Nařízení kraje (Program ke zlepšení kvality ovzduší) vydané k provedení $ 48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, je právním předpisem (6 7 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích), nikoli opatřením obecné povahy.
Nařízení kraje (Program ke zlepšení kvality ovzduší) vydané k provedení $ 48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, je právním předpisem (6 7 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích), nikoli opatřením obecné povahy.
III. Důvody odmítnutí návrhu Navrhovatelé se domáhali zrušení tvrze- ného „opatření obecné povahy“ podle $ 101a s. ř. s. Dle citovaného ustanovení je oprávněn „[nlávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí [..] podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné po- vahy, vydaným správním orgánem, zkrá- cen“. Rozhodné pro posouzení věci je, zda se v daném případě o takové opatření vůbec jedná. Právní institut opatření obecné povahy byl do právního řádu České republiky zave- den správním řádem z roku 2004 s účinností k 1. 1.2006. Soudní ochrana před nezákonný- mi opatřeními obecné povahy je upravena v soudním řádu správním (jak výše uvedeno), do něhož byla vnesena s účinností k 1. 5. 2005 zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronic- kých komunikacích. Žádný z těchto předpisů však vyčerpávajícím způsobem nedefinuje, co se opatřením obecné povahy rozumí; pouze v $ 171 správního řádu, jež uvozuje část šestou upravující tento institut, je uvedeno, že „[plodle této části postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem aní rozhodnutím“. Zákonná definice tedy spočívá toliko v ne- gativním vymezení. Judikatura se pak pokusi- la doplnit také pozitivní vymezení opatření obecné povahy jako aktu s konkrétně urče- ným předmětem regulace a s obecně vyme- zeným okruhem adresátů. V současném chá- pání jde tedy o správní akt smíšený, který (materiálně) zahrnuje jak prvek individuální- ho, tak normativního aktu. O toto judikatorní pozitivní vymezení se opírali navrhovatelé odkazujíce především na výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/07. Závěry, které z něj dovo- zovali, však na posuzovanou věc nedopadají. Ústavní soud v citovaném nálezu posuzo- val povahu územního plánu velkého územní- 624 ho celku Břeclavska vydaného v roce 2006. Úvahy Ústavního soudu se vztahovaly ke spe- cifickému problému: územní plán byl vydán již za účinnosti správního řádu z roku 2004 upravujícího opatření obecné povahy, ale po- dle stavebního zákona z roku 1976, který v $ 29 odst. 3 určoval, že „[zlávaznou část územně plánovací dokumentace a její změ- ny, které schvaluje kraj nebo obec v samostat- né působnosti, vyhlašují jejich orgány obecně závaznou vyhláškou“; stavební zákon z roku 2006 (účinný od 1. 1. 2007) již institut opat- ření obecné povahy obsáhl, a to v šesti vý- slovně takto označených případech, mezi ni- mi v $ 43 odst. 4 také územní plány. Ústavní soud zdůraznil, že stavební zákon z roku 2006 (jako zvláštní zákon ke správnímu řádu) „po- drobně upravil cíle, úkoly a postup při poři- zování a schvalování těchto správních aktů, aniž by přitom výslovně ve svých přechod- ných ustanoveních stanovil, jak posuzovat územní plány pořízené a schválené podle předchozího zákona č. 50/1976 Sb., jejichž závazné části byly vyhlášeny obecně závaz- nými vyhláškami,. Z toho důvodu (tedy z dů- vodu nedostatku výslovné právní úpravy) se soud přiklonil k materiálnímu posouzení územního plánu z roku 2006. Jeho závěru, jak zdůraznil, svědčila i skutečnost, že s účin- ností od 3. 6. 2008 bylo v $ 188 odst. 4 sta- vebního zákona z roku 2006 výslovně uvede- no, že „[o]becně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně pláno- vací dokumentace sídelního útvaru nebo zó- ny, územního plánu obce nebo regulačního plánu [rozuměj před 1. 1. 2007), se pro účely tohoto zákona považují za opatření obecné povahy“. Ústavní soud tedy, jak také výslovně uvedl, dospěl ke svému závěru systematic- kým výkladem předmětných ustanovení stavebního zákona z roku 2006, výkladem e ratione legis a úmyslem zákonodárce. Od- kázal také na princip, z něhož vychází kon- stantní judikatura Ústavního soudu: nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba volit výklad nejméně zasahující do zá- kladních práv a svobod. Odpůrce má tedy pravdu v tom, že citova- ný nález nelze bez dalšího použít na nyní po- suzovaný případ. Především se v dané věci nejedná o situaci, kdy „se nabízí dvojí možný výklaď“; zákon o ochraně ovzduší v $ 48 odst. 2 písm. c) výslovně stanoví, že „[k]raj vydává v přenesené působnosti nařízením program ke zlepšení kvality ovzduší“. Podle $ 7 zákona o krajích „[n]a základě a v mezích zákona rada vydává právní předpisy v přenesené pů- sobnosti, je-li k tomu kraj zákonem zmocněn; tyto právní předpisy se nazývají nařízení kra- je“. Dle $ 8 téhož zákona (odstavce 2 až 4) „[o]lbecně závazná vyhláška kraje a naříze- ní kraje [...] nabývá platnosti dnem vyhláše- ní ve Věstníku právních předpisů kraje [..]. Dnem vyhlášení právního předpisu kraje je den rozeslání příslušné částky Věstníku, kte- rý musí být uveden v jejím záhlaví. Právní předpis kraje nabývá účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení ve Věstníku, pokud v něm není stanoven pozdější počátek účinnosti“ Z citovaných ustanovení vyplývá, že program ke zlepšení kvality ovzduší kraj vydává for- mou nařízení v přenesené působnosti, tedy právním předpisem (vydávaným územním samosprávným celkem). Pro úplnost je vhod- né poznamenat, že nabytí platnosti a účin- nosti Programu nebylo zpochybněno. Formu aktu, v níž má být Program vydán (právní předpis), tedy stanoví výslovně zá- kon. Přitom žádné okolnosti případu nezalo- žily pochybnost k úvaze, že se snad nejedná o právní předpis i z hlediska materiální strán- ky. Nejvyšší správní soud si je vědom judika- tury Ústavního soudu - např. citovaného ná- lezu sp. zn. PL. ÚS 14/07 či dalších plenárních nálezů: ze dne 23. 5. 2000, sp. zn. PL. ÚS 24/99, č. 73/2000 Sb. ÚS, č. 167/2000 Sb., ne- bo ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. PI. ÚS 27/09, č. 318/2009 Sb. Všechna citovaná rozhodnutí ale spojoval předpoklad, že nebyl dán jediný možný výklad příslušného aktu. V nálezu z ro- ku 2000 např. musel Ústavní soud posoudit právní povahu „rozhodnutí vlády“ (dle $ 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění), které zároveň zrušil. Uvedl, že „[d]le čl. 78 Ústavy jedinou formou právně normativního aktu, kterou je vláda oprávněna přijímat, je nařízení, a to s pod- mínkou publikace ve Sbírce zákonů. V dané věci vzniká tudíž rozpor mezi právně nor- mativním obsahem aktu vlády a absencí to- mu odpovídající právní formy“. V citovaném nálezu z roku 2009 Ústavní soud dokonce zrušil ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrá- cení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, neboť jej posoudil nikoliv dle jeho formálního označení jako ústavní zákon, ale z hlediska materiálního jako individuální práv- ní akt, neboť namísto požadovaného prvku obecnosti ve vztahu k okruhu adresátů a si- tuací dopadal na konkrétně určený subjekt (Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky zvolenou v roce 2006) a konkrétní situaci (skončení jejího volebního období). Ústavní soud dovodil, že ústavodárci chyběla kompetence výdat individuální právní akt a zdůraznil (stejně jako ve výše citovaném ná- lezu z roku 2000), že „[z] pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce, ání exekutiva nemůže s for- mami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústa- vodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména přípustnosti a jasnosti“. Také Nejvyšší správní soud ve své rozho- dovací praxi řešil několikrát materiální pova- hu právního aktu a s ní přípustnost návrhu, resp. vůbec pravomoc soudu o návrhu rozho- dovat. Také v těchto případech se jednalo o nejednoznačnou zákonnou úpravu. Kromě rozsudku ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210, v němž byl vázán právním názorem Ústavní- ho soudu citovaným shora (v nálezu, jehož se dovolávali navrhovatelé), lze uvést např. usnesení ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2010-55, č. 2141/2010 Sb. NSS, v němž posuzoval povahu cenového výměru vydaného Ministerstvem financí ve smyslu $ 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, pro který zákon nestanovil žádnou právní formu (dospěl k závěru, že se jedná o právní předpis). Z nedávné doby lze uvést rozsudek ze dne 15. 12. 2010, čj. 7 Ao 6/2010-44: zde soud posuzoval (mimo jiné) povahu naří- zení vydaných Správou Národního parku Šu- mava týkajících se omezení vstupu do urči- tvých lokalit, která byla vydána podle $ 78 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně pří- 625 2321 rody a krajiny, ve znění účinném před nove- Jou, která do tohoto ustanovení zavedla insti- tut opatření obecné povahy; toto ustanovení ve znění pro věc relevantním hovořilo pouze o „nařízení“, aniž řešilo povahu takového aktu. Jednalo se tedy o obdobný případ jako u výše zmiňované územně plánovací dokumentace, kdy nová právní úprava stanovila pro určitý akt formu opatření obecné povahy, přičemž bylo nutno zhodnotit povahu aktů vydaných před účinností takové „nové“ úpravy. Koneč- ně lze zmínit také rozsudek ze dne 9. 8. 2010, čj. 4 Ao 4/2010-195, č. 2140/2010 Sb. NSS: v něm soud řešil povahu usnesení zastupitelstva hl. m. Prahy o členění hl. m. Prahy na volební obvody pro obecní volby konané 15.-16. říj- na 2010 a dospěl k závěru, že (chybí-li výslov- ná úprava zákona o formě takového aktu) se jedná o opatření obecné povahy, nikoli o „rozhodnuří organizační povahy sui gene- ris“, jak tvrdil odpůrce, neboť předmětem je- ho regulace byla konkrétně vymezená situace - konkrétní volby do obecního zastupitel- stva. Soud zdůraznil, že „zákon nepředpoklá- dá, že by členění území obce na volební ob- vody mělo být prováděno obecně závazným právním předpisem, ergo obecně závaznou vyhláškou [.| Pakliže by zákonodárce upřednostnil, aby členění území obce na vo- lební obvody bylo prováděno obecně závaz- nou vyhláškou, bylo by třeba, aby již v zá- jmu právní jistoty tento formální atribut de lege ferenda výslovně zakotvil do zákona.“ Z uvedených případů plyne, že úvahy sou- du o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou namístě, po- kud ovšem zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí vý- slovná přechodná ustanovení. Rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda se jedná o opat- ření obecné povahy, nemůže být pouze to, zda daný akt za opatření obecné povahy vý- slovně označuje příslušný zákon. To však ne- znamená, že jakýkoli akt, který není zákonem označen za opatření obecné povahy a který kdokoli napadne jako „opatření obecné pova- hy“, může být v tomto smyslu podroben pře- zkumu správního soudu. Brání tomu existen- 626 ce výslovné zákonné úpravy formy daného právního aktu. Jestliže zákon (popř. ústavní zákon) vý- slovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravi- dla prostor pro jiné soudní hodnocení pova- hy takového aktu. Výjimečně se tak může stát za situace, kdy tato právní úprava doznala po- zději podstatné změny (viz „starý“ a „nový“ stavební zákon). Projevíli zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, naru- šil by principy dělby moci a právní jistotu. Mi- mo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který - aniž by svou pravomoc překro- čil - může zasáhnout v případě, kdy by prá- vem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu. V nyní posuzované věci navrhovatelé namí- tali, že Program, ač byl vydán ve formě nařízení kraje, je opatřením obecné povahy. Přitom ar- gumentovali obecně povahou programů ke zvýšení kvality ovzduší vydávaných dle $ 48 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší. To- mu přisvědčit nelze, a nejen proto, že Nejvyš- ší správní soud nemůže přisvědčit výkladům o povaze těchto aktů, je-li vázán výlučně zá- konem (zákon výslovně stanoví, že programy ke zvýšení kvality ovzduší vydávají kraje for- mou nařízení, tj. formou právního předpisu). Nejvyšší správní soud je povinen respekto- vat takto vyjádřenou vůli zákonodárce stejně jako ústavně stanovené limity své kompeten- ce. Ačkoliv jsou soudy při rozhodování vázány pouze zákony a mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, a jsou oprávněny posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo takovou meziná- rodní smlouvou (čl. 95 odst. 1 Ústavy), ne- jsou oprávněny „jiný právní předpis“ zrušit, jak požadovali navrhovatelé, a vůbec již ne v řízení upraveném pro zcela jiný právní in- stitut, zde v řízení dle $ 101a a násl. s. ř. s. Jak správně poukázal odpůrce, vůle záko- nodárce nebyla v daném případě nikterak zpochybněna případnými změnami zákona o ochraně ovzduší, neboť citované znění $ 48 odst. 2 písm. ©) nabylo účinnosti 1. 10. 2005 a od té doby nebylo změněno. Je vhodné po- znamenat, že se tak stalo již v době, kdy byl platný (byť zatím nikoliv účinný) správní řád z roku 2004, a kdy dokonce již byla účinná novela soudního řádu správního, která do něj vložila $ 10la a násl., tedy soudní přezkum opatření obecné povahy (k 1. 5. 2005). Nejvyššímu správnímu soudu ani ne- vznikla pochybnost ohledně souladu citova- ného ustanovení zákona o ochraně ovzduší s ústavním pořádkem, a neměl tak důvod zva- žovat, zda věc předloží Ústavnímu soudu ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy. Důvodem pro ta- kový postup by například bylo, pokud by do- - spěl k závěru, že zmocňovací ustanovení zá- kona odporují principu obecnosti právních předpisů; porušení principu obecnosti záko- na spadá do rámce nepřípustného narušení zásad právního státu (viz např. shora citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09). Nejvyšší správní soud však nemá za to, že by toto zákonné ustanovení samotné, ani způsob právní regu- lace, k níž zmocňuje kraje, bylo v rozporu s principy právního státu či ústavním pořád- kem. Dopad této regulace, ať již z hlediska ad- resátů či předmětu úpravy, je natolik obecný, že se nevymyká vymezení normativních práv- ních aktů (viz $ 7 a příloha č. 3 zákona o ochraně ovzduší). Jestliže měli navrhovatelé na mysli, že předmět programů nesplňoval kritérium obecnosti právních předpisů (ačkoli takovou myšlenku nerozvedli), pak je třeba uvést, že soud tento názor nesdílí. O konkrétnosti předmětu právního aktu lze hovořit u indivi- duálních právních aktů (tak typicky rozhod- nutí o uložení sankce za spáchání správního deliktu) či u opatření obecné povahy (např. vytvoření volebních obvodů pro konkrétní, individuálně určené volby, konkrétně vyme- zené území zákazu vstupu v národním parku apod.). Sama skutečnost, že se Program týká území jediného kraje, však nezakládá takovou míru určitosti, která by vybočila z principů normativní právní úpravy. Otázkou ke zváže- ní nebylo ani to, zda se zmocnění stanovené zákonem o ochraně ovzduší v $ 48 odst. 2 písm. c) nevymyká z kompetence krajů; po- dle zákona o krajích vydávají kraje v přenese- né působnosti nařízení; soud nemá pochyb- nost o tom, že se tak může dít i v oblasti ochrany ovzduší při vydávání programů ke zvýšení kvality ovzduší. Právní řád České republiky má dostatek institutů k odstranění nezákonnosti právních předpisů, mezi něž samozřejmě patří i naří- zení krajů: Podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR roz- hoduje Ústavní soud „o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v roz- poru s ústavním pořádkem“, dle písmene b) „0 zrušení jiných právních předpisů nebo je- jich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozpo- ru s ústavním pořádkem nebo zákonem“. Podrobný postup upravuje $ 64 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu; v odstavci 2 je uveden výčet subjektů oprávněných k po- dání návrhu na zrušení „jiného právního předpisu“ (např. věcně příslušné minister- stvo nebo jiný ústřední správní úřad). Tomu koresponduje $ 83 zákona o krajích, podle něhož, „[o]ldporuje-li nařízení kraje zákonu nebo jinému právnímu předpisu, vyzve věc- ně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad kraj ke zjednání nápravy. Ne- zjedná-li příslušný orgán kraje nápravu do 60 dnů od doručení výzvy, rozhodne věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad o pozastavení účinnosti tohoto nařízení kraje“ a současně stanoví kraji při- měřenou lhůtu ke zjednání nápravy. V přípa- dě zřejmého rozporu nařízení kraje s lidskými právy a základními svobodami může věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad pozastavit jeho účinnost bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy. Nezjed- ná-li příslušný orgán kraje nápravu ve stano- vené lhůtě, podá věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad do 30 dnů ode dne uplynutí lhůty pro nápravu Ústavní- mu soudu návrh na zrušení nařízení kraje. Je tak zřejmé, že existují dostatečné práv- ní záruky kontroly vydávání nařízení krajů. Do pravomoci Nejvyššího správního soudu ale nespadají. Pouze v případě, že by v posu- 627 2322 zované věci byla některým ze zákonných po- stupů věc předložena Ústavnímu soudu a ten dospěl k závěru, že Program není právním předpisem, ale opatřením obecné povahy, bude dán prostor k jeho věcnému přezkumu. Tento závěr ovšem Nejvyšší správní soud ne- může učinit sám, neboť by jím zasáhl do pra- vomoci Ústavního soudu přezkoumávat daný typ formálně vymezeného aktu. Sxí Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů shledal návrh nepřípustný, neboť ne- ní napadeno opatření obecné povahy. Rovněž odkazy navrhovatelů na komunitární právní úpravu a judikaturu jsou nepřípadné; pro úplnost se poznamenává, že nejsou ani opod- statněné. Kromě tzv. „jiných prostředků“, ji- miž se lze domáhat zajištění kvality ovzduší (např. samostatným posouzením při schvalo- vání územně plánovací dokumentace apod.), je v České republice zaručena i dostatečná soudní ochrana, a to v podobě přezkumu Ústavního soudu, a pokud by Ústavní soud dospěl k závěru, že se nejedná o právní před- pis, pak případně i přezkumu ve správním soudnictví. Není tu tedy rozpor s požadavky komunitární právní úpravy (čl. 7 a násl. směr- nice Rady 96/62/ES o posuzování a řízení Xi44 kvality vnějšího ovzduší). 2322 Opatření obecné povahy: rozhodnutí o ochranném pásmu letiště; aktivní legitimace k $ 39 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve zně- ní do 30. 6. 1998% k $ 171 a násl. správního řádu (č. 500/2004 Sb.) x k $ 37 odst. 1 zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (Živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů k čl. II bodu 6 zákona č. 301/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, a některé další zákony I. Rozhodnutí o ochranném pásmu letiště vydané podle $ 39 stavebního zákona z roku 1976 je třeba na základě článku II bodu 6 zákona č. 301/2009 Sb., kterým se mě- ní zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, považovat za opatření obecné povahy. II. Pravomoc a působnost správního orgánu při vyhlašování ochranného pásma je třeba posuzovat ve vztahu k okamžiku vydání rozhodnutí; ochranné pásmo ko- lem letiště byl v roce 1995 oprávněn zřídit stavební úřad. III. Pokud stavební zákon z roku 1976 vylučoval v řízení účast vlastníka pozemků, na které ochranné pásmo dopadá, nemůže být procesní pasivita kladena k tíži ani jeho právnímu nástupci. IV. Pokud smyslem a účelem zřízení ochranného pásma byla ochrana okolí letiš- tě před hlukem z jeho provozu, pak proti zájmu na využití vlastnictví pozemků na- vrhovatelem nestojí zájem na provozu letiště, ale zájem na ochraně zdraví subjektů žijících na vymezeném území.
4) Michaela T. a b) Jaroslav J. proti Jihomoravskému kraji o návrhu na zrušení opatření