I. Správní akt, kterým se v přezkumném řízení provedeném dle § 174 odst. 2
správního řádu ruší územní plán obce, je třeba pokládat za opatření obecné povahy.
Obec, jejíž územní plán byl zrušen, není účastníkem přezkumného řízení a nemá
právo podat proti výsledku přezkumu odvolání. Za přiměřeného použití § 172
odst. 5 správního řádu však má postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitky. II. Proti zrušení územního plánu v přezkumném řízení se mohou obec nebo jiné dotčené osoby bránit u soudu návrhem dle § 101a s. ř. s.
I. Správní akt, kterým se v přezkumném řízení provedeném dle § 174 odst. 2
správního řádu ruší územní plán obce, je třeba pokládat za opatření obecné povahy.
Obec, jejíž územní plán byl zrušen, není účastníkem přezkumného řízení a nemá
právo podat proti výsledku přezkumu odvolání. Za přiměřeného použití § 172
odst. 5 správního řádu však má postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitky. II. Proti zrušení územního plánu v přezkumném řízení se mohou obec nebo jiné dotčené osoby bránit u soudu návrhem dle § 101a s. ř. s.
[17] Rozšířený senát se nejprve zabýval
otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci dle § 17 odst . 1
s . ř . s . Předkládající senát zjistil, že ohledně
účastenství obce při přezkumu územního
plánu, o které v projednávané věci jde, existuje rozdílná rozhodovací praxe Nejvyššího
správního soudu . Jsou zde tudíž dány rozpory, o nichž přísluší rozhodnout rozšířenému
senátu . Není sporu ani o tom, že předložená
otázka má význam pro rozhodnutí ve věci, neboť stěžovatel v uplatněném kasačním důvodu podle § 103 odst . 1 písm . a) s . ř . s . namítá
chybné posouzení právě této otázky .
IV.2 Posouzení povahy přezkumu
územního plánu
[18] V projednávané věci jde o přezkum
územního plánu . Územní plán je opatřením
obecné povahy . Opatření obecné povahy
obecně představuje správní akt smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů .
Jedná se o výsledek činnosti veřejné správy,
který není ani individuálním rozhodnutím,
ani právním předpisem . Rozhodnutím není
z toho důvodu, že nesměřuje vůči jmenovitě určené osobě či osobám, ale naopak vůči
neurčitému počtu osob . Právním předpisem
není proto, že jeho předmětem je podobně
jako u rozhodnutí řešení určité konkrétní
věci, nikoli stanovení obecného pravidla chování, vztahujícího se na všechny případy stejného druhu .
[19] Zákonodárce zůstal definici opatření
obecné povahy dlužen a do § 171 správního
řádu se dostalo pouze negativní vymezení,
které odlišuje opatření obecné povahy od
obou klasických forem činnosti správních orgánů, tedy činnosti normotvorné a rozhodovací . Opatření obecné povahy tvoří jistý mezičlánek mezi správním rozhodnutím a obecně
závazným právním předpisem, v literatuře
též někdy nazývaném jako všeobecné opatření nebo abstraktně-konkrétní či konkrétně-
-abstraktní akt .
[20] V části šesté (nazvané „Opatření
obecné povahy“) správní řád upravuje „řízení“ o opatření obecné povahy, a to formou
obecné právní úpravy vydávání opatření
obecné povahy v oblasti správního práva .
Právní úprava obsažená ve stavebním zákoně
z roku 2006 je ve vztahu k této obecné úpravě úpravou speciální . Stavební zákon z roku
2006 s odkazem na správní řád v šesti případech výslovně označuje správní akty vydávané v oblasti jeho věcné působnosti formou
opatření obecné povahy . Jde o zásady územního rozvoje (§ 36 odst . 4 stavebního zákona
z roku 2006), územní plán (§ 43 odst . 4 stavebního zákona z roku 2006), vymezení zastavěného území (§ 59 odst . 2 stavebního zákona z roku 2006), regulační plán (§ 62 odst . 1
stavebního zákona z roku 2006), územní
opatření o stavební uzávěře (§ 97 odst . 1 stavebního zákona z roku 2006) a územní opatření o asanaci území (§ 97 odst . 2 stavebního
zákona z roku 2006) . Některé z těchto aktů
jsou vydávány v samostatné působnosti, jiné
v působnosti přenesené .
[20] V části šesté (nazvané „Opatření
obecné povahy“) správní řád upravuje „řízení“ o opatření obecné povahy, a to formou
obecné právní úpravy vydávání opatření
obecné povahy v oblasti správního práva .
Právní úprava obsažená ve stavebním zákoně
z roku 2006 je ve vztahu k této obecné úpravě úpravou speciální . Stavební zákon z roku
2006 s odkazem na správní řád v šesti případech výslovně označuje správní akty vydávané v oblasti jeho věcné působnosti formou
opatření obecné povahy . Jde o zásady územního rozvoje (§ 36 odst . 4 stavebního zákona
z roku 2006), územní plán (§ 43 odst . 4 stavebního zákona z roku 2006), vymezení zastavěného území (§ 59 odst . 2 stavebního zákona z roku 2006), regulační plán (§ 62 odst . 1
stavebního zákona z roku 2006), územní
opatření o stavební uzávěře (§ 97 odst . 1 stavebního zákona z roku 2006) a územní opatření o asanaci území (§ 97 odst . 2 stavebního
zákona z roku 2006) . Některé z těchto aktů
jsou vydávány v samostatné působnosti, jiné
v působnosti přenesené .
[21] Zvláštní povaze opatření obecné povahy odpovídá i způsob jeho vydávání, stejně
tak i způsob přezkumu v rámci soudního řádu
správního (§ 101a s . ř . s . a násl .) . Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na
svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen . Soudní
řád správní dále přiznává zvláštní oprávnění
podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vydaného krajem obci,
přičemž aktivní procesní legitimace zde není
nijak omezena . Jak uvádí J . Vedral, jedná se
o určitou obdobu § 64 odst . 2 písm . j) zákona č . 182/1993 Sb ., o Ústavním soudu, podle
něhož může zastupitelstvo obce podat návrh
na zrušení právního předpisu kraje, do jehož
územního obvodu obec náleží (viz k tomu Vedral, J . Opatření obecné povahy . Správní právo, 2007, č . 6, s . 353) . S tímto srovnáním lze
souhlasit, neboť územní plánování je vyjma
procesu pořizování územně plánovací dokumentace součástí samostatné působnosti,
takže i toto oprávnění spadá svou povahou
do ochrany práva obce na samosprávu (článek 8 a článek 100 Ústavy) .
[22] Přezkum zákonnosti opatření obecné povahy je umožněn i uvnitř veřejné správy
dle správního řádu . Tomuto postupu zákonodárce bohužel věnoval pouze čtyři věty . Podle § 174 odst . 2 správního řádu „[s]oulad
opatření obecné povahy s právními předpisy
lze posoudit v přezkumném řízení. Usnesení
o zahájení přezkumného řízení lze vydat do
tří let od účinnosti opatření obecné povahy.
Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení
nastávají ode dne jeho právní moci.“ Pro
řízení platí obdobně ustanovení části první
a přiměřeně ustanovení části druhé správního řádu .
[22] Přezkum zákonnosti opatření obecné povahy je umožněn i uvnitř veřejné správy
dle správního řádu . Tomuto postupu zákonodárce bohužel věnoval pouze čtyři věty . Podle § 174 odst . 2 správního řádu „[s]oulad
opatření obecné povahy s právními předpisy
lze posoudit v přezkumném řízení. Usnesení
o zahájení přezkumného řízení lze vydat do
tří let od účinnosti opatření obecné povahy.
Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení
nastávají ode dne jeho právní moci.“ Pro
řízení platí obdobně ustanovení části první
a přiměřeně ustanovení části druhé správního řádu .
[23] Prvotní právní otázkou, kterou v této
věci musí rozšířený senát vyřešit, je povaha
přezkumu územního plánu, tj . opatření obecné povahy vydávaného v samostatné působnosti ve vztahu k části druhé správního řádu .
Odpověď na tuto základní otázku předurčuje
i povahu výsledku přezkumu . Jinými slovy
je nutné vyřešit, v jaké míře se aplikují § 94
a násl . správního řádu (zda lze vůbec hovořit
o správním řízení v obecném významu, zda
má nějaké účastníky a co je vlastně jeho výsledkem, zda opět opatření obecné povahy,
či rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního
řádu) .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016
[24] Správní řád v § 174 odkazuje na přiměřené použití části druhé správního řádu .
Slova „přiměřeně“ se užívá za situace, kdy se
konkrétní vztahy nemají řídit určitou právní
úpravou v plném rozsahu nebo mají-li se řídit
jen některými částmi určité právní úpravy .
Z obecného odkazu na část druhou správního řádu
jednoznačně nevyplývá, která
ustanovení části druhé se mají pro přezkum
opatření obecné povahy použít, případně
nepoužít . Vzhledem ke zvláštní povaze opatření obecné povahy, postupu jeho vydávání
a rozsahu části druhé správního řádu měl být
zákonodárce při odkazu na použití, či naopak
vyloučení určitých ustanovení správního
řádu konkrétnější .
[25] Ani přiměřené použití právní normy
či norem nemůže být projevem interpretační
libovůle, nepochybně však vyjadřuje volnější
vztah mezi porovnávanými právními vztahy,
než je tomu u „použití obdobného“ . Zákonodárce takovou úpravou dává v obecné rovině
najevo určitou podobnost těchto vztahů, nikoli však jejich shodnost, a umožňuje s přihlédnutím k povaze věci některé části odkazované úpravy nepoužít .
