření obecné povahy nemůže být nižší, než v pří- padě individuálních správních aktů a nor- mativních správních aktů. [..) Lze tedy shr- nout, že ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny je aplikovatelné i na opatření obecné povahy, neboť opatření obecné povahy v materiál- ním smyslu je podřaditelné pod pojem „roz- hodnutí“ ve smyslu tohoto ustanovení ústav- ního pořádku. “ C.) [69] Závěr o právní povaze napadené- ho bodu usnesení jako opatření obecné po- vahy nekoliduje ani se závěry zdejšího soudu ve výše opakovaně citovaném rozsudku ze dne 27.9.2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, konkrétně že „[p]lravomoc vydávat opatření obecně po- vahy v sobě zahrnuje oprávnění vydávat pouze tento druh správních aktů, a to nejen z hlediska jejich formální, ale především ma- teriální (obsahové či věcné) stránky, a niko- tut opatření obecné povahy nemůže sloužit k tomu, aby v rozporu s právem a navíc ve skrytu nahrazoval podzákonnou normo- tvorbu, tedy, aby pod formálním označením „opatření obecné povahy“ ve skutečností byly vydávány vyhlášky, nařízení či jiné formy podzákonných právních předpisů. Z článku 2 odst. 3 Ústavy, z článku 2 odst. 2 Listiny zá- kladních práv a svobod, z f 101d odst 1a2 s.řs.ado budoucna iz f 173 odst. 3 správního řádu [tento rozsudek byl vydán před naby- tím účinnosti nového správního řádu] vyplý- vá, že opatření obecné povahy nemůže nad rámec zákona ukládat svým adresátům povinnosti. Z ústavních kautel, jakož i z cha- rakteru opatření obecné povahy - přede- vším z jeho konkrétně vymezeného předmětu -, vyplývá požadavek, podle něhož opatření obecné povahy může pouze konkretizovat podle potřeb skutkové podstaty, k níž se vzta- huje (tedy konkrétní situace, která je jeho předmětem), povinnosti jíž vyplývající ze zá- kona. Opatření obecné povahy tedy slouží toliko ke konkretizaci již existujících Dovín- ností vyplývajících ze zákona, a nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje“ [70] Jak bylo obsáhle odůvodněno výše, zákon nepředpokládá, že by členění území obce na volební obvody mělo být prováděno jinak než jednorázově, ve vazbě na určité konkrétní volby do obecního zastupitelstva. Jinými slovy, zákon nepředpokládá, že by čle- nění území obce na volební obvody mělo být prováděno obecně závazným právním před- pisem, ergo obecně závaznou vyhláškou, u které by ovšem musela být splněna základní podmínka platnosti, totiž řádné vyhlášení po- dle regulí $ 12 zákona o obcích, resp. $ 45 zá- kona o hlavním městě Praze, což se ve zde projednávané věci a zjevně ani v žádném ji- ném Nejvyššímu správnímu soudu známém případě vytváření volebních obvodů v hlavním městě Praze či statutárním městě Olomouci nestalo. Pakliže by zákonodárce upřednost- nil, aby členění území obce na volební obvo- dy bylo prováděno obecně závaznou vyhláš- kou, bylo by třeba, aby již v zájmu právní jistoty tento formální atribut de lege ferenda výslovně zakotvil do zákona. Napadený bod usnesení odpovídá též dalším požadavkům citovaného judikátu, totiž neukládá nad rá- mec zákona svým adresátům povinnosti, nýbrž pouze konkretizuje povinnosti ze záko- na již vyplývající. Lze ovšem přisvědčit navr- hovatelům, že napadený bod usnesení v rám- ci této konkretizace poměrně významně modifikuje obecnou (zákonnou) úpravu vo- leb do zastupitelstva. (...) VII. Posouzení důvodnosti návrhu na zrušení napadeného bodu usnesení [77] Poté, co Nejvyšší správní soud do- spěl k závěru, že napadený bod usnesení, kte- rým bylo stanoveno členění území hlavního města Prahy na volební obvody a počet členů Zastupitelstva hlavního města Prahy, volených 1001 2140 v jednotlivých volebních obvodech, pro vol- by do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konané v říjnu 2010, je opatřením obecné povahy, a je rovněž dána procesní legitimace všech účastníků řízení, zaměřil svoji pozornost na posouzení důvodnosti návrhu. Při tom re- spektoval tzv. algoritmus přezkumu opa- tření obecné povahy, který byl vymezen v esenciálním rozsudku Nejvyššího správní- ho soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005- 98, a z něhož zdejší soud opakovaně vychází ve své judikatorní činnosti v této oblasti. (...) [78] K tomuto algoritmu Nejvyšší správní soud dále poznamenává, že je v rámci své pře- zkumné činnosti v souladu s dispoziční zása- dou zásadně vázán návrhem. Soud tedy ne- smí co do rozsahu překročit návrh, který učinil navrhovatel. Naproti tomu soud není vázán právními důvody návrhu ($ 101d odst. 1 s. ř. s. in fine). To znamená, že soud může na- vrhovatelem napadené opatření obecné po- vahy nebo jeho část zrušit i z jiných důvodů než z těch, které navrhovatel vytkl. Soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dal- ším s tím, že pokud u některého z kroků algo- ritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kro- ků se již věcně nezabývá. : [79] Poslední krok přezkumu opatření obecné povahy, který je často zásadní, vychá- zí rovněž z bohaté judikatury Ústavního sou- du (např. nález ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, publikován pod č. N 46/2 SNU 57 a pod č. 214/1994 Sb., nález ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 41/02, publikován pod č. N 10/32 SbNU 61 a pod č. 98/2004 Sb., ne- bo nález ze dne 1. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 9/07, publikován pod č. 242/2010 Sb.), která vnímá princip proporcionality zejména jako základ- ní nástroj při řešení kolize základních práv, případně ústavním pořádkem chráněných veřejných statků. Při přijetí a rozvíjení této doktríny byl přitom Ústavní soud významně inspirován judikaturou německého Spolko- vého ústavního soudu (Bundesverfassungs- gerichť) se sídlem v Karlsruhe (např. usnese- ní prvního senátu ze dne 15. 12. 1965, sp. zn. 1 BvR 513/65, publikováno pod č. BVerfGE 19, 342, usnesení prvního senátu ze dne 3. 5. 1002 1966, sp. zn. 1 BvR 58/66, publikováno pod č. BVerfGE 20, 45, nebo usnesení druhého se- nátu ze dne 12. 12. 1973, sp. zn. 2 BvR 558/73, publikováno pod č. BVerfGE 36, 264). [80] Na základě postupného důkladného přezkoumání napadeného bodu usnesení vc všech pěti krocích algoritmu přezkumu opa- tření obecné povahy dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že návrh na zrušení opatře- ní obecné povahy není důvodný. 1. krok algoritmu — pravomoc [81] V předkládané věci je zjevné, že Za- stupitelstvo hl. m. Prahy postupovalo při vy- dání.napadeného bodu usnesení v mezích své pravomoci, vymezené mu $ 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, a bylo proto oprávněno přezkoumávané opatření obecné povahy vydat. Zastupitelstvu jako správnímu orgánu na základě uvedeného zákonného zmocnění náleželo oprávnění vydat napadený bod usnesení, jehož prostřednictvím autori- tativně rozhodovalo o právech a povinnos- tech subjektů (adresátů), kteří nejsou v rov- noprávném postavení s tímto orgánem. [82] Nejvyšší správní soud podotýká, že navrhovatelé pravomoc odpůrce k vydání na- padeného bodu usnesení nijak nezpochyb- ňovali. Zdejšímu soudu není zcela zřejmé tvr- zení odpůrce, že Zastupitelstvo hl. m. Prahy při vydání napadeného bodu usnesení nepo- stupovalo a nemohlo postupovat jako správní orgán, jelikož je diskutabilní, zda nepostupo- valo toliko jako orgán samosprávný, vykoná- vající vlastní pravomoc v rámci výkonu samo- statné působnosti. Takové pojímání činnosti zastupitelstva v projednávané věci je zdejší soud nucen označit za neodpovídající. Usta- novení $ 1 správního řádu vymezuje pojem správních orgánů jako „orgánů moci výkon- né, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy“. Zastupitelstvo hl. m. Prahy jako orgán územního samosprávného celku do rámce této definice dozajista spadá (čl. 99 Ústavy ve spojení s $ 1 odst. 1 a 4 zákona o hlavním městě Praze), přičemž při vydání napadeného bodu usnesení vykonávalo čin- nost sledující veřejné cíle, naplňující veškeré znaky materiálního (funkčního) pojetí veřej- né správy (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. C. H. Beck : Praha, 2009, s. 5). To, že napadený bod usnesení byl zastu- pitelstvem vydán v rámci výkonu samostatné působnosti, na tomto závěru nic nemění. 2. krok algoritmu — působnost [83] Rovněž otázku, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekro- čil meze zákonem vymezené působnosti, je třeba zodpovědět tak, že nikoliv. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že zastupitel- stvo prostřednictvím zde přezkoumávaného opatření obecné povahy, vydaného v rámci jeho samostatné působnosti ($ 33 odst. 1 zá- kona o hlavním městě Praze ve spojení s $ 71a zákona o volbách do zastupitelstev ob- cí a contrario), upravilo v souladu s $ 27 zá- kona o volbách do zastupitelstev obcí okruh vztahů, k jejichž úpravě je zákonem zmocně- no, a nepřekročilo meze své působnosti věc- né (členění území obce na volební obvody), působnosti osobní (osoby s aktivním a pasiv- ním volebním právem do zastupitelstva, vo- lební strany a příp. další dotčené subjekty), působnosti prostorové (území hl. m. Prahy) ani působnosti časové (volební období, na něž bylo zastupitelstvo zvoleno). Účastníci působnost zastupitelstva k vydání předmět- ného aktu ostatně ani nijak nezpochybňovali. 3. krok algoritmu — procesní postup [84] Rovněž v tomto ohledu neshledal Nejvyšší správní soud pochybení a dospěl k závěru, že napadené opatření obecné pova- hy bylo vydáno zákonem stanoveným proces- ním postupem. Vycházel přitom z vývodů, učiněných ve výše citovaném rozsudku Nej- vyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008-100, týkajícím se právní pova- hy dopravního značení, totiž že „ustanovení J 129 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb. [ve zně- ní účinném do 31. 3. 2008] řím, že pouze na některé taxativním způsobem vyjmenované případy rozhodování výslovně © vztáhlo správní řád, současně jeho aplikaci na ostat- ní případy vyloučilo (arg. a contrario, příp. per eliminationem). Přesněji řečeno, správ- ní úřad nebyl povinen postupovat podle správního řádu v případech těch rozho- dování, které zákonodárce takto výslov- ně neoznačil. [..] Jak však již Nejvyšší správní soud uvedli výše, této námitce nemů- že vyhovět v případě stanovení místní úpra- vy provozu, přijaté před I. 4. 2008, jelikož před tímto dnem se na tento postup správní řád vůbec nevztahoval, tedy ani v části, upravující podmínky pro vydání opatření obecné povahy. U stanovení místní úpravy provozu, přijaté před uvedeným datem, je proto nutně dán jiný rozsah soudního pře- zkumu. Za situace, kdy zákonná úprava správnímu úřadu nestanoví povinnost pří vydávání opatření obecné povahy postupo- vat podle správního řádu, by totiž nebylo lo- gické, aby toto bylo následně zrušeno jen proto, že tak správní úřad neučinil. I na tyto případy se totiž vztahuje základní požada- vek právního státu, že veřejná moc může činit jen to, co jí zákon výslovně ukládá, a protože bylo již vyloženo výše, že zákon č 361/2000 Sb. tento typ rozhodovací činnosti správního orgánu správnímu řádu nepodřadil a naopak jeho základní rámec stanovil autonomně, není dán žádný racio- nální důvod, pro který by jeho postup měl být konfrontován s podrobnými pravidly, kterými nebyl explicitně vázán.“ [85] Uvedené závěry zdejšího soudu je bez dalšího třeba aplikovat i na zde projedná- vané opatření obecné povahy, když podle $ 71 zákona o volbách do zastupitelstev obcí se „[n]a postup podle tohoto zákona správní řád, s výjimkou postupu podle $ 64 a 65 [přestupky a jiné správní delikty], nevztahu- je“. Z hlediska hodnocení postupu zastupitel- stva při vydání napadeného bodu usnesení proto nelze trvat na dodržení obecného pro- cesního postupu zakotveného v $ 172 a násl. správního řádu, nýbrž relevanci by mohla mít toliko námitka, že nebyl dodržen zákonný po- stup podle lex specialis, tj. $ 27 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, stanovícího, že „[sleznam vytvořených volebních obvo- dů, jejich popis, počty členů zastupitelstva obce, kteří mají být v jednotlivých volebních obvodech voleni, a potřebný počet podpisů 1003 2140 pro nezávislého kandidáta a sdružení nezá- vislých kandidátů zveřejní starosta do 2 dnů Do vytvoření volebních obvodů na úřední desce, popřípadě i způsobem v místě obvyk- 4. krok algoritmu — soulad s hmot- ným právem [87] Následně Nejvyšší správní soud ob- rátil svoji pozornost k případnému rozporu napadeného bodu usnesení s hmotným prá- vem, zejména se zákonem o volbách do zastu- pitelstev obcí, popř. zda zastupitelstvo při vy- dávání opatření obecné povahy nezneužilo zákonem svěřenou pravomoc či působnost. Zdejší soud dospěl k závěru, že z pohledu „prostého“ souladu s hmotným právem nelze mít vůči napadenému bodu usnesení rele- vantních výhrad. Navrhovateli tvrzený nepří- pustný zásah do aktivního a pasivního voleb- ního práva, jakož i tvrzené nepřípustné omezení poměrného volebního systému je totiž třeba zkoumat teprve v rámci 5. kroku algoritmu - zkoumání proporcionality napa- deného opatření obecné povahy - na což poukazují sami navrhovatelé, kteří „prostý“ rozpor napadeného bodu usnesení s kritérii stanovenými hmotným právem ani nenarmíta- li. Odpůrce naopak věnoval poměrně velkou pozornost zdůvodnění toho, že napadený bod usnesení byl zastupitelstvem schválen zcela v intencích zákonné úpravy. [88] Podle $ 27 odst. 1 a 2 zákona o vol- bách do zastupitelstev obcí „[zlastupitelstvo obce může nejbozdějí 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvo- dů: v obcích s počtem obyvatel nad 50 000 tak, aby se v každém volebním obvodu voli- lo nejméně 9 členů zastupitelstva obce. V hlavním městě Praze a v územně členě- ných statutárních městech může být měst- ská část nebo městský obvod součástí pouze Jednoho volebního obvodu.“ Napadený bod usnesení, kterým bylo provedeno členění území hlavního města Prahy na volební obvo- dy, byl zastupitelstvem přijat dne 17. 6. 2010, tedy 120 dnů přede dnem konání voleb, které se mají z rozhodnutí prezidenta republiky konat ve dnech 15. a 16. 10. 2010. Podle $ 73 zákona o volbách do zastupitelstev obcí „[plokud 1004 tento zákon odkazuje na počet obyvatel, sta- noví se podle stavu k 1. lednu toho roku, v němž se konají volby“. Jak vyplývá z důvo- dové zprávy k návrhu napadeného bodu usnesení, hl. m. Praha mělo k 1. 1. 2010 cel- kem 1 249 026 obyvatel, přičemž v takovém případě zákon zastupitelstvu ukládá, aby se v každém volebním obvodu volilo nejméně 9 členů zastupitelstva obce. Vzhledem k to- mu, že napadený bod usnesení zastupitelstva člení území hl. m. Prahy na 7 volebních obvo- dů, přičemž v každém z nich je voleno 9 čle- nů Zastupitelstva hl. m. Prahy, nedošlo ani V tomto ohledu k rozporu s hmotným prá- vem. Jak vyplývá z přílohy č. 1 k předmětné- mu usnesení zastupitelstva, každá z celkové- ho počtu 57 městských částí hlavního města Prahy je součástí pouze jednoho volebního obvodu. Žádné další zvláštní požadavky zá- kon nestanoví. [89] Nejvyšší správní soud je v této sou- vislosti nucen odmítnout tezi navrhovatelů, že přijetí napadeného bodu usnesení stojí v rozporu se zákonem o volbách do zastupi- telstev krajů, spočívajícím v tom, že hl. m. Pra- ha je podle $ 1 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze nejen obcí, ale též krajem, a Zastupitel- stvo hl. m. Prahy má působnost jak obecního, tak i krajského zastupitelstva, přičemž zákon o volbách do zastupitelstev krajů vytváření ví- ce volebních obvodů pro krajské volby neu- možňuje. Vzhledem k výslovnému ustanovení $ 123 zákona o hlavním městě Praze, které sta- noví, že volby do zastupitelstva hlavního města Prahy se konají podle zákona o volbách do za- stupitelstev obcí, je podle názoru zdejšího sou- du nepochybné, že zákonodárce tímto umož- nil rovněž aplikaci $ 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, tedy vytváření více voleb- ních obvodů na území hl. m. Prahy. V citova- ném ustanovení je na hl. m. Prahu dokonce vý- slovně pamatováno, jak podotýká odpůrce. Nelze proto než konstatovat, že k upřednostně- ní jiného řešení je povolán toliko zákonodárce. 5. krok algoritmu - proporcionalita napadeného opatření obecné povahy [90] Po úspěšném absolvování - z pohle- du přezkoumávaného opatření obecné pova- hy - všech čtyř předchozích kroků přezkum- ného algoritmu dospěl Nejvyšší správní soud ke kroku závěrečnému, kde je obsah napade- ného opatření obecné povahy testován z hle- diska jeho proporcionality (přiměřenosti právní regulace). Po důkladném přezkoumá- ní a zvážení všech dílčích kroků dospěl Nej- vyšší správní soud k závěru, že proporcio- nalita napadeného bodu usnesení byla zachována. [91] Nejvyšší správní soud se nejprve vě- noval zhodnocení, zda napadený bod usnese- ní umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (krité- rium vhodnosti), zda napadený bod usnesení a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cí- le nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem (kritérium potřebnosti). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že obě tato kritéria by- la naplněna, resp. v řízení nevyšlo najevo, že by kterékoli z nich bylo narušeno. O vhod- nosti napadeného opatření obecné povahy k dosažení jím sledovaného cíle nelze mít po- chyb, když nejenže $ 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí zastupitelstvo k vytvoření více volebních obvodů výslovně zmocňuje, ale jedná se navíc o jediný zákonný způsob, jak členění území obce na více volebních ob- vodů dosáhnout. [92] Při zkoumání kritéria potřebnosti je třeba pohlédnout na důvody, které Zastupi- telstvo hl. m. Prahy vedly k přijetí napadené- ho bodu usnesení, kterým došlo k rozčlenění území hlavního města Práhy na 7 volebních obvodů, namísto konání voleb v rámci voleb- ního obvodu jediného, jak tomu bylo při ko- munálních volbách v roce 2006. Navrhovatelé ve svém návrhu konstatovali, že v důvodové zprávě k návrhu napadeného bodu usnesení nelze nalézt důvody, které odpůrce k vytvoře- ní volebních obvodů vedly, přičemž již v rám- ci projednávání návrhu na jeho vydání vý- stoupili s argumentací, kterou vyvraceli potřebu jeho přijetí. Smysl právní úpravy, která umožňuje rozdělit obec na více obvo- dů, spatřují navrhovatelé v ochraně menšin, a to etnických, náboženských nebo jen územ- ně oddělených od vlastního centra obce, tedy případy, kdy z nějakého důvodu izolovaná menšina na území obce nemá jinak šanci zvo- lit si své zástupce do zastupitelstva obce. [93] Odpůrce tvrzení navrhovatelů ohled- ně absence věcného zdůvodnění návrhu od- mítl. Poukazuje na stenografický záznam z příslušného jednání zastupitelstva extraho- val, že hlavními důvody pro vydání usnesení byly a) záměr zvýšit transparentnost voleb, zpřehlednit a zjednodušit volbu kandidátů snížením maximálního počtu kandidátů na hlasovacím lístku na cca 180 oproti cca 1 500 kandidátů v případě existence jediného voleb- ního obvodu; b) snaha zvýšit šance na volební úspěch lokálních uskupení, zaměřených na problematiku významnou pro jednotlivé vo- lební obvody; c) reflektování zkušeností z vo- leb do Poslanecké sněmovny v roce 2010 (kdy voliči masivně využili preferenčních hlasů) vytvořením podmínek pro snadnější identifikaci voličů s kandidáty daného (men- šího) obvodu; d) vytvoření užších vazeb mezi zvoleným členem zastupitelstva a voličem, ja- kož i větší orientací zastupitelů na problémy a potřeby konkrétního územního celku; e) ekonomické úspory. V ostatním odpůrce po- ukázal na důvody vyplývající z dlouhodobé praxe orgánů hl. m. Prahy a historický vývoj, kdy vytváření volebních obvodů je pravidel- nou praxí nejen na úrovni hl. m. Prahy, ale též jednotlivých městských částí, přičemž počet volebních obvodů na území hl. m. Prahy byl v předcházejících volebních obdobích vždy rozdílný. [94] Nejvyšší správní soud po konfronta- ci uvedených tvrzení a dokumentů shledal, že odpůrce dostatečným způsobem a pře- svědčivě doložil, že vytvoření volebních ob- vodů je z jeho pohledu potřebné. Je přitom třeba konstatovat, že Nejvyšší správní soud není povolán k tomu, aby konkrétně analyzo- val a posuzoval, zda důvody, které odpůrce k přijetí napadeného opatření obecné pova- hy vedly, po obsahové stránce skutečně ob- stojí. Takový přezkum by překračoval soudu stanovené meze právního přezkumu a nepří- pustně by zasahoval do otázek politických, v krajním případě by mohl ingerovat i do ústavního práva na samosprávu, garantova- ného odpůrci, popř. jeho zastupitelstvu mi- mo jiné v čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy. V rozsudku ze dne 24. 10. 