Obecně závazná vyhláška vydaná podle § 44 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve spojení s § 50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných
podobných hrách, není opatřením obecné povahy.
Obecně závazná vyhláška vydaná podle § 44 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve spojení s § 50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných
podobných hrách, není opatřením obecné povahy.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne
9 . 11 . 2015, čj . 6 A 163/2015-44, zamítl návrh na zrušení opatření obecné povahy, ve
kterém navrhovatelka označila za opatření
obecné povahy § 2 a přílohu obecně závazné
vyhlášky č . 10/2013 Sb . hl . m . Prahy, kterou se
stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
hovat bez dalšího k odlišným institutům obsaženým v soudním řádu správním .
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[25] Rozšířený senát tedy uzavřel, že
není-li při podání žaloby na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku,
který procesní předpis platný pro řízení před
správním orgánem stanoví k ochraně proti
nečinnosti (§ 79 odst . 1 s . ř . s .), jedná se o žalobu nepřípustnou, kterou soud odmítne podle § 46 odst . 1 písm . d) s . ř . s . K případnému
dodatečnému splnění této podmínky v průběhu řízení před soudem nelze přihlížet .
[26] V dané věci se jednalo o jedinou
otázku, na níž závisí posouzení důvodnosti
kasační stížnosti, rozšířený senát proto rozhodl meritorně . Kasační stížnost není důvodná, proto ji zamítl podle § 110 odst . 1 věty
druhé s . ř . s .
loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace (dále
jen „napadená vyhláška“) .
Městský soud v odůvodnění rozsudku
uvedl, že v § 171 odst . 1 správního řádu je
opatření obecné povahy definováno nega-
tivně jak ve vztahu ke konkrétním správním
rozhodnutím, tak ve vztahu k právním předpisům . Ačkoliv v judikatuře Nejvyššího správního soudu převážilo materiální pojetí opatření obecné povahy, má tato forma činnosti
správních orgánů subsidiární povahu k vydání obecně závazné vyhlášky, kterou se upravuje určitá oblast veřejné správy na základě
zmocnění v zákoně . V tomto ohledu odkázal
městský soud na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21 . 1 . 2011, čj . 8 Ao 7/2010-
-65, č . 2321/2011 Sb . NSS . Dále městský soud
uvedl, že zákonem o loteriích bylo jednoznačně stanoveno, jakým způsobem mohou
obce rozhodovat o místech a čase k provozování loterií a jiných podobných her, resp .
o místech a časech, kde a kdy je provozování
těchto her zakázáno . Ustanovení § 50 odst . 4
zákona o loteriích bylo novelizováno zákonem č . 300/2011 Sb ., který nabyl účinnosti
dne 1 . 1 . 2012, tedy v době, kdy již existovala
právní úprava týkající se opatření obecné povahy, a zákonodárce přesto setrval na úpravě
prostřednictvím obecně závazné vyhlášky
vydané v samostatné působnosti obce . Navrhovatelkou označený § 2 a příloha napadené
vyhlášky tedy nemohl městský soud přezkoumávat jako opatření obecné povahy, neboť
se o tento akt státní správy nejednalo . Hlavní
město Praha (odpůrce) nepochybilo, pokud
při vydávání označených částí napadené
vyhlášky nepostupovalo podle části šesté
správního řádu . Proto městský soud návrh na
zrušení opatření obecné povahy zamítl podle
§ 101d odst . 2 s . ř . s . jako nedůvodný .
tatné působnosti obce . Navrhovatelkou označený § 2 a příloha napadené
vyhlášky tedy nemohl městský soud přezkoumávat jako opatření obecné povahy, neboť
se o tento akt státní správy nejednalo . Hlavní
město Praha (odpůrce) nepochybilo, pokud
při vydávání označených částí napadené
vyhlášky nepostupovalo podle části šesté
správního řádu . Proto městský soud návrh na
zrušení opatření obecné povahy zamítl podle
§ 101d odst . 2 s . ř . s . jako nedůvodný .
Proti tomuto rozsudku podala navrhovatelka (stěžovatelka) kasační stížnost . Namítanou nesrozumitelnost rozsudku spatřovala
stěžovatelka v tom, že městský soud návrh na
zrušení opatření obecné povahy zamítl podle
§ 101d odst . 2 s . ř . s ., ačkoliv dospěl k závěru,
že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy . V takovém případě měl městský
soud návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítnout podle § 46 odst . 1 písm . a) s . ř . s .
Nedostatek důvodů pak spatřovala stěžovatelka v tom, že ačkoliv v návrhu na zrušení
opatření obecné povahy uváděla množství
argumentů, městský soud se s nimi nevypo-
ušení opatření obecné povahy zamítl podle
§ 101d odst . 2 s . ř . s ., ačkoliv dospěl k závěru,
že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy . V takovém případě měl městský
soud návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítnout podle § 46 odst . 1 písm . a) s . ř . s .
