I. Správní akt, kterým se mění nebo ruší opatření obecné povahy, je třeba rovněž pokládat za opatření obecné povahy ve smyslu § 101a a násl. s. ř. s. a části šesté správního řádu z roku 2004, nevyplývá-li ze zákona výslovně jinak.
II. Pokud na základě opatření obecné povahy, jehož zrušení se navrhovatel domáhá, bylo vydáno správní rozhodnutí, kterým byla navrhovateli uložena povinnost, respektive pokuta, a navrhovatel toto rozhodnutí správního orgánu napadl ža- dvou shromáždění. Zároveň lze popsané bránění ve výkonu shromažďovacího práva postihnout jako přestupek dle § 14 odst. 2 písm. h) zákona o právu shromažďovacím; není pravda, jak uvádí stěžovatel, že za tento přestupek nelze uložit pokutu, neboť její výši neurčuje zákon o právu shromažďovacím; v takovém případě totiž výši pokuty stanovuje § 13 odst. 1 zákona o přestupcích.
Pokud by naopak bylo zjištěno, že dřívější svolavatelé hodlali nahlášená shromáždění skutečně realizovat, bylo by namístě iniciovat mezi svolavateli dohodu vedoucí k odstranění kolize, a nedošlo-li by k ní, pak vyzvat pozdějšího svolavatele podle § 8 shromažďovacího zákona ke změně času či trasy, pokud by tato změna sama o sobě účel shromáždění nutně nezmařila. Jak uvedl Evropský soud pro lidská práva ve shora popsaném případě Öllinger proti Rakousku, zamýšlené místo shromáždění může být přímo spjato s účelem shromáždění (vzpomínková shromáždění na místě, kde došlo k nějaké události apod.).
Změna času či místa shromáždění tak nepochybně v těchto situacích může reálně zmařit účel shromáždění (viz např. též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 3. 5. 2007, Baczkowski a další proti Polsku, stížnost č. 1543/06). Teprve po vyčerpání všech možností, aby se obě shromáždění konala, by bylo možno přistoupit k zákazu shromáždění podle § 10 odst. 2 písm. b) shromažďovacího zákona. Zdejší soud tedy shledal, že kasační stížnost je důvodná, neboť žalovaný zakázal shro- máždění ohlášené stěžovatelem, aniž by bylo postaveno najisto, zda materiálně hrozí kolize se shromážděním ohlášeným dříve.
Krajský soud pochybil, pokud takový postup žalovaného akceptoval. Dále kasační soud dospěl k závěru, že již v řízení před krajským soudem mělo být rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost zrušeno. Vzhledem k tomu, že v dalším řízení před krajským soudem by došlo toliko k přenesení závazného právního názoru zdejšího soudu v této věci na správní orgán, Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu, věc mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť podle § 110 odst. 2 písm. a) s.
ř. s. současně zrušil žalobou napadené rozhodnutí žalovaného. Zdejší soud vážil, zda je v daném případě namístě vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení podle § 78 odst. 4 s. ř. s., a dospěl k závěru, že nikoliv. Účelem vrácení věci žalovanému je, aby v mezích závazného právního názoru o věci znovu rozhodl. Řízení podle § 10 zákona o právu shromažďovacím je však specifické tím, že rozhodnutí může být vydáno jen do tří pracovních dnů od obdržení platného oznámení. Později vydané rozhodnutí je nezákonné a navíc v daném případě, s ohledem na termín shromáždění, by nemělo ani žádný reálný význam.
Rozhodnutí se také vydává jen k zákazu shromáždění, jehož konání není vázáno na kladné rozhodnutí. Z těchto důvodů zdejší soud přikročil jen ke zrušení rozhodnutí žalovaného, neboť jeho další řízení o podaném oznámení je vyloučeno. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014 lobou společně s podáním návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., pak zpravidla není možné navrhovateli v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy upřít aktivní legitimaci procesní ani věcnou.
I. Správní akt, kterým se mění nebo ruší opatření obecné povahy, je třeba rovněž pokládat za opatření obecné povahy ve smyslu § 101a a násl. s. ř. s. a části šesté správního řádu z roku 2004, nevyplývá-li ze zákona výslovně jinak.
II. Pokud na základě opatření obecné povahy, jehož zrušení se navrhovatel domáhá, bylo vydáno správní rozhodnutí, kterým byla navrhovateli uložena povinnost, respektive pokuta, a navrhovatel toto rozhodnutí správního orgánu napadl ža- dvou shromáždění. Zároveň lze popsané bránění ve výkonu shromažďovacího práva postihnout jako přestupek dle § 14 odst. 2 písm. h) zákona o právu shromažďovacím; není pravda, jak uvádí stěžovatel, že za tento přestupek nelze uložit pokutu, neboť její výši neurčuje zákon o právu shromažďovacím; v takovém případě totiž výši pokuty stanovuje § 13 odst. 1 zákona o přestupcích.
Pokud by naopak bylo zjištěno, že dřívější svolavatelé hodlali nahlášená shromáždění skutečně realizovat, bylo by namístě iniciovat mezi svolavateli dohodu vedoucí k odstranění kolize, a nedošlo-li by k ní, pak vyzvat pozdějšího svolavatele podle § 8 shromažďovacího zákona ke změně času či trasy, pokud by tato změna sama o sobě účel shromáždění nutně nezmařila. Jak uvedl Evropský soud pro lidská práva ve shora popsaném případě Öllinger proti Rakousku, zamýšlené místo shromáždění může být přímo spjato s účelem shromáždění (vzpomínková shromáždění na místě, kde došlo k nějaké události apod.).
Změna času či místa shromáždění tak nepochybně v těchto situacích může reálně zmařit účel shromáždění (viz např. též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 3. 5. 2007, Baczkowski a další proti Polsku, stížnost č. 1543/06). Teprve po vyčerpání všech možností, aby se obě shromáždění konala, by bylo možno přistoupit k zákazu shromáždění podle § 10 odst. 2 písm. b) shromažďovacího zákona. Zdejší soud tedy shledal, že kasační stížnost je důvodná, neboť žalovaný zakázal shro- máždění ohlášené stěžovatelem, aniž by bylo postaveno najisto, zda materiálně hrozí kolize se shromážděním ohlášeným dříve.
Krajský soud pochybil, pokud takový postup žalovaného akceptoval. Dále kasační soud dospěl k závěru, že již v řízení před krajským soudem mělo být rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost zrušeno. Vzhledem k tomu, že v dalším řízení před krajským soudem by došlo toliko k přenesení závazného právního názoru zdejšího soudu v této věci na správní orgán, Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu, věc mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť podle § 110 odst. 2 písm. a) s.
ř. s. současně zrušil žalobou napadené rozhodnutí žalovaného. Zdejší soud vážil, zda je v daném případě namístě vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení podle § 78 odst. 4 s. ř. s., a dospěl k závěru, že nikoliv. Účelem vrácení věci žalovanému je, aby v mezích závazného právního názoru o věci znovu rozhodl. Řízení podle § 10 zákona o právu shromažďovacím je však specifické tím, že rozhodnutí může být vydáno jen do tří pracovních dnů od obdržení platného oznámení. Později vydané rozhodnutí je nezákonné a navíc v daném případě, s ohledem na termín shromáždění, by nemělo ani žádný reálný význam.
Rozhodnutí se také vydává jen k zákazu shromáždění, jehož konání není vázáno na kladné rozhodnutí. Z těchto důvodů zdejší soud přikročil jen ke zrušení rozhodnutí žalovaného, neboť jeho další řízení o podaném oznámení je vyloučeno. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014 lobou společně s podáním návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., pak zpravidla není možné navrhovateli v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy upřít aktivní legitimaci procesní ani věcnou.
[14] Při řešení této otázky vyšel Nejvyšší správní soud z této zákonné úpravy. Podle § 171 správního řádu: „Podle této části postu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
pují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím.“
[15] Podle § 61 odst. 1 zákona o silničním provozu „[o]becná úprava provozu na pozemních komunikacích je stanovena tímto zákonem“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení „[m]ístní úprava provozu na pozemních komunikacích je úprava provozu na pozemních komunikacích provedená dopravními značkami, světelnými, případně i doprovodnými akustickými signály nebo dopravními zařízeními“.
[16] Ustanovení § 77 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu zní: „Místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích a užití zařízení pro provozní informace stanoví na silnici I. třídy, kromě rychlostní silnice, místně příslušný krajský úřad po předchozím písemném vyjádření příslušného orgánu policie.“
[17] Dle § 101a odst. 1 s. ř. s. „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením [Nejvyšší správní soud podotýká, že zde se jedná o zjevnou chybu v textu zákona, správně má být uvedeno „opatření“] obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.“
[18] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře rozlišuje mezi aktivní procesní legitimací navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, jejíž nedostatek vede k odmítnutí návrhu, a aktivní věcnou legitimací, jejíž zkoumání je součástí posouzení důvodnosti návrhu. Věcná legitimace navrhovateli chybí zejména tehdy, pokud nelze nalézt souvislost mezi namítaným porušením procesních předpisů při vydání opatření obecné povahy a dotčením na subjektivních hmotných právech navrhovatele. Např. v rozsudku ze dne 20. 1. 2010, čj. 1 Ao 3/2009-82,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
tak Nejvyšší správní soud došel k závěru, že navrhovateli nesvědčí aktivní věcná legitimace, jestliže nelze dovodit, že by v důsledku vydání změny územního plánu byl dotčen na svém právu, na němž má být dle svého tvrzení zkrácen (zde vlastnické právo). V takovém případě musí být návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítnut.
[19] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v daném případě došlo k odstranění svislé dopravní značky č. B 20a stanovící nejvyšší povolenou rychlost na 80 km/h, jež představovala sama místní úpravu provozu na pozemních komunikacích, neboť dle zákonem stanovené obecné úpravy by nejvyšší povolená rychlost v daném úseku byla 50 km/h. Odstraněním této svislé dopravní značky tedy jednoznačně došlo ke změně místní úpravy provozu na pozemních komunikacích. Tento závěr přitom není podmíněn tím, že odstraněná svislá dopravní značka byla nahrazena jinou svislou dopravní značkou č. B 20a stanovící nejvyšší povolenou rychlost na 50 km/h (tedy ve shodě s obecnou úpravou provedenou zákonem o silničním provozu). I kdyby zde totiž tato nová svislá dopravní značka umístěna nebyla, došlo by ke snížení nejvyšší povolené rychlosti v dotčeném úseku na 50 km/h (tedy na rychlost stanovenou obecnou úpravou dle zákona o silničním provozu) tím, že platnost předchozí svislé dopravní značky B 20a stanovící nejvyšší povolenou rychlost na 80 km/h by v souladu s § 6 odst. 3 vyhlášky č. 30/2001 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava a řízení provozu na pozemních komunikacích, skončila na vzdálenější hranici nejbližší křižovatky. Rozhodující v tomto případě je tedy již ta skutečnost, že byla odstraněna svislá dopravní značka č. B 20a stanovící nejvyšší povolenou rychlost na 80 km/h; již tím byla provedena místní úprava provozu na pozemních komunikacích.
[20] Při hodnocení právní povahy aktů, kterými je realizována místní úprava provozu na pozemních komunikacích, je možno vyjít z judikatury Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008-100, č. 1794/2009 Sb. NSS, bylo konstatováno, že
stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích od 1. 4. 2008 (neboť ke dni 31. 3. 2008 byl zrušen § 129 odst. 1 zákona o silničním provozu, který stanovil, že se na proces tohoto stanovení nevztahoval správní řád), která zakládá pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by měli podle obecné zákonné úpravy provozu na pozemních komunikacích, je nutno považovat za opatření obecné povahy. Z povahy věci je přitom nutné dovodit, že opatřením obecné povahy je i takové stanovení úpravy provozu na pozemních komunikacích, které spočívá ve změně místní úpravy (odchylující se od obecné úpravy) na úpravu, která se s obecnou úpravou shoduje, tedy v konkrétním případě i omezení nejvyšší povolené rychlosti v obci (mimo dálnici a rychlostní silnici) z 80 km/h na 50 km/h. Odpůrce se tedy mýlí, pokud ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že neexistuje žádný důvod, proč takovou změnu režimu opatření obecné povahy podřadit. I odborná literatura totiž shodně uvádí, že (pokud ze zákona výslovně nevyplývá opak), lze opatření obecné povahy změnit nebo zrušit pouze opět opatřením obecné povahy, proti kterému je možné brojit u soudu (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. aktualizované a rozšířené vydání. Praha : Bova Polygon, s. 1392). Obdobně se postupuje i v právní praxi známé soudu z úřední činnosti, když např. územní opatření o stavební uzávěře jsou rušena či měněna radou obce nebo kraje opatřením obecné povahy, aniž by zákon takový postup výslovně předvídal.
[21] Z tohoto závěru je nutné vyjít při hledání řešení otázky, která je Nejvyššímu správnímu soudu v tomto případě předložena stěžovatelkou k zodpovězení, tedy zda byla dána aktivní věcná legitimace stěžovatelky k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 s. ř. s. Městský soud konstatoval, že stěžovatelka nebyla na svých právech opatřením obecné povahy spočívajícím ve snížení nejvyšší povolené rychlosti na úseku Strakonické ulice v Praze 5 zkrácena, a proto není věcně legitimována k podání návrhu na zrušení tohoto opatření obecné po-
vahy. S tímto závěrem se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
[22] Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze uzavřít, že stěžovatelka nebyla na svých právech dotčena, pokud se prokazatelně změnila místní úprava provozu na pozemních komunikacích, kterou se rovněž změnily povinnosti, které musela stěžovatelka respektovat při řízení motorového vozidla. To pak platí zejména za situace, kdy byla stěžovatelce uložena ve správním řízení pokuta za to, že nově stanovenou nejvyšší povolenou rychlost nedodržela. Nejvyšší správní soud ověřil ze spisu vedeného městským soudem pod sp. zn. 4 A 36/2013, že rozhodnutí, kterým Ministerstvo dopravy zamítlo její odvolání a potvrdilo rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, jímž byla stěžovatelka uznána vinnou ze spáchání přestupku dle § 125c odst. 4 písm. e) zákona o silničním provozu, za což jí byla uložena pokuta ve výši 2 500 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč, je předmětem přezkumu v soudním řízení před městským soudem, které dosud nebylo skončeno. Je tedy zřejmé, že stěžovatelce byla ve správním řízení uložena povinnost (sankce) za aplikace napadeného opatření obecné povahy. V takovém případě § 101a odst. 1 s. ř. s. předvídá možnost současného podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy spolu s žalobou proti rozhodnutí správního orgánu vydanému na základě opatření obecné povahy. Za takových okolností je v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nutné dovodit nejen procesní legitimaci, která je založená toliko na tvrzení, že opatřením obecné povahy došlo ke zkrácení práv stěžovatelky, ale i legitimaci věcnou, neboť konkrétní dotčení na subjektivních hmotných právech stěžovatelky v důsledku tvrzené nezákonnosti opatření obecné povahy (stěžovatelka především namítá úplnou absenci zákonem předepsaného řízení o vydání opatření obecné povahy) zde nepochybně vyloučit nelze. Závěr městského soudu, že stěžovatelka nebyla věcně legitimována k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, je tedy nesprávný. (...)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
Ing. Alena S. proti Magistrátu hlavního města Prahy o návrh na zrušení opatření obecné