[26] Rozšířený senát vychází z předpokladu, že stejně jako „běžné přezkumné řízení“
vedené dle § 94 a násl . správního řádu je také
přezkum územního plánu zvláštním druhem
kontrolního mechanismu, tzv . dozorčím prostředkem . Tento prostředek lze uplatnit vůči
jakémukoliv opatření obecné povahy vydanému správním orgánem, bez ohledu na to, zda
byl přezkoumávaný akt vydán v samostatné
či přenesené působnosti . Jedná se o postup
zahajovaný z úřední povinnosti, na který
nemá nikdo z okruhu případných adresátů
právní nárok . Žádost, resp . podnět k přezkumu územního plánu, proto nezakládá právní
nárok žadatele na jeho věcné projednání .
[26] Rozšířený senát vychází z předpokladu, že stejně jako „běžné přezkumné řízení“
vedené dle § 94 a násl . správního řádu je také
přezkum územního plánu zvláštním druhem
kontrolního mechanismu, tzv . dozorčím prostředkem . Tento prostředek lze uplatnit vůči
jakémukoliv opatření obecné povahy vydanému správním orgánem, bez ohledu na to, zda
byl přezkoumávaný akt vydán v samostatné
či přenesené působnosti . Jedná se o postup
zahajovaný z úřední povinnosti, na který
nemá nikdo z okruhu případných adresátů
právní nárok . Žádost, resp . podnět k přezkumu územního plánu, proto nezakládá právní
nárok žadatele na jeho věcné projednání .
[27] Jen pro srovnání lze uvést ustálenou rozhodovací praxi správních soudů ve
věcech posuzování přípustnosti žalob proti
sdělením o podnětu k přezkumu správního
rozhodnutí dle správního řádu . Dle této judikatury přípis, jímž správní orgán sděluje, že
neshledává důvody k zahájení přezkumného
řízení (§ 94 odst . 1 správního řádu), je pou-
hým sdělením úřadu straně a není rozhodnutím ve smyslu § 65 s . ř . s .; takový úkon je
proto vyloučen z přezkoumání soudem ve
správním soudnictví a žalobu proti němu podanou správní soud odmítne jako nepřípustnou (např . rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14 . 2 . 2008, čj . 7 As 55/2007-71,
č . 1831/2009 Sb . NSS) .
[28] Přezkum územního plánu je tedy postupem z moci úřední, jehož zahájení by se za
přiměřeného použití § 94 odst . 1 správního
řádu mělo oznámit účastníkům řízení doručením oznámení nebo ústním prohlášením .
[29] Účastníky přezkumného řízení, jehož předmětem je rozhodnutí, jsou obecně
podle § 95 odst . 4 správního řádu ti, kteří se
účastnili původního řízení, nebo jejich právní nástupci .
[30] Při pořizování a vydávání územního
plánu žádní předem určení účastníci řízení
nejsou . Existuje zde okruh blíže neurčených,
tzv . dotčených osob, které mohou podle svého procesního postavení uplatňovat připomínky nebo námitky . Právě povaha územního plánu, který je opatřením obecné povahy
směřujícím vůči blíže neurčenému okruhu
osob, vylučuje možnost konkrétní účastníky
řízení stanovit . Není-li územní plán určen
objektivně určitelnému okruhu adresátů, neexistuje ani jmenovitě určený okruh osob, se
kterými by mohlo být jednáno při jeho přezkumu . Postup, ve kterém je územní plán vydáván, není správním řízením v užším slova
smyslu . Základním znakem řízení je, že v něm
vedle orgánu, který autoritativně rozhoduje,
existují konkrétně určené subjekty (účastníci), jichž se výsledné rozhodnutí dotýká nebo
může dotýkat .
[30] Při pořizování a vydávání územního
plánu žádní předem určení účastníci řízení
nejsou . Existuje zde okruh blíže neurčených,
tzv . dotčených osob, které mohou podle svého procesního postavení uplatňovat připomínky nebo námitky . Právě povaha územního plánu, který je opatřením obecné povahy
směřujícím vůči blíže neurčenému okruhu
osob, vylučuje možnost konkrétní účastníky
řízení stanovit . Není-li územní plán určen
objektivně určitelnému okruhu adresátů, neexistuje ani jmenovitě určený okruh osob, se
kterými by mohlo být jednáno při jeho přezkumu . Postup, ve kterém je územní plán vydáván, není správním řízením v užším slova
smyslu . Základním znakem řízení je, že v něm
vedle orgánu, který autoritativně rozhoduje,
existují konkrétně určené subjekty (účastníci), jichž se výsledné rozhodnutí dotýká nebo
může dotýkat .
[31] Skutečnost, že zákonodárce tento
v podstatě univerzální nástroj nápravy nezákonnosti uplatňovaný zejména v rámci hierachického uspořádání státní správy umožnil
i ve vztahu k opatřením obecné povahy a určitým způsobem jej formalizoval, automaticky neznamená, že se jedná o správní řízení
v procesním slova smyslu, tedy že jej lze vést
se jmenovitě určenými osobami v postavení
účastníků řízení . Lze citovat např . Jiřího Hoet-
zla, podle něhož „[p]od správním řízením
rozumí se obyčejně řízení, jehož účelem je
tvoření konkrétních rozhodnutí a opatření,
ale pod správní řízení možno subsumovat
i tvoření aktů osvědčovacích […], resp. aktů,
jejichž právní povaha je hybridní. […] Řízení
správní v pravém slova smyslu se neobejde
bez stran. Toto řízení jest součinnost správních úřadů a stran k vytvoření správního
aktu pro strany závazného, resp. k jeho
exekučnímu provedení.“ (viz Hoetzel, J . Československé správní právo, část všeobecná
[Melantrich, 1937]. 2 . vyd . Praha : Melantrich, 1937, s . 318) .
[32] Není-li přezkoumávaný akt úkonem
vztahujícím se ke konkrétním adresátům, nemůže být ani jeho zrušení (změna – nejde-li
o územní plán) v přezkumném řízení úkonem, který by se ke konkrétním adresátům
vztahoval, a to i přes jeho formální označení za „rozhodnutí“ a navázání jeho účinků
na „právní moc“ . Takovým výsledkem přezkumného řízení není úkon správního orgánu zakládající, měnící nebo rušící práva či
povinnosti konkrétním osobám, ale závazný
správní akt dopadající svým předmětem na
obecně vymezený okruh adresátů . Pojmově
proto nemůže mít přezkum územního plánu
podobu správního řízení, jehož výsledkem je
rozhodnutí dle § 67 správního řádu .
[32] Není-li přezkoumávaný akt úkonem
vztahujícím se ke konkrétním adresátům, nemůže být ani jeho zrušení (změna – nejde-li
o územní plán) v přezkumném řízení úkonem, který by se ke konkrétním adresátům
vztahoval, a to i přes jeho formální označení za „rozhodnutí“ a navázání jeho účinků
na „právní moc“ . Takovým výsledkem přezkumného řízení není úkon správního orgánu zakládající, měnící nebo rušící práva či
povinnosti konkrétním osobám, ale závazný
správní akt dopadající svým předmětem na
obecně vymezený okruh adresátů . Pojmově
proto nemůže mít přezkum územního plánu
podobu správního řízení, jehož výsledkem je
rozhodnutí dle § 67 správního řádu .
[33] Ze samotné skutečnosti, že zákonodárce označil přezkum územního plánu za
řízení, nelze dovozovat, že se jedná o správní řízení ve smyslu § 9 správního řádu, neboť zákonodárce za řízení označil v § 172
odst . 3 správního řádu i samotný proces, ve
kterém se opatření obecné povahy vydává .
Je však zcela nesporné, že vydávání opatření
obecné povahy je zvláštním postupem podle
části šesté správního řádu, nikoli správním
řízením v užším slova smyslu . Zvláštní povaha přezkoumávaného aktu vylučuje, aby
se přezkum územního plánu vedl shodným
způsobem jako „běžné přezkumné řízení“,
resp . některá ustanovení druhé části správního řádu včetně § 95 odst . 4 tohoto zákona
na tento postup vůbec aplikovat nelze . Jde
sice o dozorčí prostředek, jeho předmětem
je však dozor nad zcela jinou formou činnosti
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016
veřejné správy, než je tomu u „běžného přezkumného řízení“ .
[34] Zákonodárce si tohoto problému byl
vědom, protože okruh účastníků při přezkumu opatření obecné povahy na rozdíl např .
od veřejnoprávních smluv výslovně nevymezil (srov . § 165 odst . 6 správního řádu) .
[34] Zákonodárce si tohoto problému byl
vědom, protože okruh účastníků při přezkumu opatření obecné povahy na rozdíl např .
od veřejnoprávních smluv výslovně nevymezil (srov . § 165 odst . 6 správního řádu) .
[35] Rozšířený senát se shoduje s tou částí dosavadní judikatury, která vychází z materiálního pojetí opatření obecné povahy
a považuje za výsledek přezkumu územního
plánu opět opatření obecné povahy . Pokud
z právní úpravy vyplývá, že je správní orgán
oprávněn (tj . má pravomoc) učinit úkon
(zrušit územní plán), jímž při výkonu veřejné
moci zasáhne do práv blíže neurčeného počtu osob, který z povahy věci nelze předem
určit a nejedná se o zmocnění vydat právní
předpis, pak je takový úkon z materiálního
pojetí opatřením obecné povahy, protože naplňuje oba pojmové znaky opatření obecné
povahy (tj . konkrétnost předmětu a obecnost
adresátů) . Nelze dovozovat, že by rozšířený
senát takto svévolně měnil zákonem stanovenou formu úkonu, kterým se územní plán
v přezkumném řízení zrušuje, neboť při výkladu § 174 odst . 2 správního řádu je nutno
zohlednit vedle výkladu doslovného (používá-li toto ustanovení pojem „rozhodnutí“) výklad systematický a teleologický . Posuzovaný
případ nelze ani srovnávat s věcmi rozhodovanými Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 17 . 2 . 2016, čj . 7 As 323/2015-
-37, a ze dne 21 . 1 . 2011, čj . 8 Ao 7/2010-65,
č . 2321/2011 Sb . NSS (resp . v na to navazujícím usnesení Ústavního soudu ze dne 17 . 4 .
2013, sp . zn . III . ÚS 1085/11), neboť v těchto
věcech šlo o akty zákonem výslovně prohlášené za právní předpisy, k jejichž zrušení nemají správní soudy pravomoc a tuto pravomoc
si nemohou přisvojit ani extenzivní aplikací
materiálního pojetí opatření obecné povahy .
[35] Rozšířený senát se shoduje s tou částí dosavadní judikatury, která vychází z materiálního pojetí opatření obecné povahy
a považuje za výsledek přezkumu územního
plánu opět opatření obecné povahy . Pokud
z právní úpravy vyplývá, že je správní orgán
oprávněn (tj . má pravomoc) učinit úkon
(zrušit územní plán), jímž při výkonu veřejné
moci zasáhne do práv blíže neurčeného počtu osob, který z povahy věci nelze předem
určit a nejedná se o zmocnění vydat právní
předpis, pak je takový úkon z materiálního
pojetí opatřením obecné povahy, protože naplňuje oba pojmové znaky opatření obecné
povahy (tj . konkrétnost předmětu a obecnost
adresátů) . Nelze dovozovat, že by rozšířený
senát takto svévolně měnil zákonem stanovenou formu úkonu, kterým se územní plán
v přezkumném řízení zrušuje, neboť při výkladu § 174 odst . 2 správního řádu je nutno
zohlednit vedle výkladu doslovného (používá-li toto ustanovení pojem „rozhodnutí“) výklad systematický a teleologický . Posuzovaný
případ nelze ani srovnávat s věcmi rozhodovanými Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 17 . 2 . 2016, čj . 7 As 323/2015-
-37, a ze dne 21 . 1 . 2011, čj . 8 Ao 7/2010-65,
č . 2321/2011 Sb . NSS (resp . v na to navazujícím usnesení Ústavního soudu ze dne 17 . 4 .
2013, sp . zn . III . ÚS 1085/11), neboť v těchto
věcech šlo o akty zákonem výslovně prohlášené za právní předpisy, k jejichž zrušení nemají správní soudy pravomoc a tuto pravomoc
si nemohou přisvojit ani extenzivní aplikací
materiálního pojetí opatření obecné povahy .
[36] Jakkoliv dozorčí orgán není v postavení orgánu územního plánování ani nerozhoduje o věcném obsahu územního plánu
(srov . bod [40] tohoto rozsudku), má jeho
výsledný zrušující akt za následek deregulaci konkrétně vymezeného území, která se
dotýká jednak obce, a dále i blíže neurčitého
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016
okruhu dalších osob . Dozorčí orgán, kterým
je při přezkumu územního plánu krajský
úřad, nemůže obci, jež o obsahu tohoto aktu
rozhoduje v samostatné působnosti, vnucovat svoji vůli ohledně obsahu územního plánu a nemůže obci vnucovat ani to, zda má takový akt pořídit (územní plán je fakultativně
pořizovanou územně plánovací dokumentací, o jehož pořízení rozhoduje zastupitelstvo
obce v samostatné působnosti) . Zrušením
územního plánu tak dochází k faktické deregulaci konkrétního území a s tím spojené
podstatné změně právního režimu pozemků
v obci . Pozemky v dosud zastavitelných plochách se stávají součástí nezastavěného území, jejichž využití je možné pouze dle § 18
odst . 5, resp . § 188a stavebního zákona z roku
2006 . Regulativy stanovené pro využití určitých ploch pozbývají platnosti, což se může
projevit ve snížení ochrany vlastníků sousedních nemovitostí, zanikají věcná předkupní
práva k pozemkům a nemovitostem zřízená
přezkoumávaným územním plánem apod .
V důsledku deregulace území proto dochází k podstatnému zásahu do práv širokého
okruhu blíže neurčených adresátů (obce,
vlastníků nemovitostí, stavebníků, investorů
a dalších) . Zrušení územního plánu dozorčím orgánem tedy naplňuje oba pojmové
znaky opatření obecné povahy .
[36] Jakkoliv dozorčí orgán není v postavení orgánu územního plánování ani nerozhoduje o věcném obsahu územního plánu
(srov . bod [40] tohoto rozsudku), má jeho
výsledný zrušující akt za následek deregulaci konkrétně vymezeného území, která se
dotýká jednak obce, a dále i blíže neurčitého
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016
okruhu dalších osob . Dozorčí orgán, kterým
je při přezkumu územního plánu krajský
úřad, nemůže obci, jež o obsahu tohoto aktu
rozhoduje v samostatné působnosti, vnucovat svoji vůli ohledně obsahu územního plánu a nemůže obci vnucovat ani to, zda má takový akt pořídit (územní plán je fakultativně
pořizovanou územně plánovací dokumentací, o jehož pořízení rozhoduje zastupitelstvo
obce v samostatné působnosti) . Zrušením
územního plánu tak dochází k faktické deregulaci konkrétního území a s tím spojené
podstatné změně právního režimu pozemků
v obci . Pozemky v dosud zastavitelných plochách se stávají součástí nezastavěného území, jejichž využití je možné pouze dle § 18
odst . 5, resp . § 188a stavebního zákona z roku
2006 . Regulativy stanovené pro využití určitých ploch pozbývají platnosti, což se může
projevit ve snížení ochrany vlastníků sousedních nemovitostí, zanikají věcná předkupní
práva k pozemkům a nemovitostem zřízená
přezkoumávaným územním plánem apod .
V důsledku deregulace území proto dochází k podstatnému zásahu do práv širokého
okruhu blíže neurčených adresátů (obce,
vlastníků nemovitostí, stavebníků, investorů
a dalších) . Zrušení územního plánu dozorčím orgánem tedy naplňuje oba pojmové
znaky opatření obecné povahy .
[37] V přezkumném řízení proto může
být opatření obecné povahy rušeno (v některých případech, např . u opatření vydávaných
v přenesené působnosti, také nahrazeno jiným) pouze právním aktem stejného druhu
a vlastní přezkum územního plánu je nutno
vést přiměřeně způsobu, jakým se vede řízení o jeho vydání .
[38] K materiálnímu pojetí opatření
obecné povahy se vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne ze dne 19 . 11 . 2008, Pl . ÚS 14/07,
N 198/51 SbNU 409, č . 198/2008 Sb . ÚS .
V tomto nálezu mj . konstatoval, že „§ 171
správního řádu [z roku 2004] charakterizuje v tomto smyslu opatření obecné povahy
jednak materiálními znaky, a to negativním
vymezením jako závazný úkon správního
orgánu, který není právním předpisem ani
rozhodnutím. Zároveň ale stanovuje správ-
ním orgánům v případech, kdy jim zvláštní
zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, postupovat podle části šesté zákona, jež upravuje řízení o návrhu opatření
obecné povahy a jeho přezkum (formální
znak) […] [M]ateriálnímu chápání opatření obecné povahy ve prospěch stěžovatelů je třeba dát přednost také s ohledem na
konstantní judikaturu Ústavního soudu, dle
níž, nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad
spravedlivého procesu volit ten, který vůbec,
resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého
základního práva či svobody.“
[38] K materiálnímu pojetí opatření
obecné povahy se vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne ze dne 19 . 11 . 2008, Pl . ÚS 14/07,
N 198/51 SbNU 409, č . 198/2008 Sb . ÚS .
V tomto nálezu mj . konstatoval, že „§ 171
správního řádu [z roku 2004] charakterizuje v tomto smyslu opatření obecné povahy
jednak materiálními znaky, a to negativním
vymezením jako závazný úkon správního
orgánu, který není právním předpisem ani
rozhodnutím. Zároveň ale stanovuje správ-
ním orgánům v případech, kdy jim zvláštní
zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, postupovat podle části šesté zákona, jež upravuje řízení o návrhu opatření
obecné povahy a jeho přezkum (formální
znak) […] [M]ateriálnímu chápání opatření obecné povahy ve prospěch stěžovatelů je třeba dát přednost také s ohledem na
konstantní judikaturu Ústavního soudu, dle
níž, nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad
spravedlivého procesu volit ten, který vůbec,
resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého
základního práva či svobody.“
[39] Také převážná část odborné literatury, pokud se vůbec touto otázkou zabývá,
zastává materiální pojetí opatření obecné povahy a považuje výsledek přezkumu dle § 172
správního řádu za opatření obecné povahy .
Kromě již opakovaně uváděného Komentáře ke správnímu řádu dále pak Potěšil, L .;
Hejč, D .; Rigel, F .; Marek, D . Správní řád.
Komentář. 1 . vyd . Praha : C . H . Beck, 2015,
s . 757: „Judikatura se opakovaně vyjádřila
k tomu, jaká je povaha rozhodnutí v přezkumném řízení v případě přezkoumání
opatření obecné povahy. Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 24. 10. 2013, čj. 4 Aos
3/2013-33, 3005/2014 Sb. NSS (shodně srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 13. 12. 2013, čj. 5 As 101/2013-40), nejprve obecně konstatoval, že ‚správní akt,
kterým se mění nebo ruší opatření obecné
povahy, je třeba rovněž pokládat za opatření obecné povahy‘ . Posléze Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 12. 6. 2014, čj. 4 Aos
4/2013-40, uzavřel, že ‚rozhodnutí o zrušení opatření obecné povahy v přezkumném
řízení představuje z materiálního hlediska
opatření obecné povahy‘ . Na tom ničeho nemění, že Krajský soud v Praze (srov. usnesení ze dne 12. 6. 2013, čj. 46 A 46/2013-9)
vyslovil právní názor opačný. Přednostně je
třeba zohlednit závěry Nejvyššího správního
soudu, které byly navíc vysloveny opakovaně. Ze strany krajského soudu se proto jedná spíše o exces a vybočení z dosavadního
přístupu, který je založen na preferenci tzv.
materiálního pojetí opatření obecné pova-
hy.“ Macháčková, J . a kol . Stavební zákon.
2 . vyd . Praha : C . H . Beck, 2013, s . 219: „Přezkumné řízení o opatření obecné povahy je
zvláštním řízením podle části šesté správního řádu, na které se pouze přiměřené použijí
ustanovení části druhé, zejména § 94 a násl.
správního řádu (srov. Vedral 2012, s. 1390,
Závěr č. 85 poradního sboru ministra vnitra
ke správnímu řádu) .“
IV.3 Možná procesní obrana
[39] Také převážná část odborné literatury, pokud se vůbec touto otázkou zabývá,
zastává materiální pojetí opatření obecné povahy a považuje výsledek přezkumu dle § 172
správního řádu za opatření obecné povahy .
Kromě již opakovaně uváděného Komentáře ke správnímu řádu dále pak Potěšil, L .;
Hejč, D .; Rigel, F .; Marek, D . Správní řád.
Komentář. 1 . vyd . Praha : C . H . Beck, 2015,
s . 757: „Judikatura se opakovaně vyjádřila
k tomu, jaká je povaha rozhodnutí v přezkumném řízení v případě přezkoumání
opatření obecné povahy. Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 24. 10. 2013, čj. 4 Aos
3/2013-33, 3005/2014 Sb. NSS (shodně srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 13. 12. 2013, čj. 5 As 101/2013-40), nejprve obecně konstatoval, že ‚správní akt,
kterým se mění nebo ruší opatření obecné
povahy, je třeba rovněž pokládat za opatření obecné povahy‘ . Posléze Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 12. 6. 2014, čj. 4 Aos
4/2013-40, uzavřel, že ‚rozhodnutí o zrušení opatření obecné povahy v přezkumném
řízení představuje z materiálního hlediska
opatření obecné povahy‘ . Na tom ničeho nemění, že Krajský soud v Praze (srov. usnesení ze dne 12. 6. 2013, čj. 46 A 46/2013-9)
vyslovil právní názor opačný. Přednostně je
třeba zohlednit závěry Nejvyššího správního
soudu, které byly navíc vysloveny opakovaně. Ze strany krajského soudu se proto jedná spíše o exces a vybočení z dosavadního
přístupu, který je založen na preferenci tzv.
materiálního pojetí opatření obecné pova-
hy.“ Macháčková, J . a kol . Stavební zákon.
2 . vyd . Praha : C . H . Beck, 2013, s . 219: „Přezkumné řízení o opatření obecné povahy je
zvláštním řízením podle části šesté správního řádu, na které se pouze přiměřené použijí
ustanovení části druhé, zejména § 94 a násl.
správního řádu (srov. Vedral 2012, s. 1390,
Závěr č. 85 poradního sboru ministra vnitra
ke správnímu řádu) .“
IV.3 Možná procesní obrana
[40] Dozorčí orgány mohou územní plán
zrušit pro rozpor se zákonem nebo pro nezákonnost předcházejícího řízení . Stavební
zákon z roku 2006 změnu územního plánu
v přezkumném řízení výslovně vylučuje (srov .
§ 54 odst . 6 tohoto zákona) . I kdyby však stavební zákon z roku 2006 toto výslovné vyloučení neobsahoval, měla by případná změna
opatření obecné povahy vydávaného v samostatné působnosti provedená dozorčím
orgánem v rámci přezkumu vždy za následek
nepřípustný zásah do ústavního práva územního samosprávného celku na samosprávu
[srov . § 147 odst . 2 zákona č . 128/2000 Sb .,
o obcích (obecní zřízení), a v něm uvedený
zákaz apelace v odvolacím řízení ve věcech
samostatné působnosti či shodně § 90 odst . 1
písm . c) správního řádu] .
[40] Dozorčí orgány mohou územní plán
zrušit pro rozpor se zákonem nebo pro nezákonnost předcházejícího řízení . Stavební
zákon z roku 2006 změnu územního plánu
v přezkumném řízení výslovně vylučuje (srov .
§ 54 odst . 6 tohoto zákona) . I kdyby však stavební zákon z roku 2006 toto výslovné vyloučení neobsahoval, měla by případná změna
opatření obecné povahy vydávaného v samostatné působnosti provedená dozorčím
orgánem v rámci přezkumu vždy za následek
nepřípustný zásah do ústavního práva územního samosprávného celku na samosprávu
[srov . § 147 odst . 2 zákona č . 128/2000 Sb .,
o obcích (obecní zřízení), a v něm uvedený
zákaz apelace v odvolacím řízení ve věcech
samostatné působnosti či shodně § 90 odst . 1
písm . c) správního řádu] .
[41] V rámci přezkumného řízení se přezkoumává nejen zákonnost územního plánu,
ale i zákonnost řízení o jeho vydání . Soulad
s právními předpisy se posuzuje dle právního stavu a skutkových okolností v době jeho
vydání . K vadám, které neměly vliv na soulad
územního plánu s právními předpisy, se nepřihlíží .
[42] Výše uvedené nicméně neznamená, že zrušení územního plánu se stěžovatele žádným způsobem nedotkne . Opak je
pravdou . Kompetence přezkoumávajícího
správního orgánu sice nezahrnuje oprávnění územní plán jakýmkoliv způsobem měnit
ani samosprávnému celku přikázat, aby takový dokument vůbec měl, avšak jeho zrušení
představuje podstatný zásah . Jak již bylo uvedeno výše, zrušení územního plánu má za
následek deregulaci dotčeného území a s ní
spojenou velkou míru právní nejistoty . Územ-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016
ní plán je klíčovým prostředkem, kterým
může obec kontrolovat, regulovat a usměrňovat urbanistický rozvoj svého území a chránit
jeho hodnoty . Ani ekonomický aspekt není
zanedbatelný, protože pořízení územního
plánu je finančně nákladné . Zrušení územního plánu se dotýká jak obce samotné, tak
dalších subjektů . Jelikož o jeho věcné stránce
rozhoduje obec v samostatné působnosti, dochází zrušením územního plánu k zásahu do
ústavního práva územního samosprávného
celku na samosprávu (čl . 8 a čl . 100 Ústavy) .
[43] Zásah do práva obce na samosprávu nemá za následek „překlopení“ postupu
dle části šesté správního řádu do formalizovaného řízení dle části druhé, v rámci kterého by obec byla jediným účastníkem řízení
s oprávněním podat proti výsledku přezkumu odvolání . Takový výklad by byl v rozporu
s materiálním pojetím opatření obecné povahy a navíc by zakládal nerovnost v právech
obce a blíže neurčeného počtu dotčených
osob, do jejichž práv je zrušením územního plánu v přezkumném řízení zasahováno
(zejm . vlastníků pozemků) . Kasační stížnosti
stěžovatele proto nelze v projednávané věci
přisvědčit .
[43] Zásah do práva obce na samosprávu nemá za následek „překlopení“ postupu
dle části šesté správního řádu do formalizovaného řízení dle části druhé, v rámci kterého by obec byla jediným účastníkem řízení
s oprávněním podat proti výsledku přezkumu odvolání . Takový výklad by byl v rozporu
s materiálním pojetím opatření obecné povahy a navíc by zakládal nerovnost v právech
obce a blíže neurčeného počtu dotčených
osob, do jejichž práv je zrušením územního plánu v přezkumném řízení zasahováno
(zejm . vlastníků pozemků) . Kasační stížnosti
stěžovatele proto nelze v projednávané věci
přisvědčit .
[44] Na druhé straně ani výklad, dle kterého nemá obec žádnou možnost do přezkumu
jí vydaného opatření obecné povahy zasahovat, není udržitelný . Ačkoliv obec neměla ani
při vydávání a schvalování územního plánu
postavení dotčené osoby, musí mít vzhledem
k povaze zásahu výkonné moci do ústavně
zaručeného práva na samosprávu možnost
aktivně do tohoto „řízení “ vstoupit a případně se proti tomuto zásahu státní moci bránit .
Neznamená to však, že má natolik jiné či silnější postavení než např . vlastníci dotčených
nemovitostí, a svědčí jí proto zvláštní privilegované postavení .
[45] Obci musí být za přiměřeného použití § 172 odst . 5 správního řádu přiznáno
postavení dotčené osoby s právem podat
v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitku . Dalším důvodem pro přiznání obci postavení dotčené osoby je to, že
obci zpravidla svědčí řada věcných práv k nemovitostem na jejím území, např . vlastnická
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016
práva k pozemkům či věcná předkupní práva
vyplývající z § 101 stavebního zákona z roku
2006 . Podle tohoto ustanovení má obec předkupní právo k pozemku určenému územním
plánem pro veřejně prospěšnou stavbu,
veřejně prospěšné opatření nebo pro veřejné prostranství . Zrušením územního plánu
předkupní právo zaniká . V takovém případě
je obec zrušením územního plánu přímo dotčena na svých subjektivních právech .
[46] Ostatně postavení obcí a krajů, a to
přímo jako účastníků řízení, se připouští
i v případě sistace (pozastavení účinnosti)
obecně závazných vyhlášek . Územní samospráva není jen výkonem veřejné moci, ale
rovněž ústavně zaručeným právem obcí
a krajů, které může obec a kraj hájit nejen
před obecnými soudy a Ústavním soudem,
ale i před správními orgány v rámci výkonu
veřejné správy .
[46] Ostatně postavení obcí a krajů, a to
přímo jako účastníků řízení, se připouští
i v případě sistace (pozastavení účinnosti)
obecně závazných vyhlášek . Územní samospráva není jen výkonem veřejné moci, ale
rovněž ústavně zaručeným právem obcí
a krajů, které může obec a kraj hájit nejen
před obecnými soudy a Ústavním soudem,
ale i před správními orgány v rámci výkonu
veřejné správy .
[47] Jakkoliv je výsledkem přezkumu
územního plánu opět opatření obecné povahy, není účelem dozorčího prostředku
(přezkumného řízení) opakovat či nahrazovat celý proces, který vydání přezkoumávanému aktu předcházel . Není proto žádného
důvodu, aby byl postup dozorčího orgánu
zcela shodný s procesem stanoveným stavebním zákonem z roku 2006 při jeho vydávání
(např . veřejné projednání apod .) S ohledem
na skutečnost, že územní plán může být
zrušen pouze pro rozpor se zákonem, může
obec účinně namítat, že územní plán či jemu
předcházející řízení byly se zákonem zcela
souladné a ke zrušení územního plánu není
zákonný důvod . Za přiměřeného použití § 94
odst . 4 správního řádu může také namítat, že
územní plán byl sice vydán v rozporu s právem, avšak újma, která obci jeho případným
zrušením vznikne, je nepoměrně větší než
újma, která v důsledku porušení zákona
vznikla jinému nebo veřejnému zájmu .
[48] Právo obce vstoupit do přezkumného řízení a uplatňovat své námitky či připomínky předpokládá, že dozorčí orgán je za
analogického použití § 172 správního řádu
povinen zveřejnit (oznámit) nejen zahájení
„přezkumného řízení“ vyvěšením usnesení
o zahájení přezkumného řízení na své úřední
desce (§ 26 správního řádu), ale stejným způsobem zveřejnit též návrh výsledného „rozhodnutí“ formou veřejné vyhlášky (případně
tak může za přiměřené aplikace § 98 správního řádu učinit současně) . Dnem zveřejnění
návrhu výsledného „rozhodnutí“ je den, kdy
byl návrh zveřejněn veřejnou vyhláškou za
splnění podmínek stanovených v § 25 správního řádu . Podmínkou platného zveřejnění
je, aby byl návrh zveřejněn též způsobem
umožňujícím dálkový přístup . Součástí veřejné vyhlášky musí být i výzva pro dotčené osoby, aby k návrhu na zrušení územního plánu
podávaly připomínky či námitky (srov . § 172
odst . 4 a odst . 5 správního řádu) .
[49] Jak již bylo uvedeno, obec není jediným subjektem, který může být výsledkem
přezkumu dotčen . Zrušením územního plánu mohou být zasaženy i osoby, jejichž práv
se vydání územního plánu dotýkalo a které
postavení dotčených osob již měly . Tyto mohly podle významu svých práv podávat v procesu jeho schvalování připomínky či námitky . Takovým osobám musí být umožněno do
„přezkumného řízení“ vstoupit a namítat, že
ke zrušení územního plánu není žádný důvod, případně namítat, že zákonný důvod pro
zrušení územního plánu je naopak dán .
[49] Jak již bylo uvedeno, obec není jediným subjektem, který může být výsledkem
přezkumu dotčen . Zrušením územního plánu mohou být zasaženy i osoby, jejichž práv
se vydání územního plánu dotýkalo a které
postavení dotčených osob již měly . Tyto mohly podle významu svých práv podávat v procesu jeho schvalování připomínky či námitky . Takovým osobám musí být umožněno do
„přezkumného řízení“ vstoupit a namítat, že
ke zrušení územního plánu není žádný důvod, případně namítat, že zákonný důvod pro
zrušení územního plánu je naopak dán .
[50] Osoby, které měly podle § 172 odst . 4
a odst . 5 správního řádu procesní možnost
uplatňovat svá práva v řízení o vydání územního plánu, by měly mít v „přezkumném řízení“ obdobné postavení, a to bez ohledu na to,
zda svá práva v procesu vydávání územního
plánu skutečně uplatnily . Je tomu tak proto,
že při jeho příjímání nemusely mít proti tomuto územnímu plánu žádné výhrady, a proto ani aktivně v tomto procesu nevystupovaly, zatímco jeho zrušení se jich naopak může
negativně dotknout .
[51] Právě proto, že vzhledem k povaze
přezkoumávaného aktu není objektivně možné předem okruh takových osob stanovit, je
na každé z nich, aby podle svého původního
procesního postavení uplatnila proti návrhu
výsledného aktu buď připomínku, nebo námitku .
[52] I pro dotčené osoby platí, že proti
návrhu „rozhodnutí v přezkumném řízení“
mohou účinně namítat, že územní plán či
jemu předcházející řízení byly se zákonem
zcela souladné (případně rozporné) a ke
zrušení územního plánu není (je) zákonný
důvod . Za přiměřeného použití § 94 odst . 4
správního řádu mohou obdobně jako obec
namítat, že územní plán byl sice vydán v rozporu s právem, avšak újma, která jim jeho
případným zrušením vznikne, je nepoměrně
větší než újma, která v důsledku porušení zákona vznikla jinému, nebo by zrušení územního plánu odporovalo veřejnému zájmu .
[53] Dozorčí orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi
v jeho odůvodnění, o námitkách je povinen
rozhodnout jednotlivě . Odůvodněné rozhodnutí o námitkách je součástí výsledného aktu
(výsledku přezkumu, viz § 172 odst . 5 správního řádu) .
[54] Výsledné „rozhodnutí o zrušení
územního plánu“ oznámí dozorčí orgán
postupem dle § 173 odst . 1 správního řádu
a účinky nastanou za přiměřeného použití
§ 73 odst . 1 téhož zákona jeho oznámením .
Proti tomuto výsledku přezkoumání pak mohou dotčené osoby obdobně jako obec podat
návrh na zrušení opatření obecné povahy ve
smyslu § 101a s . ř . s ., pokud splňují podmínky
pro aktivní procesní legitimaci, jak byly vyloženy v judikatuře rozšířeného senátu (srov .
usnesení rozšířeného senátu ze dne 21 . 7 .
2009, čj . 1 Ao 1/2009-120, č . 1910/2009 Sb .
NSS), a to ve lhůtě počítané od okamžiku
jeho oznámení .
Odlišné stanovisko soudkyň
Mgr. Jany Brothánkové
a JUDr. Lenky Matyášové
[54] Výsledné „rozhodnutí o zrušení
územního plánu“ oznámí dozorčí orgán
postupem dle § 173 odst . 1 správního řádu
a účinky nastanou za přiměřeného použití
§ 73 odst . 1 téhož zákona jeho oznámením .
Proti tomuto výsledku přezkoumání pak mohou dotčené osoby obdobně jako obec podat
návrh na zrušení opatření obecné povahy ve
smyslu § 101a s . ř . s ., pokud splňují podmínky
pro aktivní procesní legitimaci, jak byly vyloženy v judikatuře rozšířeného senátu (srov .
usnesení rozšířeného senátu ze dne 21 . 7 .
2009, čj . 1 Ao 1/2009-120, č . 1910/2009 Sb .
NSS), a to ve lhůtě počítané od okamžiku
jeho oznámení .
Odlišné stanovisko soudkyň
Mgr. Jany Brothánkové
a JUDr. Lenky Matyášové
[1] Rozšířený senát při posouzení věci
dospěl k závěru, že je dána jeho pravomoc
rozhodnout o předložené otázce, a to účastenství obce v řízení o přezkoumání jí vydaného opatření obecné povahy, neboť existuje
rozdílná judikatura tohoto soudu . Při posouzení této otázky muselo být předně postaveno najisto, zda je správní akt, který je dle
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016
§ 174 odst . 2 správního řádu výsledkem přezkumného řízení provedeného příslušným
orgánem, jenž je nadán pravomocí přezkoumat soulad opatření obecné povahy s právními předpisy, rozhodnutím, nebo rovněž opatřením obecné povahy .
[2] Rozšířený senát dospěl k závěru:
„Správní akt, kterým se v přezkumném
řízení provedeném dle § 174 odst. 2
správního řádu ruší územní plán obce,
je třeba pokládat za opatření obecné povahy. Obec, které byl územní plán zrušen,
není účastníkem přezkumného řízení
a nemá právo podat proti výsledku přezkumu odvolání. Za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu však má
postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu
výsledného aktu námitky. Proti zrušení
územního plánu v přezkumném řízení
se mohou obec nebo jiné dotčené osoby
bránit u soudu návrhem dle § 101a s. ř. s.“
[3] Souhlasíme s tím, že obci, které byl
územní plán zrušen cestou dozorčího prostředku nad výkonem samostatné působnosti postupem podle § 174 odst . 2 správního
řádu, a osobám, které by mohly být přímo
dotčeny zrušením vydaného opatření obecné povahy, musí být přiznáno právo v přezkumném řízení se k věci vyjádřit a uplatnit
svoje argumenty proti důvodům, v nichž je
spatřována případná nezákonnost vydaného
opatření obecné povahy nebo postupu obce
před jeho vydáním .
[4] Rozšířený senát měl pravomoc otázku
účastenství obce v přezkumném řízení, která je rozporná, řešit . Pro závěr, zda je obec
(popř . další osoby dotčené vydaným územním plánem) „účastníkem přezkumného řízení“, je rozhodná povaha samotného aktu,
který je výsledkem přezkumného řízení .
[4] Rozšířený senát měl pravomoc otázku
účastenství obce v přezkumném řízení, která je rozporná, řešit . Pro závěr, zda je obec
(popř . další osoby dotčené vydaným územním plánem) „účastníkem přezkumného řízení“, je rozhodná povaha samotného aktu,
který je výsledkem přezkumného řízení .
[5] Většinové stanovisko je založeno na
tom, že výsledek přezkumu opatření obecné
povahy, zde územního plánu, je rovněž opatřením obecné povahy . Správní řád v § 174
odst . 2 stanoví: „Soulad opatření obecné
povahy s právními předpisy lze posoudit
v přezkumném řízení. Usnesení o zahájení
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016
přezkumného řízení lze vydat do tří let od
účinnosti opatření obecné povahy. Účinky
rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají
ode dne jeho právní moci.“ Zákon tím určuje
závazný postup (přezkumné řízení) i formu
výsledného úkonu (rozhodnutí) . Od obecně
platné úpravy pro přezkumné řízení (§ 94
a násl . správního řádu) stanoví pro toto přezkumné řízení odchylky (např . ve lhůtě pro
zahájení přezkumného řízení), nikoli však co
do formy výsledného správního aktu (tj . rozhodnutí) .
[6] Různé senáty Nejvyššího správního
soudu se opakovaně vyjádřily k tomu, zda,
a za jakých podmínek, je správní soud oprávněn určit právní povahu aktu veřejné moci .
Domníváme se, že většinový názor jde svým
výkladem proti závěrům již vysloveným .
[6] Různé senáty Nejvyššího správního
soudu se opakovaně vyjádřily k tomu, zda,
a za jakých podmínek, je správní soud oprávněn určit právní povahu aktu veřejné moci .
Domníváme se, že většinový názor jde svým
výkladem proti závěrům již vysloveným .
[7] V rozsudku čj . 7 As 323/2015-37 sedmý senát (i když šlo o posouzení, zda je obecně závazná vyhláška právním předpisem,
nebo opatřením obecné povahy) uvedl: „Obdobnou otázkou se Nejvyšší správní soud
zabýval již v usnesení ze dne 21. 1. 2011,
čj. 8 Ao 7/2010-65, v němž uvedl, že úvahy
soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou namístě, pokud zákonné pojmenování takového
aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní
změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení. Pokud zákon
výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu
zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Výjimečně se tak
může stát za situace, kdy tato právní úprava doznala později podstatné změny (srov.
nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 14/07, který se týkal územního plánu, jenž byl vydán ještě podle zákona
č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Nejvyšší správní soud dále v citovaném
usnesení uvedl, že projeví-li zákonodárce
jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán
v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu
zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou
pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní jistotu. Mimo zákonodár-
ce samého je to pouze Ústavní soud, který
(aniž by svou pravomoc překročil) může
zasáhnout v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu.
S uvedenými závěry Nejvyššího správního
soudu se ztotožnil Ústavní soud v usnesení
ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11, kterým rozhodl o ústavní stížnosti proti citovanému usnesení Nejvyššího správního soudu.
V něm uvedl, že ‚akty orgánů veřejné správy,
které jsou prima faciae právními předpisy
(neboť jsou tak označeny v příslušném zákoně, který zmocňuje k jejich vydání), by měly
být primárně přezkoumávány v rámci řízení
o kontrole norem . Pokud zákon výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato
forma je dodržena, není tu zpravidla prostor
pro jiné soudní hodnocení povahy takového
aktu . Úvahy soudu o tom, zda napadený akt
je opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou
ovšem namístě, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo
k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení . Nabízí-li
se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy,
je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp . co nejméně,
zasahuje do toho kterého základního práva či svobody . […] [T]ento závěr nezbavuje
Ústavní soud v budoucnu možnosti, zejména
naskytne-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, přiklonit se k materiálnímu
zkoumání opatření obecné povahy . Úvaha,
zda ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu soudu tedy otevřena . […] Pokud se zákonodárce
jasně vysloví v tom smyslu, že se o určité věci
má „rozhodnout“ určitou, konkrétní formou
a správní orgán tento příkaz dodrží, tak je
významně zúžen prostor pro úvahy o charakteru tohoto aktu . Možnost přezkumu otázky,
zda ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu
soudu vždy otevřena . Akty orgánů veřejné
správy, které jsou prima facie právními předpisy, neboť jsou tak označeny v příslušném
zákoně, jenž zmocňuje k jejich vydání, budou
vždy primárně přezkoumávány v rámci řízení
o kontrole norem, ledaže by v některém z takových řízení Ústavní soud došel k závěru, že
takový akt (resp . akt stejného druhu, vzešlý
z činnosti subjektů veřejné moci, z konkrétní
právní úpravy a za vymezených skutkových
okolností) má být napříště posuzován podle
svého materiálního pojetí, tedy kupř . jako
opatření obecné povahy .‘ “
[7] V rozsudku čj . 7 As 323/2015-37 sedmý senát (i když šlo o posouzení, zda je obecně závazná vyhláška právním předpisem,
nebo opatřením obecné povahy) uvedl: „Obdobnou otázkou se Nejvyšší správní soud
zabýval již v usnesení ze dne 21. 1. 2011,
čj. 8 Ao 7/2010-65, v němž uvedl, že úvahy
soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou namístě, pokud zákonné pojmenování takového
aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní
změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení. Pokud zákon
výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu
zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Výjimečně se tak
může stát za situace, kdy tato právní úprava doznala později podstatné změny (srov.
nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 14/07, který se týkal územního plánu, jenž byl vydán ještě podle zákona
č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Nejvyšší správní soud dále v citovaném
usnesení uvedl, že projeví-li zákonodárce
jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán
v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu
zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou
pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní jistotu. Mimo zákonodár-
ce samého je to pouze Ústavní soud, který
(aniž by svou pravomoc překročil) může
zasáhnout v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu.
S uvedenými závěry Nejvyššího správního
soudu se ztotožnil Ústavní soud v usnesení
ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11, kterým rozhodl o ústavní stížnosti proti citovanému usnesení Nejvyššího správního soudu.
V něm uvedl, že ‚akty orgánů veřejné správy,
které jsou prima faciae právními předpisy
(neboť jsou tak označeny v příslušném zákoně, který zmocňuje k jejich vydání), by měly
být primárně přezkoumávány v rámci řízení
o kontrole norem . Pokud zákon výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato
forma je dodržena, není tu zpravidla prostor
pro jiné soudní hodnocení povahy takového
aktu . Úvahy soudu o tom, zda napadený akt
je opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou
ovšem namístě, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo
k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení . Nabízí-li
se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy,
je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp . co nejméně,
zasahuje do toho kterého základního práva či svobody . […] [T]ento závěr nezbavuje
Ústavní soud v budoucnu možnosti, zejména
naskytne-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, přiklonit se k materiálnímu
zkoumání opatření obecné povahy . Úvaha,
zda ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu soudu tedy otevřena . […] Pokud se zákonodárce
jasně vysloví v tom smyslu, že se o určité věci
má „rozhodnout“ určitou, konkrétní formou
a správní orgán tento příkaz dodrží, tak je
významně zúžen prostor pro úvahy o charakteru tohoto aktu . Možnost přezkumu otázky,
zda ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu
soudu vždy otevřena . Akty orgánů veřejné
správy, které jsou prima facie právními předpisy, neboť jsou tak označeny v příslušném
zákoně, jenž zmocňuje k jejich vydání, budou
vždy primárně přezkoumávány v rámci řízení
o kontrole norem, ledaže by v některém z takových řízení Ústavní soud došel k závěru, že
takový akt (resp . akt stejného druhu, vzešlý
z činnosti subjektů veřejné moci, z konkrétní
právní úpravy a za vymezených skutkových
okolností) má být napříště posuzován podle
svého materiálního pojetí, tedy kupř . jako
opatření obecné povahy .‘ “
[8] Sedmý senát s přihlédnutím k uvedenému výše dovodil, že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy, protože
„[z]ákon [č . 131/2000 Sb .,] o hlavním městě
Praze (§ 44 odst. 3) ve spojení se zákonem
[č . 202/1990 Sb ., o loteriích a jiných podobných hrách] (§ 50 odst. 4) jednoznačně stanoví, že odpůrce může, a to formou obecně
závazné vyhlášky, rozhodovat o místech
a čase provozování loterií a jiných podobných her, resp. o místech a časech, kde a kdy
je provozování těchto her zakázáno. […]
I když § 50 odst. 4 zákona o loteriích [a jiných podobných hrách] bylo novelizováno
zákonem č. 300/2011 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2012, tedy v době, kdy již existovala právní úprava týkající se opatření
obecné povahy, zákonodárce přesto ponechal stávající úpravu, podle které může obec
v samostatné působnosti rozhodovat o místech a čase provozování loterií a jiných podobných her pouze formou obecně závazné
vyhlášky. […] Úvahy o tom, zda napadená
vyhláška je opatřením obecné povahy, či
nikoliv, proto nejsou namístě, jelikož se nejedná o situaci, kdy zákonné pojmenování
chybí nebo došlo k zásadní změně právní
úpravy a chybí výslovná přechodná ustanovení. Namítl-li stěžovatel v kasační stížnosti,
že z usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 1. 2011, čj. 8 Ao 7/2010-65, nelze
vyjít proto, že se týká nařízení, a nikoliv
obecně závazné vyhlášky, Nejvyšší správní
soud se s tímto názorem neztotožnil. Podle
jeho názoru je podstatné, že zákonodárce
jednoznačně projevil vůli, aby obce rozhodovaly o dané problematice formou obecně
závazné vyhlášky. V daném případě se tedy
nejedná o situaci, kdy by zákon o loteriích
[a jiných podobných hrách] formu aktu neupravoval.“
[8] Sedmý senát s přihlédnutím k uvedenému výše dovodil, že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy, protože
„[z]ákon [č . 131/2000 Sb .,] o hlavním městě
Praze (§ 44 odst. 3) ve spojení se zákonem
[č . 202/1990 Sb ., o loteriích a jiných podobných hrách] (§ 50 odst. 4) jednoznačně stanoví, že odpůrce může, a to formou obecně
závazné vyhlášky, rozhodovat o místech
a čase provozování loterií a jiných podobných her, resp. o místech a časech, kde a kdy
je provozování těchto her zakázáno. […]
I když § 50 odst. 4 zákona o loteriích [a jiných podobných hrách] bylo novelizováno
zákonem č. 300/2011 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2012, tedy v době, kdy již existovala právní úprava týkající se opatření
obecné povahy, zákonodárce přesto ponechal stávající úpravu, podle které může obec
v samostatné působnosti rozhodovat o místech a čase provozování loterií a jiných podobných her pouze formou obecně závazné
vyhlášky. […] Úvahy o tom, zda napadená
vyhláška je opatřením obecné povahy, či
nikoliv, proto nejsou namístě, jelikož se nejedná o situaci, kdy zákonné pojmenování
chybí nebo došlo k zásadní změně právní
úpravy a chybí výslovná přechodná ustanovení. Namítl-li stěžovatel v kasační stížnosti,
že z usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 1. 2011, čj. 8 Ao 7/2010-65, nelze
vyjít proto, že se týká nařízení, a nikoliv
obecně závazné vyhlášky, Nejvyšší správní
soud se s tímto názorem neztotožnil. Podle
jeho názoru je podstatné, že zákonodárce
jednoznačně projevil vůli, aby obce rozhodovaly o dané problematice formou obecně
závazné vyhlášky. V daném případě se tedy
nejedná o situaci, kdy by zákon o loteriích
[a jiných podobných hrách] formu aktu neupravoval.“
[9] S odkazem na navazující rekapitulaci
nálezů Ústavního soudu sedmý senát uzavřel,
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016
že „Nejvyšší správní soud je povinen respektovat výslovně vyjádřenou vůli zákonodárce
ohledně právní formy právního aktu, stejně
jako ústavně stanovené limity své kompetence.“
[10] V nyní projednávané věci, ač je předmětem posouzení povaha aktu dle § 174
odst . 2 správního řádu, je klíčová otázka obdobná . Není dle našeho názoru důvodu nahlížet na věc odlišnou optikou (viz bod [35]
rozhodnutí rozšířeného senátu), stanoví-li
zákon výslovně formu správního aktu, který
je výsledkem přezkumného řízení .
[11] Podle § 174 odst . 2 správního řádu
lze soulad opatření obecné povahy s právními předpisy posoudit v přezkumném řízení,
které lze zahájit usnesením vydaným do tří
let od účinnosti opatření obecné povahy,
účinky rozhodnutí v přezkumném řízení
nastávají ode dne jeho právní moci .
[12] Pro řízení podle části šesté (§ 174
odst . 1) správního řádu platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení
části druhé správního řádu .
[12] Pro řízení podle části šesté (§ 174
odst . 1) správního řádu platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení
části druhé správního řádu .
[13] V § 171 správního řádu jako obecného předpisu zavazuje zákonodárce správní
orgány k postupu podle části šesté tam, kde
jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy . V § 174 odst . 2 správního řádu upravuje dozorčí prostředek, jímž je
přezkumné řízení, a stanoví v souladu s obecnou úpravou přezkumného řízení i právní
formu výsledného aktu – rozhodnutí . Tím
spíše tedy, jestliže zákonodárce určil formu
aktu jako rozhodnutí, ač současně v dotčené
šesté části správního řádu obecně upravil postup pro vydávání opatření obecné povahy,
nelze shledat, že by šlo o nejednoznačné či
neurčité vymezení formy aktu a je vyloučen
vliv případné pozdější změny právní úpravy .
[14] Rozšířený senát by měl respektovat
takto jednoznačně vyjádřenou vůli zákonodárce, který stanovil orgánu, kterého nadal
pravomocí přezkoumat i zrušit opatření
obecné povahy, závazný postup a určil formu
výsledného aktu .
[15] Krajský úřad dle § 67 odst . 1 písm . a)
zákona č . 129/2000 Sb ., o krajích (krajské zří-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016
zení), resp . dle § 192 odst . 2 stavebního zákona z roku 2006 rozhoduje při přezkoumávání
územních plánů obcí v přenesené působnosti . Vykonávat svou pravomoc může jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví
zákon (čl . 2 odst . 3 Ústavy, čl . 2 odst . 2 Listiny
základních práv a svobod), a to tím spíše, že
jeho akt zasahuje do výsostného práva obce
na samosprávu, které je zaručeno článkem 8
Ústavy . Podle čl . 101 odst . 4 Ústavy může stát
zasahovat do činnosti územně samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona,
a jen způsobem stanoveným zákonem . Nejde
tak toliko o zachování bezrozpornosti právního řádu při výkladu pojmu „rozhodnutí“
obsaženého v obecném právním procesním
předpisu, ale o meze a způsob výkonu pravomoci státní správy nad akty vydávanými orgány samosprávy stanovené zákonem .
[16] Právní povaha aktu vydávaného
v přezkumném řízení, tak jako i přezkumné
řízení samo, je jiným postupem než postup
předcházející vydání opatření obecné povahy . Předmětem přezkumu je opatření obecné
povahy, kterým obec závazně stanovila pravidla pro budoucí uspořádání a využití území .
Výsledkem přezkumného řízení (obsahově)
není opatření obecné povahy, krajský úřad
nemá pravomoc regulovat území obce (nemůže změnit v přezkumném řízení územní
plán; § 54 odst . 6 stavebního zákona z roku
2006) . V případě zrušení územního plánu
rozhodnutím v přezkumném řízení je to,
co rozšířený senát dovozuje v bodech [35]
a [36], tj . deregulace území, pouze zákonným
důsledkem (§ 55 stavebního zákona z roku
2006) . Tento důsledek s sebou však přináší
i zrušující rozsudek soudu, tedy výsledek řízení dle § 101a a násl . s . ř . s ., a také není z tohoto důvodu rozsudek soudu, jako výsledek
soudního přezkumu, považován za opatření
obecné povahy .
[16] Právní povaha aktu vydávaného
v přezkumném řízení, tak jako i přezkumné
řízení samo, je jiným postupem než postup
předcházející vydání opatření obecné povahy . Předmětem přezkumu je opatření obecné
povahy, kterým obec závazně stanovila pravidla pro budoucí uspořádání a využití území .
Výsledkem přezkumného řízení (obsahově)
není opatření obecné povahy, krajský úřad
nemá pravomoc regulovat území obce (nemůže změnit v přezkumném řízení územní
plán; § 54 odst . 6 stavebního zákona z roku
2006) . V případě zrušení územního plánu
rozhodnutím v přezkumném řízení je to,
co rozšířený senát dovozuje v bodech [35]
a [36], tj . deregulace území, pouze zákonným
důsledkem (§ 55 stavebního zákona z roku
2006) . Tento důsledek s sebou však přináší
i zrušující rozsudek soudu, tedy výsledek řízení dle § 101a a násl . s . ř . s ., a také není z tohoto důvodu rozsudek soudu, jako výsledek
soudního přezkumu, považován za opatření
obecné povahy .
[17] Výsledkem přezkumného řízení
může být jak zrušení územního plánu, tak
i zastavení přezkumného řízení . Podle § 94
odst . 4 správního řádu „[j]estliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde
k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by
újma, která by jeho zrušením nebo změnou
vznikla některému účastníkovi, který nabyl
práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném
nepoměru k újmě, která vznikla jinému
účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení
zastaví“ . V takovém případě není usnesení
o zastavení řízení pouhým procesním rozhodnutím, neboť správní orgán posuzuje
i hmotněprávní důvody . Potom i toto rozhodnutí by muselo být opatřením obecné povahy se všemi důsledky (i soudního přezkumu), byť názor většiny v rozhodnutí výslovně
označuje jako opatření obecné povahy pouze akt, kterým se územní plán ruší . Je zcela
zjevné, že v případě usnesení o zastavení
přezkumného řízení k žádné regulaci území
nedochází .
[17] Výsledkem přezkumného řízení
může být jak zrušení územního plánu, tak
i zastavení přezkumného řízení . Podle § 94
odst . 4 správního řádu „[j]estliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde
k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by
újma, která by jeho zrušením nebo změnou
vznikla některému účastníkovi, který nabyl
práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném
nepoměru k újmě, která vznikla jinému
účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení
zastaví“ . V takovém případě není usnesení
o zastavení řízení pouhým procesním rozhodnutím, neboť správní orgán posuzuje
i hmotněprávní důvody . Potom i toto rozhodnutí by muselo být opatřením obecné povahy se všemi důsledky (i soudního přezkumu), byť názor většiny v rozhodnutí výslovně
označuje jako opatření obecné povahy pouze akt, kterým se územní plán ruší . Je zcela
zjevné, že v případě usnesení o zastavení
přezkumného řízení k žádné regulaci území
nedochází .
[18] Závěr, zda je výsledkem přezkumného řízení „rozhodnutí “ či „opatření obecné
povahy“ nese s sebou i další hmotněprávní
a procesní důsledky . Lze-li přezkumné řízení
zahájit do tří let od účinnosti opatření obecné povahy (stejně jako se lze v téže lhůtě domáhat ochrany veřejných subjektivních práv
návrhem u soudu podle § 101a s . ř . s .), pak závěr, že i správní akt – výsledek přezkumného
řízení (a to jakýkoliv) – je rovněž opatřením
obecné povahy, znamená, že i proti němu lze
podat do tří let návrh k soudu . Otázka právní jistoty všech zúčastněných, nejen obce,
tj . minimalizace zásahu co do doby, kdy bude
zřejmé, že změna může nastat jen opět „změnou“ tohoto opatření vydanou obcí (která
v mezidobí může, popř . dle požadavků stavebního zákona z roku 2006 musí dle § 54
odst . 4 a odst . 5 a § 55 tohoto zákona nastat),
se tak nepřípustně prodlužuje, a popírá tak
lhůtu tří let, kterou zákonodárce stanovil jak
pro možnou obranu před soudem v soudním
řádu správním, tak pro zahájení řízení z moci
úřední dle § 174 odst . 2 správního řádu a kterou shledal „únosnou“ vzhledem k povaze
aktu, jakým opatření obecné povahy je .
[19] Přezkumné řízení dle § 174 odst . 2
správního řádu, a v tom se shodujeme s většinou, je dozorčím prostředkem . Předmětem
přezkumu je opatření obecné povahy, tj . smíšený akt, který je v daném případě výsledkem
postupu dle § 52 stavebního zákona z roku
2006 . Tato fáze procesu pořizování územního plánu je nazvána „řízení o územním
plánu“, dotčené osoby nevystupují v tomto
„řízení “ v procesním postavení „účastníků“,
jak tomu je ve standardním správním řízení,
jehož výsledkem je rozhodnutí o právech
a povinnostech, jsou jim ale v tomto „řízení “
přiznána procesní práva . Okruh dotčených
osob – adresátů opatření obecné povahy – je
určen nikoli konkrétně, ale druhově . Proto
pro postup podle části šesté (§ 174 odst . 1)
správního řádu platí obdobně ustanovení
části první a přiměřeně ustanovení části druhé téhož zákona .
[19] Přezkumné řízení dle § 174 odst . 2
správního řádu, a v tom se shodujeme s většinou, je dozorčím prostředkem . Předmětem
přezkumu je opatření obecné povahy, tj . smíšený akt, který je v daném případě výsledkem
postupu dle § 52 stavebního zákona z roku
2006 . Tato fáze procesu pořizování územního plánu je nazvána „řízení o územním
plánu“, dotčené osoby nevystupují v tomto
„řízení “ v procesním postavení „účastníků“,
jak tomu je ve standardním správním řízení,
jehož výsledkem je rozhodnutí o právech
a povinnostech, jsou jim ale v tomto „řízení “
přiznána procesní práva . Okruh dotčených
osob – adresátů opatření obecné povahy – je
určen nikoli konkrétně, ale druhově . Proto
pro postup podle části šesté (§ 174 odst . 1)
správního řádu platí obdobně ustanovení
části první a přiměřeně ustanovení části druhé téhož zákona .
[20] Podle § 2 odst . 3 (část první) správního řádu mezi základní zásady činnosti správních orgánů patří šetřit práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž
se činnost správního orgánu v jednotlivém
případě dotýká (dále jen „dotčené osoby“).
Dotčené osoby jsou „stranou“, jestliže se činnost správního orgánu jejich práv či zájmů
dotýká . Nelze-li obdobně ohledně účastníků
přezkumného řízení aplikovat § 95 odst . 4
správního řádu (protože původní řízení nebylo vedeno ve smyslu § 9 správního řádu),
lze přiměřeně ve smyslu uvedené definice
„osob, jichž se činnost správního orgánu
v jednotlivém případě dotýká“, považovat
za „účastníky“ dotčené osoby dle části druhé, § 27 odst . 1 písm . b) a odst . 2 správního
řádu, tzn . za „účastníky“ přezkumného řízení
zahajovaného z moci úřední lze považovat
„dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit,
změnit nebo zrušit právo nebo povinnost“,
popř. další „dotčené osoby, pokud mohou být
rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech“ .
[21] Účastníkem přezkumného řízení
bude obec, jejíž právo na samosprávu může
být rozhodnutím v přezkumném řízení dotčeno (obdobně, jako je účastníkem v případě uplatnění jiných dozorčích prostředků dle
§ 123 obecního zřízení, § 106 zákona o hlavním městě Praze) .
[21] Účastníkem přezkumného řízení
bude obec, jejíž právo na samosprávu může
být rozhodnutím v přezkumném řízení dotčeno (obdobně, jako je účastníkem v případě uplatnění jiných dozorčích prostředků dle
§ 123 obecního zřízení, § 106 zákona o hlavním městě Praze) .
[22] Pro účastenství dalších dotčených
osob je rozhodné, zda mohou být rozhodnutím vydaným v přezkumném řízení, tzn . zrušením územního plánu nebo jeho části, popř .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016
zastavením řízení, přímo dotčeny na právech
nebo povinnostech . Těmi mohou být vlastníci pozemků a staveb dotčení schváleným
řešením regulace území (dotčení např . určením jejich pozemků jako ploch pro veřejně
prospěšné stavby, mezující sousedi těchto
ploch), oprávněný investor a zástupce veřejnosti, kteří podali námitky v „řízení“ o územním plánu (§ 52 odst . 2 stavebního zákona
z roku 2006, § 172 odst . 5 správního řádu) .
O jejich námitkách bylo opatřením obecné
povahy rozhodnuto, toto rozhodnutí je součástí vydaného a již účinného opatření a není
pochyb, že mohou být dotčeni z titulu hmotného práva (popř . oprávněného zájmu) nebo
procesního práva, bylo-li jejich námitkám
vyhověno, i zrušením již účinného opatření
obecné povahy v přezkumném řízení . Okruh
těchto osob jako účastníků navazujícího přezkumného řízení je určitelný z rozhodnutí
o námitkách .
[23] Zrušením účinného územního plánu
(zastavením řízení) mohou být dotčeni nesporně z tohoto okruhu osob i ti, kteří s navrhovaným řešením regulace území souhlasili
(proto ani námitky nepodali) . Ani těm není
upřeno právo být účastníkem přezkumného
řízení . Jejich situace, pokud jde o uplatnění
práv v tomto řízení, je srovnatelná s postavením účastníků v řízení o umístění liniové
stavby, v němž jsou účastníci vymezeni v rozhodnutí o zahájení řízení uvedením parcelních čísel pozemků . V případě přezkoumání
územního plánu postačí v usnesení o zahájení řízení určení, že jde o vlastníky pozemků
a staveb, popř . oprávněné investory v katastrálním území obce, kterého (kterých) se
toto opatření obecné povahy týká .
[24] Připomínky dalších osob (pokud nevyužily možnost zvolit si zástupce veřejnosti,
a získat tak „kvalifikované“ postavení v „řízení o územním plánu“; k tomu srov . usnesení
rozšířeného senátu ze dne 29 . 3 . 2016, čj . 4 As
217/2015-182) byly toliko podkladem pro
vydání opatření obecné povahy a správní orgán se s nimi byl povinen vypořádat (§ 172
odst . 4 správního řádu) . Stejně tak budou
tyto připomínky podkladem i v následném
přezkumném řízení . Ten, kdo připomínky
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016
podal, je účastníkem řízení; ten kdo je nepodal, nedisponuje ani procesním právem na jejich vypořádání, nicméně se postavení účastníka může v přezkumném řízení domáhat
a bude jím, dokud se neprokáže opak (§ 28
správního řádu) .
[24] Připomínky dalších osob (pokud nevyužily možnost zvolit si zástupce veřejnosti,
a získat tak „kvalifikované“ postavení v „řízení o územním plánu“; k tomu srov . usnesení
rozšířeného senátu ze dne 29 . 3 . 2016, čj . 4 As
217/2015-182) byly toliko podkladem pro
vydání opatření obecné povahy a správní orgán se s nimi byl povinen vypořádat (§ 172
odst . 4 správního řádu) . Stejně tak budou
tyto připomínky podkladem i v následném
přezkumném řízení . Ten, kdo připomínky
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016
podal, je účastníkem řízení; ten kdo je nepodal, nedisponuje ani procesním právem na jejich vypořádání, nicméně se postavení účastníka může v přezkumném řízení domáhat
a bude jím, dokud se neprokáže opak (§ 28
správního řádu) .
[25] Závěru, že „správní akt, kterým se
v přezkumném řízení provedeném dle § 174
odst. 2 správního řádu ruší územní plán
obce, je třeba pokládat za opatření obecné
povahy“, nesvědčí nutně ani procesní uchopení způsobu „oznamování“ usnesení o zahájení přezkumného řízení a výsledku přezkumného řízení (§ 172 odst . 1, § 173 odst . 1
správního řádu) . Bez ohledu na to, zda samotné oznámení o zahájení či výsledek přezkumného řízení je rozhodnutím nebo opatřením
obecné povahy, bude podle většinového závěru oznámen vyvěšením na úřední desce
a účinnosti nabude patnáctým dnem po vyvěšení (viz body [48] a [54] rozsudku v této
věci) . Stejným způsobem, postupem podle
§ 25 a § 26 správního řádu, bude veřejnou
vyhláškou oznámeno i rozhodnutí všem
účastníkům přezkumného řízení či jakýkoli
úkon či akt, který mu předcházel . Do právní
sféry adresátů se tak dostává stejným, zákonem předepsaným způsobem, aby se k němu
mohli vyjádřit . Oproti většinovému názoru
se nadto domníváme, že jde o „doručení“
rozhodnutí veřejnou vyhláškou (k tomu blíže
odkazujeme i na závěry disentu k usnesení
rozšířeného senátu ze dne 6 . 3 . 2012, čj . 9 Ao
7/2011–489, č . 2606/2012 Sb . NSS) . Pro doručování (jeden ze způsobů oznamování)
písemností v řízení o vydání opatření obecné povahy, tak i pro správní řízení (včetně
přezkumného řízení), tzn . i pro doručování
rozhodnutí veřejnou vyhláškou, platí totéž .
Konečně srovnatelný postup, řízení s velkým
počtem účastníků (§ 144 odst . 2 až odst . 4
správního řádu) předpokládá, že výzvu podle § 36 odst . 3 správního řádu pro účastníky
podle § 27 odst . 2 téhož zákona lze nahradit zveřejněním výrokové části rozhodnutí
a odůvodnění rozhodnutí s uvedením, v jaké
lhůtě, kde a jakým způsobem lze proti konceptu podávat námitky a navrhovat doplnění
řízení . O zahájení řízení se i v tomto případě
Ústavního soudu č . 198/2008 Sb . ÚS (sp . zn . Pl . ÚS 14/07) . dobému pobytu nebo o prodloužení doby jeho
platnosti tak, že je cizinec povinen tuto žádost
podat „nejpozději před uplynutím platnosti
víza k pobytu nad 90 dnů nebo platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, nejdříve však
120 dnů před uplynutím jeho platnosti. Žádost
o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty
je cizinec povinen podat nejdříve 120 a nejpozději 30 dnů před uplynutím její platnosti.“