Nedostatek důvodů pak spatřovala stěžovatelka v tom, že ačkoliv v návrhu na zrušení
opatření obecné povahy uváděla množství
argumentů, městský soud se s nimi nevypo-
řádal . Dále vyjádřila nesouhlas se závěrem
městského soudu, že napadená vyhláška není
opatřením obecné povahy . V tomto směru
poukázala na usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 31 . 10 . 2011, čj . 3 Ao 6/2011-47
a v něm citovanou judikaturu Ústavního soudu, podle které má v některých případech
materiální chápání opatření obecné povahy
přednost . I v nyní projednávaném případě je
nutno posoudit napadenou vyhlášku z hlediska materiální povahy, jelikož § 50 odst . 4
zákona o loteriích, na základě něhož byla
vydána napadená vyhláška, lze teleologicky
a ústavně konformně interpretovat tak, že některé akty vydávané podle tohoto ustanovení
mají být obcemi vydávány ve formě opatření
obecné povahy, a nikoliv ve formě obecně závazné vyhlášky . Oproti případům posuzovaným v judikatuře Nejvyššího správního soudu, o kterou se opřel městský soud, jsou zde
dány tři rozdíly . Zaprvé předmětem posouzení není nařízení obce, jak tomu bylo v usnesení Nejvyššího správního soudu čj . 8 Ao
7/2010-65, ale obecně závazná vyhláška .
V tomto ohledu stěžovatelka poukázala na odlišnosti mezi vydáváním nařízení a obecně závaznou vyhláškou obce . Zadruhé § 50 odst . 4
zákona o loteriích není zcela jednoznačný
a dává prostor pro interpretaci, přičemž
z něho není zřejmé, zda obec, která zakazuje či povoluje provoz loterií na konkrétních
adresách, tak musí činit obecně závaznou
vyhláškou . Zatřetí od přijetí citovaného ustanovení došlo k zásadním změnám judikatury .
V nálezech ze dne 7 . 9 . 2011, sp . zn . Pl . ÚS
56/10, č . 293/2011 Sb ., a ze dne 2 . 4 . 2013,
sp . zn . Pl . ÚS 6/13, č . 112/2013 Sb ., dospěl
Ústavní soud k závěru, že § 50 odst . 4 zákona
o loteriích je redundantní, neboť pravomoc
vydávat obecně závazné vyhlášky vyplývá obcím přímo z Ústavy . Normotvorná pravomoc
obcí v samostatné působnosti se od vůle zákonodárce emancipovala . Zákonodárci tudíž
nepřísluší obce limitovat v tom směru, že by
jim ukládal vydávat formou obecně závazných vyhlášek akty, jež obsahově nenaplňují
požadavky kladené na právní předpisy . Pokud tak zákonodárce bez znalosti budoucího
vývoje judikatury Ústavního soudu učinil, je
třeba jeho vůli vyjádřenou v § 50 odst . 4 zá-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
ím přímo z Ústavy . Normotvorná pravomoc
obcí v samostatné působnosti se od vůle zákonodárce emancipovala . Zákonodárci tudíž
nepřísluší obce limitovat v tom směru, že by
jim ukládal vydávat formou obecně závazných vyhlášek akty, jež obsahově nenaplňují
požadavky kladené na právní předpisy . Pokud tak zákonodárce bez znalosti budoucího
vývoje judikatury Ústavního soudu učinil, je
třeba jeho vůli vyjádřenou v § 50 odst . 4 zá-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
kona o loteriích nově promítnout do závěru,
že v případech, kdy se obec rozhodne podle
tohoto zákonného ustanovení nad rámec své
obecné normotvorné pravomoci vyplývající
přímo z Ústavy regulovat provoz loterií na
konkrétních adresách a v konkrétních časech, bude tak činit opatřením obecné povahy, a nikoliv obecně závaznou vyhláškou .
Protože v citovaných nálezech Ústavní soud
neposuzoval, zda je nutno obecně závaznou
vyhlášku podle § 50 odst . 4 zákona o loteriích
posuzovat materiálně jako opatření obecné
povahy, posouzení napadené vyhlášky jako
opatření obecné povahy by podle stěžovatelky nepředstavovalo rozpor s právním názorem Ústavního soudu . Pro posouzení napadené vyhlášky jako opatření obecné povahy
svědčí rovněž zájem na ochraně práva jednotlivců na spravedlivý proces podle čl . 36
odst . 2 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“; viz nález Ústavního soudu ze dne 19 . 11 . 2008, sp . zn . Pl . ÚS 14/07,
č . 198/2008 Sb . ÚS) . Dále stěžovatelka v kasační stížnosti argumentovala tím, že napadená vyhláška znaky opatření obecné povahy
naplňuje, protože se týká neurčité skupiny
adresátů a její obsah je zcela konkrétní .
Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti
odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu a svá vyjádření k návrhu
na zrušení opatření obecné povahy . Podle
jeho názoru obce vydávají obecně závazné
vyhlášky v rámci své samostatné působnosti
a tuto pravomoc mají na základě čl . 104 odst . 3
Ústavy . Citovaný článek však nevylučuje, aby
i zákony stanovily, kdy má obec obecně závaznou vyhlášku vydat . Zákonná zmocnění
obsažená např . v § 44 odst . 3 písm . a) zákona
č . 131/2000 Sb ., o hlavním městě Praze, a § 50
odst . 4 zákona o loteriích je proto třeba chápat jednak jako pomůcku pro zastupitelstvo
obce k rozhodnutí, co může obsahem obecně závazné vyhlášky být, a jednak jako reakci
zákonodárce na čl . 4 odst . 1 Listiny . Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti jedině obecně závaznou vyhláškou, pouze
v taxativně stanovených případech a tehdy,
stanoví-li tak zvláštní zákon [§ 10 zákona
č . 128/2000 Sb ., o obcích (obecní zřízení)] .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
oto třeba chápat jednak jako pomůcku pro zastupitelstvo
obce k rozhodnutí, co může obsahem obecně závazné vyhlášky být, a jednak jako reakci
zákonodárce na čl . 4 odst . 1 Listiny . Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti jedině obecně závaznou vyhláškou, pouze
v taxativně stanovených případech a tehdy,
stanoví-li tak zvláštní zákon [§ 10 zákona
č . 128/2000 Sb ., o obcích (obecní zřízení)] .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
Opatření obecné povahy naproti tomu obec
vydává v přenesené působnosti na základě
§ 171 správního řádu a na základě konkrétního zákonného zmocnění . Žádný zvláštní zákon neukládá, aby v oblasti regulace veřejného pořádku na území hlavního města Prahy
odpůrce vydal opatření obecné povahy . Pokud by naopak postupoval tak, jak požadovala stěžovatelka, porušil by zákon o loteriích,
protože ten neumožňuje odpůrci vydat opatření obecné povahy . V tomto ohledu odkázal
na nález Ústavního soudu sp . zn . Pl . ÚS 6/13 .
Ke stížní námitce týkající se zákonnosti napadené vyhlášky odpůrce uvedl, že přesahuje
rámec podaného návrhu . Podle odpůrce je
napadený rozsudek řádně odůvodněný a srozumitelný . Zákon o loteriích zmocňuje obce
k vydání obecně závazné vyhlášky a zároveň
v § 43 upravuje možnost ukončení platnosti
povolení za určitých okolností . Takové okolnosti nastaly s přijetím napadené vyhlášky .
S ohledem na § 43 zákona o loteriích si proto stěžovatelka musela být vědoma možnosti
ukončení provozu loterií .
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
Městského soudu v Praze a návrh na zrušení
opatření obecné povahy odmítl .
Z odůvodnění:
Vzhledem k tomu, že stěžovatelka v kasační stížnosti namítla nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud
se zabýval nejprve tímto stížním důvodem .
Bylo by totiž předčasné zabývat se právním
posouzením věci samé, pokud by nepřezkoumatelnost byla namítána důvodně .
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů vychází z ustálené judikatury Ústavního
soudu (např . nálezy ze dne 20 . 6 . 1996, sp . zn .
III . ÚS 84/94, č . 34/1995 Sb . ÚS, a ze dne 26 . 6 .
1997, sp . zn . III . ÚS 94/97, č . 85/1997 Sb . ÚS),
podle níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl . 36 odst . 1 Listiny, článek 1 Ústavy),
jež vylučuje libovůli při rozhodování, je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit
(ve správním soudnictví podle § 54 odst . 2
s . ř . s .) . To potvrzuje i navazující judikatura
, sp . zn .
III . ÚS 84/94, č . 34/1995 Sb . ÚS, a ze dne 26 . 6 .
1997, sp . zn . III . ÚS 94/97, č . 85/1997 Sb . ÚS),
podle níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl . 36 odst . 1 Listiny, článek 1 Ústavy),
jež vylučuje libovůli při rozhodování, je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit
(ve správním soudnictví podle § 54 odst . 2
s . ř . s .) . To potvrzuje i navazující judikatura
Ústavního soudu, např . nález ze dne 11 . 4 .
2007, sp . zn . I . ÚS 741/06, č . 64/2007 Sb . ÚS,
v němž Ústavní soud vyslovil, že odůvodnění
rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze
zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na
obsah odůvodnění a v konečném důsledku
takové rozhodnutí zasahuje do základních
práv účastníka řízení, který má nárok na
to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena . Také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze
dne 29 . 7 . 2004, čj . 4 As 5/2003-52, vyslovil,
že pokud z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými
úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření
závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené
právní normy, pak je třeba pokládat takové
rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a tím i nesrozumitelnost ve
smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti
se Nejvyšší správní soud zabýval např . v rozsudku ze dne 4 . 12 . 2003, čj . 2 Ads 58/2003-
-75, č . 133/2004 Sb . NSS, podle něhož lze za
nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně
soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl,
odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok
je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok
a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení
a kdo byl rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových,
nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění
soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat
o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá
své rozhodovací důvody.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu není napadený rozsudek nepřezkoumatelný ani z důvodu nesrozumitelnosti, ani
z nedostatku důvodů . Ačkoliv je odůvodnění
u účastníci řízení
a kdo byl rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových,
nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění
soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat
o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá
své rozhodovací důvody.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu není napadený rozsudek nepřezkoumatelný ani z důvodu nesrozumitelnosti, ani
z nedostatku důvodů . Ačkoliv je odůvodnění
napadeného rozsudku stručné, je z něj zřejmé, z jakých důvodů nepovažoval městský
soud napadenou vyhlášku za opatření obecné povahy, přičemž Nejvyšší správní soud se
s jeho závěry ztotožňuje . Za situace, kdy městský soud dospěl k závěru, že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy, bylo
již nadbytečné zabývat se dalšími argumenty
stěžovatelky . Městský soud reagoval i na námitky nezákonnosti napadené vyhlášky, když
uvedl, že toto hodnocení není v daném řízení na místě, protože k posuzování souladu
jiného právního předpisu se zákonem nebo
s mezinárodní smlouvou podle čl . 95 odst . 1
Ústavy soud přistupuje při přezkoumávání
zákonnosti individuálních správních rozhodnutí, která byla vydána podle takových předpisů . O takový předmět řízení se však v dané
věci nejednalo . Co se týče nesrozumitelnosti
napadeného rozsudku, je podle názoru Nejvyššího správního soudu z výroku napadeného rozsudku zcela zřejmé, jak městský soud
rozhodl, tj . že návrh zamítl, s čímž koresponduje i odůvodnění rozsudku . S ohledem na
výše citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí z důvodu nesrozumitelnosti
a nedostatku důvodů, proto dospěl Nejvyšší
správní soud k závěru, že napadený rozsudek
je přezkoumatelný .
Podle obsahu spisu zastupitelstvo odpůrce vydalo podle § 44 odst . 3 písm . a) a d)
zákona o hlavním městě Praze a § 50 odst . 4
zákona o loteriích napadenou vyhlášku, ve
které je v § 1 stanoveno, že „[l]oterie […]
mohou být provozovány pouze na místech
uvedených v příloze k této vyhlášce“ . Podle
§ 2 napadené vyhlášky pak „[p]rovozování
loterií na místech uvedených v příloze k této
vyhlášce je možné pouze v čase, který je
u konkrétního místa určen“ . V dalších ustanoveních napadené vyhlášky je pak upraven
zákaz reklamy na loterie, pravidla pro úpravu
vnějšího vzhledu místa, kde jsou loterie provozovány s tím, že touto vyhláškou nejsou dotčeny povinnosti provozovatelů loterií stanovené v jiných obecně závazných předpisech .
Napadená vyhláška (s výjimkou § 4) nabyla
účinnosti dne 4 . 10 . 2013 .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
*) S účinností od 1. 7. 2006 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
oveních napadené vyhlášky je pak upraven
zákaz reklamy na loterie, pravidla pro úpravu
vnějšího vzhledu místa, kde jsou loterie provozovány s tím, že touto vyhláškou nejsou dotčeny povinnosti provozovatelů loterií stanovené v jiných obecně závazných předpisech .
Napadená vyhláška (s výjimkou § 4) nabyla
účinnosti dne 4 . 10 . 2013 .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
*) S účinností od 1. 7. 2006 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
Podle § 50 odst . 4 zákona o loteriích
může obec „stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e),
g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné
hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou
být provozovány pouze na místech a v čase
touto vyhláškou určených, nebo stanovit,
na kterých místech a v jakém čase je v obci
provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat
provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce“ .
Podle § 44 odst . 3 písm . a) a d) zákona
o hlavním městě Praze mohou být v samostatné působnosti ukládány povinnosti jen
obecně závaznou vyhláškou, to mimo jiné
„k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména lze stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek
v hlavním městě Praze nebo by mohly být
v rozporu s dobrými mravy anebo z důvodu
ochrany bezpečnosti, zdraví a majetku, lze
vykonávat pouze na místech a v čase obecně
závaznou vyhláškou určených, popřípadě
stanovit, že na určitých veřejně přístupných
místech v hlavním městě Praze jsou takové činnosti zakázány“ nebo „stanoví-li tak
zvláštní zákon“ .
Podle § 101a s . ř . s . je oprávněn „[n]ávrh
na zrušení opatření obecné povahy nebo
jeho částí […] podat ten, kdo tvrdí, že byl na
svých právech opatřením obecné povahy,
vydaným správním orgánem, zkrácen“. Rozhodné pro posouzení věci je, zda se v daném
případě o takové opatření vůbec jedná . Institut opatření obecné povahy byl do českého právního řádu zaveden správním řádem
s účinností od 1 . 1 . 2006 . Soudní ochrana
před nezákonnými opatřeními obecné povahy je upravena v soudním řádu správním
s účinností od 1 . 5 . 2005 . Žádný z těchto předpisů však vyčerpávajícím způsobem nedefinuje, co se opatřením obecné povahy rozumí . Pouze v § 171 správního řádu je uvedeno,
že podle části šesté „postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy,
(stavební zákon).
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
které není právním předpisem ani rozhodnutím“ . Správní řád tedy vymezuje opatřené
obecné povahy pouze negativně . Judikatura
pak doplnila také pozitivní vymezení opatření obecné povahy jako akt s konkrétně určeným předmětem regulace a s obecně vymezeným okruhem adresátů . Jde tedy o správní
akt smíšený, který (materiálně) zahrnuje jak
prvek individuálního, tak normativního aktu .
ení obecné povahy,
(stavební zákon).
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
které není právním předpisem ani rozhodnutím“ . Správní řád tedy vymezuje opatřené
obecné povahy pouze negativně . Judikatura
pak doplnila také pozitivní vymezení opatření obecné povahy jako akt s konkrétně určeným předmětem regulace a s obecně vymezeným okruhem adresátů . Jde tedy o správní
akt smíšený, který (materiálně) zahrnuje jak
prvek individuálního, tak normativního aktu .
Klíčovou otázkou v dané věci je určení
právní povahy napadené vyhlášky, tedy posouzení, zda je svou povahou právním předpisem, nebo opatřením obecné povahy .
Obdobnou otázkou se Nejvyšší správní
soud zabýval již v usnesení čj . 8 Ao 7/2010-
-65, v němž uvedl, že „úvahy soudu o tom, zda
napadený akt je opatřením obecné povahy,
či nikoliv, jsou namístě, pokud […] zákonné
pojmenování takového aktu zcela chybí,
či pokud došlo k zásadní změně právní
úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná
ustanovení. [Pokud] zákon […] výslovně
stanoví formu příslušného právního aktu,
a tato forma je dodržena, není tu zpravidla
prostor pro jiné soudní hodnocení povahy
takového aktu. Výjimečně se tak může stát
za situace, kdy tato právní úprava doznala
později podstatné změny“ [srov . nález Ústavního soudu sp . zn . Pl . ÚS 14/07, který se týkal
územního plánu, jenž byl vydán ještě podle
zákona č . 50/1976 Sb ., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon)*)] . Nejvyšší správní soud dále v citovaném usnesení
uvedl, že „[p]rojeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud
ve správním soudnictví tuto formu zvrátit.
Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci
a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který – aniž by
svou pravomoc překročil – může zasáhnout
v případě, kdy by právem stanovená forma
aktu neodpovídala jeho obsahu.“ S uvedenými závěry Nejvyššího správního soudu se ztotožnil Ústavní soud v usnesení ze dne 17 . 4 .
2013, sp . zn . III . ÚS 1085/11, kterým rozhodl
ictví tuto formu zvrátit.
Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci
a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který – aniž by
svou pravomoc překročil – může zasáhnout
v případě, kdy by právem stanovená forma
aktu neodpovídala jeho obsahu.“ S uvedenými závěry Nejvyššího správního soudu se ztotožnil Ústavní soud v usnesení ze dne 17 . 4 .
2013, sp . zn . III . ÚS 1085/11, kterým rozhodl
o ústavní stížnosti proti citovanému usnesení
Nejvyššího správního soudu . V něm uvedl, že
„akty orgánů veřejné správy, které jsou prima facie právními předpisy (neboť jsou tak
označeny v příslušném zákoně, který zmocňuje k jejich vydání), by měly být primárně
přezkoumávány v rámci řízení o kontrole
norem. Pokud zákon výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor
pro jiné soudní hodnocení povahy takového
aktu. Úvahy soudu o tom, zda napadený akt
je opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou
ovšem namístě, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo
k zásadní změně právní úpravy, přičemž
chybějí výslovná přechodná ustanovení. Nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní
normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co
nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody.“ „[T]ento závěr nezbavuje Ústavní soud v budoucnu možnosti,
zejména naskytne-li se dvojí možný výklad
veřejnoprávní normy, přiklonit se k materiálnímu zkoumání opatření obecné povahy. Úvaha, zda ten který akt materiálně je
či není opatřením obecné povahy, zůstává
Ústavnímu soudu tedy otevřena. […] Pokud
se zákonodárce jasně vysloví v tom smyslu,
že se o určité věci má ‚rozhodnout‘ určitou,
konkrétní formou a správní orgán tento
příkaz dodrží, tak je významně zúžen prostor pro úvahy o charakteru tohoto aktu.
Možnost přezkumu otázky, zda ten který
akt materiálně je, či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu soudu vždy
otevřena. Akty orgánů veřejné správy, které
jsou prima facie právními předpisy, neboť
jsou tak označeny v příslušném zákoně,
jenž zmocňuje k jejich vydání, budou vždy
primárně přezkoumávány v rámci řízení
o kontrole norem, ledaže by v některém
z takových řízení Ústavní soud došel k závěru, že takový akt (resp. akt stejného druhu, vzešlý z činnosti subjektů veřejné moci,
z konkrétní právní úpravy a za vymezených
skutkových okolností) má být napříště posuzován podle svého materiálního pojetí, tedy
kupř. jako opatření obecné povahy.“
značeny v příslušném zákoně,
jenž zmocňuje k jejich vydání, budou vždy
primárně přezkoumávány v rámci řízení
o kontrole norem, ledaže by v některém
z takových řízení Ústavní soud došel k závěru, že takový akt (resp. akt stejného druhu, vzešlý z činnosti subjektů veřejné moci,
z konkrétní právní úpravy a za vymezených
skutkových okolností) má být napříště posuzován podle svého materiálního pojetí, tedy
kupř. jako opatření obecné povahy.“
Právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem v citovaných rozhodnutích lze použít i v nyní projednávané věci . Zákon o hlavním městě Praze
(§ 44 odst . 3) ve spojení se zákonem o loteriích (§ 50 odst . 4) jednoznačně stanoví, že
odpůrce může, a to formou obecně závazné
vyhlášky, rozhodovat o místech a čase provozování loterií a jiných podobných her, resp .
o místech a časech, kde a kdy je provozování
těchto her zakázáno . Podle těchto ustanovení
odpůrce postupoval a vydal napadenou vyhlášku . I když § 50 odst . 4 zákona o loteriích
byl novelizován zákonem č . 300/2011 Sb ., který nabyl účinnosti dne 1 . 1 . 2012, tedy v době,
kdy již existovala právní úprava týkající se
opatření obecné povahy, zákonodárce přesto
ponechal stávající úpravu, podle které může
obec v samostatné působnosti rozhodovat
o místech a čase provozování loterií a jiných
podobných her pouze formou obecně závazné vyhlášky . Nejvyšší správní soud se proto
ztotožnil se závěrem městského soudu, že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy, ale právním předpisem . Úvahy o tom,
zda napadená vyhláška je opatřením obecné
povahy, či nikoliv, proto nejsou namístě, jelikož se nejedná o situaci, kdy zákonné pojmenování chybí nebo došlo k zásadní změně
právní úpravy a chybí výslovná přechodná
ustanovení . Namítla-li stěžovatelka v kasační
stížnosti, že z usnesení Nejvyššího správního
soudu čj . 8 Ao 7/2010-65 nelze vyjít proto,
že se týká nařízení, a nikoliv obecně závazné
vyhlášky, Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožnil . Podle jeho názoru je podstatné, že zákonodárce jednoznačně projevil
vůli, aby obce rozhodovaly o dané problematice formou obecně závazné vyhlášky . V daném případě se tedy nejedná o situaci, kdy
by zákon o loteriích formu aktu neupravoval .
Stěžovatelčina argumentace týkající se odlišností vydávání nařízení a obecně závazné vyhlášky je proto nepřípadná .
Odkázala-li stěžovatelka v kasační stížnosti na usnesení Nejvyššího správního
soudu čj . 3 Ao 6/2011-47 a v něm citovanou
judikaturu Ústavního soudu, podle názoru
Nejvyššího správního soudu citované usne-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
. V daném případě se tedy nejedná o situaci, kdy
by zákon o loteriích formu aktu neupravoval .
Stěžovatelčina argumentace týkající se odlišností vydávání nařízení a obecně závazné vyhlášky je proto nepřípadná .
Odkázala-li stěžovatelka v kasační stížnosti na usnesení Nejvyššího správního
soudu čj . 3 Ao 6/2011-47 a v něm citovanou
judikaturu Ústavního soudu, podle názoru
Nejvyššího správního soudu citované usne-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
sení potvrzuje závěry vyplývající z usnesení
Nejvyššího správního soudu čj . 8 Ao 7/2010-
-65 a usnesení Ústavního soudu sp . zn . III . ÚS
1085/11 . Nejvyšší správní soud se v usnesení
čj . 3 Ao 6/2011-47 zabýval otázkou, zda přílohy č . 1 a 2 k nařízení č . 9/2011 Sb . hl . m . Prahy,
kterým se vydává tržní řád, jsou opatřením
obecné povahy, a uvedl, že pro zodpovězení
otázky, jaká je povaha napadených příloh nařízení č . 9/2011 Sb . hl . m . Prahy, je podstatné,
zda § 18 zákona č . 455/1991 Sb ., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon),
výslovně upravuje jejich formu . Dospěl pak
k závěru, že citované ustanovení výslovně stanoví formu právního aktu, v níž je tržní řád
vydáván, a to jako nařízení obce, tedy právní
předpis . Přílohy napadeného nařízení proto
nemají povahu opatření obecné povahy . Odkaz stěžovatelky na citované usnesení Nejvyššího správního soudu proto není přiléhavý .
Stěžovatelka dále namítla, že § 50 odst . 4
zákona o loteriích, na jehož základě byla napadená vyhláška vydaná, není zcela jednoznačný, tak, jak je požadováno v citované
judikatuře, a poukázala na to, že byl předmětem několika judikaturních posunů ze strany
Ústavního soudu .
V nálezu ze dne 14 . 6 . 2011, sp . zn . Pl . ÚS
29/10, č . 202/2011 Sb ., ve kterém Ústavní
soud posuzoval obecně závaznou vyhlášku
města Chrastava, uvedl, že čl . 104 odst . 3
Ústavy zmocňuje obec k originární normotvorbě, a tedy k jejímu vydání není zapotřebí
výslovné zákonné zmocnění . Dále se zabýval povahou § 50 odst . 4 zákona o loteriích
a uvedl, že „[t]oto ustanovení se do zákona
dostalo spolu s novelou obsaženou v zákoně č. 149/1998 Sb. s účinností od 1. 1. 1999,
přičemž je nepochybné, že úmyslem zákonodárce bylo posílit roli obecní samosprávy,
pokud jde o vymezení podmínek, za nichž
může tento typ loterií povolovat státní správa; v tomto kontextu nelze přehlížet ani skutečnost, že se tak stalo v době, kdy to byla
sama judikatura Ústavního soudu, která
z důvodů již podrobně vyložených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007,
N 218/47 SbNU 871, [č . 20/2008 Sb .] v podstatě neakceptovala originární povahu
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
t roli obecní samosprávy,
pokud jde o vymezení podmínek, za nichž
může tento typ loterií povolovat státní správa; v tomto kontextu nelze přehlížet ani skutečnost, že se tak stalo v době, kdy to byla
sama judikatura Ústavního soudu, která
z důvodů již podrobně vyložených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007,
N 218/47 SbNU 871, [č . 20/2008 Sb .] v podstatě neakceptovala originární povahu
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
normotvorby obcí založenou přímo čl. 104
odst. 3 Ústavy, a vyžadovala též právě
existenci zvláštního zákonného zmocnění. Ústavní soud je proto toho názoru, že
speciální ustanovení obsažené v zákoně
o loteriích je třeba s ohledem na to vykládat
pokud možno extenzivně tak, aby byl naplněn původní účel, jenž byl tímto ustanovením sledován, tj. prosazení ochrany místních záležitostí veřejného pořádku.“ Ústavní
soud tedy v citovaném nálezu dospěl k závěru, že regulace umístění výherních hracích
přístrojů spadá do samostatné působnosti
obcí . V bodě 46 citovaného nálezu pak dále
uvedl, že „je proto přípustné, aby obec, pociťuje-li takovou místní potřebu, regulovala
obecně závaznou vyhláškou vydanou podle
§ 50 odst . 4 [zákona o loteriích] ve spojení
s § 2 písm. e) téhož zákona umístění i interaktivních videoloterních terminálů, případně dalších přístrojů podobných výherním
hracím přístrojům, a to jako součásti širší
množiny přístrojů, k jejichž provozu vydává povolení Ministerstvo financí podle § 50
odst. 3 [zákona o loteriích]. Ústavní soud tedy
shledal, že regulace umístění interaktivních
videoloterních terminálů spadá do normotvorné působnosti obcí, a to podle ustanovení zvláštního zákona, jak má na mysli i § 10
písm. d) [obecního zřízení].“ V nálezu sp . zn .
Pl . ÚS 56/10 Ústavní soud posuzoval obecně
závaznou vyhlášku města Františkovy Lázně
a dospěl k závěru, že právo obcí regulovat
hazard na svém území vyplývá přímo z § 10
písm . a) obecního zřízení, a není tak ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění
v zákoně o loteriích . Dále uvedl, že „[p]rávo
územních samosprávných celků na samosprávu je ústavně garantovaným právem
(článek 8 a hlava sedmá Ústavy). Ústava
sama přímo nevyjmenovává konkrétní
oblasti, v nichž se právo na územní samosprávu může realizovat, a svěřuje stanovení
podrobností zákonu dle čl. 104 odst. 1 Ústavy (takovému, jakým je např. § 10 obecního zřízení), to však neznamená, že ústavní
garance práva na územní samosprávu se
vyčerpává formálně pouze stanovením výhrady zákona. Ústavní garance práva na
územní samosprávu má nepochybně i ma-
ek 8 a hlava sedmá Ústavy). Ústava
sama přímo nevyjmenovává konkrétní
oblasti, v nichž se právo na územní samosprávu může realizovat, a svěřuje stanovení
podrobností zákonu dle čl. 104 odst. 1 Ústavy (takovému, jakým je např. § 10 obecního zřízení), to však neznamená, že ústavní
garance práva na územní samosprávu se
vyčerpává formálně pouze stanovením výhrady zákona. Ústavní garance práva na
územní samosprávu má nepochybně i ma-
teriální aspekt; prováděcí zákon nemůže
obsah ústavně garantovaného práva na
územní samosprávu vyprázdnit či fakticky
eliminovat.“ V nálezu sp . zn . Pl . ÚS 6/13 se
Ústavní soud zabýval ústavní stížnosti města
Klatovy, na základě níž zrušil přechodné ustanovení čl . II bodu 4 zákona č . 300/2011 Sb .,
kterým byl změněn zákon o loteriích, podle
něhož bylo přiznáno obcím právo regulovat
obecně závaznou vyhláškou provoz interaktivních videoloterních terminálů na svém
území . Napadeným přechodným ustanovením však bylo odloženo uplatnění takových
vyhlášek vydaných na již povolená zařízení
do 31 . 12 . 2014 . Ústavní soud shledal takovou
úpravu neústavní, protože právo obcí usměrňovat na svém území provoz interaktivních
videoloterních terminálů nebylo založeno až
zákonem č . 300/2011 Sb ., nýbrž je součástí
práva na samosprávu ve smyslu čl . 8, čl . 100
odst . 1 a čl . 104 odst . 3 Ústavy a ve smyslu konstantní judikatury Ústavního soudu .
Ústavní soud v tomto nálezu také uvedl, že
„součástí práva na samosprávu ve smyslu
čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 Ústavy
a ve smyslu nyní již ustálené judikatury
Ústavního soudu je také možnost obcí prostřednictvím vydávání obecně závazných
vyhlášek regulovat provoz interaktivních
videoloterijních terminálů na svém území.
K tomu je vhodné zdůraznit, že ústavní
rozměr práva na samosprávu pochopitelně
nelze měnit obyčejným zákonem (srov. čl. 9
odst. 1 Ústavy); jako zcela lichý tudíž musí
být odmítnut argument, podle něhož byla
možnost usměrňovat na svém území provoz
interaktivních videoloterijních terminálů
obcím svěřena (dána) až přijetím zákona
č. 300/2011 Sb.“
Z uvedené rekapitulace nálezů Ústavního
soudu vyplývá, že obce mají právo na regulaci hazardu na svém území na základě čl . 104
odst . 3 Ústavy, a to vydáváním obecně závazných vyhlášek . Dále je z citovaných nálezů
zřejmé, že ačkoliv podústavní předpis upravuje konkrétní oblasti, v nichž se právo na
samosprávu může realizovat, takto vymezené
oblasti nemusí být ve vztahu k tomuto ústavnímu právu vyčerpávající, resp . prováděcí
kona
č. 300/2011 Sb.“
Z uvedené rekapitulace nálezů Ústavního
soudu vyplývá, že obce mají právo na regulaci hazardu na svém území na základě čl . 104
odst . 3 Ústavy, a to vydáváním obecně závazných vyhlášek . Dále je z citovaných nálezů
zřejmé, že ačkoliv podústavní předpis upravuje konkrétní oblasti, v nichž se právo na
samosprávu může realizovat, takto vymezené
oblasti nemusí být ve vztahu k tomuto ústavnímu právu vyčerpávající, resp . prováděcí
zákon nemůže vyčerpat ústavní garanci tohoto práva stanovením výhrady pro konkrétní
oblasti . S ohledem na výše uvedené nemůže
zákonodárce vyčerpat ústavní garanci práva
na samosprávu např . příliš úzkým zákonným
výčtem konkrétních oblastí, v nichž se může
právo na samosprávu realizovat . Stejně tak
nemůže do tohoto práva zasáhnout například
tím, že prostřednictvím přechodného ustanovení odloží uplatnění obecně závazných
vyhlášek na již povolená zařízení od určitého data . V citovaných nálezech však Ústavní
soud nezpochybnil, že zákonodárce je oprávněn prostřednictví zákona vymezit určité oblasti, ve kterých se bude právo na samosprávu
projevovat, pokud tak činí v souladu s uvedenými zásadami . Zákonodárce v § 50 odst . 4
zákona o loteriích ve spojení s § 44 odst . 3
zákona o hlavním městě Praze vymezil, že odpůrce má právo na samosprávu také v oblasti
regulace hazardu . Ačkoliv odpůrci toto právo
náleží již na základě čl . 104 odst . 3 Ústavy, vymezení tohoto práva zákonodárcem v zákoně
o loteriích není nadbytečné . Pokud tedy zákonodárce v § 50 odst . 4 zákona o loteriích
zcela jednoznačně stanovil, že právo na samosprávu v oblasti regulace hazardu realizuje
obec formou obecně závazné vyhlášky, jedná
se s ohledem na citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu o situaci, kdy napadená vyhláška odpůrce je prima facie právním
předpisem, neboť je tak označena v zákoně
o loteriích .
Nejvyšší správní soud je povinen respektovat výslovně vyjádřenou vůli zákonodárce
ohledně právní formy právního aktu, stejně
jako ústavně stanovené limity své kompetence . Ačkoliv jsou soudy při rozhodování vázány pouze zákony a mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, a jsou
oprávněny posoudit soulad jiného právního
předpisu se zákonem nebo takovou mezinárodní smlouvou (čl . 95 odst . 1 Ústavy), nejsou oprávněny jiný právní předpis zrušit, jak
požadovala stěžovatelka, a vůbec již ne v řízení upraveném pro zcela jiný právní institut .
Co se týče posouzení ústavnosti a zákonnosti
jiného právního předpisu (zde obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy), je třeba
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
Akciová společnost SYNOT TIP proti Hlavnímu městu Praha o návrhu na zrušení opatře- nesprávným úředním postupem a o změně
zákona České národní rady č . 358/1992 Sb .,
o notářích a jejich činnosti (notářský řád) .
Nejvyšší soud k této podmínce konstantně
judikuje, že se jedná o podmínku řízení, jejíž
nesplnění je třeba v soudním řízení odstraňovat postupem podle § 104 odst . 2 o . s . ř .
(srov . např . rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 17 . 6 . 2009, sp . zn . 25 Cdo 1891/2007,
č . 11/2010 Sb . NS) . Stejně Nejvyšší soud rozhoduje ohledně podmínky předchozího pravomocného rozhodnutí správního orgánu ve
věcech žalob podle části páté o . s . ř . stanovené v § 244 odst . 1 o . s . ř . I zde je dle Nejvyššího soudu rozhodující, že ke dni rozhodování soudu je tato podmínka splněna, ačkoli
v době podání žaloby splněna nebyla (srov .
usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24 . 4 . 2014,
sp . zn . 21 Cdo 1246/2013) . Subsidiarita soudního přezkumu však nepatří mezi základní
zásady civilního procesu . Závěry judikatury
civilních soudů vztahující se k ustanovením
občanského soudního řádu proto nelze vzta- ní obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatelky .