4 As 183/2022- 48 - text
4 As 183/2022-53
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Tomáše Kocourka v právní věci navrhovatele: město Rokytnice nad Jizerou, se sídlem Horní Rokytnice 197, Rokytnice nad Jizerou, zast. JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem, se sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti odpůrci: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Rocket Nice One s.r.o., IČO: 079 32 286, se sídlem Běžecká 2407/2, Praha 6, zast. Mgr. Janem Tomaierem, advokátem, se sídlem Černokostelecká 281/7, Praha 10, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 14. 7. 2021, zn. OÚPSŘ 228/2020/OÚP, KULK 44642/2021/OÚP, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 20. 5. 2022, č. j. 30 A 15/2022
64,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Navrhovatel se návrhem u krajského soudu domáhal zrušení v záhlaví uvedeného opatření obecné povahy, jímž odpůrce v přezkumném řízení zrušil opatření obecné povahy Rady města Rokytnice nad Jizerou č. 1/2020 – územní opatření o stavební uzávěře pro celé území navrhovatele.
[2] V návrhu poukázal na důvody, které vedly k přijetí stavební uzávěry. Namítl, že opatření obecné povahy odpůrce bylo vydáno v rozporu s § 172 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. K projednání návrhu s dotčenými orgány totiž vůbec před publikací opatření obecné povahy nedošlo a tento krok byl učiněn až po námitkovém řízení. Následný výsledek projednání s dotčenými orgány už nebyl zveřejněn a nebyl podroben námitkovému a připomínkovému řízení. Na nezákonnosti tohoto postupu nic nemění ani skutečnost, že v důsledku námitkového řízení a projednání s dotčenými orgány státní správy nedošlo k žádné změně původního návrhu napadeného opatření obecné povahy. Veřejnost ani vlastníci dotčených pozemků tak nemohli na výsledek projednání reagovat a krok projednání s orgány státní správy poté byl čistě formální. Odpůrce nerespektoval závazné stanovisko orgánu státní správy. S poukazem na § 136 odst. 2 a § 172 odst. 2 správního řádu navrhovatel uvedl, že povinnost projednat návrh se vztahuje i na dotčené orgány, kterými teoreticky mohou být i sousední obce, kterých se věc může týkat. Navrhovatel proto měl mít postavení dotčeného orgánu a takto s ním mělo být jednáno. Nestalo se tak, a proto je napadené opatření obecné povahy nezákonné.
[3] Odpůrce nerespektoval princip minimalizace zásahů. Nic mu nebránilo, aby při zachování tohoto principu zrušil pouze tu část stavební uzávěry, která stanovila možnosti výjimek. S poukazem na rozsudky Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 20. 7. 2021, č. j. 30 A 35/2021
37, a ze dne 21. 5. 2021, č. j. 30 A 11/2021
57, navrhovatel namítl, že napadené opatření obecné povahy nebere v úvahu zájmy samosprávy a vůbec neřeší otázku přiměřenosti derogačního zásahu ze strany státu vůči zájmům samosprávného celku, v jehož zájmu byla stanovena regulace, kterou napadené opatření obecné povahy zrušilo. V tomto rozsahu je podle navrhovatele napadené opatření obecné povahy nepřezkoumatelné. Smyslem stavební uzávěry je pouze dočasně pozastavit procesy, jejichž průběh zabrání volbě z více variant v budoucnu. Nelze klást na takovýto přechodný krok vysoké nároky, jak činí odpůrce. Judikatura správních soudů (např. rozsudek NSS ze dne 16. 7. 2008, č. j. 6 Ao 1/2008
86) klade na stavební uzávěry zásadně nižší nároky než na územní plány. Požadavky, které ve vztahu k opatření o stavební uzávěře uplatňuje nyní odpůrce, naplňují podle navrhovatele zakázaný předpoklad vyslovený Ústavním soudem v nálezu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11.
[3] Odpůrce nerespektoval princip minimalizace zásahů. Nic mu nebránilo, aby při zachování tohoto principu zrušil pouze tu část stavební uzávěry, která stanovila možnosti výjimek. S poukazem na rozsudky Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 20. 7. 2021, č. j. 30 A 35/2021
37, a ze dne 21. 5. 2021, č. j. 30 A 11/2021
57, navrhovatel namítl, že napadené opatření obecné povahy nebere v úvahu zájmy samosprávy a vůbec neřeší otázku přiměřenosti derogačního zásahu ze strany státu vůči zájmům samosprávného celku, v jehož zájmu byla stanovena regulace, kterou napadené opatření obecné povahy zrušilo. V tomto rozsahu je podle navrhovatele napadené opatření obecné povahy nepřezkoumatelné. Smyslem stavební uzávěry je pouze dočasně pozastavit procesy, jejichž průběh zabrání volbě z více variant v budoucnu. Nelze klást na takovýto přechodný krok vysoké nároky, jak činí odpůrce. Judikatura správních soudů (např. rozsudek NSS ze dne 16. 7. 2008, č. j. 6 Ao 1/2008
86) klade na stavební uzávěry zásadně nižší nároky než na územní plány. Požadavky, které ve vztahu k opatření o stavební uzávěře uplatňuje nyní odpůrce, naplňují podle navrhovatele zakázaný předpoklad vyslovený Ústavním soudem v nálezu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11.
[4] Krajský soud v Hradci Králové návrh zamítl nadepsaným rozsudkem. Vycházel ze závěrů uvedených v usnesení rozšířeného senátu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015
36. Konstatoval, že tyto závěry lze vztáhnout i na opatření obecné povahy vydávané orgány obce v přenesené působnosti. Neshledal, že by při přezkumném řízení vedeném dle § 174 odst. 2 správního řádu, tedy v řízení o dozorčím prostředku, mělo dojít k postupu zcela shodnému s tím, který je normován v části šesté správního řádu. Pro stanoviska dotčených orgánů zde není místa, neboť v přezkumném řízení není věc posuzována po věcné obsahové stránce. Dotčené orgány se tak nemají k čemu vyjadřovat, neboť otázka souladu daného aktu s právními předpisy spadá do gesce orgánu, který takové řízení vede (srov. § 95 odst. 1 správního řádu).