2007, 1005 2140 čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS, do- spěl zdejší soud v rámci přezkumu územně plánovací dokumentace k závěrům, které lze ovšem přiměřeně aplikovat i na zde projed- návanou věc, totiž že „[v]e skutečnosti tedy vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotče- ných pozemků s ohledem na veřejný zájem, harmonickém využití území. Tato harmo- nie může mít nesčíslně podob a ve své pod- statě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalo- vání územního plánu, v níž je vůle politické Jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, ome- zena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistic- kých, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto manti- nelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno — není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určitě území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve sho- ra popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“ do mantinelů územního pláno- vání, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkova- ně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zá- konných mantinelů, avšak není jeho úko- lem sám územní plány dotvářet“ [95] V posledním, třetím dílčím kroku pře- zkumu proporcionality (přiměřenosti právní regulace) se Nejvyšší správní soud zaměřil na klíčovou otázku, zda opatření obecné povahy co nejméně omezuje své adresáty (kritérium minimalizace zásahů), a to v rámci posouze- ní, zda je následek napadeného opatření obec- né povahy úměrný sledovanému cíli (pře- SxP. zkum proporcionality v užším slova smyslu). (96] Po zhodnocení argumentace účast- níků řízení je Nejvyšší správní soud nucen 1006 konstatovat, že navrhovatelům se nepoda- řilo prokázat nepřiměřený zásah do je- jich právní sféry, způsobený napadeným bodem usnesení. Konkrétně se navrhovate- lům nepodařilo prokázat, že by napadeným bodem usnesení, resp. vytvořením 7 voleb- ních obvodů na území hl. m. Prahy došlo k zá- sahu do práv navrhovatelů a) až e), konkrétně jejich práva podílet se na volné soutěži poli- tických stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listi- ny, jakož ani základního práva podílet se na správě věcí veřejných, zakotveného v čl. 21 Listiny. Stejně je třeba vyhodnotit tvrzený zá- sah do pasivního volebního práva kandidátů na jejich kandidátních listinách ve smyslu $ 5 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev ob- cí. Nepodařilo se jim prokázat ani nepřiměře- ný zásah do práv navrhovatelů £) až g), zejmé- na jejich ústavního práva podílet se na správě veřejných věcí podle čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny, jakož ani do jejich aktivního volebního práva ve smyslu $ 4 odst. 1 zákona o volbách do za- stupitelstev obcí. [97] Navrhovatelé demonstrovali násled- ky napadeného bodu usnesení na příkladu navrhovatelů a) až e), kteří jsou politickými stranami, zamýšlejícími podat kandidátní lis- tiny pro volby do Zastupitelstva hl. m. Prahy, konané v říjnu 2010. Konstatovali, že navrho- vatelé a) až e) se účastnili voleb do zastupitel- stva v roce 2006, ve kterých bylo hl. m. Praha toliko jedním volebním obvodem. Na důkaz dotčení jejich práv v důsledku napadeného bodu usnesení provedli a pomocí tabulek ná- zorně zobrazili přepočet volebních výsledků navrhovatelů a) až c) z roku 2006 na volební model v roce 2010 (s vytvořením volebních obvodů), přičemž dospěli k závěru, že se vy- tvořením 7 volebních obvodů nepřiměřeně snížil možný zisk mandátů pro navrhovatele a) až C), když v důsledku napadeného bodu usne- sení odpůrce by navrhovatelé při stejném poč- tu odevzdaných hlasů pro jejich kandidáty při- šli ve srovnání s volbami konanými v roce 2006 o 2 [ze 6u navrhovatele a)], 4 [ze 4 u na- vrhovatele b)], resp. 1 mandát [z 12 u navrho- vatele c)]. Pro navrhovatele b) je podle těchto propočtů napadený akt téměř likvidační, když namísto 4 mandátů by nezískal mandát žádný. SBÍRKA ROZHODNUTÍ NS$ 11/2010 2140 [98] Zdejší soud se po důkladné úvaze přiklonil k tvrzení odpůrce, že navrhovatelé nemohou předem predikovat, nýbrž toliko spekulovat o tom, jaký bude výsledek komu- nálních voleb, jestliže organizačně proběh- nou podle napadeného usnesení. Navrhova- telé pomíjejí, že výsledek komunálních voleb z roku 2006 je neopakovatelný a nelze jej pře- nášet na situaci aktuální, a to s ohledem na zjevně zcela odlišnou situaci na společenské i politické scéně, posun preferencí voličů, ja- kož i skutečnost, že v rámci voleb v roce 2006 území hl. m. Prahy na volební obvody rozdě- leno nebylo a voliči toto nemohli zohlednit ve svých preferencích. Pouze na okraj lze po- dotknout, že už jen období několika měsíců, které do komunálních voleb zbývaly v době podání návrhu, s sebou může přinést vý- znamné posuny ve voličských preferencích, čehož ostatně bylo Česko v poslední době svědkem. Tím méně ize kalkulovat s volební- mi výsledky stáří čtyř let. Nejvyšší správní soud pak nesdílí ani tvrzení navrhovatelů, že tito jako menší politické subjekty by měli být vytvořením volebních obvodů postiženi a ne- přiměřeně znevýhodněni také ekonomicky, když navrhovatelé blíže neodůvodnili, z ja- kých důvodů by pro ně oddělené vedení volební kampaně v jednotlivých volebních obvodech znamenalo oproti ostatním politic- xx kým stranám výrazně vyšší náklady. [99] Odpůrce mimo to na základě sice rovněž částečně zkreslujícího, leč dle mínění zdejšího soudu o poznání příhodnějšího srovnání doložil, že pokud by byly v komu- nálních volbách, konaných v říjnu 2010, zcela zachovány voličské preference z voleb do Po- slanecké sněmovny ve volebním kraji hl. m. Praha, konaných v květnu 2010, pak po pře- počtu mandátů při členění území hl. m. Pra- hy na 7 volebních obvodů by navrhovatel c) se ziskem 15,17 % hlasů získal 12 mandátů (z celkového počtu 63), navrhovatel e) se zis- kem 10,32 % hlasů 7 mandátů, navrhovatel a) se ziskem 4,79 % hlasů O mandátů a navrho- vatel d) se ziskem 2,17 % hlasů O mandátů. [100] Při zvažování skutečného dotčení veřejných subjektivních práv navrhovatelů byl proto zdejší soud nucen podpůrně zo- hlednit i to, že pokud v mezidobí necelých pěti měsíců nedojde k významnému posunu voličských preferencí, navrhovatelů c) a e) by se vytvoření volebních obvodů co do počtu získaných mandátů nemělo významněji do- tknout. Negativní vliv vytvoření volebních obvodů na zisk mandátů navrhovateli a) a d) je pak toliko hypotetický. Totéž platí pro navr- hovatele b), který ve volbách do Poslanecké sněmovny v květnu 2010 nepodal kandidátní listinu v žádném volebním kraji, přičemž ani z návrhu, ani z běžně dostupných zdrojů (mi- mo jiné z jeho webových stránek www. snked.cz) není zřejmé, zda vůbec, resp. jakou konkrétní formou hodlá navrhovatel b) v ko- munálních volbách v říjnu 2010 kandidovat. [101] Nelze navíc pominout, že rozdělení území hl. m. Prahy na volební obvody nemusí vždy automaticky poškozovat strany s nižším volebním výsledkem, což navrhovatelé opa- kovaně tvrdí, toto své tvrzení však nedoložili žádnými konkrétními příklady. Odpůrce v té- to souvislosti naopak doložil, že v komunál- ních volbách, konaných v roce 2002, pro něž bylo území hl. m. Prahy rozděleno na 5 voleb- ních obvodů, přičemž v každém z nich bylo voleno 14 členů zastupitelstva, byl kandidát navrhovatele d) zvolen zastupitelem právě v důsledku vytvoření volebních obvodů. Ve volebním obvodě č. 1 totiž navrhovatel d) zís- kal celkem 5,62 % hlasů voličů, a získal zde proto 1 mandát, celkově na území hl. m. Pra- hy ovšem získal navrhovatel d) pouze 4,56 % hlasů voličů. Pokud by tedy území hi. m. Pra- hy zůstalo pro komunální volby konané v ro- ce 2002 jediným volebním obvodem, nezís- kal by navrhovatel d) v zastupitelstvu ani jediný mandát. [102] Ze stejných důvodů jako právě uve- dených pak nelze dovozovat ani relevantní zásah do práv navrhovatelů £) až h) jako voli- čů do Zastupitelstva hlavního města Prahy. Závěry navrhovatelů ohledně reálné hrozby, že hlas těchto navrhovatelů nepřispěje k zis- ku mandátu jimi volených stran s nižším vo- lebním ziskem, ba naopak bude započítán do tato situace by měla být způsobena právě v důsledku napadeného opatření obecné po- 1007 2140 vahy, je zdejší soud nucen označit za příliš obecné a nepřesvědčivé. [103] Na základě přezkoumání další sady argumentů účastníků řízení dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že se navrhovatelům nepodařilo prokázat, že by v důsledku na- padeného bodu usnesení odpůrce došlo k nepřípustnému omezení poměrného volebního systému pro volby do Zastupi- telstva hl. m. Prahy, konané v říjnu 2010. Na- vrhovatelé zde argumentovali tím, že legitim- ním očekáváním voliče je, že odevzdá-li hlas politické straně, která překročí 5% uzavírací klauzuli ve smyslu $ 45 odst. 1 zákona o vol- bách do zastupitelstev obcí, odrazí se tento zisk v poměru získaných mandátů volené po- litické strany v zastupitelstvu, přičemž v dů- sledku napadeného bodu usnesení nemůže být toto legitimní očekávání voličů naplněno, jelikož uzavírací klauzule pro vstup do Zastu- pitelstva hl. m. Prahy se vytvořením 7 voleb- ních obvodů reálně posouvá až k 8 % hlasů. Hlas voliče pro stranu s nižším volebním vý- sledkem má v jeho důsledku výrazně nižší vá- hu oproti hlasu voliče přo stranu s vyšším vo- lebním ziskem, a k zisku jednoho mandátu pro strany s nižším volebním výsledkem je proto zapotřebí nepřiměřeně více hlasů než k zisku mandátu pro stranu s volebním ziskem vyšším. Obdobné důsledky pak navrhovatelé dovozovali i ve vazbě na volební právo pasivní. Napadený bod usnesení odpůrce proto podle názoru navrhovatelů znamená nepřípustné omezení poměrného volebního systému. [104] Nejvyšší správní soud se s uvedený- mi argumenty navrhovatelů nemohl ztotož- nit. Vycházel přitom zejména z čl. 102 odst. 1 Ústavy, podle něhož „(čllenové zastupitel- stev jsou voleni tajným hlasováním na zá- kladě všeobecného, rovného a přímého vo- lebního práva“, jakož i čl. 21 odst. 3 Listiny, podle kterého „[vlolební právo je všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním. Podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon“ Jak vyplývá z uvedených ústavních norem, ústavodárce nestanovil poměrnost volebního systému jako jeden z parametrů pro volby do zastupitelstev obcí a tento úkol přenechal toliko (běžnému) zákonodárci. Na 1008 tento případ proto mimo jiné nelze bez další- ho aplikovat vývody Ústavního soudu, prove- dené v nálezu ze dne 24. 1. 2001, sp. zn. PL. ÚS 42/2000, publikován pod č. N 16/21 SbNU 113 a též pod č. 64/2001 Sb., jak požadují navrhovatelé. [105] Specifikace volebního systému pro volby do zastupitelstev obcí je obsažena v obecném ustanovení $ 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, podle něhož „[vlolby do zastupitelstev obcí se konají na základě vše- obecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním podle zásad poměrného zastoupení“. Toto obecné ustanovení zákona je na téže (zákonné) úrovni doplňováno dalšími parametry, kterými jsou zejména 5% uzavíra- cí klauzule ve spojení s tzv. dHondtovou me- todou přepočtu hlasů voličů na mandáty po- dle $ 45 téhož zákona, jakož i v projednávané věci realizovaná možnost zastupitelstev obcí vytvářet volební obvody podle $ 27 téhož zá- kona. Nejvyšší správní soud se přiklonil k po- jetí, že teprve všechny tyto zákonem vy- mezené parametry ve své vzájemné souvislosti určují charakter volebního systému pro volby do zastupitelstev ob- cí, a ačkoli zásada poměrného zastoupení je vymezena v obecných ustanoveních zákona o volbách do zastupitelstev obcí, nelze z toho dovozovat, že by tato měla převážit nad uve- denými ustanoveními zvláštními, popř. ome- zit jejich aplikaci. [106] Nelze zde v žádném případě apliko- vat zásadu lex superior derogat legi inferiori (tedy že právní předpis vyšší právní síly ruší právní předpis nižší právní síly), spíše nao- pak lze zvažovat aplikaci zásady lex specialis derogat legi generali, a to vc smyslu, že zvlášt- ní ustanovení $ 45 a $ 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí konkretizují obecné usta- novení $ 2 téhož zákona (srov. Knapp, V. Teo- rie práva. 1. vyd. C. H. Beck : Praha, 1995, s. 115-116, 156-158). Prostý gramatický vý- klad kritérií $ 27 zákona o volbách do zastu- pitelstev obcí je pak třeba upřednostnit před výkladem teleologickým, kterým argumentu- jí navrhovatelé, když uvádějí, že odpůrce při přijímání napadeného bodu usnesení nešet- řil smysl právní úpravy a nesledoval její cíle. Zdejší soud je nucen konstatovat, že k pří- padnému dalšímu upřesnění kritérií vytváře- ní volebních obvodů podle $ 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, potažmo ostřejšímu vymezení mantinelů volebního mechanismu v komunálních volbách, je pří- slušný toliko zákonodárce, přičemž soudní moc jej v této aktivitě nemůže suplovat. [107] Tyto závěry odpovídají též právní- mu názoru Ústavního soudu, který v usnese- ní ze dne 16. 8. 2007, sp. zn. III. ÚS 220/07, uvedl, že „čí. 102 odst. 1 Ústavy stanoví pou- ze, že členové zastupitelstev jsou volení taj- ným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Voleb- ní formule ústavně předepsána není, a tak nelze než vyvodit, že bylo ponecháno na vů- li obyčejného zákonodárce, zda při volbách do obecních zastupitelstev dá přednost větší- novému volebnímu systému nebo systému zastoupení poměrného | (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 4. 1995, sp. zn. III. ÚS 196/94, ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu neuveřejněno). Již z této skutečnosti je zcela zřejmé, že zásadu rovné- ho volebního práva nutno chápat tak, že každý volič má stejný počet hlasů, jako jaký- koliv jiný, nikoliv však, že každý odevzdaný hlas má — ve vztahu ke konečnému volební- mu výsledku (počtu získaných mandátů) — stejnou váhu. Nutno dodat, že posledně uve- dená zásada se do určité míry projevuje v systému poměrného zastoupení, ovšem i zde jen do jisté míry, neboť vždy dochází k propadnutí určitého počtu hlasů (tedy k si- řuací, kdy hlas nemá žádnou váhu), je-li pak stanovena 5% uzavírací klauzule, jako je to- mu v zákoně č. 491/2001 Sb., je počet propa- dených hlasů poměrně vysoký. [..] Možno podotknout, že pokud by zákonodárce za- kotvil do zákona volební systém většinový, jak mu to Ústava umožňuje, mělo by to do- Dad na reprezentaci politických subjektů v zastupitelstvu daleko zásadnější (teoretic- ky si pak lze představit situaci, že by strana, která by z celkového hlediska obdržela té- měř 50 % hlasů, nezískala jediný mandát).“ [108] Pro názornost lze poukázat na to, že $ 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitel- stev obcí umožňuje vytvořit více volebních obvodů obecně v každé obci, a to „a) v obcích s počtem obyvatel do 10 000 tak, aby se v každém volebním obvodu volilo nejméně 5 členů zastupitelstva obce, b) v obcích s poč- tem obyvatel od 10 001 do 50 000 obyvatel tak, aby se v každém volebním obvodu voli- lo nejméně 7 členů zastupitelstva obce, c) v obcích s počtem obyvatel nad 50 000 tak, aby se v každém volebním obvodu voli- lo nejméně 9 členů zastupitelstva obce. “ Toto ustanovení ve spojení s $ 68 zákona o obcích tedy umožňuje oproti projednávanému vy- tvoření 7 volebních obvodů v hl. m. Praze nesrovnatelně významnější, až esenciální na- rušení poměrnosti volebního systému, když např. v obci do 500 obyvatel, jejíž zastupitel- stvo čítá 10 zastupitelů, umožňuje na území obce vytvořit 2 volební obvody po 5 zastupi- telích. Ve statutárním městě Brně, jehož úze- mí na volební obvody doposud nikdy členě- no nebylo, by při dlouhodobě dodržovaném počtu 55 členů Zastupitelstva města Brna zá- kon umožňoval vytvoření až 6 volebních ob- vodů po 9 mandátech (v 1 z volebních obvo- dů by se volilo 10 zastupitelů), přičemž do každého volebního obvodu by při celkovém počtu 29 městských částí náleželo 5 měst- ských částí (do 1 z volebních obvodů toliko 4 městské části). Na uvedených příkladech lze demonstrovat, jak rozličné nastavení vo- lebního mechanismu zákon o volbách do za- stupitelstev obcí umožňuje, přičemž stanove- ní konkrétních parametrů volebních obvodů v rámci zákonem stanovených mantinelů je svébytnou záležitostí konkrétních lokálních poměrů a politické úvahy zastupitelstva kaž- dé jednotlivé obce. S poukazem na výše uve- dené závěry judikatury týkající se hranice soudního přezkumu politických rozhodnutí je třeba zdůraznit, že aktivita soudů v této ob- lasti musí být nanejvýš uvážlivá. [109] Nejvyšší správní soud byl dále po- volán přezkoumat, zda napadeným bodem usnesení nedošlo k zásahu do rovnosti voleb- ního práva, garantovaného citovanými čl. 102 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 3 Listiny, jakož i odst. 4 téhož ustanovení, podle kterého „lolbčané mají za rovných podmínek pří- 1009 2140 stup k voleným a jiným veřejným funkcím“. I zde dospěl Nejvyšší právní soud k závěru, že v důsledku napadeného bodu usnesení od- půrce nedošlo k nepřípustnému omezení rovnosti volebního práva pro volby do za- stupitelstva hl. m. Prahy, konané v říjnu 2010. [110] Při posouzení této otázky se lze opřít o konstantní judikaturu Ústavního sou- du, který v již citovaném usnesení ze dne 16. 8. 2007, sp. zn. III. ÚS 220/07, ve věci tý- kající se rozdělení statutárního města Olo- mouce na volební obvody pro komunální volby v roce 2006, vyložil, že „[o] protiústavní interpretaci a aplikaci zákona č. 491/2001 Sb. by bylo možno uvažovat v daných souvislos- tech především, pokud by vznikly obvody s rozdílným počtem voličů. To však stěžova- tel ve svém návrhu nenamítal. K tomu mož- no podotknout, že ze zjištění Ústavního sou- du odchylka v počtu voličů v obvodu s nejnižším a nejvyšším počtem voličů činila zhruba 10 %. Vzhledem k předchozím závě- rům Ústavního soudu, vysloveným v usnese- ní ze dne 8. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 360/98 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 12, usn. č. 74), vycházejícím z nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 1997, sp. zn. PL ÚS 25/96 (uveřejněn tamléž, svazek 7, č. 37, a vyhlášen pod č. 88/1997 Sb.), které se týkají velikosti zmíněné odchylky v počtu vo- ličů v jednotlivých volebních obvodech, jež lze z hlediska ústavnosti akceptovat, nutno i v tomto případě konstatovat, že předmětná odchylka je ještě rozumná a ospravedlnitel- ná. Pro stručnost Ústavní soud stěžovatele na zmíněné usnesení plně odkazuje.“ [111] V usnesení ze dne 8. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 360/98, č. U 74/12 SbNU 545, tý- kajícím se vytvoření volebních obvodů v hl. m. Praze pro komunální volby v roce 1998 pak Ústavní soud judikoval, že „princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jed- ná se toliko o rovnost relativní. Nelze ji proto aní chápat mechanicky. Obzvláště rovnost volebního práva není nějakým abstraktním principem, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní případ rovnosti. Ústavní soud do- konce judikoval, že v určitých případech je přípustné i určité omezení rovnosti volební- 1010 ho práva (Pl. ÚS 25/96, resp. č. 37, Sbírka ná- lezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 7). Tato specifická rovnost se projevuje konkrét- ně zejména v takových otázkách, jako jsou např. uzavírací klauzule, podmínky podá- vání kandidátních listin, volební kampaň, volební geometrie a volební aritmetika. V některých případech problémy v realizaci principu rovnosti nevznikají, v jiných je to problematičtější. Právě otázka možné od chylky v počtech obyvatel (voličů) volebního obvodu, resp. v počtech hlasů připadajících na jeden mandát, mezi ně patří. V daném případě je proto třeba vycházet z toho, co je ještě rozumné a ospravedinitelné, resp. ústavně přijatelné. [..| Jde tedy v podstatě o ústavní hranice přijatelnosti čí přibližnos- ti rovnosti v počtu aktivně legitimovaných obyvatel volebních obvodů ve vztahu k poč- tu mandátů, resp. o ústavně přijatelnou od- chylku v počtech oprávněných občanů po- třebných ke zvolení člena zastupitelstva. Např. v počtu obyvatel senátních volebních obvodů je odchylka až 15 %, teorie i praxe nicméně uznává, že ještě rozumnou a ospra- vedlnítelnou odchylkou může být nejvýše až 30 %. V posuzované věcí je rozdíl, resp. od- chylka v počtech hlasů z volebního obvodu potřebných k získání mandátu 12 % (tedy odchylka ještě nižší než u senátních voleb- ních obvodů). Ústavní soud proto dospěl k závěru, že uvedená odchylka je ještě ro- zumná a ospravedinitelná, a nezakládá tak porušení ústavního principu rovnosti voleb- ního práva.“ Je přitom třeba konstatovat, že ačkoli volby do Senátu se konají podle zásad většinového systému, zásada rovnosti voleb- ního práva musí být v projednávané věci apli- kována obdobně, bez ohledu na odlišný typ volebního systému. [112] Při posouzení této otázky se tedy zdejší soud v souladu s uvedenou judikaturou Ústavního soudu zaměřil na zkoumání rozdí- lů v počtech obyvatel (voličů) jednotlivých volebních obvodů, resp. v počtech hlasů při- padajících na jeden mandát, když v každém ze 7 volebních obvodů má být voleno 9 zastu- pitelů. Aby byla zachována rovnost volebního práva, je tedy třeba, aby každý z volebních ob- vodů sestával z přibližně stejného počtu oby- vatel, resp. voličů, přičemž míra odchylky ne- smí překročit mantinely stanovené Ústavním soudem. Jak vyplývá z důvodové zprávy k ná- vrhu na vydání napadeného bodu usnesení (v níž odpůrce vycházel výhradně z údajů o počtu obyvateĎ, jakož i další spisové doku- mentace, zejména údajů o (pravděpodob- ném) počtu voličů v jednotlivých volebních obvodech ke dni vydání napadeného bodu usnesení, jak tyto vyplývají z Informačního systému evidence obyvatel a byly odpůrcem na výzvu dodatečně předloženy soudu, ve vo- lebním obvodě L je počet obyvatel 173 365 a počet voličů 131 770, ve volebním obvodě II. počet obyvatel 172 723 a počet voličů 126 539, ve volebním obvodě III. počet oby- vatel 184 368 a počet voličů 148 222, ve vo- lebním obvodě IV. počet obyvatel 180 255 a počet voličů 140 412, ve volebním obvodě V. počet obyvatel 187 906 a počet voličů 141 385, ve volebním obvodě VI počet oby- vatel 175 665 a počet voličů 134 252, ve vo- lebním obvodě VII. počet obyvatel 174 744 a počet voličů 133 464. [113] Z uvedených údajů se při srovnání největšího a nejmenšího volebního ob- vodu podává, že co do srovnání počtu obyva- tel jednotlivých volebních obvodů je mezi největším volebním obvodem V. s počtem obyvatel 187 906 a nejmenším volebním ob- vodem II. s počtem obyvatel 172 723 rozdíl 15 183, což vycházeje z aritmetického průmě- ru obou počtů obyvatel 180 315 činí rozdíl 8,42 % obyvatel Ze srovnání počtu voličů v jednotlivých volebních obvodech pak vy- plývá, že mezi největším volebním obvodem III. s počtem voličů 148 222 a nejmenším voleb- ním obvodem II. s počtem voličů 126 539 je rozdíl 21 683, což vycházeje z aritmetického průměru obou počtů voličů 137 381 činí roz- díl 15,78 % voličů. [114] Uvedené údaje lze zhodnotit tak, že rozdíl v počtu obyvatel jednotlivých voleb- ních obvodů, ze kterého odpůrce při přijímá- ní napadeného bodu usnesení vycházel a na jehož minimalizaci se podle svého tvrzení za- měřoval, resp. rozdíl mezi největším a ne- jmenším volebním obvodem po srovnání se SBÍRKA ROZHODNUTÍ N$$ 11/2010 shora uvedenými kritérii, vymezenými Ústav- ním soudem, bez jakýchkoli pochyb obstojí. Ačkoli rozdíl v počtu voličů je výraznější, do- spěl zdejší soud i v kontextu poměrně pře- kvapivého rozdílu mezi oběma údaji, který patrně nepředpokládal ani Ústavní soud, kte- rý v citovaných rozhodnutích s údaji o počtu obyvatel a voličů pracuje promiscue, k závěru, že odpůrcem provedené vytvoření voleb- ních obvodů při poměřování z pohledu tolerovatelné odchylky v počtu voličů v jednotlivých volebních obvodech, a te- dy co do rovnosti volebního práva, obstojí. [115] Na okraj je ovšem třeba upozornit, že pro futuro lze jen doporučit, aby hl. m. Pra- ha, jakož i jiná města a obce při vytváření vo- lebních obvodů vycházely nikoli toliko z poč- tů obyvatel, nýbrž primárně z rozdílů mezi aktuálními počty voličů v jednotlivých voleb- ních obvodech. Ačkoli totiž $ 27 zákona o vol- bách do zastupitelstev obcí při odstupňování kritérií pro vytváření volebních obvodů vy- chází z údaje o počtu obyvatel dané obce, tak například v případě petic nezávislých kandi- dátů nebo jejich sdružení je podle $ 21 odst. 4 téhož zákona již třeba doložit petici podepsa- nou voliči, nikoli obyvateli. Z logiky věci pak vyplývá, jak na to správně poukazovali navr- hovatelé, že pro účely posuzování rovnos- ti volebního práva je třeba vycházet z porovnání údajů o počtu voličů, nikoli počtu obyvatel v jednotlivých volebních obvodech. [116] Závěrem Nejvyšší správní soud kon- statuje, že požadavku proporcionality samo o sobě neodporuje ani paprskovité uspořádá- ní volebních obvodů od středu města na okraj, které navchovatelé označují za nelogic- ké. Nelze totiž upřít oprávněnost argumenta- ce odpůrce, že paprskovité uspořádání ně- kterých volebních obvodů bylo zvoleno v zájmu zachování rovnosti volebního práva, jakož i vytváření územně uzavřených (neroz- tříštěných) volebních obvodů. VIII. Závěrečné shrnutí [117] Vzhledem k výše uvedenému do- spěl Nejvyšší správní soud k závěru, že: 1011 2141 Usnesení zastupitelstva obce podle $ 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, kte- rým je provedeno členění území obce na více volebních obvodů, naplňuje veškerá záko- nem stanovená kritéria opatření obecné po- vahy. Při přezkumu důvodnosti návrhu na zrušení usnesení zastupitelstva obce o vytvo- ření více volebních obvodů na území obce je třeba postupovat podle tzv. algoritmu pře- zkumu opatření obecné povahy, který byl vy- mezen v rozsudku Nejvyššího správního sou- du ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98. [118] Ústavodárce nestanovil poměrnost volebního systému jako jeden z parametrů pro volby do zastupitelstev obcí, což vyplývá zejména z čl. 102 odst. 1 Ústavy, jakož i čl. 21 odst. 3 Listiny. Volební systém do zastupitel- stev obcí je vymezen v obecném ustanovení $ 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, podle něhož „[vjolby do zastupitelstev obcí se konají na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasová- ním podle zásad poměrného zastoupení“. Toto ustanovení je doplňováno dalšími para- metry, kterými jsou zejména 5% uzavírací klauzule ve spojení s tzv. d'Hondtovou meto- dou přepočtu hlasů voličů na mandáty podle $ 45 téhož zákona, jakož i možnost zastupitel- stev obcí členit území obce na volební obvo- dy podle $ 27 téhož zákona. Teprve všechny tyto zákonem vymezené parametry ve své vzá- jemné souvislosti určují charakter volebního systému pro volby do zastupitelstev obcí. [119] Při vytváření volebních obvodů je z pohledu zachování rovnosti volebního prá- va, zakotvené v čl. 102 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 3 a4 Listiny a vyjádřené požadavkem na zachování poměru mezi počtem voličů a poč- tem volených členů zastupitelstva v jednotli- vých volebních obvodech, třeba vycházet z údajů o počtu voličů, nikoli počtu obyvatel v jednotlivých volebních obvodech. (...) 2141 Opatření obecné povahy: cenový výměr k $ 10 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění zákona č. 230/2006 Sb. k $ 101a a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 127/2005 Sb. Cenový výměr Ministerstva financí vydaný dle $ 10 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, který pro obecný okruh adresátů obecně reguluje ceny v železniční do- pravě, není opatřením obecné povahy, nýbrž právním předpisem.
2. Napadeným bodem usnesení Zastupitelstvo hlavního města Prahy (dále též „zastupitelstvo“) stanovilo podle ustanovení § 27 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění účinném ke dni vydání napadeného bodu usnesení (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev obcí“) pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konané v říjnu 2010, členění území hlavního města Prahy na volební obvody a počet členů Zastupitelstva hlavního města Prahy, volených v jednotlivých volebních obvodech, a to tak, že území hlavního města Prahy bylo rozděleno na 7 volebních obvodů, označených římskými číslicemi I. až VII., přičemž v každém z těchto volebních obvodů má být voleno 9 (z celkového počtu 63) členů zastupitelstva. Vymezení území městských částí, které spadají do jednotlivých volebních obvodů, bylo provedeno následujícím způsobem:
I. Praha 1, Praha 6, Praha 17, Zličín, Přední Kopanina, Nebušice, Lysolaje, Suchdol;
II. Praha 5, Praha 13, Řeporyje, Slivenec, Velká Chuchle, Lochkov, Praha 16, Zbraslav, Lipence;
III. Praha 4, Praha 12;
IV. Praha 7, Praha 8, Troja, Dolní Chabry, Březiněves, Čakovice, Praha 18, Ďáblice;
V. Praha 2, Praha 3, Praha 9, Praha 19, Vinoř, Satalice;
VI. Praha 10, Praha 14, Praha 20, Dolní Počernice, Štěrboholy;
VII. Praha 11, Praha 15, Praha 21, Praha 22, Dolní Měcholupy, Petrovice, Křeslice, Újezd, Šeberov, Kunratice, Libuš, Benice, Dubeč, Běchovice, Koloděje, Klánovice, Kolovraty, Nedvězí, Královice.
3. V důvodové zprávě k návrhu napadeného bodu usnesení (dále též „důvodová zpráva“) zastupitelstvo poukázalo na ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění účinném ke dni vydání napadeného bodu usnesení (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“), podle kterého je hlavní město Praha současně krajem i obcí, a dále na ustanovení § 123 téhož zákona, podle kterého se volby do zastupitelstva hlavního města Prahy a do zastupitelstev městských částí konají podle zákona upravujícího volby do zastupitelstev v obcích (ergo zákona o volbách do zastupitelstev obcí). Při vymezení volebních obvodů zastupitelstvo vycházelo z ustanovení § 27 odst. 1 písm. c) zákona o volbách do zastupitelstev obcí, podle kterého obec tvoří jeden volební obvod. Zastupitelstvo obce může nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvodů, v obcích s počtem obyvatel nad 50 000 tak, aby se v každém volebním obvodu volilo nejméně 9 členů zastupitelstva obce. Respektovalo též požadavek odst. 2 téhož ustanovení, totiž že v hlavním městě Praze a v územně členěných statutárních městech může být městská část nebo městský obvod součástí pouze jednoho volebního obvodu. Dále uvedlo, že s přihlédnutím k počtu obyvatel hlavního města Prahy k 1. 1. 2010, a sice 1 249 026, činí průměrný počet obyvatel na 1 mandát 19 825. Území hlavního města Prahy bylo rozděleno do volebních obvodů tak, aby na zvolení 1 člena zastupitelstva připadal v každém volebním obvodu přibližně stejný počet voličů, konkrétně ve volebním obvodě I. 19 262 (-563), ve volebním obvodě II. 19 191 (- 634), ve volebním obvodě III. 20 485 (+ 660), ve volebním obvodě IV. 20 028 (+ 203), ve volebním obvodě V. 20 878 (+ 1053), ve volebním obvodě VI. 19 517 (- 308), ve volebním obvodě VII. 19 416 obyvatel na 1 mandát (- 409 oproti průměrnému počtu obyvatel na 1 mandát).
3. V důvodové zprávě k návrhu napadeného bodu usnesení (dále též „důvodová zpráva“) zastupitelstvo poukázalo na ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění účinném ke dni vydání napadeného bodu usnesení (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“), podle kterého je hlavní město Praha současně krajem i obcí, a dále na ustanovení § 123 téhož zákona, podle kterého se volby do zastupitelstva hlavního města Prahy a do zastupitelstev městských částí konají podle zákona upravujícího volby do zastupitelstev v obcích (ergo zákona o volbách do zastupitelstev obcí). Při vymezení volebních obvodů zastupitelstvo vycházelo z ustanovení § 27 odst. 1 písm. c) zákona o volbách do zastupitelstev obcí, podle kterého obec tvoří jeden volební obvod. Zastupitelstvo obce může nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvodů, v obcích s počtem obyvatel nad 50 000 tak, aby se v každém volebním obvodu volilo nejméně 9 členů zastupitelstva obce. Respektovalo též požadavek odst. 2 téhož ustanovení, totiž že v hlavním městě Praze a v územně členěných statutárních městech může být městská část nebo městský obvod součástí pouze jednoho volebního obvodu. Dále uvedlo, že s přihlédnutím k počtu obyvatel hlavního města Prahy k 1. 1. 2010, a sice 1 249 026, činí průměrný počet obyvatel na 1 mandát 19 825. Území hlavního města Prahy bylo rozděleno do volebních obvodů tak, aby na zvolení 1 člena zastupitelstva připadal v každém volebním obvodu přibližně stejný počet voličů, konkrétně ve volebním obvodě I. 19 262 (-563), ve volebním obvodě II. 19 191 (- 634), ve volebním obvodě III. 20 485 (+ 660), ve volebním obvodě IV. 20 028 (+ 203), ve volebním obvodě V. 20 878 (+ 1053), ve volebním obvodě VI. 19 517 (- 308), ve volebním obvodě VII. 19 416 obyvatel na 1 mandát (- 409 oproti průměrnému počtu obyvatel na 1 mandát).
4. Ze spisové dokumentace se podává, že normotvorný proces k vydání napadeného bodu usnesení odpůrce byl zahájen návrhem usnesení Rady hlavního města Prahy (dále též „rada“), zpracovaným dne 31. 5. 2010, tisk R-1893, předloženým náměstkem primátora panem JUDr. Rudolfem Blažkem, na jehož základě bylo přijato usnesení Rady hlavního města Prahy ze dne 11. 6. 2010, č. 1011, kterým rada vyjádřila svůj souhlas s předložením návrhu usnesení Zastupitelstvu hlavního města Prahy a doporučila jeho přijetí v podobě totožné s výsledným zněním. Následně byl radou předložen návrh na vydání usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy, tisk Z-617, na jehož základě byl přijat napadený bod usnesení zastupitelstva. Při jeho vydání zastupitelstvo vycházelo mimo jiné ze stanoviska Ministerstva vnitra, odboru všeobecné správy, oddělení volebního a sdružování, ze dne 20. 1. 2010, č. j. MV-2937-2/VS-2010, týkajícího se právní úpravy, možností a konkrétních atributů vytvoření volebních obvodů v hlavním městě Praze. Oznámení o vytvoření volebních obvodů a potřebném počtu podpisů pro nezávislého kandidáta a sdružení nezávislých kandidátů bylo zveřejněno na úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy dne 18. 6. 2010. Předpokládané datum sejmutí z úřední desky je 18. 10. 2010. Písemnost je nyní (t. j. v době probíhajícího řízení o věci) k nahlédnutí (také) na elektronické úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy.
II.
Obsah návrhu na zrušení opatření obecné povahy
4. Ze spisové dokumentace se podává, že normotvorný proces k vydání napadeného bodu usnesení odpůrce byl zahájen návrhem usnesení Rady hlavního města Prahy (dále též „rada“), zpracovaným dne 31. 5. 2010, tisk R-1893, předloženým náměstkem primátora panem JUDr. Rudolfem Blažkem, na jehož základě bylo přijato usnesení Rady hlavního města Prahy ze dne 11. 6. 2010, č. 1011, kterým rada vyjádřila svůj souhlas s předložením návrhu usnesení Zastupitelstvu hlavního města Prahy a doporučila jeho přijetí v podobě totožné s výsledným zněním. Následně byl radou předložen návrh na vydání usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy, tisk Z-617, na jehož základě byl přijat napadený bod usnesení zastupitelstva. Při jeho vydání zastupitelstvo vycházelo mimo jiné ze stanoviska Ministerstva vnitra, odboru všeobecné správy, oddělení volebního a sdružování, ze dne 20. 1. 2010, č. j. MV-2937-2/VS-2010, týkajícího se právní úpravy, možností a konkrétních atributů vytvoření volebních obvodů v hlavním městě Praze. Oznámení o vytvoření volebních obvodů a potřebném počtu podpisů pro nezávislého kandidáta a sdružení nezávislých kandidátů bylo zveřejněno na úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy dne 18. 6. 2010. Předpokládané datum sejmutí z úřední desky je 18. 10. 2010. Písemnost je nyní (t. j. v době probíhajícího řízení o věci) k nahlédnutí (také) na elektronické úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy.
II.
Obsah návrhu na zrušení opatření obecné povahy
5. Navrhovatelé úvodem svého návrhu na zrušení napadeného bodu usnesení zastupitelstva konstatovali, že v důvodové zprávě k jeho návrhu nelze nalézt důvody, které odpůrce k vytvoření 7 volebních obvodů v hlavním městě Praze vedly. Již v rámci projednávání návrhu na vydání tohoto aktu navrhovatelé vystoupili s argumentací, kterou vyvraceli potřebu jeho přijetí a kritizovali omezování poměrného volebního systému, které by podle jejich názoru způsobil a které je pouze v zájmu nejsilnější strany v zastupitelstvu.
5. Navrhovatelé úvodem svého návrhu na zrušení napadeného bodu usnesení zastupitelstva konstatovali, že v důvodové zprávě k jeho návrhu nelze nalézt důvody, které odpůrce k vytvoření 7 volebních obvodů v hlavním městě Praze vedly. Již v rámci projednávání návrhu na vydání tohoto aktu navrhovatelé vystoupili s argumentací, kterou vyvraceli potřebu jeho přijetí a kritizovali omezování poměrného volebního systému, které by podle jejich názoru způsobil a které je pouze v zájmu nejsilnější strany v zastupitelstvu.
6. Značnou pozornost věnovali navrhovatelé zdůvodnění svého přesvědčení, že vytvoření volebních obvodů zastupitelstvem obce postupem podle § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je opatřením obecné povahy, přezkoumatelným ve správním soudnictví podle § 4 odst. 2 písm. c) a § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť naplňuje všechny znaky tohoto institutu. Vycházeli přitom z analýzy pojmu opatření obecné povahy v odborné literatuře, zaměřené na teorii správního práva, podle níž tento pojem označuje závazný akt orgánu veřejné správy, který není „ani právním předpisem, ani rozhodnutím“ (Průcha), resp. že za opatření obecné povahy „lze považovat vše, co správní úřad vydá jako správní akt, a nejedná se o právní předpis či správní rozhodnutí“ (Ondruš). Z tohoto pojetí vychází i vymezení pojmu opatření obecné povahy v ustanovení § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu se jedná o „zvláštní typ úkonu správního orgánu vůči neurčitému okruhu osob, který leží na pomezí mezi rozhodnutím a právním předpisem“, jehož zavedení bylo motivováno mimo jiné tím, „aby dotčené osoby měly garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánu týká jejich zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky“.
7. Poukázali na vymezení základních pojmových znaků opatření obecné povahy v judikatuře Nejvyššího správního soudu, zejména v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, rozsudku ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, a usnesení ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 – 62. Zdůraznili, že Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací praxi jednoznačně přiklonil k tzv. „materiálnímu chápání“ opatření obecné povahy, spočívající v tom, že rozhodující pro posouzení správního aktu jakožto opatření obecné povahy není jeho formální označení, ale naplnění pojmových znaků (konkrétnost předmětu, obecnost adresátů). Materiální chápání institutu opatření obecné povahy podle navrhovatelů následně potvrdila judikatura Ústavního soudu, přičemž výslovně uvedli nálezy ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, a ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07.
8. Uvedené obecné závěry teorie i judikatury je dle přesvědčení navrhovatelů nutno aplikovat i na správní akt, jehož obsahem je vytvoření volebních obvodů zastupitelstvem obce postupem podle § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, in concreto napadený správní akt odpůrce. Tento podle názoru navrhovatelů významným způsobem modifikuje konkrétní podmínky voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy v říjnu 2010 (tj. zákonnou úpravu organizace a průběhu voleb a v návaznosti na to i podmínky výkonu aktivního i pasivního volebního práva v rámci těchto voleb). Podle názoru navrhovatelů proto není pochyb o tom, že jde o správní akt s konkrétně vymezeným předmětem. Zároveň je nepochybné, že směřuje vůči obecně, nikoli konkrétně určeným adresátům. Těmito adresáty jsou všechny osoby, které budou mít ke dni konání voleb právo volit do tohoto zastupitelstva, a dále osoby, jež budou v uvedených volbách kandidáty, a volební strany, které se těchto voleb zúčastní. Současně vyslovili přesvědčení, že se v žádném případě nejedná o pouhé organizační opatření bez dopadů mimo okruh orgánů veřejné moci. Naopak jde o opatření, které je způsobilé zcela zásadním způsobem ovlivnit výsledek voleb do zastupitelstva, a tím zasáhnout do práv výše uvedených skupin subjektů (voliči, kandidáti, volební strany). Jde tedy o akt správního orgánu, který se přímo dotýká práv, povinností a zájmů blíže neurčeného okruhu osob.
8. Uvedené obecné závěry teorie i judikatury je dle přesvědčení navrhovatelů nutno aplikovat i na správní akt, jehož obsahem je vytvoření volebních obvodů zastupitelstvem obce postupem podle § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, in concreto napadený správní akt odpůrce. Tento podle názoru navrhovatelů významným způsobem modifikuje konkrétní podmínky voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy v říjnu 2010 (tj. zákonnou úpravu organizace a průběhu voleb a v návaznosti na to i podmínky výkonu aktivního i pasivního volebního práva v rámci těchto voleb). Podle názoru navrhovatelů proto není pochyb o tom, že jde o správní akt s konkrétně vymezeným předmětem. Zároveň je nepochybné, že směřuje vůči obecně, nikoli konkrétně určeným adresátům. Těmito adresáty jsou všechny osoby, které budou mít ke dni konání voleb právo volit do tohoto zastupitelstva, a dále osoby, jež budou v uvedených volbách kandidáty, a volební strany, které se těchto voleb zúčastní. Současně vyslovili přesvědčení, že se v žádném případě nejedná o pouhé organizační opatření bez dopadů mimo okruh orgánů veřejné moci. Naopak jde o opatření, které je způsobilé zcela zásadním způsobem ovlivnit výsledek voleb do zastupitelstva, a tím zasáhnout do práv výše uvedených skupin subjektů (voliči, kandidáti, volební strany). Jde tedy o akt správního orgánu, který se přímo dotýká práv, povinností a zájmů blíže neurčeného okruhu osob.
9. Následně rekapitulovali judikaturu, potvrzující pravomoc Nejvyššího správního soudu k přezkumu místní úpravy provozu na pozemních komunikacích (dopravního značení) ve smyslu § 77 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, jakožto opatření obecné povahy, konkrétně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 – 100, rozsudek ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 – 58, a rozsudek ze dne 26. 8. 2009, č. j. 7 Ao 3/2009 – 18. V kontextu toho, že Nejvyšší správní soud v těchto rozhodnutích uvedl, že podmínkou klasifikace dopravního značení jako opatření obecné povahy je, že z dopravní značky plynou pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by je tito měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích, navrhovatelé dovodili, že napadený bod usnesení odpůrce svými důsledky významně modifikuje obecnou (zákonnou) úpravu voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy v říjnu 2010 (a tím zároveň zásadně ovlivňuje podmínky výkonu aktivního i pasivního volebního práva navrhovatelů i dalších osob v rámci těchto voleb), a i z tohoto hlediska proto judikatura Nejvyššího správního soudu podporuje závěr, že napadený správní akt odpůrce je opatřením obecné povahy, podléhajícím soudnímu přezkumu postupem podle ustanovení § 101a a násl. s. ř. s. S ohledem na materiálního pojetí opatření obecné povahy pak podle navrhovatelů přezkumu napadeného aktu odpůrce nemůže bránit to, že tento není jako opatření obecné povahy v zákoně výslovné označen, jakož ani znění § 71 zákona o volbách do zastupitelstev obcí (Na postup podle tohoto zákona se správní řád, s výjimkou postupu podle § 64 a 65, nevztahuje.).
9. Následně rekapitulovali judikaturu, potvrzující pravomoc Nejvyššího správního soudu k přezkumu místní úpravy provozu na pozemních komunikacích (dopravního značení) ve smyslu § 77 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, jakožto opatření obecné povahy, konkrétně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 – 100, rozsudek ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 – 58, a rozsudek ze dne 26. 8. 2009, č. j. 7 Ao 3/2009 – 18. V kontextu toho, že Nejvyšší správní soud v těchto rozhodnutích uvedl, že podmínkou klasifikace dopravního značení jako opatření obecné povahy je, že z dopravní značky plynou pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by je tito měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích, navrhovatelé dovodili, že napadený bod usnesení odpůrce svými důsledky významně modifikuje obecnou (zákonnou) úpravu voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy v říjnu 2010 (a tím zároveň zásadně ovlivňuje podmínky výkonu aktivního i pasivního volebního práva navrhovatelů i dalších osob v rámci těchto voleb), a i z tohoto hlediska proto judikatura Nejvyššího správního soudu podporuje závěr, že napadený správní akt odpůrce je opatřením obecné povahy, podléhajícím soudnímu přezkumu postupem podle ustanovení § 101a a násl. s. ř. s. S ohledem na materiálního pojetí opatření obecné povahy pak podle navrhovatelů přezkumu napadeného aktu odpůrce nemůže bránit to, že tento není jako opatření obecné povahy v zákoně výslovné označen, jakož ani znění § 71 zákona o volbách do zastupitelstev obcí (Na postup podle tohoto zákona se správní řád, s výjimkou postupu podle § 64 a 65, nevztahuje.).
10. Závěr o nutnosti pojímat napadený bod usnesení jako opatření obecné povahy navrhovatelé podpořili i odkazem na obecný princip materiálního právního státu a na něj navazující vymezení podmínek ústavně zaručeného práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod (publikována pod č. 2/1993 Sb., ve znění pozdějších ústavních předpisů, dále jen „Listina“), dovozované judikaturou Ústavního soudu, např. v nálezu ze dne 21. 2. 2007, sp. zn. I. ÚS 521/06, jakož i v judikatuře Nejvyššího správního soudu, například usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 86, či usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 – 97. Zejména se pak opřeli o již uváděný nález ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, v němž Ústavní soud označil za správný takový výklad, že ustanovení čl. 36 odst. 2 Litiny je aplikovatelné i na opatření obecné povahy, neboť opatření obecné povahy v materiálním chápání je podřaditelné pod pojem „rozhodnutí“ ve smyslu tohoto ustanovení. V této souvislosti znovu zdůraznili, že napadený akt odpůrce je způsobilý závažně zasáhnout do práv navrhovatelů, konkrétně jejich aktivního i pasivního volebního práva, zaručeného v čl. 21 Listiny.
10. Závěr o nutnosti pojímat napadený bod usnesení jako opatření obecné povahy navrhovatelé podpořili i odkazem na obecný princip materiálního právního státu a na něj navazující vymezení podmínek ústavně zaručeného práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod (publikována pod č. 2/1993 Sb., ve znění pozdějších ústavních předpisů, dále jen „Listina“), dovozované judikaturou Ústavního soudu, např. v nálezu ze dne 21. 2. 2007, sp. zn. I. ÚS 521/06, jakož i v judikatuře Nejvyššího správního soudu, například usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 86, či usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 – 97. Zejména se pak opřeli o již uváděný nález ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, v němž Ústavní soud označil za správný takový výklad, že ustanovení čl. 36 odst. 2 Litiny je aplikovatelné i na opatření obecné povahy, neboť opatření obecné povahy v materiálním chápání je podřaditelné pod pojem „rozhodnutí“ ve smyslu tohoto ustanovení. V této souvislosti znovu zdůraznili, že napadený akt odpůrce je způsobilý závažně zasáhnout do práv navrhovatelů, konkrétně jejich aktivního i pasivního volebního práva, zaručeného v čl. 21 Listiny.
11. Po zdůvodnění svého přesvědčení, že se v případě napadeného bodu usnesení zastupitelstva jedná o opatření obecné povahy, přistoupili navrhovatelé ke zdůvodnění své aktivní legitimace k podání návrhu na jeho zrušení. Uvedli, že navrhovatelé a) až e) jsou politickými stranami, které zamýšlejí podat kandidátní listiny pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konané v říjnu 2010. Konstatovali, že uvedení navrhovatelé se účastnili voleb do zastupitelstva v roce 2006, ve kterých bylo hlavní město Praha toliko jedním volebním obvodem, a s výjimkou navrhovatele d) získali v zastupitelstvu mandáty, přičemž volební výsledky navrhovatelů a) až d) se pohybovaly v rozmezí od 5,39 % do 15,88 % hlasů. Následně provedli přepočet výsledků voleb vybraných politických stran z roku 2006 na volební model v roce 2010 (s vytvořením volebních obvodů), doložený názornými tabulkami, a dospěli k závěru, že vytvořením 7 volebních obvodů odpůrce výrazně oslabil poměrný volební systém, zakotvený v § 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí a nepřiměřeně snížil možný zisk mandátů pro navrhovatele a) až c), když v důsledku napadeného bodu usnesení odpůrce by navrhovatelé při stejném počtu odevzdaných hlasů pro jejich kandidáty přišli ve srovnání s volbami konanými v roce 2006 o 1 až 4 mandáty. Pro navrhovatele b) by pak napadený akt odpůrce mohl být téměř likvidační, když namísto 4 mandátů by nezískal mandát žádný. Navrhovatelé a) až d) proto v zastupitelstvu aktivně vystupovali proti přijetí napadeného bodu usnesení, leč jejich pozměňovací návrh, podle kterého by hlavní město Praha zůstalo jedním obvodem, nebyl akceptován. Navrhovatelé a) až e) jako menší politické subjekty jsou vytvořením 7 volebních obvodů postiženi a oproti velkým stranám nepřiměřeně znevýhodněni také ekonomicky, když vést volební kampaň v 7 volebních obvodech by pro ně znamenalo výrazně vyšší náklady. Vytvořením 7 volebních obvodů na území hlavního města Prahy proto podle názoru navrhovatelů došlo k zásahu do práv navrhovatelů a) až e), zejména jejich ústavního práva ucházet se o podíl se na správě věcí veřejných na základě volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy České republiky (ústavního zákona č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších ústavních předpisů, dále jen „Ústava“) a čl. 21 a 22 Listiny, v souladu se zásadou poměrného zastoupení, vyjádřenou v § 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Zasaženo bylo rovněž do pasivního volebního práva kandidátů na kandidátní listině navrhovatele a) ve smyslu § 5 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
11. Po zdůvodnění svého přesvědčení, že se v případě napadeného bodu usnesení zastupitelstva jedná o opatření obecné povahy, přistoupili navrhovatelé ke zdůvodnění své aktivní legitimace k podání návrhu na jeho zrušení. Uvedli, že navrhovatelé a) až e) jsou politickými stranami, které zamýšlejí podat kandidátní listiny pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konané v říjnu 2010. Konstatovali, že uvedení navrhovatelé se účastnili voleb do zastupitelstva v roce 2006, ve kterých bylo hlavní město Praha toliko jedním volebním obvodem, a s výjimkou navrhovatele d) získali v zastupitelstvu mandáty, přičemž volební výsledky navrhovatelů a) až d) se pohybovaly v rozmezí od 5,39 % do 15,88 % hlasů. Následně provedli přepočet výsledků voleb vybraných politických stran z roku 2006 na volební model v roce 2010 (s vytvořením volebních obvodů), doložený názornými tabulkami, a dospěli k závěru, že vytvořením 7 volebních obvodů odpůrce výrazně oslabil poměrný volební systém, zakotvený v § 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí a nepřiměřeně snížil možný zisk mandátů pro navrhovatele a) až c), když v důsledku napadeného bodu usnesení odpůrce by navrhovatelé při stejném počtu odevzdaných hlasů pro jejich kandidáty přišli ve srovnání s volbami konanými v roce 2006 o 1 až 4 mandáty. Pro navrhovatele b) by pak napadený akt odpůrce mohl být téměř likvidační, když namísto 4 mandátů by nezískal mandát žádný. Navrhovatelé a) až d) proto v zastupitelstvu aktivně vystupovali proti přijetí napadeného bodu usnesení, leč jejich pozměňovací návrh, podle kterého by hlavní město Praha zůstalo jedním obvodem, nebyl akceptován. Navrhovatelé a) až e) jako menší politické subjekty jsou vytvořením 7 volebních obvodů postiženi a oproti velkým stranám nepřiměřeně znevýhodněni také ekonomicky, když vést volební kampaň v 7 volebních obvodech by pro ně znamenalo výrazně vyšší náklady. Vytvořením 7 volebních obvodů na území hlavního města Prahy proto podle názoru navrhovatelů došlo k zásahu do práv navrhovatelů a) až e), zejména jejich ústavního práva ucházet se o podíl se na správě věcí veřejných na základě volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy České republiky (ústavního zákona č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších ústavních předpisů, dále jen „Ústava“) a čl. 21 a 22 Listiny, v souladu se zásadou poměrného zastoupení, vyjádřenou v § 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Zasaženo bylo rovněž do pasivního volebního práva kandidátů na kandidátní listině navrhovatele a) ve smyslu § 5 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
12. Ohledně aktivní legitimace navrhovatelů f) až h) se v návrhu uvádí, že tito jsou občany České republiky s trvalým pobytem v hlavním městě Praze, kteří dosáhli věku 18 let, a jsou proto podle § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí oprávněni volit do Zastupitelstva hlavního města Prahy. Jako voličům menších politických stran jim reálně hrozí, že jejich hlas i přes skutečnost, že jimi volená politická strana získá více jak 5 % hlasů, nepřispěje k zisku mandátu, a jejich vůle se v rozporu se zákonem o volbách do zastupitelstev obcí a ústavním pořádkem neprojeví v obsazení zastupitelstva. Dokonce naopak, jejich hlas bude započítán do zisku některé z velkých stran, které nepodporují. Navrhovatelé přitom zdůraznili, že tato situace nebude způsobena nesplněním zákonných podmínek jimi volené politické strany pro vstup do zastupitelstva, nýbrž jejím důvodem bude pouze napadený akt odpůrce, vydaný v rozporu se zákonem. Vytvořením 7 volebních obvodů na území hlavního města Prahy tak podle názoru navrhovatelů došlo k zásahu do práv navrhovatelů f) až g), zejména jejich ústavního práva podílet se na správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců na základě rovného volebního práva podle čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 102 Ústavy, jakož i do jejich aktivního volebního práva ve smyslu § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
12. Ohledně aktivní legitimace navrhovatelů f) až h) se v návrhu uvádí, že tito jsou občany České republiky s trvalým pobytem v hlavním městě Praze, kteří dosáhli věku 18 let, a jsou proto podle § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí oprávněni volit do Zastupitelstva hlavního města Prahy. Jako voličům menších politických stran jim reálně hrozí, že jejich hlas i přes skutečnost, že jimi volená politická strana získá více jak 5 % hlasů, nepřispěje k zisku mandátu, a jejich vůle se v rozporu se zákonem o volbách do zastupitelstev obcí a ústavním pořádkem neprojeví v obsazení zastupitelstva. Dokonce naopak, jejich hlas bude započítán do zisku některé z velkých stran, které nepodporují. Navrhovatelé přitom zdůraznili, že tato situace nebude způsobena nesplněním zákonných podmínek jimi volené politické strany pro vstup do zastupitelstva, nýbrž jejím důvodem bude pouze napadený akt odpůrce, vydaný v rozporu se zákonem. Vytvořením 7 volebních obvodů na území hlavního města Prahy tak podle názoru navrhovatelů došlo k zásahu do práv navrhovatelů f) až g), zejména jejich ústavního práva podílet se na správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců na základě rovného volebního práva podle čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 102 Ústavy, jakož i do jejich aktivního volebního práva ve smyslu § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
13. S odkazem na uvedené skutečnosti navrhovatelé shrnuli, že jsou přesvědčeni, že byli napadeným bodem usnesením odpůrce jako opatřením obecné povahy zkráceni na svých právech ve smyslu ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s.
13. S odkazem na uvedené skutečnosti navrhovatelé shrnuli, že jsou přesvědčeni, že byli napadeným bodem usnesením odpůrce jako opatřením obecné povahy zkráceni na svých právech ve smyslu ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s.
14. Po zdůvodnění své aktivní legitimace obrátili navrhovatelé svoji pozornost k důvodům návrhu na zrušení napadeného bodu usnesení. Vyjádřili své přesvědčení, že napadený akt je ve smyslu ustanovení § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. v rozporu se zákonem, a to především pro nepřípustný zásah do aktivního a pasivního volebního práva, ohledně aktivního volebního práva konkrétně s čl. 102 Ústavy, čl. 21 odst. 3 Listiny a § 2 ve spojení s § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Vycházeli zde zejména z rozboru tzv. materiálního hlediska rovného volebního práva, podle něhož by v poměrném volebním systému měl hlas voliče odevzdaný pro kteroukoli politickou stranu mít stejnou váhu. Jsouce si vědomi, že materiální rovnost volebního práva nemůže mít ani v poměrném volebním sytému absolutní povahu, namítali, že pokud zákon o volbách do zastupitelstev obcí stanoví, že se volby do zastupitelstev obcí konají podle zásad poměrného zastoupení, pak nemůže být v souladu s touto právní úpravou, jestliže dojde k potlačení prvků poměrného zastoupení účelovým vytvořením volebních obvodů (napadeným) správním aktem, který nad rámec „přirozené“ nerovnosti volebního práva tuto nerovnost výrazně zvyšuje a dále potlačuje prvky poměrného volebního systému. Legitimním očekáváním voliče totiž je, že odevzdá-li hlas politické straně, která překročí 5% uzavírací klauzuli ve smyslu § 45 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, odrazí se tento zisk v poměru získaných mandátů volené politické strany v zastupitelstvu. Rozdělením hlavního města Prahy na 7 volebních obvodů však znamená, že toto legitimní očekávání voličů nemůže být naplněno, zejména pokud volí strany s očekávaným ziskem těsně nad hranicí zákonné uzavírací klauzule, popř. strany v pásmu kolem 15% hlasů. Uzavírací klauzule pro vstup do zastupitelstva se totiž vytvořením 7 volebních obvodů reálně posouvá až k 8 % hlasů. Hlas voliče pro strany typu navrhovatelů má proto v důsledku opatření odpůrce výrazně nižší váhu oproti hlasu voliče velké strany (s očekávaným ziskem nad 20 % hlasů). K zisku jednoho mandátu pro „malou“ stranu je proto zapotřebí nepřiměřeně více hlasů než k zisku mandátu pro stranu velkou.
14. Po zdůvodnění své aktivní legitimace obrátili navrhovatelé svoji pozornost k důvodům návrhu na zrušení napadeného bodu usnesení. Vyjádřili své přesvědčení, že napadený akt je ve smyslu ustanovení § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. v rozporu se zákonem, a to především pro nepřípustný zásah do aktivního a pasivního volebního práva, ohledně aktivního volebního práva konkrétně s čl. 102 Ústavy, čl. 21 odst. 3 Listiny a § 2 ve spojení s § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Vycházeli zde zejména z rozboru tzv. materiálního hlediska rovného volebního práva, podle něhož by v poměrném volebním systému měl hlas voliče odevzdaný pro kteroukoli politickou stranu mít stejnou váhu. Jsouce si vědomi, že materiální rovnost volebního práva nemůže mít ani v poměrném volebním sytému absolutní povahu, namítali, že pokud zákon o volbách do zastupitelstev obcí stanoví, že se volby do zastupitelstev obcí konají podle zásad poměrného zastoupení, pak nemůže být v souladu s touto právní úpravou, jestliže dojde k potlačení prvků poměrného zastoupení účelovým vytvořením volebních obvodů (napadeným) správním aktem, který nad rámec „přirozené“ nerovnosti volebního práva tuto nerovnost výrazně zvyšuje a dále potlačuje prvky poměrného volebního systému. Legitimním očekáváním voliče totiž je, že odevzdá-li hlas politické straně, která překročí 5% uzavírací klauzuli ve smyslu § 45 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, odrazí se tento zisk v poměru získaných mandátů volené politické strany v zastupitelstvu. Rozdělením hlavního města Prahy na 7 volebních obvodů však znamená, že toto legitimní očekávání voličů nemůže být naplněno, zejména pokud volí strany s očekávaným ziskem těsně nad hranicí zákonné uzavírací klauzule, popř. strany v pásmu kolem 15% hlasů. Uzavírací klauzule pro vstup do zastupitelstva se totiž vytvořením 7 volebních obvodů reálně posouvá až k 8 % hlasů. Hlas voliče pro strany typu navrhovatelů má proto v důsledku opatření odpůrce výrazně nižší váhu oproti hlasu voliče velké strany (s očekávaným ziskem nad 20 % hlasů). K zisku jednoho mandátu pro „malou“ stranu je proto zapotřebí nepřiměřeně více hlasů než k zisku mandátu pro stranu velkou.
15. Rovněž ve vztahu k pasivnímu volebnímu právu znamená podle navrhovatelů napadený bod usnesení zásah do materiální rovnosti volebního práva, když každá politická strana by měla při překročení zákonné uzavírací klauzule získat počet mandátů, odpovídající jejímu volebnímu výsledku (opět při zohlednění „přirozené“ relativizace rovného volebního práva). Navrhovatelé s odkazem na výše uvedený modelový přepočet výsledků voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy v roce 2006 na model 7 volebních obvodů pro volby v říjnu 2010 dokládali nepřiměřený vliv vytvoření 7 volebních obvodů na volební aritmetiku, s dopadem na pasivní volební právo, konkrétně oproti systému jednoho volebního obvodu, který zaručuje nejpřesnější promítnutí vůle voličů do zisku mandátů. Navrhovatelé na základě modelového přepočtu dovozovali zásah do § 2 a § 5 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí a zejména též čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, když kandidátní listina „malé politické strany“ musí pro volební úspěch získat nepřiměřeně relativně více hlasů než kandidátní listina velké politické strany. Kromě zásahu do pasivního volebního práva tak napadený akt odpůrce znamená nepřiměřené omezení volné soutěže politických stran a poměrného volebního sytému.
15. Rovněž ve vztahu k pasivnímu volebnímu právu znamená podle navrhovatelů napadený bod usnesení zásah do materiální rovnosti volebního práva, když každá politická strana by měla při překročení zákonné uzavírací klauzule získat počet mandátů, odpovídající jejímu volebnímu výsledku (opět při zohlednění „přirozené“ relativizace rovného volebního práva). Navrhovatelé s odkazem na výše uvedený modelový přepočet výsledků voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy v roce 2006 na model 7 volebních obvodů pro volby v říjnu 2010 dokládali nepřiměřený vliv vytvoření 7 volebních obvodů na volební aritmetiku, s dopadem na pasivní volební právo, konkrétně oproti systému jednoho volebního obvodu, který zaručuje nejpřesnější promítnutí vůle voličů do zisku mandátů. Navrhovatelé na základě modelového přepočtu dovozovali zásah do § 2 a § 5 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí a zejména též čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, když kandidátní listina „malé politické strany“ musí pro volební úspěch získat nepřiměřeně relativně více hlasů než kandidátní listina velké politické strany. Kromě zásahu do pasivního volebního práva tak napadený akt odpůrce znamená nepřiměřené omezení volné soutěže politických stran a poměrného volebního sytému.
16. Mimo nepřípustného zásahu do aktivního a pasivního volebního práva znamená napadený bod usnesení zastupitelstva podle názoru navrhovatelů rovněž nepřípustné omezení poměrného volebního systému, z čehož dovozovali neproporcionalitu tohoto aktu. Navrhovatelé, poukázavše na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 25/96, a nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, uvedli, že jsou si vědomi toho, že § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, podle kterého odpůrce při vytváření volebních obvodů postupoval, umožňuje modifikaci poměrného systému, jeho omezení ve prospěch systému většinového. Navrhovatelé také nijak nezpochybnili pravomoc odpůrce vytvořit volební obvody. Navrhovatelé ovšem tvrdili, že způsob, kterým to odpůrce učinil, a cíl, který vytvořením 7 volebních obvodů sledoval, je ve vztahu k účelu a cíli právní úpravy nepřiměřený. Cílem uvedené právní úpravy v žádném případě není omezit aktivní a pasivní volební právo některých voličů a administrativně snížit volební potenciál „malých“ politických stran. Je tomu právě naopak. Smyslem právní úpravy, která umožňuje rozdělit obec na více obvodů, je podle navrhovatelů ochrana menšin, a to etnických, náboženských nebo jen územně oddělených od vlastního centra obce. V těchto případech má smysl vytvářet volební obvody, neboť z nějakého důvodu izolovaná menšina na území obce nemá jinak šanci zvolit si své zástupce do zastupitelstva obce. Žádný z těchto důvodů ovšem nebyl motivem pro rozdělení hlavního města Prahy na 7 volebních obvodů. Důvodová zpráva k návrhu napadeného bodu usnesení vytvoření volebních obvodů ani nijak neodůvodňuje. Paprskovité uspořádání volebních obvodů od středu města na okraj je navíc zcela nelogické, neboť voliči ve středu města mají jiné potřeby a priority než voliči v okrajových částech. I tato skutečnost podle mínění navrhovatelů dokládá, že odpůrce při vytváření volebních obvodů nešetřil smysl právní úpravy a nesledoval její cíle a jeho aplikace § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je ve vztahu k cíli této právní úpravy nepřiměřená. Výraznou neproporcionalitu opatření odpůrce způsobil také tím, že využil v maximální míře právní úpravu § 27 odst. 1 písm. c) zákona č. 491/2001 Sb. a stanovil, že v každém volebním obvodě se bude volit pouze 9 členů zastupitelstva. Citované ustanovení však tento minimální počet předpokládá již u měst s 50 000 obyvateli, Praha má však více jak 1 200 000 obyvatel a zhruba 970 000 voličů. Pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy je proto stanovení 9-mandátových obvodů výrazně neproporcionálnější než u ostatních velkých měst v České republice.
16. Mimo nepřípustného zásahu do aktivního a pasivního volebního práva znamená napadený bod usnesení zastupitelstva podle názoru navrhovatelů rovněž nepřípustné omezení poměrného volebního systému, z čehož dovozovali neproporcionalitu tohoto aktu. Navrhovatelé, poukázavše na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 25/96, a nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, uvedli, že jsou si vědomi toho, že § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, podle kterého odpůrce při vytváření volebních obvodů postupoval, umožňuje modifikaci poměrného systému, jeho omezení ve prospěch systému většinového. Navrhovatelé také nijak nezpochybnili pravomoc odpůrce vytvořit volební obvody. Navrhovatelé ovšem tvrdili, že způsob, kterým to odpůrce učinil, a cíl, který vytvořením 7 volebních obvodů sledoval, je ve vztahu k účelu a cíli právní úpravy nepřiměřený. Cílem uvedené právní úpravy v žádném případě není omezit aktivní a pasivní volební právo některých voličů a administrativně snížit volební potenciál „malých“ politických stran. Je tomu právě naopak. Smyslem právní úpravy, která umožňuje rozdělit obec na více obvodů, je podle navrhovatelů ochrana menšin, a to etnických, náboženských nebo jen územně oddělených od vlastního centra obce. V těchto případech má smysl vytvářet volební obvody, neboť z nějakého důvodu izolovaná menšina na území obce nemá jinak šanci zvolit si své zástupce do zastupitelstva obce. Žádný z těchto důvodů ovšem nebyl motivem pro rozdělení hlavního města Prahy na 7 volebních obvodů. Důvodová zpráva k návrhu napadeného bodu usnesení vytvoření volebních obvodů ani nijak neodůvodňuje. Paprskovité uspořádání volebních obvodů od středu města na okraj je navíc zcela nelogické, neboť voliči ve středu města mají jiné potřeby a priority než voliči v okrajových částech. I tato skutečnost podle mínění navrhovatelů dokládá, že odpůrce při vytváření volebních obvodů nešetřil smysl právní úpravy a nesledoval její cíle a jeho aplikace § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je ve vztahu k cíli této právní úpravy nepřiměřená. Výraznou neproporcionalitu opatření odpůrce způsobil také tím, že využil v maximální míře právní úpravu § 27 odst. 1 písm. c) zákona č. 491/2001 Sb. a stanovil, že v každém volebním obvodě se bude volit pouze 9 členů zastupitelstva. Citované ustanovení však tento minimální počet předpokládá již u měst s 50 000 obyvateli, Praha má však více jak 1 200 000 obyvatel a zhruba 970 000 voličů. Pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy je proto stanovení 9-mandátových obvodů výrazně neproporcionálnější než u ostatních velkých měst v České republice.
17. Navrhovatelé v této souvislosti napadli rovněž pravidlo, vyplývající z čl. 102 Ústavy, čl. 21 odst. 3 Listiny a § 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, totiž že na jeden mandát by měl připadat přibližně stejný počet hlasů. Napadený akt jako opatření obecné povahy tento princip nedodržuje, když, vycházeje z důvodové zprávy k jeho návrhu, rozdíl v počtu obyvatel činí například mezi volebními obvody II. a V. 15 183, mezi volebními obvody I. a V. 14 541 a mezi volebními obvody II. a III. 11 645 obyvatel. Z toho podle navrhovatelů vyplývá, že ve volebních obvodech III. a V. by se mělo volit 10 mandátů. Podle názoru navrhovatelů navíc odpůrce chybně vycházel z celkového počtu obyvatel, proporcionální rozložení voličů v jednotlivých volebních obvodech by ovšem mělo vycházet z počtu voličů jako občanů s aktivním volebním právem.
17. Navrhovatelé v této souvislosti napadli rovněž pravidlo, vyplývající z čl. 102 Ústavy, čl. 21 odst. 3 Listiny a § 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, totiž že na jeden mandát by měl připadat přibližně stejný počet hlasů. Napadený akt jako opatření obecné povahy tento princip nedodržuje, když, vycházeje z důvodové zprávy k jeho návrhu, rozdíl v počtu obyvatel činí například mezi volebními obvody II. a V. 15 183, mezi volebními obvody I. a V. 14 541 a mezi volebními obvody II. a III. 11 645 obyvatel. Z toho podle navrhovatelů vyplývá, že ve volebních obvodech III. a V. by se mělo volit 10 mandátů. Podle názoru navrhovatelů navíc odpůrce chybně vycházel z celkového počtu obyvatel, proporcionální rozložení voličů v jednotlivých volebních obvodech by ovšem mělo vycházet z počtu voličů jako občanů s aktivním volebním právem.
18. Z posledně uvedených skutečností dovozovali navrhovatelé v případě napadeného bodu usnesení odpůrce porušení principu proporcionality (přiměřenosti) jako pátého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. Poukázali na judikaturu, týkající se principu proporcionality, konkrétně nález Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 41/02, a nález ze dne 14. 7. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 34/04, a dále na výše citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, konkrétně usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, a rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98. Navrhovatelé mají za to, že vytvořením 7 volebních obvodů pro obecní volby v říjnu 2010 odpůrce nesledoval zákonem určené cíle (resp. naopak tyto cíle porušil), žádným způsobem neprokázal potřebnost tohoto opatření (ve vztahu k zákonem chráněným právům a hodnotám, zejména s ohledem na ústavní a zákonné garance volebního práva a svobodné soutěže politických stran) a že řešení, které zvolil, je diskriminační k některým politickým stranám a jejich voličům.
18. Z posledně uvedených skutečností dovozovali navrhovatelé v případě napadeného bodu usnesení odpůrce porušení principu proporcionality (přiměřenosti) jako pátého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. Poukázali na judikaturu, týkající se principu proporcionality, konkrétně nález Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 41/02, a nález ze dne 14. 7. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 34/04, a dále na výše citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, konkrétně usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, a rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98. Navrhovatelé mají za to, že vytvořením 7 volebních obvodů pro obecní volby v říjnu 2010 odpůrce nesledoval zákonem určené cíle (resp. naopak tyto cíle porušil), žádným způsobem neprokázal potřebnost tohoto opatření (ve vztahu k zákonem chráněným právům a hodnotám, zejména s ohledem na ústavní a zákonné garance volebního práva a svobodné soutěže politických stran) a že řešení, které zvolil, je diskriminační k některým politickým stranám a jejich voličům.
19. Závěrem pak navrhovatelé poukázali na možný rozpor napadeného bodu usnesení se zákonem č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění účinném ke dni vydání napadeného bodu usnesení (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev krajů“), spočívající ve specifickém postavení hlavního města Prahy mezi územně samosprávnými celky, když podle § 1 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze je toto krajem a obcí zároveň. Zastupitelstvo hlavního města Prahy má působnost jak obecního, tak i krajského zastupitelstva. I přes ustanovení § 123 zákona o hlavním městě Praze, které stanoví, že volby do zastupitelstva hlavního města Prahy a do zastupitelstev městských částí se konají podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí, však podle navrhovatelů nelze odhlédnout od toho, že zákon o volbách do zastupitelstev krajů neumožňuje vytvořit pro krajské volby více volebních obvodů, když neobsahuje žádné ustanovení obdobné § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Považují proto za důvodný právní názor, podle něhož skutečnost, že volby do zastupitelstva hlavního města Prahy jsou také volbami do krajského zastupitelstva, zcela vylučuje možnost v hlavním městě Praze vytvořit více volebních obvodů postupem podle § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
III.
Vyjádření odpůrce k návrhu na zrušení opatření obecné povahy
20. Odpůrce ve vyjádření k návrhu navrhovatelů ze dne 28. 7. 2010 navrhl, aby s ohledem na to, že napadený bod usnesení podle jeho názoru nenaplňuje znaky opatření obecné povahy a návrh proto není zdejším soudem projednatelný, Nejvyšší správní soud usnesením rozhodl, že návrh se odmítá a žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pro případ, že by zdejší soud dospěl k závěru, že napadený bod usnesení je opatřením obecné povahy a současně, že ve věci je dána aktivní i pasivní procesní legitimace účastníků v tomto řízení, má odpůrce za to, že návrh není důvodný. In eventum proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud v takovém případě rozsudkem rozhodl, že návrh se zamítá a žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
20. Odpůrce ve vyjádření k návrhu navrhovatelů ze dne 28. 7. 2010 navrhl, aby s ohledem na to, že napadený bod usnesení podle jeho názoru nenaplňuje znaky opatření obecné povahy a návrh proto není zdejším soudem projednatelný, Nejvyšší správní soud usnesením rozhodl, že návrh se odmítá a žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pro případ, že by zdejší soud dospěl k závěru, že napadený bod usnesení je opatřením obecné povahy a současně, že ve věci je dána aktivní i pasivní procesní legitimace účastníků v tomto řízení, má odpůrce za to, že návrh není důvodný. In eventum proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud v takovém případě rozsudkem rozhodl, že návrh se zamítá a žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
21. Na úvod svého vyjádření odmítl tvrzení navrhovatelů, že by návrh na rozdělení území hlavního města Prahy na 7 volebních obvodů nebyl před jeho schválením věcně zdůvodněn. Poukázav na stenografický záznam z jednání Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 17. 6. 2010, v jehož rámci byl napadený bod usnesení přijat, rekapituloval, že hlavní důvody pro jeho vydání přednesl v rámci projednávání návrhu náměstek primátora pan JUDr. Rudolf Blažek, popř. účastníci proběhnuvší rozpravy. Těmito důvody byly zejména a) reflektování zkušeností z voleb do zastupitelstva v roce 2006 a z toho vycházející záměr zvýšit transparentnost voleb, zpřehlednit a zjednodušit volbu snížením maximálního počtu kandidátů na hlasovacím lístku na cca 180 oproti cca 1 500 kandidátů v případě existence jediného volebního obvodu); b) snaha zvýšit šance na volební úspěch lokálních uskupení, zaměřených na problematiku významnou pro jednotlivé volební obvody, kde jsou politicky či společensky činná, která by ovšem na celopražské úrovni neměla možnost uspět; c) reflektování zkušeností z voleb do Poslanecké sněmovny v roce 2010 (kdy voliči masivně využili preferenčních hlasů) vytvořením podmínek pro snadnější identifikaci voličů s kandidáty daného (menšího) obvodu, a tím též užší vazby mezi konkrétním voličem a v jeho obvodě zvoleným členem zastupitelstva; d) záměr vytvořit prostředí, v němž se členové zastupitelstva budou více zaměřovat na problémy a potřeby konkrétních územních celků a více sledovat zájmy obyvatel daného menšího teritoria; e) záměr vytvořit podmínky pro snazší kontrolu práce člena zastupitelstva voliči; f) ekonomické úspory. V ostatním důvody vyplývají z běžné praxe orgánů hlavního města Prahy, kontinuálně od roku 1994. Současně odpůrce poukázal na historický vývoj, kdy počet volebních obvodů byl v předcházejících obdobích vždy rozdílný, a na skutečnost, že napadený bod usnesení byl zastupitelstvem schválen zcela v intencích § 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí a v souladu s požadavky ustanovení § 60 a násl. zákona o hlavním městě Praze.
21. Na úvod svého vyjádření odmítl tvrzení navrhovatelů, že by návrh na rozdělení území hlavního města Prahy na 7 volebních obvodů nebyl před jeho schválením věcně zdůvodněn. Poukázav na stenografický záznam z jednání Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 17. 6. 2010, v jehož rámci byl napadený bod usnesení přijat, rekapituloval, že hlavní důvody pro jeho vydání přednesl v rámci projednávání návrhu náměstek primátora pan JUDr. Rudolf Blažek, popř. účastníci proběhnuvší rozpravy. Těmito důvody byly zejména a) reflektování zkušeností z voleb do zastupitelstva v roce 2006 a z toho vycházející záměr zvýšit transparentnost voleb, zpřehlednit a zjednodušit volbu snížením maximálního počtu kandidátů na hlasovacím lístku na cca 180 oproti cca 1 500 kandidátů v případě existence jediného volebního obvodu); b) snaha zvýšit šance na volební úspěch lokálních uskupení, zaměřených na problematiku významnou pro jednotlivé volební obvody, kde jsou politicky či společensky činná, která by ovšem na celopražské úrovni neměla možnost uspět; c) reflektování zkušeností z voleb do Poslanecké sněmovny v roce 2010 (kdy voliči masivně využili preferenčních hlasů) vytvořením podmínek pro snadnější identifikaci voličů s kandidáty daného (menšího) obvodu, a tím též užší vazby mezi konkrétním voličem a v jeho obvodě zvoleným členem zastupitelstva; d) záměr vytvořit prostředí, v němž se členové zastupitelstva budou více zaměřovat na problémy a potřeby konkrétních územních celků a více sledovat zájmy obyvatel daného menšího teritoria; e) záměr vytvořit podmínky pro snazší kontrolu práce člena zastupitelstva voliči; f) ekonomické úspory. V ostatním důvody vyplývají z běžné praxe orgánů hlavního města Prahy, kontinuálně od roku 1994. Současně odpůrce poukázal na historický vývoj, kdy počet volebních obvodů byl v předcházejících obdobích vždy rozdílný, a na skutečnost, že napadený bod usnesení byl zastupitelstvem schválen zcela v intencích § 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí a v souladu s požadavky ustanovení § 60 a násl. zákona o hlavním městě Praze.
22. K otázce pravomoci Nejvyššího správního soudu rozhodovat o návrhu stavěl odpůrce na přesvědčení, že vzhledem k velmi neúplné, pouze negativně provedené definici opatření obecné povahy v ustanovení § 171 správního řádu musí být vždy věcí individuálního a bedlivého posouzení ze strany soudu, zda určitý právní akt naplňuje znaky opatření obecné povahy či nikoliv. Podle jeho názoru lze usnesení o vytvoření volebních obvodů považovat za rozhodnutí organizační povahy sui generis, vydané na základě a v souladu s právními předpisy, vztahujícími se k organizaci obecních voleb zákonem předepsaným způsobem, které nezasahuje do práv či oprávněných zájmů subjektů s aktivním volebním právem, ani subjektů s pasivním volebním právem. Nejedná o správní akt přezkoumatelný Nejvyšším správním soudem v režimu podle § 101a a násl. s. ř. s., nýbrž o rozhodnutí organizační povahy, vydané v rámci specifické volební agendy, které samo o sobě není soudem přezkoumatelné.
22. K otázce pravomoci Nejvyššího správního soudu rozhodovat o návrhu stavěl odpůrce na přesvědčení, že vzhledem k velmi neúplné, pouze negativně provedené definici opatření obecné povahy v ustanovení § 171 správního řádu musí být vždy věcí individuálního a bedlivého posouzení ze strany soudu, zda určitý právní akt naplňuje znaky opatření obecné povahy či nikoliv. Podle jeho názoru lze usnesení o vytvoření volebních obvodů považovat za rozhodnutí organizační povahy sui generis, vydané na základě a v souladu s právními předpisy, vztahujícími se k organizaci obecních voleb zákonem předepsaným způsobem, které nezasahuje do práv či oprávněných zájmů subjektů s aktivním volebním právem, ani subjektů s pasivním volebním právem. Nejedná o správní akt přezkoumatelný Nejvyšším správním soudem v režimu podle § 101a a násl. s. ř. s., nýbrž o rozhodnutí organizační povahy, vydané v rámci specifické volební agendy, které samo o sobě není soudem přezkoumatelné.
23. Odpůrce se v protikladu k právnímu názoru navrhovatelů, opírajícímu se o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98 a nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008 (ve vyjádření zřejmě omylem jako „usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2009“), sp. zn. Pl. ÚS 14/07, podle kterých jsou hlavním kritériem pro určení, zda je posuzovaný správní akt opatřením obecné povahy či nikoliv, jeho pojmové znaky, tj. zda se jedná o správní akt s konkrétně určeným předmětem a obecně vymezeným okruhem adresátů, podle svých slov přiklání spíše k opačnému proudu judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména usnesení ze dne 27. 3. 2007, č. j. 4 Ao 2/2007 – 61, a dále usnesení ze dne 3. 5. 2007, č. j. 7 Ao 2/2007 – 28, podle kterých rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda je příslušný správní akt opatřením obecné povahy, nejsou jeho materiální znaky, ale skutečnost, zda tuto právní formu pro vydání aktu zvláštní zákon předepisuje. Zákon o volbách do zastupitelstev obcí v posuzovaném případě opatření obecné povahy jako právní formu pro vydání aktu nepředepisuje, ba co víc, tento zákon jako lex specialis pro svoji aplikaci v zásadě vylučuje použití správního řádu (§ 71 zákona o volbách do zastupitelstev obcí). Odpůrce se přiklání k formálnímu pojetí opatření obecné povahy, neboť se domnívá, že o opatření obecné povahy se jedná pouze tehdy, jestliže ze zvláštního zákona plyne správnímu orgánu povinnost opatření obecné povahy vydat. Ve zde projednávaném případě však odpůrce prostřednictvím zastupitelstva využil svého zákonného práva napadený bod usnesení vydat, aniž by však byl k jeho vydání podle zákona o volbách do obecních zastupitelstev povinován. V kontextu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009 č. j. 2 Ao 3/2008 – 100, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 – 58, (k právní povaze dopravního značení), je pak zřejmé, že napadený bod usnesení nesplňuje znaky opatření obecné povahy, neboť se jím neukládá ani nekonkretizuje žádná povinnost ani omezení obecně uložené zákonem, přičemž právě tuto vlastnost, domnívá se odpůrce, považuje Nejvyšší správní soud za jeden z určujících znaků opatření obecné povahy.
23. Odpůrce se v protikladu k právnímu názoru navrhovatelů, opírajícímu se o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98 a nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008 (ve vyjádření zřejmě omylem jako „usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2009“), sp. zn. Pl. ÚS 14/07, podle kterých jsou hlavním kritériem pro určení, zda je posuzovaný správní akt opatřením obecné povahy či nikoliv, jeho pojmové znaky, tj. zda se jedná o správní akt s konkrétně určeným předmětem a obecně vymezeným okruhem adresátů, podle svých slov přiklání spíše k opačnému proudu judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména usnesení ze dne 27. 3. 2007, č. j. 4 Ao 2/2007 – 61, a dále usnesení ze dne 3. 5. 2007, č. j. 7 Ao 2/2007 – 28, podle kterých rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda je příslušný správní akt opatřením obecné povahy, nejsou jeho materiální znaky, ale skutečnost, zda tuto právní formu pro vydání aktu zvláštní zákon předepisuje. Zákon o volbách do zastupitelstev obcí v posuzovaném případě opatření obecné povahy jako právní formu pro vydání aktu nepředepisuje, ba co víc, tento zákon jako lex specialis pro svoji aplikaci v zásadě vylučuje použití správního řádu (§ 71 zákona o volbách do zastupitelstev obcí). Odpůrce se přiklání k formálnímu pojetí opatření obecné povahy, neboť se domnívá, že o opatření obecné povahy se jedná pouze tehdy, jestliže ze zvláštního zákona plyne správnímu orgánu povinnost opatření obecné povahy vydat. Ve zde projednávaném případě však odpůrce prostřednictvím zastupitelstva využil svého zákonného práva napadený bod usnesení vydat, aniž by však byl k jeho vydání podle zákona o volbách do obecních zastupitelstev povinován. V kontextu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009 č. j. 2 Ao 3/2008 – 100, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 – 58, (k právní povaze dopravního značení), je pak zřejmé, že napadený bod usnesení nesplňuje znaky opatření obecné povahy, neboť se jím neukládá ani nekonkretizuje žádná povinnost ani omezení obecně uložené zákonem, přičemž právě tuto vlastnost, domnívá se odpůrce, považuje Nejvyšší správní soud za jeden z určujících znaků opatření obecné povahy.
24. Odpůrce se domnívá, že i kdyby napadeným bodem usnesení mělo skutečně dojít k tvrzenému protiprávnímu zásahu do průběhu voleb (což ovšem jednoznačně odmítá), bylo by třeba postupovat nikoli podle § 101a a násl. s. ř. s., nýbrž podle lex specialis, kterým je v daném případě zákon o volbách do obecních zastupitelstev, konkrétně podáním návrhu na neplatnost hlasování, na neplatnost voleb nebo na neplatnost volby kandidáta podle § 60 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, ve spojení s § 90 s. ř. s.
24. Odpůrce se domnívá, že i kdyby napadeným bodem usnesení mělo skutečně dojít k tvrzenému protiprávnímu zásahu do průběhu voleb (což ovšem jednoznačně odmítá), bylo by třeba postupovat nikoli podle § 101a a násl. s. ř. s., nýbrž podle lex specialis, kterým je v daném případě zákon o volbách do obecních zastupitelstev, konkrétně podáním návrhu na neplatnost hlasování, na neplatnost voleb nebo na neplatnost volby kandidáta podle § 60 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, ve spojení s § 90 s. ř. s.
25. Pro případ, že by soud dospěl k závěru, že napadený bod usnesení je opatřením obecné povahy a návrhem se zabýval věcně, poskytl odpůrce velmi obsáhlou argumentaci, zpochybňující aktivní legitimaci navrhovatelů k podání návrhu. Neztotožnil se s tvrzením navrhovatelů, že rozhodnutím o vytvoření 7 volebních obvodů došlo ke zkrácení jejich práv. Domnívá se, že navrhovatelé nemohou předem predikovat, nýbrž toliko spekulovat o tom, jaký bude výsledek komunálních voleb, jestliže tyto organizačně proběhnou podle napadeného bodu usnesení. Pokud navrhovatelé svoji argumentaci v tomto směru opírají především promítnutím výsledků voleb do zastupitelstva, konaných v roce 2006 do komunálních voleb, které proběhnou v roce 2010, zcela pomíjejí, že tehdejší výsledek voleb je neopakovatelný a nepřenositelný na dnešní situaci, nereagují na změnu politické situace. Srovnání nynějších voleb s volbami v roce 2006 je proto podle odpůrce zcela nepřiléhavé a zavádějící. Mimo to odpůrce dodal, odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 57/06, že o tom, která strana je v konkrétním čase na konkrétním místě „malá“ nebo „velká“ rozhodují toliko voliči ve volbách a nelze takto obecně paušalizovat strany podle historických výsledků, které jsou vždy proměnlivé.
26. Vyvrácení tvrzení navrhovatelů, že rozdělení území hlavního města Prahy na volební obvody automaticky poškozuje tzv. „malé“ strany, demonstroval na výsledcích voleb do zastupitelstva pro volební období 2002 – 2006, kdy kandidát KDU-ČSL jako navrhovatele d), pan Marián Hošek, byl zvolen zastupitelem ve volebním obvodě č. 1, kde navrhovatel d) získal celkem 5,62 % hlasů voličů, přičemž celkově na území hlavního města Prahy získal tento navrhovatel pouze 4,56 % hlasů voličů. Tuto skutečnost odpůrce doložil odpovídajícími záznamy o dílčích výsledcích hlasování. V případě, že by území hlavního města Prahy bylo pro komunální volby 2002 jediným volebním obvodem, nepřekročil by navrhovatel d) zákonnou uzavírací klauzuli a nezískal by v hlavním městě Praze ani jediný mandát.
26. Vyvrácení tvrzení navrhovatelů, že rozdělení území hlavního města Prahy na volební obvody automaticky poškozuje tzv. „malé“ strany, demonstroval na výsledcích voleb do zastupitelstva pro volební období 2002 – 2006, kdy kandidát KDU-ČSL jako navrhovatele d), pan Marián Hošek, byl zvolen zastupitelem ve volebním obvodě č. 1, kde navrhovatel d) získal celkem 5,62 % hlasů voličů, přičemž celkově na území hlavního města Prahy získal tento navrhovatel pouze 4,56 % hlasů voličů. Tuto skutečnost odpůrce doložil odpovídajícími záznamy o dílčích výsledcích hlasování. V případě, že by území hlavního města Prahy bylo pro komunální volby 2002 jediným volebním obvodem, nepřekročil by navrhovatel d) zákonnou uzavírací klauzuli a nezískal by v hlavním městě Praze ani jediný mandát.
27. Pro ilustraci mizivé vypovídací hodnoty promítání volebních výsledků z roku 2006 do komunálních voleb letošních odpůrce dále předložil projekci podle jeho slov mnohem aktuálnějšího rozložení politických sil v hlavním městě Praze, jak toto vyplynulo z výsledků voleb do Poslanecké sněmovny ve volebním kraji hlavní město Praha, konaných v květnu 2010, v případě přepočtu mandátů, získaných v komunálních volbách v říjnu 2010, při členění území hlavního města Prahy na 7 volebních obvodů podle napadeného bodu usnesení. Na jejím základě by TOP 09 se ziskem 27,28 % hlasů získala 23 mandátů v zastupitelstvu, ODS se ziskem 24,79 % hlasů 21 mandátů, ČSSD se ziskem 15,17 % hlasů 12 mandátů, VV se ziskem 10,32 % hlasů 7 mandátů, SZ se ziskem 4,79 % hlasů 0 mandátů a KDU-ČSL se ziskem 2,17 % hlasů 0 mandátů. Z tohoto srovnání podle odpůrce nevyplývá, že by kdokoli z navrhovatelů měl být jakkoli poškozen. Předpoklad úspěchu navrhovatelů a) a d) v podzimních volbách do zastupitelstva je velmi hypotetický, závislý na případné dramatické změně politické situace, navrhovatel c) by vznikem volebních obvodů nijak neutrpěl. Navrhovatele b) odpůrce nezohlednil, neboť tento nepodal ve volbách do Poslanecké sněmovny pro volební období 2010 - 2014 kandidátní listinu v žádném volebním kraji. Mimo to k tvrzené aktivní legitimaci navrhovatelů a) až e) odpůrce uvedl, že žádný z těchto subjektů do dnešního dne (t. j. 28. 7. 2010) nepodal kandidátní listinu pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy, samotná jejich účast ve volbách je proto v době zpracování vyjádření pouze hypotetická.
27. Pro ilustraci mizivé vypovídací hodnoty promítání volebních výsledků z roku 2006 do komunálních voleb letošních odpůrce dále předložil projekci podle jeho slov mnohem aktuálnějšího rozložení politických sil v hlavním městě Praze, jak toto vyplynulo z výsledků voleb do Poslanecké sněmovny ve volebním kraji hlavní město Praha, konaných v květnu 2010, v případě přepočtu mandátů, získaných v komunálních volbách v říjnu 2010, při členění území hlavního města Prahy na 7 volebních obvodů podle napadeného bodu usnesení. Na jejím základě by TOP 09 se ziskem 27,28 % hlasů získala 23 mandátů v zastupitelstvu, ODS se ziskem 24,79 % hlasů 21 mandátů, ČSSD se ziskem 15,17 % hlasů 12 mandátů, VV se ziskem 10,32 % hlasů 7 mandátů, SZ se ziskem 4,79 % hlasů 0 mandátů a KDU-ČSL se ziskem 2,17 % hlasů 0 mandátů. Z tohoto srovnání podle odpůrce nevyplývá, že by kdokoli z navrhovatelů měl být jakkoli poškozen. Předpoklad úspěchu navrhovatelů a) a d) v podzimních volbách do zastupitelstva je velmi hypotetický, závislý na případné dramatické změně politické situace, navrhovatel c) by vznikem volebních obvodů nijak neutrpěl. Navrhovatele b) odpůrce nezohlednil, neboť tento nepodal ve volbách do Poslanecké sněmovny pro volební období 2010 - 2014 kandidátní listinu v žádném volebním kraji. Mimo to k tvrzené aktivní legitimaci navrhovatelů a) až e) odpůrce uvedl, že žádný z těchto subjektů do dnešního dne (t. j. 28. 7. 2010) nepodal kandidátní listinu pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy, samotná jejich účast ve volbách je proto v době zpracování vyjádření pouze hypotetická.
28. S odkazem na § 101a odst. 1 s. ř. s. odpůrce uvedl, že věcná projednatelnost návrhu mimo jiné vyžaduje, aby opatření obecné povahy vydal správní orgán ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, resp. § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Napadený bod usnesení vydalo Zastupitelstvo hlavního města Prahy v rámci výkonu samostatné působnosti. Dle názoru odpůrce je diskutabilní, zda při rozhodování o návrhu na vytvoření volebních obvodů rozhodovalo zastupitelstvo jako správní orgán nebo jako orgán samosprávný, vykonávající vlastní pravomoc v rámci výkonu samostatné působnosti, tedy lze-li mít podmínku vydání napadeného bodu usnesení správním orgánem za splněnou. Odpůrce má za to, že v projednávané věci zastupitelstvo nepostupovalo a nemohlo postupovat jako správní orgán, neboť napadeným aktem nedošlo a nemohlo dojít k založení, změně nebo zrušení práv či povinností jmenovitě určené osoby, a ani nedošlo k vydání opatření obecné povahy. Vzhledem k tomu, že usnesení nebylo vydáno správním orgánem, nejsou navrhovatelé podle názoru odpůrce ve věci aktivně procesně legitimováni.
28. S odkazem na § 101a odst. 1 s. ř. s. odpůrce uvedl, že věcná projednatelnost návrhu mimo jiné vyžaduje, aby opatření obecné povahy vydal správní orgán ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, resp. § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Napadený bod usnesení vydalo Zastupitelstvo hlavního města Prahy v rámci výkonu samostatné působnosti. Dle názoru odpůrce je diskutabilní, zda při rozhodování o návrhu na vytvoření volebních obvodů rozhodovalo zastupitelstvo jako správní orgán nebo jako orgán samosprávný, vykonávající vlastní pravomoc v rámci výkonu samostatné působnosti, tedy lze-li mít podmínku vydání napadeného bodu usnesení správním orgánem za splněnou. Odpůrce má za to, že v projednávané věci zastupitelstvo nepostupovalo a nemohlo postupovat jako správní orgán, neboť napadeným aktem nedošlo a nemohlo dojít k založení, změně nebo zrušení práv či povinností jmenovitě určené osoby, a ani nedošlo k vydání opatření obecné povahy. Vzhledem k tomu, že usnesení nebylo vydáno správním orgánem, nejsou navrhovatelé podle názoru odpůrce ve věci aktivně procesně legitimováni.
29. Následně se odpůrce vypořádával s navrhovateli tvrzeným nepřípustným zásahem do aktivního volebního práva. Poukázal na ustanovení čl. 102 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 2 (resp. 3) Listiny, podle nichž jsou členové zastupitelstev územních samosprávných celků voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva; volební právo je všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním. Ohledně podmínek výkonu volebního práva Listina odkazuje na „běžný“ zákon. Odpůrce zdůrazňuje, že ústavní pořádek České republiky tedy nestanoví volební formuli, na základě které mají být mandáty v zastupitelstvech územních samosprávných celků obsazovány. Specifikaci konkrétního volebního systému pro konstituování zastupitelstev obcí obsahuje toliko zákon o volbách do zastupitelstev obcí, který navazuje na výše uvedené ústavní předpisy a upřesňuje, že volby do zastupitelstev obcí se konají podle zásad poměrného zastoupení, přičemž obsahuje rovněž další ustanovení, týkající se volební geometrie a volební aritmetiky, jež společně vytvářejí charakter volebního systému do zastupitelstev obcí.
29. Následně se odpůrce vypořádával s navrhovateli tvrzeným nepřípustným zásahem do aktivního volebního práva. Poukázal na ustanovení čl. 102 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 2 (resp. 3) Listiny, podle nichž jsou členové zastupitelstev územních samosprávných celků voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva; volební právo je všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním. Ohledně podmínek výkonu volebního práva Listina odkazuje na „běžný“ zákon. Odpůrce zdůrazňuje, že ústavní pořádek České republiky tedy nestanoví volební formuli, na základě které mají být mandáty v zastupitelstvech územních samosprávných celků obsazovány. Specifikaci konkrétního volebního systému pro konstituování zastupitelstev obcí obsahuje toliko zákon o volbách do zastupitelstev obcí, který navazuje na výše uvedené ústavní předpisy a upřesňuje, že volby do zastupitelstev obcí se konají podle zásad poměrného zastoupení, přičemž obsahuje rovněž další ustanovení, týkající se volební geometrie a volební aritmetiky, jež společně vytvářejí charakter volebního systému do zastupitelstev obcí.
30. K problematice rovnosti volebního práva odpůrce prezentoval svůj právní názor, že rovné volební právo znamená výhradně rovnost ve smyslu formálním, tedy že každý volič má stejný počet hlasů. Materiální rovnost volebního práva, jež by znamenala stejnou váhu hlasů všech voličů, je v absolutní rovině nedosažitelná, což uvádějí i sami navrhovatelé. V souvislosti s volbami do zastupitelstev územních samosprávných celků je navíc vzhledem k absenci ústavního zakotvení poměrného volebního systému zřejmé, že její dosažení ani nebylo záměrem ústavodárce. Zákonodárce mohl při úpravě volebního systému pro volby do zastupitelstev obcí zvolit systém většinový, kde by byl rozdíl váhy hlasů pro jednotlivá volební seskupení daleko dramatičtější a množina hlasů, jež by nepřispěla ke zvolení žádného kandidáta a měla tudíž nulovou váhu, by dosahovala téměř 50 %. Právní úprava poměrného systému v zákoně o volbách do zastupitelstev obcí včetně možnosti všech obcí vytvářet volební obvody má ovšem daleko menší dopad na menšinové volební strany, než by měl systém většinový, jehož použití není ústavním pořádkem vyloučeno. V této souvislosti odpůrce poukázal na závěry Ústavního soudu v usnesení ze dne 16. 8. 2007, sp. zn. III. ÚS 220/07, týkajícím se rozdělení Olomouce na volební obvody v komunálních volbách konaných v roce 2006, a dále usnesení ze dne 8. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 360/98, týkajícím se rovnosti aktivního volebního práva v kontextu rozdělení Prahy na volební obvody v komunálních volbách, konaných v roce 1998.
30. K problematice rovnosti volebního práva odpůrce prezentoval svůj právní názor, že rovné volební právo znamená výhradně rovnost ve smyslu formálním, tedy že každý volič má stejný počet hlasů. Materiální rovnost volebního práva, jež by znamenala stejnou váhu hlasů všech voličů, je v absolutní rovině nedosažitelná, což uvádějí i sami navrhovatelé. V souvislosti s volbami do zastupitelstev územních samosprávných celků je navíc vzhledem k absenci ústavního zakotvení poměrného volebního systému zřejmé, že její dosažení ani nebylo záměrem ústavodárce. Zákonodárce mohl při úpravě volebního systému pro volby do zastupitelstev obcí zvolit systém většinový, kde by byl rozdíl váhy hlasů pro jednotlivá volební seskupení daleko dramatičtější a množina hlasů, jež by nepřispěla ke zvolení žádného kandidáta a měla tudíž nulovou váhu, by dosahovala téměř 50 %. Právní úprava poměrného systému v zákoně o volbách do zastupitelstev obcí včetně možnosti všech obcí vytvářet volební obvody má ovšem daleko menší dopad na menšinové volební strany, než by měl systém většinový, jehož použití není ústavním pořádkem vyloučeno. V této souvislosti odpůrce poukázal na závěry Ústavního soudu v usnesení ze dne 16. 8. 2007, sp. zn. III. ÚS 220/07, týkajícím se rozdělení Olomouce na volební obvody v komunálních volbách konaných v roce 2006, a dále usnesení ze dne 8. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 360/98, týkajícím se rovnosti aktivního volebního práva v kontextu rozdělení Prahy na volební obvody v komunálních volbách, konaných v roce 1998.
31. Ani legitimní očekávání občanů hlavního města Prahy, jež mají v souladu s ustanovením § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí právo volit zastupitele, že se jejich hlas promítne do složení zastupitelstva, není podle přesvědčení odpůrce vytvořením volebních obvodů žádným způsobem narušeno. Legitimní očekávání voličů musí být totiž spojeno nejen s navrhovateli uváděnou 5% uzavírací klauzulí, ale také s dalšími prvky, jež určují celkových charakter volebního systému do zastupitelstev obcí, mezi které patří také zákonná volební (d'Hondtova) formule, stanovení minimálního a maximálního počtu zastupitelů pro obce s určitým počtem obyvatel a možnost všech obcí vytvářet volební obvody. Legitimní očekávání voličů je nutné hodnotit z hlediska všech těchto prvků, které jsou obsaženy v obecně závazných právních předpisech. Nelze proto konstatovat, že přijetím napadeného bodu usnesení došlo k porušení legitimního očekávání voličů na stejnou váhu jejich hlasů, což vyplývá též z usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 57/06. Rovněž zvýšení přirozené uzavírací klauzule až na navrhovateli tvrzených 8 % (přičemž způsob výpočtu této hranice navrhovatelé nijak nedokládají) nemůže podle odpůrce znamenat ohrožení legitimního očekávání voličů ani rovnosti jejich hlasů, protože všichni voliči mají stále jeden hlas. Napadený bod usnesení je proto podle názoru odpůrce v souladu s čl. 102 Ústavy i čl. 21 odst. 3 Listiny, jakož i příslušnými ustanoveními zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
31. Ani legitimní očekávání občanů hlavního města Prahy, jež mají v souladu s ustanovením § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí právo volit zastupitele, že se jejich hlas promítne do složení zastupitelstva, není podle přesvědčení odpůrce vytvořením volebních obvodů žádným způsobem narušeno. Legitimní očekávání voličů musí být totiž spojeno nejen s navrhovateli uváděnou 5% uzavírací klauzulí, ale také s dalšími prvky, jež určují celkových charakter volebního systému do zastupitelstev obcí, mezi které patří také zákonná volební (d'Hondtova) formule, stanovení minimálního a maximálního počtu zastupitelů pro obce s určitým počtem obyvatel a možnost všech obcí vytvářet volební obvody. Legitimní očekávání voličů je nutné hodnotit z hlediska všech těchto prvků, které jsou obsaženy v obecně závazných právních předpisech. Nelze proto konstatovat, že přijetím napadeného bodu usnesení došlo k porušení legitimního očekávání voličů na stejnou váhu jejich hlasů, což vyplývá též z usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 57/06. Rovněž zvýšení přirozené uzavírací klauzule až na navrhovateli tvrzených 8 % (přičemž způsob výpočtu této hranice navrhovatelé nijak nedokládají) nemůže podle odpůrce znamenat ohrožení legitimního očekávání voličů ani rovnosti jejich hlasů, protože všichni voliči mají stále jeden hlas. Napadený bod usnesení je proto podle názoru odpůrce v souladu s čl. 102 Ústavy i čl. 21 odst. 3 Listiny, jakož i příslušnými ustanoveními zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
32. K naplnění zákonných předpokladů vytvoření volebních obvodů odpůrce vyšel ze skutečnosti, že sami navrhovatelé nezpochybňovali pravomoc odpůrce na základě ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí modifikovat poměrný systém vytvořením volebních obvodů na území hlavního města Prahy. Odmítl námitku navrhovatelů, že způsob vytvoření 7 volebních obvodů a cíl tímto sledovaný je nepřiměřený k účelu a cíli zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Poukázal na to, že ze zákona samotného ani z důvodové zprávy k tomuto zákonu nevyplývá záměr zákonodárce rozhodovací pravomoc obce při vytváření volebních obvodů jakkoli dále omezovat, mimo stanovení toliko formálních podmínek v odst. 1 a 2 citovaného ustanovení (limitní počty mandátů, povinnost respektovat členění hlavního města Prahy na městské části), přičemž tyto podmínky byly odpůrcem beze zbytku naplněny. Důvody pro vytvoření volebních obvodů uváděné navrhovateli, tedy ochrana etnických nebo náboženských menšin nebo územní oddělení obvodu od centra, podle odpůrce neodpovídají skutečnosti. Může to být také jakýkoli jiný přiměřený důvod nebo soubor důvodů, přičemž v daném případě byly tyto důvody řádně prezentovány. Při vydání napadeného bodu usnesení navíc odpůrce vycházel ze stanoviska Ministerstva vnitra, respektoval též ustálenou judikaturu Ústavního soudu (mimo výše citované např. nález ze dne 2. 4. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 25/96), a postupoval tak, aby jednotlivé volební obvody co do počtu obyvatel (a tím i aktivně legitimovaných voličů) ve vztahu k počtu volených členů zastupitelstva byly v maximální dosažitelné míře srovnatelné. Odpůrce vyjádřil svůj nesouhlas s výtkou navrhovatelů, že se při vytváření volebních obvodů měl řídit počtem voličů a nikoli počtem obyvatel v daném území, jelikož odpůrce zjistí skutečné počty voličů nejdříve dne 13. 10. 2010 po uzavření stálého seznamu voličů. Kritérium počtu obyvatel jako výchozího údaje vyplývá rovněž z dikce ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, stejně tak tomu je například u počtu podpisů na peticích nebo při stanovení počtu členů budoucího zastupitelstva.
32. K naplnění zákonných předpokladů vytvoření volebních obvodů odpůrce vyšel ze skutečnosti, že sami navrhovatelé nezpochybňovali pravomoc odpůrce na základě ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí modifikovat poměrný systém vytvořením volebních obvodů na území hlavního města Prahy. Odmítl námitku navrhovatelů, že způsob vytvoření 7 volebních obvodů a cíl tímto sledovaný je nepřiměřený k účelu a cíli zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Poukázal na to, že ze zákona samotného ani z důvodové zprávy k tomuto zákonu nevyplývá záměr zákonodárce rozhodovací pravomoc obce při vytváření volebních obvodů jakkoli dále omezovat, mimo stanovení toliko formálních podmínek v odst. 1 a 2 citovaného ustanovení (limitní počty mandátů, povinnost respektovat členění hlavního města Prahy na městské části), přičemž tyto podmínky byly odpůrcem beze zbytku naplněny. Důvody pro vytvoření volebních obvodů uváděné navrhovateli, tedy ochrana etnických nebo náboženských menšin nebo územní oddělení obvodu od centra, podle odpůrce neodpovídají skutečnosti. Může to být také jakýkoli jiný přiměřený důvod nebo soubor důvodů, přičemž v daném případě byly tyto důvody řádně prezentovány. Při vydání napadeného bodu usnesení navíc odpůrce vycházel ze stanoviska Ministerstva vnitra, respektoval též ustálenou judikaturu Ústavního soudu (mimo výše citované např. nález ze dne 2. 4. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 25/96), a postupoval tak, aby jednotlivé volební obvody co do počtu obyvatel (a tím i aktivně legitimovaných voličů) ve vztahu k počtu volených členů zastupitelstva byly v maximální dosažitelné míře srovnatelné. Odpůrce vyjádřil svůj nesouhlas s výtkou navrhovatelů, že se při vytváření volebních obvodů měl řídit počtem voličů a nikoli počtem obyvatel v daném území, jelikož odpůrce zjistí skutečné počty voličů nejdříve dne 13. 10. 2010 po uzavření stálého seznamu voličů. Kritérium počtu obyvatel jako výchozího údaje vyplývá rovněž z dikce ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, stejně tak tomu je například u počtu podpisů na peticích nebo při stanovení počtu členů budoucího zastupitelstva.
33. Paprskovitým uspořádáním volebních obvodů bylo s ohledem na řádově vyšší počet obyvatel vnitřních městských částí možno dosáhnout přibližně stejného počtu obyvatel v každém z volebních obvodů, přičemž odchylka mezi největším (187 906 obyvatel) a nejmenším (172 723 obyvatel) obvodem činí 15 183 obyvatel, tedy 8,79 %. Cílem odpůrce bylo dosažení maximální rovnosti volebního práva voličů v jednotlivých obvodech, přičemž při splnění dvou základních geografických povinností, a to a) respektovat územní členění na městské části (§ 27 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí) a b) vytvářet územně uzavřené (neroztříštěné) volební obvody, není v podmínkách Prahy k dispozici mnoho variant, jak území členit na volební obvody obdobné co do počtu obyvatel. V návaznosti na uvedené údaje doplnil, že v praxi je jako maximální rozumná a ospravedlnitelná odchylka chápána diference mezi počtem voličů nejmenšího a největšího volebního obvodu až 30 % (což vyplývá i z citovaných usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 360/98, a usnesení ze dne 16. 8. 2007, sp. zn. III. ÚS 220/07).
33. Paprskovitým uspořádáním volebních obvodů bylo s ohledem na řádově vyšší počet obyvatel vnitřních městských částí možno dosáhnout přibližně stejného počtu obyvatel v každém z volebních obvodů, přičemž odchylka mezi největším (187 906 obyvatel) a nejmenším (172 723 obyvatel) obvodem činí 15 183 obyvatel, tedy 8,79 %. Cílem odpůrce bylo dosažení maximální rovnosti volebního práva voličů v jednotlivých obvodech, přičemž při splnění dvou základních geografických povinností, a to a) respektovat územní členění na městské části (§ 27 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí) a b) vytvářet územně uzavřené (neroztříštěné) volební obvody, není v podmínkách Prahy k dispozici mnoho variant, jak území členit na volební obvody obdobné co do počtu obyvatel. V návaznosti na uvedené údaje doplnil, že v praxi je jako maximální rozumná a ospravedlnitelná odchylka chápána diference mezi počtem voličů nejmenšího a největšího volebního obvodu až 30 % (což vyplývá i z citovaných usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 360/98, a usnesení ze dne 16. 8. 2007, sp. zn. III. ÚS 220/07).
34. V této souvislosti odpůrce upozornil na to, že při rozhodování Zastupitelstva hlavního města Prahy o vytvoření volebních obvodů pro volební období 2002 – 2006 hlasovalo pro rozdělení území hlavního města Prahy na 5 pět volebních obvodů také všech 10 zastupitelů zvolených za navrhovatele c). Tuto skutečnost odpůrce doložil příslušným protokolem o hlasování. Vytváření více volebních obvodů je navíc obvyklé, když do více volebních obvodů pro volby do zastupitelstev městských částí byly v minulosti rozděleny také městské části hlavního města Prahy, konkrétně pro volební období 2006 až 2010 byly městské části Praha 3, 4, 9, 10 a 15 rozděleny celkem na 21 volebních obvodů. Stejný model využilo v minulosti např. statutární město Olomouc a obec Lišov v okrese České Budějovice.
34. V této souvislosti odpůrce upozornil na to, že při rozhodování Zastupitelstva hlavního města Prahy o vytvoření volebních obvodů pro volební období 2002 – 2006 hlasovalo pro rozdělení území hlavního města Prahy na 5 pět volebních obvodů také všech 10 zastupitelů zvolených za navrhovatele c). Tuto skutečnost odpůrce doložil příslušným protokolem o hlasování. Vytváření více volebních obvodů je navíc obvyklé, když do více volebních obvodů pro volby do zastupitelstev městských částí byly v minulosti rozděleny také městské části hlavního města Prahy, konkrétně pro volební období 2006 až 2010 byly městské části Praha 3, 4, 9, 10 a 15 rozděleny celkem na 21 volebních obvodů. Stejný model využilo v minulosti např. statutární město Olomouc a obec Lišov v okrese České Budějovice.
35. Odpůrce z návrhu navrhovatelů dovodil, že navrhovatelům vadí vytvoření více volebních obvodů jako takové a ve skutečnosti by je dostatečně neuspokojilo ani vytvoření menšího počtu obvodů, neboť za jediný spravedlivý považují jednoobvodový systém. Vyloučit možnost vytváření volebních obvodů v rámci jednotlivých obcí by však bylo možné jen změnou zákona o volbách do zastupitelstev obcí, čehož si jsou podle odpůrce vědomi i sami navrhovatelé, neboť na základě poslanecké iniciativy kolektivu pražských poslanců, nominovaných navrhovatelem c), je v Poslanecké sněmovně projednáván poslanecký návrh novely zákona o hlavním městě Praze (sněmovní tisk č. 23/0), jejímž předmětem je mimo jiné změna ustanovení § 123 zákona o hlavním městě Praze tak, aby volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy byly prováděny podle zákona o volbách do zastupitelstev krajů (který rozdělení kraje na více volebních obvodů neumožňuje). Dle názoru odpůrce je legislativní změna jedinou legální a legitimní možností, jak omezit možnost zastupitelstva rozdělovat území hlavního města Prahy na volební obvody. Způsob, jakým chtějí tohoto cíle dosáhnout navrhovatelé, podle názoru odpůrce porušuje základní právo hlavního města Prahy na samosprávu podle čl. 104 Ústavy, protože ve smyslu ustanovení § 33 odst. 1 zákona hlavním městě Praze patří rozhodování o rozdělení území hlavního města Prahy na volební obvody do jeho samostatné působnosti.
35. Odpůrce z návrhu navrhovatelů dovodil, že navrhovatelům vadí vytvoření více volebních obvodů jako takové a ve skutečnosti by je dostatečně neuspokojilo ani vytvoření menšího počtu obvodů, neboť za jediný spravedlivý považují jednoobvodový systém. Vyloučit možnost vytváření volebních obvodů v rámci jednotlivých obcí by však bylo možné jen změnou zákona o volbách do zastupitelstev obcí, čehož si jsou podle odpůrce vědomi i sami navrhovatelé, neboť na základě poslanecké iniciativy kolektivu pražských poslanců, nominovaných navrhovatelem c), je v Poslanecké sněmovně projednáván poslanecký návrh novely zákona o hlavním městě Praze (sněmovní tisk č. 23/0), jejímž předmětem je mimo jiné změna ustanovení § 123 zákona o hlavním městě Praze tak, aby volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy byly prováděny podle zákona o volbách do zastupitelstev krajů (který rozdělení kraje na více volebních obvodů neumožňuje). Dle názoru odpůrce je legislativní změna jedinou legální a legitimní možností, jak omezit možnost zastupitelstva rozdělovat území hlavního města Prahy na volební obvody. Způsob, jakým chtějí tohoto cíle dosáhnout navrhovatelé, podle názoru odpůrce porušuje základní právo hlavního města Prahy na samosprávu podle čl. 104 Ústavy, protože ve smyslu ustanovení § 33 odst. 1 zákona hlavním městě Praze patří rozhodování o rozdělení území hlavního města Prahy na volební obvody do jeho samostatné působnosti.
36. Poté, co odmítl teze ohledně nepřípustného zásahu do aktivního volebního práva, se odpůrce věnoval možnému nepřípustnému zásahu do pasivního volebního práva. Podle jeho právního názoru nemohla být přijetím napadeného bodu usnesení porušena ani rovnost pasivního volebního práva navrhovatelů a) až e), ani omezena volná soutěž politických stran. Toto své tvrzení opřel zejména o pevná zákonná kritéria zjišťování výsledků voleb v ustanovení § 45 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, jakož i údajů, vyplývajících z výše provedené projekce rozložení politických sil v hlavním městě Praze, založené na přepočtu výsledků voleb do Poslanecké sněmovny ve volebním kraji hlavní město Praha, konaných v květnu 2010, na odpovídající počet mandátů získaných v komunálních volbách v říjnu 2010, při členění území hlavního města Prahy na 7 volebních obvodů podle napadeného bodu usnesení. Z této projekce podle odpůrce vyplývá, že ani jeden ze navrhovatelů a) až e) nemůže být ve svých právech v důsledku přijetí usnesení poškozen.
36. Poté, co odmítl teze ohledně nepřípustného zásahu do aktivního volebního práva, se odpůrce věnoval možnému nepřípustnému zásahu do pasivního volebního práva. Podle jeho právního názoru nemohla být přijetím napadeného bodu usnesení porušena ani rovnost pasivního volebního práva navrhovatelů a) až e), ani omezena volná soutěž politických stran. Toto své tvrzení opřel zejména o pevná zákonná kritéria zjišťování výsledků voleb v ustanovení § 45 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, jakož i údajů, vyplývajících z výše provedené projekce rozložení politických sil v hlavním městě Praze, založené na přepočtu výsledků voleb do Poslanecké sněmovny ve volebním kraji hlavní město Praha, konaných v květnu 2010, na odpovídající počet mandátů získaných v komunálních volbách v říjnu 2010, při členění území hlavního města Prahy na 7 volebních obvodů podle napadeného bodu usnesení. Z této projekce podle odpůrce vyplývá, že ani jeden ze navrhovatelů a) až e) nemůže být ve svých právech v důsledku přijetí usnesení poškozen.
37. K otázce navrhovateli tvrzeného nepřípustného omezení poměrného volebního systému a výrazného posunutí volebního systému směrem k většinovému odpůrce zopakoval svůj názor prezentovaný výše, totiž že ústavní pořádek České republiky zákonodárce neomezuje a ponechává na jeho rozhodnutí, jaký volební systém bude pro volby do zastupitelstev obcí a krajů aplikován za předpokladu, že bude respektovat rámec Ústavou zakotvených zásad. Zásada poměrného zastoupení, vyjádřená v ustanovení § 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, je v zájmu vytvoření akceschopné většiny a zamezení štěpení mandátů mezi velký počet stran dále rozvinuta integračními prvky, kterými jsou 5% uzavírací klauzule (§ 45 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí), d'Hondtova formule (§ 45 odst. 2 téhož zákona) a možnost zastupitelstev všech obcí vytvářet volební obvody (§ 27 téhož zákona). Teprve všechny tyto prvky ve své vzájemné souvislosti určují podle odpůrce charakter volebního systému pro volby do zastupitelstev obcí.
38. Odpůrce nemohl souhlasit ani s argumentací navrhovatelů, dle níž je vytvoření 7 volebních obvodů na území hlavního města Prahy v rozporu se zákonem o volbách do zastupitelstev krajů. Vzhledem k tomu, že podle výslovného ustanovení § 123 zákona o hlavním městě Praze se volby do zastupitelstva hlavního města Prahy a do zastupitelstev městských částí konají podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí a tento zákon v § 27 počítá s vytvořením volebních obvodů v obcích, přičemž pro vytvoření volebních obvodů v hlavním městě Praze stanoví v odst. 2 tohoto ustanovení specifické podmínky, je zřejmé, že zákonodárce vytvoření volebních obvodů i v hlavním městě Praze výslovně umožňuje. Paralelní aplikace obou předpisů na provádění voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy pak není možná, jelikož tyto by se vzájemně nedoplňovaly, nýbrž byly by v řadě aspektů v kolizi (typicky pokud jde o možnost vytvoření volebních obvodů).
38. Odpůrce nemohl souhlasit ani s argumentací navrhovatelů, dle níž je vytvoření 7 volebních obvodů na území hlavního města Prahy v rozporu se zákonem o volbách do zastupitelstev krajů. Vzhledem k tomu, že podle výslovného ustanovení § 123 zákona o hlavním městě Praze se volby do zastupitelstva hlavního města Prahy a do zastupitelstev městských částí konají podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí a tento zákon v § 27 počítá s vytvořením volebních obvodů v obcích, přičemž pro vytvoření volebních obvodů v hlavním městě Praze stanoví v odst. 2 tohoto ustanovení specifické podmínky, je zřejmé, že zákonodárce vytvoření volebních obvodů i v hlavním městě Praze výslovně umožňuje. Paralelní aplikace obou předpisů na provádění voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy pak není možná, jelikož tyto by se vzájemně nedoplňovaly, nýbrž byly by v řadě aspektů v kolizi (typicky pokud jde o možnost vytvoření volebních obvodů).
39. Nad rámec uvedených argumentů odpůrce závěrem zmínil závažné důsledky případného zrušení napadeného bodu usnesení pro již vyhlášené volby, jež se podle rozhodnutí prezidenta republiky mají konat ve dnech 15. a 16. října 2010. I v případě, že Nejvyšší správní soud dospěje k závěru, že přezkoumávaný akt vykazuje vady, není podle mínění odpůrce možné takový akt zrušit, pokud by byl zásah do práv a právem chráněných zájmů představovaný tímto zrušením intenzivnější než závadný stav způsobený samotným aktem. Právě taková situace by podle přesvědčení odpůrce nastala v případě zrušení napadeného bodu usnesení, jelikož kandidátní listiny volebních stran by vykazovaly vady, neodpovídaly by územní organizaci voleb, které by se v takovém případě musely konat v jediném obvodu při počtu volených zastupitelů 63. Byl by narušen probíhající proces registrace kandidátních listin a další negativní důsledky by zrušení napadeného bodu usnesení přineslo pro nezávislé kandidáty, neboť na úřední desce aktuálně zveřejněný údaj o potřebném počtu podpisů na petici pro nezávislého kandidáta a sdružení nezávislých kandidátů ve smyslu § 27 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí vychází z existence 7 volebních obvodů. Zrušení napadeného bodu usnesení by ve svých důsledcích mohlo vážným způsobem omezit také ústavně zaručená práva občanů, zejména podle čl. 21 Listiny.
IV.
Další vyjádření a písemnosti předložené účastníky řízení
40. Vyjádřením ze dne 23. 7. 2010 právní zástupce navrhovatelů na výzvu soudu sdělil, že navrhovatelé nenamítají podjatost žádného ze soudců 4., popř. 3. senátu Nejvyššího správního soudu, příslušných k projednání a rozhodnutí věci, a dále že nepožadují nařízení jednání ve věci a souhlasí s tím, aby věc byla projednána bez nařízeného jednání.
41. V rámci vyjádření odpůrce k návrhu navrhovatelů ze dne 28. 7. 2010 odpůrce na výzvu soudu sdělil, že nevznáší námitku podjatosti proti obsazení senátu Nejvyššího správního soudu ani proti jiným soudním osobám, majícím vztah k projednávané věci, netrvá na ústním projednání návrhu a souhlasí s tím, aby soud ve věci rozhodl bez jednání.
41. V rámci vyjádření odpůrce k návrhu navrhovatelů ze dne 28. 7. 2010 odpůrce na výzvu soudu sdělil, že nevznáší námitku podjatosti proti obsazení senátu Nejvyššího správního soudu ani proti jiným soudním osobám, majícím vztah k projednávané věci, netrvá na ústním projednání návrhu a souhlasí s tím, aby soud ve věci rozhodl bez jednání.
42. Odpůrce na výzvu soudu předložil Nejvyššímu správnímu soudu správních spisy, resp. písemnosti, týkající se vytvoření volebních obvodů, popř. zachování 1 volebního obvodu pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy v dřívějších volbách do obecních zastupitelstev, tedy v letech 1994 – 2010. Podklady byly uspořádány systematicky tak, že ke každému z volebních období byl poskytnut 1) návrh, který byl předložen Radě hlavního města Prahy (příslušný tisk) včetně důvodové zprávy, 2) usnesení, kterým rada o tomto návrhu rozhodla, 3) návrh, který byl předložen Zastupitelstvu hlavního města Prahy (příslušný tisk) včetně důvodové zprávy a 4) usnesení, kterým zastupitelstvo o tomto návrhu rozhodlo. Na dodatečnou výzvu předložil odpůrce soudu údaje o počtu voličů v jednotlivých volebních obvodech, a to pravděpodobné počty ke dni vydání napadeného bodu usnesení.
43. Z písemností, předložených odpůrcem, se podává, že pro volební období 1994 – 1998 nebylo vytvoření volebních obvodů navrhováno a byl zachován 1 volební obvod, pro volební období 1998 – 2002 bylo vytvořeno 10 volebních obvodů, přičemž toto členění bylo projednáno pouze v Radě hlavního města Prahy (v souladu s tehdy platnou právní úpravou ustanovením § 9 zákona č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění účinném do 30. 12. 2001), ve volebních obvodech I., III., V., VI. a X. bylo voleno 5 členů Zastupitelstva hlavního města Prahy a ve volebních obvodech II., IV., VII., VIII. a IX. bylo voleno 6 členů Zastupitelstva hlavního města Prahy, pro volební období 2002 – 2006 bylo vytvořeno 5 volebních obvodů, pro volební období 2006 – 2010 nebylo vytvoření volebních obvodů navrhováno a byl zachován 1 volební obvod.
43. Z písemností, předložených odpůrcem, se podává, že pro volební období 1994 – 1998 nebylo vytvoření volebních obvodů navrhováno a byl zachován 1 volební obvod, pro volební období 1998 – 2002 bylo vytvořeno 10 volebních obvodů, přičemž toto členění bylo projednáno pouze v Radě hlavního města Prahy (v souladu s tehdy platnou právní úpravou ustanovením § 9 zákona č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění účinném do 30. 12. 2001), ve volebních obvodech I., III., V., VI. a X. bylo voleno 5 členů Zastupitelstva hlavního města Prahy a ve volebních obvodech II., IV., VII., VIII. a IX. bylo voleno 6 členů Zastupitelstva hlavního města Prahy, pro volební období 2002 – 2006 bylo vytvořeno 5 volebních obvodů, pro volební období 2006 – 2010 nebylo vytvoření volebních obvodů navrhováno a byl zachován 1 volební obvod.
44. Pro nyní projednávanou věc se jeví jako relevantní zejména srovnání s členěním území hlavního města Prahy na volební obvody pro volební období 2002 – 2006, t. j. pro volby konané v listopadu 2002, prováděným již za účinnosti stávajícího zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 30. 5. 2002, č. 42/02, bylo území hlavního města Prahy rozděleno na 5 volebních obvodů, označených římskými číslicemi I. až V., přičemž v každém z těchto volebních obvodů bylo voleno 14 (z celkového počtu 70) členů zastupitelstva. Vymezení území městských částí, které spadaly do jednotlivých volebních obvodů, bylo provedeno následujícím způsobem:
I. Praha 1, Praha 2, Praha 6, Praha 7, Praha – Troja, Praha – Lysolaje, Praha – Nebušice, Praha – Přední Kopanina, Praha – Suchdol;
II. Praha 5, Praha 12, Praha 13, Praha 16, Praha 17, Praha – Slivenec, Praha – Libuš, Praha – Řeporyje, Praha – Lipence, Praha – Lochkov, Praha – Velká Chuchle, Praha – Zbraslav, Praha – Zličín;
III. Praha 4, Praha 11, Praha – Kunratice, Praha – Křeslice, Praha – Šeberov, Praha – Újezd;
IV. Praha 3, Praha 10, Praha 15, Praha 22, Praha – Dolní Měcholupy, Praha – Dubeč, Praha – Petrovice, Praha – Štěrboholy, Praha – Benice, Praha – Kolovraty, Praha – Královice, Praha – Nedvězí;
V. Praha 8, Praha 9, Praha 14, Praha 18, Praha 19, Praha 20, Praha 21, Praha – Březiněves, Praha – Dolní Chabry, Praha – Ďáblice, Praha – Dolní Počernice, Praha – Čakovice, Praha – Satalice, Praha – Vinoř, Praha – Běchovice, Praha – Klánovice, Praha – Koloděje.
45. Podle důvodové zprávy k návrhu posledně uvedeného usnesení bylo vycházeno z počtu obyvatel hlavního města Prahy k 1. 1. 2002, a sice 1 186 897, průměrný počet obyvatel připadající na 1 mandát proto činil 16 956. Území hlavního města Prahy bylo rozděleno do volebních obvodů tak, že ve volebním obvodě I. činil průměrný počet obyvatel na 1 mandát 17 550 (+594), ve volebním obvodě II. 17 144 (+ 188), ve volebním obvodě III. 16 004 (- 952), ve volebním obvodě IV. 16 560 (- 396), ve volebním obvodě V. 17 520 (+ 564 oproti průměrnému počtu obyvatel na 1 mandát).
45. Podle důvodové zprávy k návrhu posledně uvedeného usnesení bylo vycházeno z počtu obyvatel hlavního města Prahy k 1. 1. 2002, a sice 1 186 897, průměrný počet obyvatel připadající na 1 mandát proto činil 16 956. Území hlavního města Prahy bylo rozděleno do volebních obvodů tak, že ve volebním obvodě I. činil průměrný počet obyvatel na 1 mandát 17 550 (+594), ve volebním obvodě II. 17 144 (+ 188), ve volebním obvodě III. 16 004 (- 952), ve volebním obvodě IV. 16 560 (- 396), ve volebním obvodě V. 17 520 (+ 564 oproti průměrnému počtu obyvatel na 1 mandát).
46. V replice navrhovatelů k vyjádření odpůrce ze dne 5. 8. 2010 tito setrvali na svém návrhu, přičemž zopakovali, že odůvodnění napadeného bodu usnesení považují za účelové. Praha je podle nich velmi homogenní město, které se nijak výrazně nerozděluje do sociálně nebo ekonomicky odlišných částí. Voliči chtějí, aby jejich zastupitelé řešili celopražské problémy. Znovu zdůraznili své přesvědčení, že se na základě materiálního pojetí v případě napadeného bodu usnesení jedná o opatření obecné povahy. Odpůrcem navrhované řešení soudním přezkumem podle § 90 s. ř. s. ve spojení s § 60 zákona o volbách do zastupitelstev obcí označili za nezodpovědné a výrazně nehospodárné. Zopakovali, že odpůrce využil svého práva podle § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí způsobem, který je podle jejich názoru v rozporu s požadavkem proporcionality, kladeným na akty podle citovaného ustanovení. Předložili vlastní podrobnou tabulku, provádějící projekci výsledků voleb do Poslanecké sněmovny v květnu 2010 na výsledek voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konaných v říjnu 2010.
47. Na podporu tvrzení o aktivní procesní legitimaci navrhovatelé navíc poukázali na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 – 97. Zdůraznili, že pro posouzení věci je podstatné především zjištění, jak výrazně se zvedne zákonná 5% hranice pro vstup do zastupitelstva, přičemž je zřejmé, že tato hranice se zvyšuje až na 8 %. Tato skutečnost je v Praze ještě zvýrazňována tím, že pro každé volební období jsou nastaveny jiné podmínky, jiná volební geometrie a s ní samozřejmě související jiná volební aritmetika. Podstatou návrhu je tvrzená neproporcionalita napadeného aktu odpůrce. S poukazem na odpůrcem citované usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 8. 2007, sp. zn. III. ÚS 220/07, uvedli, že se ztotožňují se závěrem Ústavního soudu, že vytvoření jakýchkoli volebních obvodů pro volby do obecních zastupitelstev nemá na ústavněprávní rovině žádný dopad, což ovšem podle jejich názoru nemá žádný dopad na zde projednávanou věc. Obdobně je tomu i v případě usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 12. 1998, sp. zn. ÚS 360/98, jelikož do Senátu se volí většinovým systémem, a pro tento systém je jistě akceptovatelná i 30% odchylka počtu voličů v jednotlivých volebních obvodech. Nikoli však pro systém poměrný. Znovu poukázali na závěry Ústavního soudu v nálezu ze dne 24. 1. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 42/2000.
V.
Posouzení pravomoci Nejvyššího správního soudu k řízení
47. Na podporu tvrzení o aktivní procesní legitimaci navrhovatelé navíc poukázali na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 – 97. Zdůraznili, že pro posouzení věci je podstatné především zjištění, jak výrazně se zvedne zákonná 5% hranice pro vstup do zastupitelstva, přičemž je zřejmé, že tato hranice se zvyšuje až na 8 %. Tato skutečnost je v Praze ještě zvýrazňována tím, že pro každé volební období jsou nastaveny jiné podmínky, jiná volební geometrie a s ní samozřejmě související jiná volební aritmetika. Podstatou návrhu je tvrzená neproporcionalita napadeného aktu odpůrce. S poukazem na odpůrcem citované usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 8. 2007, sp. zn. III. ÚS 220/07, uvedli, že se ztotožňují se závěrem Ústavního soudu, že vytvoření jakýchkoli volebních obvodů pro volby do obecních zastupitelstev nemá na ústavněprávní rovině žádný dopad, což ovšem podle jejich názoru nemá žádný dopad na zde projednávanou věc. Obdobně je tomu i v případě usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 12. 1998, sp. zn. ÚS 360/98, jelikož do Senátu se volí většinovým systémem, a pro tento systém je jistě akceptovatelná i 30% odchylka počtu voličů v jednotlivých volebních obvodech. Nikoli však pro systém poměrný. Znovu poukázali na závěry Ústavního soudu v nálezu ze dne 24. 1. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 42/2000.
V.
Posouzení pravomoci Nejvyššího správního soudu k řízení
48. Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat otázkou, zda se v případě napadeného bodu usnesení, kterým bylo stanoveno členění území hlavního města Prahy na volební obvody a počet členů Zastupitelstva hlavního města Prahy, volených v jednotlivých volebních obvodech, pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konané v říjnu 2010, jedná o opatření obecné povahy, tedy zda naplňuje všechny pojmové znaky a náležitosti tohoto institutu, a zda je dána pravomoc Nejvyššího správního soudu k materiálnímu přezkumu napadeného bodu usnesení jako opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. Na základě důkladného posouzení této otázky dal Nejvyšší správní soud za pravdu navrhovatelům, když dospěl k závěru, že v případě napadeného bodu usnesení se jedná o opatření obecné povahy.
48. Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat otázkou, zda se v případě napadeného bodu usnesení, kterým bylo stanoveno členění území hlavního města Prahy na volební obvody a počet členů Zastupitelstva hlavního města Prahy, volených v jednotlivých volebních obvodech, pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konané v říjnu 2010, jedná o opatření obecné povahy, tedy zda naplňuje všechny pojmové znaky a náležitosti tohoto institutu, a zda je dána pravomoc Nejvyššího správního soudu k materiálnímu přezkumu napadeného bodu usnesení jako opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. Na základě důkladného posouzení této otázky dal Nejvyšší správní soud za pravdu navrhovatelům, když dospěl k závěru, že v případě napadeného bodu usnesení se jedná o opatření obecné povahy.
49. Vytváření volebních obvodů, jehož právní povaha je zde přezkoumávána, podléhá ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, podle kterého:
(1) Obec tvoří jeden volební obvod. Zastupitelstvo obce může nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvodů:
a) v obcích s počtem obyvatel do 10 000 tak, aby se v každém volebním obvodu volilo nejméně 5 členů zastupitelstva obce,
b) v obcích s počtem obyvatel od 10 001 do 50 000 obyvatel tak, aby se v každém volebním obvodu volilo nejméně 7 členů zastupitelstva obce,
c) v obcích s počtem obyvatel nad 50 000 tak, aby se v každém volebním obvodu volilo nejméně 9 členů zastupitelstva obce.
(2) V hlavním městě Praze a v územně členěných statutárních městech může být městská část nebo městský obvod součástí pouze jednoho volebního obvodu.
(3) Seznam vytvořených volebních obvodů, jejich popis, počty členů zastupitelstva obce, kteří mají být v jednotlivých volebních obvodech voleni, a potřebný počet podpisů pro nezávislého kandidáta a sdružení nezávislých kandidátů zveřejní starosta do 2 dnů po vytvoření volebních obvodů na úřední desce, popřípadě i způsobem v místě obvyklým.
50. Výchozí úprava institutu opatření obecné povahy je obsažena v ustanovení § 171 správního řádu, který ovšem obsahuje toliko negativní vymezení, když uvádí, že podle této části (části šesté, ustanovení § 171 až 174) postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Významné pro vymezení právní povahy opatření obecné povahy je rovněž ustanovení § 173 odst. 3 správního řádu, podle něhož povinnost, která je stanovena zákonem a jejíž rozsah je v mezích zákona určen opatřením obecné povahy, lze exekučně vymáhat jedině tehdy, jestliže bylo vydáno rozhodnutí, které existenci této povinnosti prohlásilo a v němž byla osoba, jež tuto povinnost má, jmenovitě uvedena. Tato obecná úprava byla do českého práva zavedena s novým správním řádem, který byl schválen 24. 6. 2004, s platností od 24. 9. 2004 a účinností od 1. 1. 2006, přičemž již dříve byl do českého práva institut opatření obecné povahy – alespoň co do jeho výslovného pojmenování – zaveden s účinností od 1. 5. 2005 zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů.
50. Výchozí úprava institutu opatření obecné povahy je obsažena v ustanovení § 171 správního řádu, který ovšem obsahuje toliko negativní vymezení, když uvádí, že podle této části (části šesté, ustanovení § 171 až 174) postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Významné pro vymezení právní povahy opatření obecné povahy je rovněž ustanovení § 173 odst. 3 správního řádu, podle něhož povinnost, která je stanovena zákonem a jejíž rozsah je v mezích zákona určen opatřením obecné povahy, lze exekučně vymáhat jedině tehdy, jestliže bylo vydáno rozhodnutí, které existenci této povinnosti prohlásilo a v němž byla osoba, jež tuto povinnost má, jmenovitě uvedena. Tato obecná úprava byla do českého práva zavedena s novým správním řádem, který byl schválen 24. 6. 2004, s platností od 24. 9. 2004 a účinností od 1. 1. 2006, přičemž již dříve byl do českého práva institut opatření obecné povahy – alespoň co do jeho výslovného pojmenování – zaveden s účinností od 1. 5. 2005 zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů.
51. Původní vládní návrh správního řádu (sněmovní tisk č. 201/0, IV. volební období, rok 2003, dostupný z webových stránek Poslanecké sněmovny: ) vymezoval opatření obecné povahy v ustanovení § 137 odst. 1 pozitivně jako „úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob.“ Důvodová zpráva k návrhu správního řádu k tomu rozváděla, že „opatření obecné povahy je zvláštní typ úkonu správního orgánu na hranici mezi správním aktem a právním předpisem. Jeho zavedení je motivováno jednak zahraniční zkušeností, jednak tím, že ve zvláštních právních předpisech se již pod jinými názvy vyskytuje, a dále tím, že moderní chápání vázanosti veřejné správy zákonem tenduje k tomu, aby dotčené osoby měly garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánu týká jejich zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky. Předkládaná úprava se inspiruje kromě zahraničních úprav též úpravou schvalování územně plánovací dokumentace podle stavebního zákona. Samotné zavedení institutu opatření do praxe správní řád ponechává zvláštním zákonům.“
51. Původní vládní návrh správního řádu (sněmovní tisk č. 201/0, IV. volební období, rok 2003, dostupný z webových stránek Poslanecké sněmovny: ) vymezoval opatření obecné povahy v ustanovení § 137 odst. 1 pozitivně jako „úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob.“ Důvodová zpráva k návrhu správního řádu k tomu rozváděla, že „opatření obecné povahy je zvláštní typ úkonu správního orgánu na hranici mezi správním aktem a právním předpisem. Jeho zavedení je motivováno jednak zahraniční zkušeností, jednak tím, že ve zvláštních právních předpisech se již pod jinými názvy vyskytuje, a dále tím, že moderní chápání vázanosti veřejné správy zákonem tenduje k tomu, aby dotčené osoby měly garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánu týká jejich zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky. Předkládaná úprava se inspiruje kromě zahraničních úprav též úpravou schvalování územně plánovací dokumentace podle stavebního zákona. Samotné zavedení institutu opatření do praxe správní řád ponechává zvláštním zákonům.“
52. V souvislosti se zahraničními zkušenostmi, jež byly významným zdrojem pro koncipování právní úpravy české, lze pro srovnání uvést zejména právní úpravu německou. Ta vychází z pozitivní definice tzv. obecného opatření (Allgemeinverfügung) v ustanovení § 35 větě druhé zákona o správním řízení (Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG, dostupný z: ), v němž je toto definováno jako „správní akt, který je namířen na obecnými znaky určený nebo určitelný okruh osob nebo se týká veřejnoprávní vlastnosti určité věci nebo jejího užívání veřejností. (Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.). Vzhledem k tomu, že se i v případě obecného opatření jedná pojmově o zvláštní druh správního aktu, je nutné, aby i v jeho případě byly – se zákonem předvídanými odchylkami – naplněny výchozí definiční znaky správního aktu, totiž aby obecné opatření upravovalo jednotlivý případ, tedy s ohledem na čas, místo a ostatní okolnosti určitý (konkrétní) skutkový stav (ERBGUTH, W. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3. Aufl. Baden-Baden : Nomos, 2009. s. 107-109.), resp. konkretizovaný předmět a určitou zachycenou (fixovanou) situaci (IPSEN, J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 5. Aufl. Köln, München : Carl Heymanns Verlag, 2007. s. 108, 129-131.).
52. V souvislosti se zahraničními zkušenostmi, jež byly významným zdrojem pro koncipování právní úpravy české, lze pro srovnání uvést zejména právní úpravu německou. Ta vychází z pozitivní definice tzv. obecného opatření (Allgemeinverfügung) v ustanovení § 35 větě druhé zákona o správním řízení (Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG, dostupný z: ), v němž je toto definováno jako „správní akt, který je namířen na obecnými znaky určený nebo určitelný okruh osob nebo se týká veřejnoprávní vlastnosti určité věci nebo jejího užívání veřejností. (Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.). Vzhledem k tomu, že se i v případě obecného opatření jedná pojmově o zvláštní druh správního aktu, je nutné, aby i v jeho případě byly – se zákonem předvídanými odchylkami – naplněny výchozí definiční znaky správního aktu, totiž aby obecné opatření upravovalo jednotlivý případ, tedy s ohledem na čas, místo a ostatní okolnosti určitý (konkrétní) skutkový stav (ERBGUTH, W. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3. Aufl. Baden-Baden : Nomos, 2009. s. 107-109.), resp. konkretizovaný předmět a určitou zachycenou (fixovanou) situaci (IPSEN, J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 5. Aufl. Köln, München : Carl Heymanns Verlag, 2007. s. 108, 129-131.).
53. Německé právo přitom rozeznává tři alternativní varianty obecného opatření jako konkrétně-obecného aktu, totiž správní akt a) namířený na obecnými znaky určený nebo určitelný okruh osob – jako příklady zde bývají uváděny zákaz demonstrace, zákaz prodeje určité potraviny, u níž byl prokázán výskyt nebezpečných bakterií, nebo též pokyny příslušníka policie při řízení provozu (nejedná-li se v konkrétním případě o individuální správní akt); b) týkající se veřejnoprávní vlastnosti určité (konkrétní) věci – například zařazení pozemní komunikace do určité kategorie (Widmung), zápis určité nemovité či movité věci do seznamu kulturních památek či stanovení ochranného pásma vodních zdrojů; nebo c) užívání určité (konkrétní) věci veřejností – sem doktrína řadí třeba provozní řád veřejné knihovny. Klasickým příkladem obecného opatření jsou příkazové a zákazové dopravní značky ve smyslu § 41 odst. 1 řádu silničního provozu (Straßenverkehrsordnung – StVO), které bývají jako místně konkretizovaná (ale časově obecná) obecná opatření zpravidla řazeny sub c), částí doktríny ovšem sub a). Varianta ad a) bývá označována za tzv. obecné opatření vztažené k osobám (personenbezogene Allgemeinverfügung), varianty ad b) a c) jsou pojímány jako tzv. obecná opatření vztažená k věcem (sachbezogene Allgemeinverfügungen; k diferenciaci německé právní úpravy viz výše citovaná díla a dále MÜLLER, B. Verwaltungsrecht : schnell erfasst. 3. Aufl. Berlin, Heidelberg : Springer, 2004. s. 60-64. BATTIS, U. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3. Aufl. Heidelberg : C. F. Müller, 2002. s. 118-124.).
53. Německé právo přitom rozeznává tři alternativní varianty obecného opatření jako konkrétně-obecného aktu, totiž správní akt a) namířený na obecnými znaky určený nebo určitelný okruh osob – jako příklady zde bývají uváděny zákaz demonstrace, zákaz prodeje určité potraviny, u níž byl prokázán výskyt nebezpečných bakterií, nebo též pokyny příslušníka policie při řízení provozu (nejedná-li se v konkrétním případě o individuální správní akt); b) týkající se veřejnoprávní vlastnosti určité (konkrétní) věci – například zařazení pozemní komunikace do určité kategorie (Widmung), zápis určité nemovité či movité věci do seznamu kulturních památek či stanovení ochranného pásma vodních zdrojů; nebo c) užívání určité (konkrétní) věci veřejností – sem doktrína řadí třeba provozní řád veřejné knihovny. Klasickým příkladem obecného opatření jsou příkazové a zákazové dopravní značky ve smyslu § 41 odst. 1 řádu silničního provozu (Straßenverkehrsordnung – StVO), které bývají jako místně konkretizovaná (ale časově obecná) obecná opatření zpravidla řazeny sub c), částí doktríny ovšem sub a). Varianta ad a) bývá označována za tzv. obecné opatření vztažené k osobám (personenbezogene Allgemeinverfügung), varianty ad b) a c) jsou pojímány jako tzv. obecná opatření vztažená k věcem (sachbezogene Allgemeinverfügungen; k diferenciaci německé právní úpravy viz výše citovaná díla a dále MÜLLER, B. Verwaltungsrecht : schnell erfasst. 3. Aufl. Berlin, Heidelberg : Springer, 2004. s. 60-64. BATTIS, U. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3. Aufl. Heidelberg : C. F. Müller, 2002. s. 118-124.).
54. Při analýze pojmu opatření obecné povahy v českém právu a naplnění jeho jednotlivých náležitostí ve zde projednávané věci je třeba vycházet ze základní judikatury zdejšího Nejvyššího správního soudu, zejména rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publikován pod č. 740/2006 Sb. NSS (dostupný z: ). V tomto rozhodnutí zdejší soud konstatoval nedostatečnost tradičního rozlišování mezi abstraktními (normativními) akty na straně jedné a konkrétními (individuálními) akty na straně druhé v reálném životě. Abstraktní akt určuje jak předmět, tak adresáty druhově. Naproti tomu mezi znaky konkrétního aktu patří určité vymezení předmětu a jmenovité označení osob. Opatření obecné povahy se nachází mezi oběma krajními polohami (abstraktní akt – konkrétní akt), přičemž v tuzemském právu je správním aktem toliko s konkrétně (individuálně) vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, a nikoliv již s konkrétními adresáty a abstraktním předmětem.
54. Při analýze pojmu opatření obecné povahy v českém právu a naplnění jeho jednotlivých náležitostí ve zde projednávané věci je třeba vycházet ze základní judikatury zdejšího Nejvyššího správního soudu, zejména rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publikován pod č. 740/2006 Sb. NSS (dostupný z: ). V tomto rozhodnutí zdejší soud konstatoval nedostatečnost tradičního rozlišování mezi abstraktními (normativními) akty na straně jedné a konkrétními (individuálními) akty na straně druhé v reálném životě. Abstraktní akt určuje jak předmět, tak adresáty druhově. Naproti tomu mezi znaky konkrétního aktu patří určité vymezení předmětu a jmenovité označení osob. Opatření obecné povahy se nachází mezi oběma krajními polohami (abstraktní akt – konkrétní akt), přičemž v tuzemském právu je správním aktem toliko s konkrétně (individuálně) vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, a nikoliv již s konkrétními adresáty a abstraktním předmětem.
55. Právní nauka pojímá opatření obecné povahy jako konkrétně-abstraktní správní akty, stojící svojí povahou mezi správním rozhodnutím a právním předpisem, jejichž účelem je řešit jednotlivou, určitou (konkrétní) věc v oblasti veřejné správy, které se však vztahují na neurčitý a přesně ani neurčitelný počet osob. Na rozdíl od právního předpisu upravuje jedinečnou konkrétní věc, a nesplňuje proto jeden ze základních znaků právního předpisu, jímž je požadavek obecnosti; rozhodnutím jako individuálním správním aktem nemůže být proto, že nesměřuje vůči jmenovitě určeným osobám jako možným účastníkům správního řízení ve smyslu § 27 správního řádu (VEDRAL, J. Správní řád : Komentář. 1. vyd. Praha : Bova Polygon, 2006. s. 967.). Z pohledu teorie správního práva se jedná o tzv. akty smíšené, vykazující jak některé znaky individuálních správních aktů, tak i některé znaky normativních správních aktů, přičemž jejich znaky, tedy konkrétnost materie – individualizace adresátů oproti obecnosti (abstraktnosti) materie – obecnosti (neurčenosti) adresátů, se u opatření obecné povahy vyskytují „křížem“ (PRŮCHA, P. Správní právo : Obecná část. 7. vyd. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007. s. 299-300.).
56. Základním definičním znakem opatření obecné povahy, jehož naplnění je třeba zkoumat ve zde projednávané věci, je tedy především konkrétnost (individuálnost) vymezení předmětu. Jako její protiklad lze demonstrovat obecnost co do předmětu jako jeden ze základních materiálních znaků právní normy (vedle regulativnosti, právní závaznosti a vynutitelnosti státní mocí). Obecností co do předmětu se rozumí, že právní norma obecně vymezuje svou skutkovou podstatu, tedy že nikdy nemůže řešit konkrétní případ. Kdyby tak nějaký právní předpis činil, nebylo by jeho dotyčné ustanovení právní normou, ale byl by to právním předpisem per nefas (neprávem, v rozporu s právem) vydaný individuální právní akt (KNAPP, V. Teorie práva. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 1995. s. 149-150.). Oprávnění, povinnosti i sankce adresátů musí být právní normou stanoveny obecně (GERLOCH, A. Teorie práva. 3. vyd. Plzeň : Aleš Čeněk, 2004. s. 37).
56. Základním definičním znakem opatření obecné povahy, jehož naplnění je třeba zkoumat ve zde projednávané věci, je tedy především konkrétnost (individuálnost) vymezení předmětu. Jako její protiklad lze demonstrovat obecnost co do předmětu jako jeden ze základních materiálních znaků právní normy (vedle regulativnosti, právní závaznosti a vynutitelnosti státní mocí). Obecností co do předmětu se rozumí, že právní norma obecně vymezuje svou skutkovou podstatu, tedy že nikdy nemůže řešit konkrétní případ. Kdyby tak nějaký právní předpis činil, nebylo by jeho dotyčné ustanovení právní normou, ale byl by to právním předpisem per nefas (neprávem, v rozporu s právem) vydaný individuální právní akt (KNAPP, V. Teorie práva. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 1995. s. 149-150.). Oprávnění, povinnosti i sankce adresátů musí být právní normou stanoveny obecně (GERLOCH, A. Teorie práva. 3. vyd. Plzeň : Aleš Čeněk, 2004. s. 37).
57. V kontextu provedených doktrinálních úvah došel Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený bod usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy, kterým bylo stanoveno členění území hlavního města Prahy na volební obvody a počet členů Zastupitelstva hlavního města Prahy, volených v jednotlivých volebních obvodech, pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konané v říjnu 2010, naplňuje co do konkrétnosti (individuálnosti) vymezení svého předmětu povahu opatření obecné povahy. K tomuto závěru je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutné dospět na základě poznatku, že napadený bod usnesení stanoví členění území určité konkrétní obce, v tomto případě hlavního města Prahy, a to toliko jednorázově, ve vazbě na konání jedněch konkrétních voleb do zastupitelstva obce, resp. zastupitelstva hlavního města Prahy, vyhlášených rozhodnutím prezidenta republiky č. 207/2010 Sb., který stanovil dny jejich konání na pátek a sobotu 15. a 16. října 2010. S odkazem na výše uvedené názory německé právní doktríny, které lze bezpochyby aplikovat i na tento případ, lze konstatovat, že napadený bod usnesení upravuje jednotlivý případ, tedy s ohledem na čas, místo a ostatní okolnosti určitý (konkrétní) skutkový stav, resp. konkretizovaný předmět a určitou zachycenou (fixovanou) situaci.
57. V kontextu provedených doktrinálních úvah došel Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený bod usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy, kterým bylo stanoveno členění území hlavního města Prahy na volební obvody a počet členů Zastupitelstva hlavního města Prahy, volených v jednotlivých volebních obvodech, pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konané v říjnu 2010, naplňuje co do konkrétnosti (individuálnosti) vymezení svého předmětu povahu opatření obecné povahy. K tomuto závěru je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutné dospět na základě poznatku, že napadený bod usnesení stanoví členění území určité konkrétní obce, v tomto případě hlavního města Prahy, a to toliko jednorázově, ve vazbě na konání jedněch konkrétních voleb do zastupitelstva obce, resp. zastupitelstva hlavního města Prahy, vyhlášených rozhodnutím prezidenta republiky č. 207/2010 Sb., který stanovil dny jejich konání na pátek a sobotu 15. a 16. října 2010. S odkazem na výše uvedené názory německé právní doktríny, které lze bezpochyby aplikovat i na tento případ, lze konstatovat, že napadený bod usnesení upravuje jednotlivý případ, tedy s ohledem na čas, místo a ostatní okolnosti určitý (konkrétní) skutkový stav, resp. konkretizovaný předmět a určitou zachycenou (fixovanou) situaci.
58. Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že zákonodárce zjevně ani nezamýšlel, aby členění území obce na volební obvody bylo prováděno jinak než jednorázově, ve vazbě na určité konkrétní volby do obecního zastupitelstva, resp. následující jedno volební období. O tom svědčí prostý gramatický výklad návětí ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, kde se stanoví, že obec tvoří jeden volební obvod; zastupitelstvo obce může nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvodů. Toto ustanovení přitom co do konkrétních náležitostí přijetí rozhodnutí navazuje na § 67 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), podle něhož zastupitelstvo obce je složeno z členů zastupitelstva obce, jejichž počet na každé volební období stanoví v souladu s tímto zákonem zastupitelstvo obce nejpozději do 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev v obcích, jakož i paralelní normu § 48 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze, podle které počet členů zastupitelstva hlavního města Prahy na příští volební období stanoví zastupitelstvo hlavního města Prahy nejpozději 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev v obcích. Pokud nebyl počet členů zastupitelstva určen v této lhůtě, volí se počet členů zastupitelstva hlavního města Prahy podle dolní hranice rozpětí uvedeného v odstavci 1 (tedy 55 členů). Ve všech uvedených případech pak zákon ukládá oznámení příslušných údajů na úřední desce obecního úřadu (resp. Magistrátu hlavního města Prahy) nejpozději do 2 dnů po přijetí rozhodnutí (§ 27 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, § 68 odst. 2 zákona o obcích, § 48 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze). Pokud přitom zákon v případě vytvoření volebních obvodů nestanoví výslovně, že toto je třeba provést jednorázově – na každé volební období zvlášť, pak citovaná ustanovení zákona o obcích a zákona o hlavním městě Praze v tomto nepřipouštějí žádné pochybnosti.
58. Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že zákonodárce zjevně ani nezamýšlel, aby členění území obce na volební obvody bylo prováděno jinak než jednorázově, ve vazbě na určité konkrétní volby do obecního zastupitelstva, resp. následující jedno volební období. O tom svědčí prostý gramatický výklad návětí ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, kde se stanoví, že obec tvoří jeden volební obvod; zastupitelstvo obce může nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvodů. Toto ustanovení přitom co do konkrétních náležitostí přijetí rozhodnutí navazuje na § 67 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), podle něhož zastupitelstvo obce je složeno z členů zastupitelstva obce, jejichž počet na každé volební období stanoví v souladu s tímto zákonem zastupitelstvo obce nejpozději do 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev v obcích, jakož i paralelní normu § 48 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze, podle které počet členů zastupitelstva hlavního města Prahy na příští volební období stanoví zastupitelstvo hlavního města Prahy nejpozději 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev v obcích. Pokud nebyl počet členů zastupitelstva určen v této lhůtě, volí se počet členů zastupitelstva hlavního města Prahy podle dolní hranice rozpětí uvedeného v odstavci 1 (tedy 55 členů). Ve všech uvedených případech pak zákon ukládá oznámení příslušných údajů na úřední desce obecního úřadu (resp. Magistrátu hlavního města Prahy) nejpozději do 2 dnů po přijetí rozhodnutí (§ 27 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, § 68 odst. 2 zákona o obcích, § 48 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze). Pokud přitom zákon v případě vytvoření volebních obvodů nestanoví výslovně, že toto je třeba provést jednorázově – na každé volební období zvlášť, pak citovaná ustanovení zákona o obcích a zákona o hlavním městě Praze v tomto nepřipouštějí žádné pochybnosti.
59. Je proto třeba zhodnotit, že vytvoření volebních obvodů a stanovení počtu členů zastupitelstva, volených v jednotlivých volebních obvodech, je – fakticky, nikoli svojí právní formou – inherentně navázáno na stanovení celkového počtu členů zastupitelstva, když jednotlivé volební obvody musí být vytvářeny zásadně tak, aby nebyla narušena rovnost volebního práva, tedy aby počet voličů v jednotlivých volebních obvodech poměrně odpovídal počtu zde volených zastupitelů. Tato zásada pak nabývá na razanci v kontextu normy § 27 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, která stanoví, že v hlavním městě Praze a v územně členěných statutárních městech může být městská část nebo městský obvod součástí pouze jednoho volebního obvodu, když hlavní město Praha je v současné době členěna na 57 městských částí, statutární města Brno na 29 městských částí, Ostrava na 23 městských obvodů, Plzeň na 10 městských obvodů, Pardubice na 8 městských obvodů, Opava na 8 městských částí, Ústí nad Labem na 4 městské obvody. Zejména ve městech s nižším počtem městských částí (resp. městských obvodů) by bylo vytvoření volebních obvodů tak, aby bylo dosaženo určitého pevně stanoveného celkového počtu členů zastupitelstva za současného dodržení zásad rovnosti volebního práva a netříštění městských částí jen velmi obtížné, pakliže by bylo fakticky vůbec možné.
59. Je proto třeba zhodnotit, že vytvoření volebních obvodů a stanovení počtu členů zastupitelstva, volených v jednotlivých volebních obvodech, je – fakticky, nikoli svojí právní formou – inherentně navázáno na stanovení celkového počtu členů zastupitelstva, když jednotlivé volební obvody musí být vytvářeny zásadně tak, aby nebyla narušena rovnost volebního práva, tedy aby počet voličů v jednotlivých volebních obvodech poměrně odpovídal počtu zde volených zastupitelů. Tato zásada pak nabývá na razanci v kontextu normy § 27 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, která stanoví, že v hlavním městě Praze a v územně členěných statutárních městech může být městská část nebo městský obvod součástí pouze jednoho volebního obvodu, když hlavní město Praha je v současné době členěna na 57 městských částí, statutární města Brno na 29 městských částí, Ostrava na 23 městských obvodů, Plzeň na 10 městských obvodů, Pardubice na 8 městských obvodů, Opava na 8 městských částí, Ústí nad Labem na 4 městské obvody. Zejména ve městech s nižším počtem městských částí (resp. městských obvodů) by bylo vytvoření volebních obvodů tak, aby bylo dosaženo určitého pevně stanoveného celkového počtu členů zastupitelstva za současného dodržení zásad rovnosti volebního práva a netříštění městských částí jen velmi obtížné, pakliže by bylo fakticky vůbec možné.
60. Ohledně naplnění pojmového prvku konkrétnosti (individuálnosti) vymezení předmětu lze pro srovnání poukázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudek ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 – 100, publikován pod č. 1794/2009 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 – 58, v nichž zdejší soud došel k závěru, že stanovení dopravního značení představuje typický, snad až „učebnicový“ příklad opatření obecné povahy v materiálním pojetí. Jestliže se totiž tato forma rozhodnutí vyznačuje konkrétností předmětu a obecností subjektů, jedná se z materiálního hlediska právě o opatření obecné povahy. Právě umístěním dopravní značky na konkrétní místo totiž dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností blíže nespecifikovaných účastníků provozu na pozemních komunikacích), vyplývajících z této dopravní značky na konkrétní dopravní situaci, která existuje na daném místě. Z prvně citovaného rozsudku pak dále vyplývá, že v případě dopravního značení se může o jejich klasifikaci coby opatření obecné povahy samozřejmě jednat pouze tehdy, když z této dopravní značky plynou pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by je tito měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích. Jestliže tedy oproti obecné úpravě provozu z dopravní značky žádná povinnost odlišného chování neplyne, není dán žádný racionální důvod takovouto značku označovat za opatření obecné povahy. Konkrétně to např. znamená, že opatřením obecné povahy jsou typicky zákazové a příkazové značky, značky upravující přednost; nikoliv však značky výstražné a ta část informativních značek, které pouze poskytují účastníku provozu na pozemních komunikacích nutné informace, příp. slouží k jeho orientaci.