[5] Navrhovateli nesvědčilo postavení dotčeného orgánu podle § 136 odst. 2 správního řádu, neboť vystupoval v postavení procesně silnějším – jako dotčená osoba, přičemž uplatnil námitky, o kterých bylo rozhodnuto ve smyslu § 172 odst. 5 správního řádu. Navrhovatel nemůže vystupovat v řízení ve dvojím postavení, vždy vystupuje v tom postavení, které je z pohledu ochrany jeho práv a prostředků nejsilnější v kontextu daného procesního předpisu.
[6] Odpůrce dospěl k závěru, že stavební uzávěra trpí vadami, které nelze zhojit její změnou či částečným zrušením. Důvodem zrušení stavební uzávěry byl totiž zejména nedostatek důvodů, pro které byla vyhlášena pro celé území obce, a dále absence kritérií, podle kterých by se postupovalo při udělování výjimek. Zejména s ohledem na obsah vyjádření Správy KRNAP, která zcela konkrétně osvětlila důvody pro přijetí stavební uzávěry, také krajský soud dospěl k závěru o tom, že odůvodnění stavební uzávěry v tomto směru bylo nedostatečné, až nepřezkoumatelné. Za této situace zde i dle názoru krajského soudu nebyl dán prostor pro změnu obsahu stavební uzávěry ze strany přezkumného orgánu.
[6] Odpůrce dospěl k závěru, že stavební uzávěra trpí vadami, které nelze zhojit její změnou či částečným zrušením. Důvodem zrušení stavební uzávěry byl totiž zejména nedostatek důvodů, pro které byla vyhlášena pro celé území obce, a dále absence kritérií, podle kterých by se postupovalo při udělování výjimek. Zejména s ohledem na obsah vyjádření Správy KRNAP, která zcela konkrétně osvětlila důvody pro přijetí stavební uzávěry, také krajský soud dospěl k závěru o tom, že odůvodnění stavební uzávěry v tomto směru bylo nedostatečné, až nepřezkoumatelné. Za této situace zde i dle názoru krajského soudu nebyl dán prostor pro změnu obsahu stavební uzávěry ze strany přezkumného orgánu.
[7] Zrušením stavební uzávěry v přezkumném řízení nedošlo a ani dojít nemohlo k zásahu do práva na samosprávu obce (navrhovatele). V posuzované věci šlo o přezkum stavební uzávěry, jakožto aktu vydaného radou obce v její přenesené působnosti. Jeho zrušení a priori není způsobilé zasáhnout do práva na samosprávu obce v kontextu čl. 101 odst. 4 Ústavy a nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17. Vůle k přijetí stavební uzávěry nebyla vůlí územního samosprávného celku, ale projevem pravomoci a nepřímého výkonu státní správy s odpovědností státu jako subjektu (nositele) vrchnostenské veřejné správy v tomto případě. Obec (navrhovatel) má pochopitelně možnost se bránit, avšak v intencích dotčené osoby ve smyslu § 172 odst. 5 správního řádu. Navrhovatel může v posuzovaném případě účinně namítat pouze okolnosti související s předmětem přezkumného řízení – tedy okolnosti související se zákonností přijatého opatření. Argumentace obce jako územního samosprávného celku stran možného zásahu do jejího práva na samosprávu však v kontextu výše uvedeného nemá místa.
[8] S ohledem na závěr, že na zrušení stavební uzávěry předmětným opatřením není možné nahlížet jako na zásah státu do práva na samosprávu obce, není relevantní rovněž navrhovatelem v návrhu zmíněná judikatura NSS a Ústavního soudu. Krajský soud dodal, že jeho judikatorní závěry aplikované ve věci sp. zn. 30 A 11/2011 (a obiter dictum vyslovené ve věci sp. zn. 30 A 35/2021), na které navrhovatel v návrhu odkazuje, byly s ohledem na výše uvedené nesprávné.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření účastníků
[9] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Za nesprávný označil závěr krajského soudu, který s poukazem na závěry uvedené v rozsudku rozšířeného senátu č. j. 5 As 85/2015
51 uvedl, že při přezkumném řízení vedeném z titulu § 174 odst. 2 správního řádu není nutné provést postup normovaný v části šesté správního řádu. Podle stěžovatele není v posuzované věci aplikovatelný závěr přijatý rozšířeným senátem ve výše uvedeném rozsudku, že není účelem přezkumného řízení opakovat či nahrazovat celý proces, který vydání přezkoumávaného aktu (územního plánu) předcházel. V nyní souzené věci ovšem platí, že i původní opatření obecné povahy, které není územním plánem, bylo vydáno čistě v režimu správního řádu. Totéž by pak mělo platit i pro jeho přezkum.
[9] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Za nesprávný označil závěr krajského soudu, který s poukazem na závěry uvedené v rozsudku rozšířeného senátu č. j. 5 As 85/2015
51 uvedl, že při přezkumném řízení vedeném z titulu § 174 odst. 2 správního řádu není nutné provést postup normovaný v části šesté správního řádu. Podle stěžovatele není v posuzované věci aplikovatelný závěr přijatý rozšířeným senátem ve výše uvedeném rozsudku, že není účelem přezkumného řízení opakovat či nahrazovat celý proces, který vydání přezkoumávaného aktu (územního plánu) předcházel. V nyní souzené věci ovšem platí, že i původní opatření obecné povahy, které není územním plánem, bylo vydáno čistě v režimu správního řádu. Totéž by pak mělo platit i pro jeho přezkum.
[10] Postoj krajského soudu, který vychází z neaplikovatelnosti pravidel územního plánování, nedává smysl, protože zde se nikdo nedovolává ani těchto pravidel ani pravidel jiné speciální úpravy. Naopak nyní platí, že jak původní, tak přezkumné opatření obecné povahy podléhají témuž procesnímu režimu, kterého se dovolává stěžovatel. Úvaha krajského soudu, že lze tyto závěry aplikovat i pro případ, že se netýkají samostatné, ale přenesené působnosti se míjí s podstatou věci. Otázka odlišnosti obou působností je zcela odlišnou kategorií od rozdílu mezi obecnou a speciální právní úpravou. I územní plány je možné přijímat v režimu státní správy například v případě vojenských újezdů. Obě kriteria spolu nesouvisí.
[11] Nemůže obstát ani úvaha soudu, že se zásadně odlišuje předmět projednání, kdy v prvním případě je to věcná regulace a ve druhém je to zákonnost přezkoumávaného opatření obecné povahy. Není totiž nikdy možné tyto oblasti zcela oddělit. Přezkum zákonnosti v čistě procesním náhledu může zasáhnout i do věcných poměrů. Nosné důvody rozsudku Nejvyššího správního soudu nevycházely z účelu procesního institutu přezkumného řízení, ale z analýzy jeho důsledků.
[12] Přezkum opatření obecné povahy je prolomením právní moci a vykonatelnosti, zasahuje do již vykonávaných pravidel a aplikovaných procesů. Taková rozhodnutí, respektive jim předcházející řízení, jsou pak vždy ovládána principem zdrženlivosti a rozhodující orgán musí pečlivě zvážit, co vše svým rozhodnutím vyvolá. Představa krajského soudu o zrušení již fungující regulace pro nezákonnost, aniž by správní orgán bral v úvahu důsledky zrušení této regulace, nemá oporu v logice, na které je vystavěn cit. rozsudek rozšířeného senátu. Nelze proto akcentovat ryze „procesní charakter“ přezkumného řízení, který bere v úvahu pouze otázku procedurální či jiné nezákonnosti, ale je třeba akcentovat i faktický rámec důsledků, ke kterým tento krok povede. Procesní postup přijímání opatření obecné povahy v přezkumném řízení tedy musí respektovat procesní podmínky, které pro přijímání opatření obecné povahy předepisuje správní řád (nikoliv stavební zákon), včetně účasti dotčených orgánů, pokud by důsledky přijetí návrhu takového opatření měly dopad do zájmů chráněných příslušnými dotčenými orgány.
[12] Přezkum opatření obecné povahy je prolomením právní moci a vykonatelnosti, zasahuje do již vykonávaných pravidel a aplikovaných procesů. Taková rozhodnutí, respektive jim předcházející řízení, jsou pak vždy ovládána principem zdrženlivosti a rozhodující orgán musí pečlivě zvážit, co vše svým rozhodnutím vyvolá. Představa krajského soudu o zrušení již fungující regulace pro nezákonnost, aniž by správní orgán bral v úvahu důsledky zrušení této regulace, nemá oporu v logice, na které je vystavěn cit. rozsudek rozšířeného senátu. Nelze proto akcentovat ryze „procesní charakter“ přezkumného řízení, který bere v úvahu pouze otázku procedurální či jiné nezákonnosti, ale je třeba akcentovat i faktický rámec důsledků, ke kterým tento krok povede. Procesní postup přijímání opatření obecné povahy v přezkumném řízení tedy musí respektovat procesní podmínky, které pro přijímání opatření obecné povahy předepisuje správní řád (nikoliv stavební zákon), včetně účasti dotčených orgánů, pokud by důsledky přijetí návrhu takového opatření měly dopad do zájmů chráněných příslušnými dotčenými orgány.
[13] Úvaha krajského soudu, že pokud zákon přiznává obci dvojí roli, uplatní se ta, která je procesně silnější, nemůže obstát. Je naopak pravidlem, že jeden a tentýž aktér může uplatňovat všechna práva, která mu zákon přiznává, včetně situace, kdy mu různá práva přiznávají různé normy. I kdyby tato úvaha platila, není soud kompetentní určit, které postavení je „silnější“, protože v různých situacích může testování různých případů vést k odlišným výsledkům. Právní úvaha, že role dotčené osoby skýtá silnější postavení než role dotčeného orgánu, je neudržitelná. Dotčený orgán, v daném případě obec, pokud je referenčním rámcem jeho kompetence právo na samosprávu, má nesrovnatelně silnější postavení, než zúčastněná osoba. Je nepřípustnou redukcí práv přiznaných zákonem, je
li obci judikatorně přiznán status dotčené osoby a zároveň odepřen status dotčeného orgánu. Ustanovení § 136 odst. 2 správního řádu, které přiznává obci postavení dotčeného orgánu, je třeba brát vážně.
[14] Odpůrce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu a konstatoval, že pokud by byl přijat názor stěžovatele, že při přezkumném řízení opatření obecné povahy je nutno postupovat stejně jako při vydávání opatření obecné povahy, byla by znemožněna kontrola zákonnosti opatření obecné povahy nadřízeným správním orgánem.
[14] Odpůrce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu a konstatoval, že pokud by byl přijat názor stěžovatele, že při přezkumném řízení opatření obecné povahy je nutno postupovat stejně jako při vydávání opatření obecné povahy, byla by znemožněna kontrola zákonnosti opatření obecné povahy nadřízeným správním orgánem.
[15] Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření uvedla, že žádné z údajných pochybení, které navrhovatel vytýká krajskému soudu, není způsobilé zpochybnit důvodnost závěrů v napadeném opatření obecné povahy, jelikož územní opatření o stavební uzávěře bylo vydáno ve zcela nepřiměřeném rozsahu a členové rady navrhovatele si v něm přivlastnili pravomoc rozhodovat o veškeré stavební činnosti na území navrhovatele bez jakékoliv možnosti jejich kontroly. Bylo by nelogické, aby správní orgán, který vede přezkumné řízení, jehož předmětem je přezkum jiného opatření obecné povahy, vedl znovu celé řízení jako v případě původního opatření obecné povahy. Přezkumné řízení je instrument, jehož cílem je přezkoumání zákonnosti postupu správního orgánu vydávajícího správní akt. Nesprávná je argumentace stěžovatele, že v rámci přezkumného řízení musí být brán v potaz případný zásah do již existujících pravidel a aplikovaných procesů. Je totiž nemyslitelné, aby v případě, kdy správní orgán postupuje nezákonně, nebyla dána možnost přezkumu jeho postupu jen proto, že již došlo ke vzniku právní moci a vykonatelnosti některých rozhodnutí vzešlých právě z takového jednání správního orgánu. V takovém případě by docházelo k narušení principu právního státu, neboť by byla popřena kontrola aktů správních orgánů. Přezkumné řízení se týká právě pravomocných rozhodnutí.
[16] Nesprávný je názor stěžovatele, že procesní postup přijímání opatření obecné povahy v přezkumném řízení musí respektovat veškeré procesní podmínky pro vydávání přezkoumávaného opatření obecné povahy, včetně účasti dotčených orgánů. Takový názor je totiž v příkrém rozporu s cit. rozhodnutím rozšířeného senátu a nebyl by přiměřený povaze přezkumného řízení
[17] Ustanovení § 136 odst. 2 správního řádu stěžovatel nesprávně vykládá. Stěžovatel nemohl být v rámci přezkumného řízení dotčeným orgánem. Vydávání opatření obecné povahy o územním opatření o stavební uzávěře ve smyslu § 97 stavebního zákona není věc týkající se samosprávy, jedná se o přenesenou působnost. Tím spíše pak jí není přezkumné řízení ve vztahu k takovýmto opatřením obecné povahy. Je proto irelevantní poměřování „síly“ procesního postavení obce v jednotlivých rolích. Z kasační stížnosti není ani zřejmé, jakým způsobem měl postup žalovaného materiálně (nejen formálně) zasáhnout do práv stěžovatele, když o průběhu přezkumného řízení byl informován a aktivně na něm participoval.
III. Posouzení kasační stížnosti
[18] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti dle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Podle § 136 odst. 2 správního řádu, postavení dotčených orgánů mají územní samosprávné celky, jestliže se věc týká práva územního samosprávného celku na samosprávu.
[21] Podle § 174 odst. 2 téhož zákona, správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal, zahájí z moci úřední přezkumné řízení, jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že lze mít důvodně za to, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy.
[22] Stěžovatel v kasační stížnosti v prvé řadě zpochybňoval závěry krajského soudu ohledně správnosti a zákonnosti procesního postupu odpůrce při vydání napadeného opatření obecné povahy, kterým bylo zrušeno v přezkumném řízení územní opatření o stavební uzávěře.
[23] Krajský soud postupoval správně, když při posouzení této argumentace stěžovatele vycházel ze závěrů uvedených v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015
36, č. 3460/2016 Sb. NSS, věc město Vimperk. Závěry přijaté rozšířeným senátem totiž na posuzovanou věc dopadají, jelikož v nyní rozhodované věci je stejně jako ve věci, kterou se zabýval rozšířený senát, posuzována zákonnost opatření obecné povahy v přezkumném řízení.
[23] Krajský soud postupoval správně, když při posouzení této argumentace stěžovatele vycházel ze závěrů uvedených v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015
36, č. 3460/2016 Sb. NSS, věc město Vimperk. Závěry přijaté rozšířeným senátem totiž na posuzovanou věc dopadají, jelikož v nyní rozhodované věci je stejně jako ve věci, kterou se zabýval rozšířený senát, posuzována zákonnost opatření obecné povahy v přezkumném řízení.
[24] Ke způsobu, jakým má být postupováno v přezkumném řízení ve věci územního plánu (opatření obecné povahy), rozšířený senát v bodu 37 cit. rozsudku konstatoval, že „vlastní přezkum územního plánu je nutno vést přiměřeně způsobu jakým se vede řízení o jeho vydání“ a v bodech 47 a 48, na které krajský soud přiléhavě poukázal, podrobněji rozvedl proces přezkumu územního plánu, když konstatoval, že „jakkoliv je výsledkem přezkumu územního plánu opět opatření obecné povahy, není účelem dozorčího prostředku (přezkumného řízení) opakovat či nahrazovat celý proces, který vydání [přezkoumávaného] aktu předcházel. Není proto žádného důvodu, aby byl postup dozorčího orgánu zcela shodný s procesem stanoveným stavebním zákonem při jeho vydávání (např. veřejné projednání, apod.). S ohledem na skutečnost, že územní plán může být zrušen pouze pro rozpor se zákonem, může obec účinně namítat, že územní plán či jemu předcházející řízení byly se zákonem zcela souladné a ke zrušení územního plánu není zákonný důvod. Za přiměřeného použití § 94 odst. 4 správního řádu může také namítat, že územní plán byl sice vydán v rozporu s právem, avšak újma, která obci jeho případným zrušením vznikne, je nepoměrně větší než újma, která v důsledku porušení zákona vznikla jinému, nebo veřejnému zájmu. Právo obce vstoupit do přezkumného řízení a uplatňovat své námitky či připomínky předpokládá, že dozorčí orgán je za analogického použití § 172 správního řádu povinen zveřejnit (oznámit) nejen zahájení „přezkumného řízení“ vyvěšením usnesení o zahájení přezkumného řízení na své úřední desce (§ 26 správního řádu), ale stejným způsobem zveřejnit též návrh výsledného „rozhodnutí“ formou veřejné vyhlášky (případně tak může za přiměřené aplikace § 98 správního řádu učinit současně). Dnem zveřejnění návrhu výsledného „rozhodnutí“ je den, kdy byl návrh zveřejněn veřejnou vyhláškou za splnění podmínek stanovených v § 25 správního řádu. Podmínkou platného zveřejnění je, aby byl návrh zveřejněn též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Součástí veřejné vyhlášky musí být i výzva pro dotčené osoby, aby k návrhu na zrušení územního plánu podávaly připomínky či námitky (srov. § 172 odst. 4 a 5 správního řádu).“
[24] Ke způsobu, jakým má být postupováno v přezkumném řízení ve věci územního plánu (opatření obecné povahy), rozšířený senát v bodu 37 cit. rozsudku konstatoval, že „vlastní přezkum územního plánu je nutno vést přiměřeně způsobu jakým se vede řízení o jeho vydání“ a v bodech 47 a 48, na které krajský soud přiléhavě poukázal, podrobněji rozvedl proces přezkumu územního plánu, když konstatoval, že „jakkoliv je výsledkem přezkumu územního plánu opět opatření obecné povahy, není účelem dozorčího prostředku (přezkumného řízení) opakovat či nahrazovat celý proces, který vydání [přezkoumávaného] aktu předcházel. Není proto žádného důvodu, aby byl postup dozorčího orgánu zcela shodný s procesem stanoveným stavebním zákonem při jeho vydávání (např. veřejné projednání, apod.). S ohledem na skutečnost, že územní plán může být zrušen pouze pro rozpor se zákonem, může obec účinně namítat, že územní plán či jemu předcházející řízení byly se zákonem zcela souladné a ke zrušení územního plánu není zákonný důvod. Za přiměřeného použití § 94 odst. 4 správního řádu může také namítat, že územní plán byl sice vydán v rozporu s právem, avšak újma, která obci jeho případným zrušením vznikne, je nepoměrně větší než újma, která v důsledku porušení zákona vznikla jinému, nebo veřejnému zájmu. Právo obce vstoupit do přezkumného řízení a uplatňovat své námitky či připomínky předpokládá, že dozorčí orgán je za analogického použití § 172 správního řádu povinen zveřejnit (oznámit) nejen zahájení „přezkumného řízení“ vyvěšením usnesení o zahájení přezkumného řízení na své úřední desce (§ 26 správního řádu), ale stejným způsobem zveřejnit též návrh výsledného „rozhodnutí“ formou veřejné vyhlášky (případně tak může za přiměřené aplikace § 98 správního řádu učinit současně). Dnem zveřejnění návrhu výsledného „rozhodnutí“ je den, kdy byl návrh zveřejněn veřejnou vyhláškou za splnění podmínek stanovených v § 25 správního řádu. Podmínkou platného zveřejnění je, aby byl návrh zveřejněn též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Součástí veřejné vyhlášky musí být i výzva pro dotčené osoby, aby k návrhu na zrušení územního plánu podávaly připomínky či námitky (srov. § 172 odst. 4 a 5 správního řádu).“
[25] Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že odpůrce právě tímto způsobem postupoval. Na úřední desce odpůrce vyvěsil usnesení o zahájení přezkumného řízení územního opatření o stavební uzávěře pro celé území stěžovatele a poté i návrh svého rozhodnutí o zrušení tohoto opatření obecné povahy, v rámci něhož dotčené osoby poučil o možnosti podat v souladu s § 172 odst. 5 správního řádu proti návrhu rozhodnutí písemné odůvodněné námitky ve lhůtě 30 dnů od jeho zveřejnění na úřední desce odpůrce. Stěžovatel tudíž byl s probíhajícím přezkumným řízením, jakož i s návrhem opatření obecné povahy, seznámen a bylo mu umožněno se k němu vyjádřit a vznést námitky, což ostatně učinil svým podáním ze dne 19. 2. 2021. Stěžovatel proto nebyl zkrácen na svém právu podat proti návrhu opatření obecné povahy námitky ve lhůtě třiceti dnů dle § 172 odst. 5 správního řádu.
[25] Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že odpůrce právě tímto způsobem postupoval. Na úřední desce odpůrce vyvěsil usnesení o zahájení přezkumného řízení územního opatření o stavební uzávěře pro celé území stěžovatele a poté i návrh svého rozhodnutí o zrušení tohoto opatření obecné povahy, v rámci něhož dotčené osoby poučil o možnosti podat v souladu s § 172 odst. 5 správního řádu proti návrhu rozhodnutí písemné odůvodněné námitky ve lhůtě 30 dnů od jeho zveřejnění na úřední desce odpůrce. Stěžovatel tudíž byl s probíhajícím přezkumným řízením, jakož i s návrhem opatření obecné povahy, seznámen a bylo mu umožněno se k němu vyjádřit a vznést námitky, což ostatně učinil svým podáním ze dne 19. 2. 2021. Stěžovatel proto nebyl zkrácen na svém právu podat proti návrhu opatření obecné povahy námitky ve lhůtě třiceti dnů dle § 172 odst. 5 správního řádu.
[26] Stěžovatel dále namítal, že procesní postup vydávání opatření obecné povahy v přezkumném řízení musí respektovat veškeré procesní podmínky, které pro vydání opatření obecné povahy předepisuje správní řád, včetně účasti dotčených orgánů, pokud by důsledky přijetí návrhu takového opatření měly dopad do zájmů chráněných příslušnými dotčenými orgány. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatel v kasační stížnosti zůstává pouze u obecné argumentace a nijak nekonkretizuje, který dotčený orgán měl být v přezkumném řízení opomenut a jakým způsobem v důsledku toho byla zkrácena práva stěžovatele. Nejvyšší správní soud ovšem nepřehlédl, že v návrhu na zrušení opatření obecné povahy stěžovatel brojil proti tomu, že si odpůrce nevyžádal stanovisko Správy Krkonošského národního parku, resp. jeho stanovisko podle jeho obsahu nesouhlasné, odpůrce nerespektoval. Ani v návrhu na zrušení opatření obecné povahy ovšem Nejvyšší správní soud nenalezl jakoukoli argumentaci stěžovatele týkající se toho, podle kterého zákonného ustanovení by Správa Krkonošského národního parku měla být dotčeným orgánem v přezkumném řízení posuzujícím zákonnost územního opatření.
[26] Stěžovatel dále namítal, že procesní postup vydávání opatření obecné povahy v přezkumném řízení musí respektovat veškeré procesní podmínky, které pro vydání opatření obecné povahy předepisuje správní řád, včetně účasti dotčených orgánů, pokud by důsledky přijetí návrhu takového opatření měly dopad do zájmů chráněných příslušnými dotčenými orgány. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatel v kasační stížnosti zůstává pouze u obecné argumentace a nijak nekonkretizuje, který dotčený orgán měl být v přezkumném řízení opomenut a jakým způsobem v důsledku toho byla zkrácena práva stěžovatele. Nejvyšší správní soud ovšem nepřehlédl, že v návrhu na zrušení opatření obecné povahy stěžovatel brojil proti tomu, že si odpůrce nevyžádal stanovisko Správy Krkonošského národního parku, resp. jeho stanovisko podle jeho obsahu nesouhlasné, odpůrce nerespektoval. Ani v návrhu na zrušení opatření obecné povahy ovšem Nejvyšší správní soud nenalezl jakoukoli argumentaci stěžovatele týkající se toho, podle kterého zákonného ustanovení by Správa Krkonošského národního parku měla být dotčeným orgánem v přezkumném řízení posuzujícím zákonnost územního opatření.
[27] Nejvyšší správní soud ze spisu ověřil, že odpůrce si vyžádal přípisem ze dne 14. 5. 2021 vyjádření Správy Krkonošského národního parku k návrhu nyní napadeného opatření obecné povahy, která přípisem ze dne 31. 5. 2021 své vyjádření poskytla. V přípise ze dne 31. 5. 2021 správa národního parku blíže vysvětlila okolnosti, které vedly k vydání stavební uzávěry, a sdělila, že nemůže vyznačit místa, na něž by stavební uzávěra měla být omezena. Dále uvedla, že není kompetentní k posouzení otázky, zda je územní opatření o stavební uzávěře řádně odůvodněno a časově vymezeno, ani hledisek, podle kterých bude rozhodováno o výjimkách ze stavební uzávěry. Stěžovatel ani v řízení před krajským soudem, ani v kasační stížnosti nijak nevysvětlil, proč by vyjádření Správy Krkonošského národního parku mělo být považováno za nesouhlasné stanovisko dotčeného orgánu, které nebylo respektováno odpůrcem, a Nejvyšší správní soud dle jeho obsahu nic takového neshledal. Námitka stěžovatele týkající se údajného nevyžádání, resp. nerespektování závazného stanoviska dotčeného orgánu se tak míjí s okolnostmi vyplývajícími ze správního spisu a zůstává na obecné až hypotetické úrovni.
[27] Nejvyšší správní soud ze spisu ověřil, že odpůrce si vyžádal přípisem ze dne 14. 5. 2021 vyjádření Správy Krkonošského národního parku k návrhu nyní napadeného opatření obecné povahy, která přípisem ze dne 31. 5. 2021 své vyjádření poskytla. V přípise ze dne 31. 5. 2021 správa národního parku blíže vysvětlila okolnosti, které vedly k vydání stavební uzávěry, a sdělila, že nemůže vyznačit místa, na něž by stavební uzávěra měla být omezena. Dále uvedla, že není kompetentní k posouzení otázky, zda je územní opatření o stavební uzávěře řádně odůvodněno a časově vymezeno, ani hledisek, podle kterých bude rozhodováno o výjimkách ze stavební uzávěry. Stěžovatel ani v řízení před krajským soudem, ani v kasační stížnosti nijak nevysvětlil, proč by vyjádření Správy Krkonošského národního parku mělo být považováno za nesouhlasné stanovisko dotčeného orgánu, které nebylo respektováno odpůrcem, a Nejvyšší správní soud dle jeho obsahu nic takového neshledal. Námitka stěžovatele týkající se údajného nevyžádání, resp. nerespektování závazného stanoviska dotčeného orgánu se tak míjí s okolnostmi vyplývajícími ze správního spisu a zůstává na obecné až hypotetické úrovni.
[28] Stěžovatel ve své argumentaci opomíjí zvláštní povahu přezkumného řízení, které je specifické v řadě aspektů. Jedná se totiž o dozorčí prostředek v řízení zahajovaném z moci úřední, účastníci nejsou aktivně legitimováni k podání návrhu na jeho zahájení a mohou pouze dát podnět k jeho provedení. V přezkumném řízení posuzujícím zákonnost opatření obecné povahy (§ 174 odst. 2 správního řádu) se nehodnotí věcná správnost, ale soulad s právními předpisy (§ 95 odst. 1 správního řádu), tj. zákonnost. Výstupem takového řízení není úprava poměrů v území, jejíž soulad se zájmy chráněnými příslušnými dotčenými orgány by bylo třeba zajistit. Nejvyšší správní soud tak má stejně jako krajský soud za to, že vyžadovat odborná vyjádření (stanoviska) dotčených orgánů jako v řízení o vydání územního opatření o stavební uzávěře není v přezkumném řízení (jehož výsledkem je zrušení územního opatření o stavební uzávěře) s ohledem na jeho specifickou povahu na místě.
[28] Stěžovatel ve své argumentaci opomíjí zvláštní povahu přezkumného řízení, které je specifické v řadě aspektů. Jedná se totiž o dozorčí prostředek v řízení zahajovaném z moci úřední, účastníci nejsou aktivně legitimováni k podání návrhu na jeho zahájení a mohou pouze dát podnět k jeho provedení. V přezkumném řízení posuzujícím zákonnost opatření obecné povahy (§ 174 odst. 2 správního řádu) se nehodnotí věcná správnost, ale soulad s právními předpisy (§ 95 odst. 1 správního řádu), tj. zákonnost. Výstupem takového řízení není úprava poměrů v území, jejíž soulad se zájmy chráněnými příslušnými dotčenými orgány by bylo třeba zajistit. Nejvyšší správní soud tak má stejně jako krajský soud za to, že vyžadovat odborná vyjádření (stanoviska) dotčených orgánů jako v řízení o vydání územního opatření o stavební uzávěře není v přezkumném řízení (jehož výsledkem je zrušení územního opatření o stavební uzávěře) s ohledem na jeho specifickou povahu na místě.
[29] Stěžovatel se mýlí, pokud má za to, že v posuzované věci není aplikovatelný závěr přijatý rozšířeným senátem v rozsudku ve věci město Vimperk, že není účelem přezkumného řízení opakovat či nahrazovat proces, který vydání přezkoumávaného opatření obecné povahy předcházel. Na základě výše uvedeného má Nejvyšší správní soud dále za to, že obstojí závěr krajského soudu, že při přezkumném řízení, jehož výsledkem je zrušení opatření obecné povahy, není na místě postupovat zcela shodně s postupem předepsaným pro vydání přezkoumávaného opatření obecné povahy dle § 172 správního řádu ve spojení se zvláštní úpravou obsaženou (především, ale nikoli výlučně) ve stavebním zákoně. Nejvyšší správní soud rovněž nesdílí představu stěžovatele, že § 172 odst. 1 správního řádu stanoví jakousi novou „obecnou“ kompetenci dotčených orgánů vydávat stanoviska k návrhu opatření obecné povahy nad rámec působnosti vyplývající ze zvláštních zákonů. Tak tomu ovšem není, působnost k vydání stanoviska v určité konkrétní věci musí vždy vyplývat z kompetenčního ustanovení některého ze zvláštních (složkových) zákonů.
[30] Ani to, že v posuzované věci se jednalo v přezkumném řízení o posouzení zákonnosti stavební uzávěry vydávané radou obce v přenesené působnosti (§ 98 odst. 1 stavebního zákona), nemá za následek, že by ze závěrů učiněných rozšířeným senátem ve věci město Vimperk nebylo možné zde vycházet, neboť v obou případech se jednalo o opatření obecné povahy. Rozšířený senát ostatně v bodu 37 svého rozsudku opatření obecné povahy vydávaná v přenesené působnosti výslovně zmínil.
[31] Nejvyšší správní soud na tomto místě pro úplnost uvádí, že odlišný by ovšem byl případ, kdy by v přezkumném řízení mělo být přezkoumávané opatření obecné povahy změněno, tj. jeho výsledkem by byla právě určitá od původního opatření odlišná věcná úprava práv a povinností v území. To v případě územního opatření o stavební uzávěře není vyloučeno, na rozdíl od územního plánu, regulačního plánu nebo zásad územního rozvoje. K tomu však odpůrce v projednávané věci nepřistoupil.
[31] Nejvyšší správní soud na tomto místě pro úplnost uvádí, že odlišný by ovšem byl případ, kdy by v přezkumném řízení mělo být přezkoumávané opatření obecné povahy změněno, tj. jeho výsledkem by byla právě určitá od původního opatření odlišná věcná úprava práv a povinností v území. To v případě územního opatření o stavební uzávěře není vyloučeno, na rozdíl od územního plánu, regulačního plánu nebo zásad územního rozvoje. K tomu však odpůrce v projednávané věci nepřistoupil.
[32] Stěžovatel uváděl, že není možné zcela oddělit věcnou regulaci, která je předmětem projednání při přijímání stavební uzávěry, a její zákonnost řešenou v přezkumném řízení. K tomu Nejvyšší správní soud opětovně poukazuje na to, že předmětem řízení při vydání územního opatření o stavební uzávěře je věcná regulace práv a povinností v území, kdežto předmětem přezkumného řízení je posouzení zákonnosti účinného územního opatření. Přezkumné řízení (jehož výsledkem je zrušení územního opatření) se tedy svým zaměřením a podstatou liší od řízení, v němž je vydáváno původní opatření obecné povahy.
[33] V nyní rozhodované věci odpůrce stavební uzávěru zrušil pro její nezákonnost spočívající zejména v nedostatku odůvodnění, proč byla vydána pro celé území obce, a dále pro nestanovení kritérií, podle kterých mělo být postupováno při udělování výjimek. Krajský soud se s tímto závěrem i s přihlédnutím k vyjádření Správy Krkonošského národního parku ze dne 31. 5. 2021 ztotožnil. Konstatoval, že odůvodnění stavební uzávěry bylo nedostatečné až nepřezkoumatelné. Krajský soud tedy potvrdil závěr odpůrce o nezákonnosti územního opatření o stavební uzávěře. Stěžovatel proti těmto důvodům napadeného rozsudku krajského soudu věcně nebrojí ani je nezpochybňuje. Nejvyšší správní soud se proto správností a zákonností odpůrcem shledaných důvodů pro zrušení stavební uzávěry stěžovatele více nezabýval. Zdejší soud dodává, že na stavební uzávěru nelze nahlížet pouze z hlediska zájmů obce, ale je třeba mít především na paměti, že omezuje práva blíže neurčeného počtu osob tím, že blokuje jejich záměry v dotčeném území. Rada města má přitom možnost vydat územní opatření o stavební uzávěře znovu s tím, že odstraní nedostatky vytýkané stávající stavební uzávěře odpůrcem.
[34] Stěžovateli lze přisvědčit, že při přezkumu opatření obecné povahy v přezkumném řízení je třeba postupovat zdrženlivě a zohledňovat dopad zrušení územního opatření do práv dotčených osob, včetně práva na samosprávu obce, pro jejíž území byla stavební uzávěra vydána. V návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce stěžovatel namítal, že při zachování principu minimalizace zásahu bylo možné zrušit pouze část stavební uzávěry, a vyjádřil přesvědčení o nepřípustném zásahu do svého práva na samosprávu, přičemž upozornil, že na stavební uzávěry je třeba klást zásadně nižší nároky než na územní plány. S touto argumentací stěžovatele se krajský soud řádně vypořádal. V kasační stížnosti stěžovatel krajskému soudu vytýká, že jeho představa o zrušení již fungující regulace pro nezákonnost, aniž by správní orgán bral v úvahu důsledky zrušení této regulace, nemá oporu v logice, na které je vystavěn rozsudek rozšířeného senátu ve věci město Vimperk. Dle stěžovatele je třeba akcentovat i faktický rámec důsledků, ke kterým tento krok povede. S tím dále souvisí názor stěžovatele, že v přezkumném řízení měl mít postavení dotčeného orgánu dle § 136 odst. 2 správního řádu.
[35] Nejvyšší správní soud považuje tyto výtky stěžovatele vůči napadenému rozsudku za neopodstatněné. Postavení obce v přezkumném řízení posuzujícím zákonnost jí vydaného opatření obecné povahy dle § 174 odst. 2 správního řádu bylo již judikaturou Nejvyššího správního soudu vyřešeno. Rozšířený senát v bodu 45 již opakovaně citovaného rozsudku ve věci město Vimperk konstatoval, že „obci musí být za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu přiznáno postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitku.“ Dále lze poukázat na rozsudek ze dne 14. 12. 2016, č. j. 10 As 171/2015
40, v jehož bodu 13 zdejší soud konstatoval, že „obec, jejíž územní plán byl zrušen, není účastníkem přezkumného řízení a nemá právo podat proti výsledku přezkumu odvolání. Za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu však má postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitky.“ Tyto závěry se uplatní také v posuzované věci, a to i při zohlednění toho, že přezkoumávané opatření obecné povahy je stavební uzávěra vydávaná v přenesené působnosti.
[35] Nejvyšší správní soud považuje tyto výtky stěžovatele vůči napadenému rozsudku za neopodstatněné. Postavení obce v přezkumném řízení posuzujícím zákonnost jí vydaného opatření obecné povahy dle § 174 odst. 2 správního řádu bylo již judikaturou Nejvyššího správního soudu vyřešeno. Rozšířený senát v bodu 45 již opakovaně citovaného rozsudku ve věci město Vimperk konstatoval, že „obci musí být za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu přiznáno postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitku.“ Dále lze poukázat na rozsudek ze dne 14. 12. 2016, č. j. 10 As 171/2015
40, v jehož bodu 13 zdejší soud konstatoval, že „obec, jejíž územní plán byl zrušen, není účastníkem přezkumného řízení a nemá právo podat proti výsledku přezkumu odvolání. Za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu však má postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitky.“ Tyto závěry se uplatní také v posuzované věci, a to i při zohlednění toho, že přezkoumávané opatření obecné povahy je stavební uzávěra vydávaná v přenesené působnosti.
[36] Nejvyšší správní soud zde připouští, že zrušení stavební uzávěry v přezkumném řízení se může dotknout právní sféry, resp. i práva na samosprávu stěžovatele, jakožto obce, např. již tím, že nebude ochráněno budoucí využití území dle jím schváleného zadání územního plánu dočasným zastavením stavebních činností. Právo na samosprávu dále zahrnuje mj. i péči o příznivé životní prostředí obyvatel obce či o majetek ve vlastnictví obce (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017
264, č. 3909/2019 Sb. NSS, věc Dobřejovice vs. Čestlice), které mohou být zrušením stavební uzávěry rovněž potenciálně dotčeny. Nejvyšší správní soud proto musí do určité míry korigovat závěr krajského soudu, že zrušení stavební uzávěry stěžovatele není a priori způsobilé zasáhnout do práva na samosprávu obce (stěžovatele) v kontextu čl. 101 odst. 4 Ústavy a nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17. Toto dotčení na právech stěžovatele však neznamená, že v procesu přezkumu stavební uzávěry by stěžovatel měl mít postavení dotčeného orgánu dle § 136 odst. 2 správního řádu. Stěžovateli v posuzované věci v přezkumném řízení náleželo postavení dotčené osoby, jak vyplývá i z výše uvedené judikatury NSS. Postavení územního samosprávného celku jako dotčeného orgánu podle § 136 odst. 2 správního řádu pak je subsidiární, tj. uplatní se tehdy, pokud tomuto samosprávnému celku není umožněno uplatňovat jeho práva některou z forem účastenství (srov. Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha, BOVA POLYGON, 2012, s. 1028). Stěžovatelem nastíněnou otázkou, že postavení dotčeného orgánu může být procesně silnější, proto není třeba se dále zabývat.
[36] Nejvyšší správní soud zde připouští, že zrušení stavební uzávěry v přezkumném řízení se může dotknout právní sféry, resp. i práva na samosprávu stěžovatele, jakožto obce, např. již tím, že nebude ochráněno budoucí využití území dle jím schváleného zadání územního plánu dočasným zastavením stavebních činností. Právo na samosprávu dále zahrnuje mj. i péči o příznivé životní prostředí obyvatel obce či o majetek ve vlastnictví obce (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017
264, č. 3909/2019 Sb. NSS, věc Dobřejovice vs. Čestlice), které mohou být zrušením stavební uzávěry rovněž potenciálně dotčeny. Nejvyšší správní soud proto musí do určité míry korigovat závěr krajského soudu, že zrušení stavební uzávěry stěžovatele není a priori způsobilé zasáhnout do práva na samosprávu obce (stěžovatele) v kontextu čl. 101 odst. 4 Ústavy a nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17. Toto dotčení na právech stěžovatele však neznamená, že v procesu přezkumu stavební uzávěry by stěžovatel měl mít postavení dotčeného orgánu dle § 136 odst. 2 správního řádu. Stěžovateli v posuzované věci v přezkumném řízení náleželo postavení dotčené osoby, jak vyplývá i z výše uvedené judikatury NSS. Postavení územního samosprávného celku jako dotčeného orgánu podle § 136 odst. 2 správního řádu pak je subsidiární, tj. uplatní se tehdy, pokud tomuto samosprávnému celku není umožněno uplatňovat jeho práva některou z forem účastenství (srov. Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha, BOVA POLYGON, 2012, s. 1028). Stěžovatelem nastíněnou otázkou, že postavení dotčeného orgánu může být procesně silnější, proto není třeba se dále zabývat.
[37] Jak bylo již výše uvedeno, odpůrce umožnil stěžovateli v přezkumném řízení uplatňovat práva dotčené osoby. Stěžovatel v přezkumném řízení námitky podal, přičemž konkrétnější argumentace týkající se jeho práva na samosprávu zde uplatněna nebyla, stěžovatel se domáhal projednání věci s dotčenými orgány (Správou KRNAP) a změny stavební uzávěry tak, aby zjištěné nezákonnosti byly odstraněny. S těmito námitkami se odpůrce v napadeném opatření obecné povahy přiměřeně vypořádal (srov. jeho str. 12 a 13) a v tomto ohledu mu nelze nic vytknout. Argumentace stěžovatele v kasační stížnosti týkající se principu zdrženlivosti je pak veskrze obecná a není nijak zřejmé, v čem měl odpůrce konkrétně pochybit. Ostatně argumentace stěžovatele je vnitřně rozporná, když na jednu stranu se dovolává vyjádření Správy Krkonošského národního parku ze dne 31. 5. 2021, která uvedla, že nemůže vyznačit místa, na něž by stavební uzávěra měla být omezena, na druhou stranu namítá, že stavební uzávěra měla být zrušena pouze zčásti, resp. územně omezena.
[37] Jak bylo již výše uvedeno, odpůrce umožnil stěžovateli v přezkumném řízení uplatňovat práva dotčené osoby. Stěžovatel v přezkumném řízení námitky podal, přičemž konkrétnější argumentace týkající se jeho práva na samosprávu zde uplatněna nebyla, stěžovatel se domáhal projednání věci s dotčenými orgány (Správou KRNAP) a změny stavební uzávěry tak, aby zjištěné nezákonnosti byly odstraněny. S těmito námitkami se odpůrce v napadeném opatření obecné povahy přiměřeně vypořádal (srov. jeho str. 12 a 13) a v tomto ohledu mu nelze nic vytknout. Argumentace stěžovatele v kasační stížnosti týkající se principu zdrženlivosti je pak veskrze obecná a není nijak zřejmé, v čem měl odpůrce konkrétně pochybit. Ostatně argumentace stěžovatele je vnitřně rozporná, když na jednu stranu se dovolává vyjádření Správy Krkonošského národního parku ze dne 31. 5. 2021, která uvedla, že nemůže vyznačit místa, na něž by stavební uzávěra měla být omezena, na druhou stranu namítá, že stavební uzávěra měla být zrušena pouze zčásti, resp. územně omezena.
[38] Ani námitka stěžovatele, že krajský soud neodůvodnil judikatorní odklon od svých předchozích rozsudků č. j. 30 A 35/2021
37 a č. j. 30 A 11/2021
57, není opodstatněná. Krajský soud vysvětlil, že závěry uvedené v těchto rozsudcích neobstojí vzhledem k názoru odůvodněnému v kasační stížností napadeném rozsudku. Toto zdůvodnění považuje Nejvyšší správní soud za dostačující. Krajský soud nevystupuje jako soud sjednocující judikaturu, a pokud změnu svého názoru řádně zdůvodnil, nic mu nebránilo v přijetí závěrů odlišných od svých předchozích rozsudků.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[39] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny stěžovatelem uplatněné námitky, kasační stížnost je proto nedůvodná. Nejvyšší správní soud tedy dle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[40] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému odpůrci pak nevznikly v řízení náklady přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti.
[41] Osoba zúčastněná na řízení má podle § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V tomto řízení však osobě zúčastněné na řízení žádná povinnost uložena nebyla, Nejvyšší správní soud neshledal ani jinou okolnost zvláštního zřetele hodnou, a proto osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. března 2023
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu