Nařízení Správy národního parku Šumava vydané před 1. 1. 2010, kterým se po- dle $ 64 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, omezuje nebo zakazuje vstup na konkrétně vymezená území v rámci národního parku, je opatřením obec- né povahy. Tímto aktem nelze omezit či zakázat vstup na určitá území či jejich části podle uvážení správního orgánu (například proto, že i v minulosti, ať již z jakýchkoli dů- vodů, byla daná území národního parku nepřístupná veřejnosti), nýbrž jen a pouze tehdy, jsou-li naplněny zákonem stanovené skutkové předpoklady. I kdyby zákonem stanovené skutkové předpoklady omezení či zákazu vstupu by- ly naplněny, jejich obsah a rozsah musí splňovat požadavek, aby šlo z hlediska územního, věcného i osobního o nejmenší omezení, které ještě postačuje k dosaže- ní zákonem stanoveného cíle, tedy předejití poškozování území.
Nařízení Správy národního parku Šumava vydané před 1. 1. 2010, kterým se po- dle $ 64 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, omezuje nebo zakazuje vstup na konkrétně vymezená území v rámci národního parku, je opatřením obec- né povahy. Tímto aktem nelze omezit či zakázat vstup na určitá území či jejich části podle uvážení správního orgánu (například proto, že i v minulosti, ať již z jakýchkoli dů- vodů, byla daná území národního parku nepřístupná veřejnosti), nýbrž jen a pouze tehdy, jsou-li naplněny zákonem stanovené skutkové předpoklady. I kdyby zákonem stanovené skutkové předpoklady omezení či zákazu vstupu by- ly naplněny, jejich obsah a rozsah musí splňovat požadavek, aby šlo z hlediska územního, věcného i osobního o nejmenší omezení, které ještě postačuje k dosaže- ní zákonem stanoveného cíle, tedy předejití poškozování území.
(...) Lze rozlišovat dva typy aktů zakládají- cích práva nebo povinnosti - abstraktní a konkrétní. Rozlišovací kritéria jsou zdánlivě jasná. U abstraktních aktů neurčitost (ale pří- 77 2464 padně určitelnost konkrétního počtu či vý- čtu vztahů a subjektů v určitém okamžiku) okruhu vztahů a subjektů, na něž dotyčný akt dopadá; u konkrétních aktů určitost (ale ne- zřídka z početního hlediska mnohost) vztahů a subjektů, na něž dotyčný akt dopadá. Jakko- li v teoretické rovině se může naznačené vy- mezení zdát jednoduché, ve světě skuteč- ných právních vztahů se tato jednoduchost v mnoha případech zatemňuje. Například do- pravní značka se vztahuje na neurčitý počet subjektů, jejichž práva či povinnosti nějak stanovuje. Právní vztahy, které. upravuje, ji ovšem vztahují k jedinečnému, konkrétnímu místu, na němž tato značka platí, a sekundár- ně i subjekty, na něž značka dopadá, jsou cha- rakterizovány tím, že mají k danému místu specifický vztah. Projíždějí či procházejí jím, a právě proto na ně pravidlo chování vyjádře- né značkou dopadá. Podobně lze zvětšovat „rozměr“ místa, na něž regulatorní akt dopa- dá. Přes určitou rozměrem omezenou lokali- tu, jejíž „užívání“ je regulováno (např. ná- vštěvní řád lezecké skály, koupaliště apod.), území obce (upravené územním plánem) až po podstatnou část státu, celý stát či dokonce více států současně. Podobnou úvahu lze vést i v rovině rozšiřování okruhu subjektů, na které, je-li tento okruh definován rozhodný- mi vlastnostmi subjektů zařazujícími je do rozsahu působnosti příslušného pravidla chování, a nikoli prostým výčtem dotyčných subjektů, pravidlo chování dopadá. (Možnáiz důvodu, že rozlišení mezi ab- straktními a konkrétními akty může činit praktické obtíže, zavedl zákonodárce, podob- ně jako v některých jiných, zejména středoev- ropských státech (Německo, Švýcarsko), i v České republice v roce 2005 institut opat- ření obecné povahy jako třetí kategorii stojící mezi čistě abstráktními a čistě konkrétními akty a obsahující z obou krajností určité prv- ky. Pokusy jednoznačně určit definiční znaky odlišující opatření obecné povahy jako třetí kategorii od prvních dvou se objevují v judi- katuře (viz rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS) i v doktríně správního práva (viz zejm. Ve- 2x4 dral, J. Správní řád. Komentář. Praha : Poly- 78 gon, 2006, komentář k $ 171, zejm. s. 966-969). Ovšem zatím vždy u nich lze nalézt tu větší, tu menší slabiny. Judikatura proto povětšinou ad hoc u napadených aktů řeší, zda se o opat- ření obecné povahy jedná, anebo nikoli (na- př. k dopravním značkám jako opatřením obecné povahy viz zejm. rozsudky NSS ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008-100, č. 1794/2009 Sb. NSS, a ze dne 26. 8. 2009, čj. 7 Ao 3/2009-18; naopak k cenovým výměrům jako právním předpisům viz usnesení ze dne 6. 8. 2010, čj. 2 Ao 3/2010-55, č. 2141/2010 Sb. NSS). Spor mezi tzv. formální a tzv. materiální koncepcí opatření obecné povahy byl proza- tím rozhodnut judikaturou Ústavního soudu (viz jeho nález ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. PL ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS) ve prospěch kon- cepce materiální. Významné jsou důvody, které Ústavní soud k tomuto závěru vedly. Ze- jména snaha zajistit přímou a účinnou ochra- nu před opatřením obecné povahy (v tehdej- ším konkrétním případě před územním ho právního působení, aniž by byl dotčený jednotlivec nucen absolvovat následné sta- vební řízení či jeho pozdější fáze a prostřed- nictvím soudní ochrany proti aktům vyda- ným ve stavebním řízení „zpětně“ brojit proti samotnému opatření obecné povahy (viz bod 35 zmíněného nálezu). Ústavní soud te- dy touto svojí judikaturou implicitně připus- til, že v určitých ohledech (při poskytování soudní ochrany) je na opatření obecné pova- hy nutno hledět jako na akty, proti kterým může brojit každý, do jehož právní sféry daný akt přímo zasahuje již samotnou svojí exis- tencí a normativním obsahem, a jako na akty v řadě ohledů svojí povahou srovnatelné s normativními akty. Dále z uvedené judika- tury vyplývá, že není podstatné slovní ozna- čení příslušného aktu v právním řádu, tj. ne- musí se jednat o akt označený jako opatření obecné povahy, a že se nemusí jednat pouze o akty vydávané s výslovným odkazem na $ 171 a násl. správního řádu, nýbrž i o akty vy- dávané zásadně bez (byť i subsidiární) aplika- ce ustanovení správního řádu o vydávání opatření obecné povahy. Z judikatury Ústav- ního soudu vyplývá, že postačí, pokud právní řád ve vztahu ke konkrétnímu aktu, který je posuzován, nevyloučí materiální pojetí, tj. zda je naplněn (konkrétně v případě územního plánu) znak konkrétnosti předmětu a obec- nosti adresátů aktu (viz bod 30 citovaného nálezu). Z výše uvedené koncepce dávající před- nost materiálnímu posuzování toho, zda je určitý akt opatřením obecné povahy, vyšla i navazující judikatura Nejvyššího správního soudu. V již citovaném usnesení čj. 2 Ao 3/2010-55 se jako kritérium pro posouzení obecnosti, či naopak konkrétnosti předmětu upraveného opatřením obecné povahy uvádí následující: „Obecností co do předmětu se ro- zumí, že právní norma obecně vymezuje svou skutkovou podstatu, tedy že nikdy ne- může řešit konkrétní případ. Opatření obec- né povahy s konkrétním předmětem a obec- ně vymezenými adresáty | představuje v tomto znaku protipól právní normy, neboť svůj předmět vymezuje nikoliv obecně, ale právě konkrétně (a proto nemůže v žádném případě mít povahu právní normy). Typic- kým příkladem zde může být již shora zmí- ňované dopravní značení umístěné na určí- té křižovatce: např. dopravní značky „Dej přednost v jízdě!“ a „Hlavní pozemní komuni- kace' umístěné na křižovatce ulic A. a B. v obci C. řeší konkrétní dopravní situaci v tomto místě“ Z tohoto hlediska jsou jak na- řízení č. 4/2010 až 10/2010, tak návštěvní řád akty s konkrétním předmětem úpravy. Těmi- to předměty jsou v případě nařízení jednotli- vé v nich vymezené lokality, do nichž je ome- zen přístup, v případě návštěvního řádu pak Národní park Šumava jako konkrétně určené území, na němž platí určitá zvláštní pravidla chování. O obecnosti okruhu adresátů napade- ných aktů naopak není pochyb — dané akty dopadají na všechny osoby, které se mohou pohybovat v nařízeními vymezených lokali- tách (resp. chtěly by se po nich pohybovat) či na území, na něž dopadají pravidla chování zakotvená v návštěvním řádu. Z výše uvedené analýzy povahy nařízení i návštěvního řádu je patrné, že ve světle do- savadní judikatury Ústavního i Nejvyššího správního soudu se ve všech případech jedná o opatření obecné povahy, neboť jde o akty s konkrétním předmětem úpravy (vztahují- cím se na určité konkrétně vymezené území) a abstraktně vymezeným okruhem adresátů. U návštěvního řádu pro tento závěr navíc ho- voří i intence zákonodárce, který s účinností od 1. 1. 2010 novelou provedenou zákonem č. 381/2009 Sb. výslovně označil v novém zně- ní $ 78 odst. 2 písm. o) zákona č. 114/1992 Sb. akty spočívající v omezení nebo zákazu vstu- pu podle $ 64 téhož zákona za opatření obec- né povahy. : Absence přechodných ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., kterými by byl výslovně upra- ven právní osud „nařízení“ vydaných podle předchozího znění, nasvědčuje tomu, že se jedná o situaci analogickou právnímu osudu územních plánů vydaných podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a sta- vebním řádu, poté, co nabyla účinnosti úpra- va řízení o návrhu na zrušení opatření obec- né povahy nebo jeho části podle $ 10la a násl. s. ř. s. Jednalo-li se obsahově (materiál- ně) o opatření obecné povahy, automaticky, bez toho, aby bylo třeba výslovné úpravy, se tyto akty dostaly do jurisdikce Nejvyššího správního soudu v řízení podle výše zmíně- ných ustanovení soudního řádu správního. Není proto důvodu, aby se stejně automatic- ky do jurisdikce tohoto soudu nedostala naří- zení vydaná odpůrcem před účinností novely č. 381/2009 Sb. Opačně by tomu mohlo být pouze tehdy, pokud by vyjádřil zákonodárce dostatečně jasně (například dikcí přechod- ných ustanovení) jinou svoji vůli (srov. k to- mu shora již zmíněný bod 30 nálezu Ústavní- ho soudu sp. zn. PI. ÚS 14/07). Nejvyšší správní soud dává za pravdu od- půrci v tom, že v uvedeném. pojetí lze svým způsobem za konkrétní předmět úpravy po- važovat předmět úpravy každého aktu, který se tradičně považuje za právní předpis, neboť každý takový akt má nějakým způsobem vý- mezenu svoji územní působnost (např. úze- mím státu, kraje, obce, národního parku či ji- né nějakým způsobem vymezené lokality). Pokud však má mít pojem „opatření obecné povahy“ nějaký právní význam (a zákonodár- 79 2464 ce zjevně chce, aby tomu tak bylo, pokud za- vedl v $ 101aa násl. s. ř. s. právní úpravu soud- ního přezkumu takových aktů, v $ 171 a násl. správního řádu obecnou právní úpravu je- jich vydávání a v řadě právních předpisů z nejnovější doby výslovně uvádí, že akty označené jako opatření obecné povahy mají být vydávány), pak nelze než hledat na konti- nuu mezi „širším“ a „užším“ vymezením předmětu úpravy ty případy, kdy už v pod- statné míře převažuje „užší“ vymezení, a kdy tedy je namístě předmětný akt podrobit soudnímu přezkumu postupem podle $ 101a a násl. s. ř. s. Problematickým se může jevit i přesun pravomoci přezkoumávat takové akty z Ústav- ního na Nejvyšší správní soud, aniž by zde by- la patrná jasně vyjádřená vůle zákonodárce takovou změnu přijmout. Navíc se uvedeným přesunem významně změnily (rozšířily) mož- nosti jednotlivců napadnout takové akty a do- cílit s účinky erga omnes jejich zrušení, neboť podmínky přípustnosti návrhu jsou v $ 101a s. ř. s. stanoveny velmi Široce a zásadně ne- jsou podmíněny předchozí procesní aktivi- tou navrhovatele v proceduře vydání opatře- ní obecné povahy (viz k tomu konkrétně u nepodání námitek či připomínek v procesu tvorby územního plánu usnesení rozšířené- ho senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, zejm. body 13 až 24). Takový přesun je nicméně sám o so- bě zcela ústavně konformní. Zákonodárci je dána čl. 87 odst. 3 písm. a) Ústavy možnost, aby dle své úvahy svěřil rozhodování o zruše- ní právních předpisů nebo jejich jednotli- vých ustanovení, jsou-li v rozporu se záko- nem, Nejvyššímu správnímu soudu. Procesní podmínky podání takového návrhu (tj. mimo jiné vymezení okruhu oprávněných navrho- vatelů a připuštění, že se nemusí jednat toli- ko o tzv. privilegované navrhovatele, jak je nyní stanoveno ve vztahu k podzákonným nředpi- sům v $ 64 odst. 2 zákona č. 182/*4v5 Sb., o Ústavním soudu) a pravidla řízení o něm jsou zásadně věcí „jednoduchého“ práva, tedy v diskreci zákonodárce (za předpokladu, že jím zvolená právní úprava zajistí účinnou soudní kontrolu). Může-li „jednoduché“ prá- 80 vo svěřit Nejvyššímu správnímu soudu pravo- moc rušit pro rozpor se zákonem akty, o nichž není pochyb, že jde o podzákonné právní předpisy, tím spíše mu jistě může svě- řit pravomoc rušit s účinky erga omnes akty stojící na pomezí mezi právním předpisem a správním aktem. Ve svém celku tedy materiální koncepce posuzování opatření obecné povahy, jakkoli vykazuje určité slabiny, zajišťuje účinnou soudní kontrolu aktů stojících na pomezí me- zi normativním a správním aktem. Nejvyšší správní soud proto nevidí důvodu stávající judikaturu vytvořenou na základě této kon- cepce zpochybňovat. Lze tedy shrnout, že navrhovatelem napa- dená nařízení i návštěvní řád jsou opatřeními obecné povahy, která mohou být napadena návrhem podle $ 101a s. ř. s. (...) Obsahem nařízení č. 4/2010 až 10/2010 je stanovení omezení vstupu veřejnosti na kon- krétní území vymezená v přílohách k těmto nařízením. Dotyčná území se nacházejí na úze- mí Národního parku Šumava, jak je vymezeno v příloze č. 2 nařízení vlády č. 163/1991 Sb., kterým se zřizuje Národní park Šumava a sta- noví podmínky jeho ochrany, avšak mimo první zónu parku. Nařízení stanovují, že v ji- mi vymezených územích je pohyb osob mož- ný pouze po turistických značených trasách (standardizované značení KČT). Omezení vstupu se nevztahuje na vlastníky a nájemce ' pozemků v tomto území, na průvodce při provádění průvodcovské činnosti na základě smlouvy s odpůrcem a osoby v jejich doprovo- du, na osoby s povolením výzkumu a na drži- tele výjimek podle $ 43 zákona č. 114/1992 Sb. ke vstupu do prvních zón přiléhajících k úze- mí s omezeným vstupem. Článek 3 návštěvního řádu zní: „Pohyb pě- ších osob a osob na lyžích xxf I) Po pěších a lyžařských turistických trasách (standardizované značení KČT) je pěší pohyb osob a pohyb osob na lyžích mož- ný po celém území národního parku. Z dů- vodu ochrany přírody (zejména ochrany druhů živočichů citlivých na rušení) jsou úseky pěších a lyžařských turistických zna- čených tras uvedené v příloze č. I k tomuto opatření obecné povahy přístupné pouze ve vymezeném období roku. Tyto úseky jsou v terénu zřetelně označeny informačními tabulemi. vx 2) Mimo pěší turistické trasy je pěší po- hyb osob možný po celém území národního parku kromě území I. zón ochrany přírody a území s omezeným vstupem podle f 64 zá- kona o ochraně přírody a krajiny. Mimo ly- žařské turistické trasy je pohyb osob na ly- žích možný po celém území národního parku kromě území I. zón ochrany přírody, území s omezeným vstupem podle f 64 zá- kona o ochraně přírody a krajiny a mimo lesních cest.“ Obsahem napadeného ustanovení čl. 3 odst. 1 věty druhé návštěvního řádu tedy je omezení přístupu na úseky pěších a lyžař- ských turistických značených tras uvedené v příloze č. 1 návštěvního řádu jen ve vyme- zeném období roku. Uvedené značené trasy jsou přitom jediné cesty na celém území ná- rodního parku (včetně prvních zón), které jsou neomezeně přístupné pěšímu resp. ly- žařskému pohybu osob. Obsahem čl. 3 odst. 2 návštěvního řádu pak je stanovení zákazu pěší- ho pohybu osob resp. jejich pohybu na lyžích mimo jiné i v územích s omezeným vstupem vymezených podle $ 64 zákona č. 114/1992 Sb., tedy těch, jež jsou vymezena nařízeními č. 4/2010 až 10/2010. Věcné podmínky vydání napadených na- řízení vyplývají zejména z $ 64 zákona č. 114/1992 Sb., který stanoví: „Hrozíli poško- zování území v národních parcích, národních přírodních rezervacích, národních přírodních památkách a v první zóně chráněných kra- jinných oblastí, zejména nadměrnou ná- vštěvností, může orgán ochrany přírody po projednání s dotčenými obcemi omezit nebo zakázat přístup veřejnosti do těchto území nebo jejich částí. Zákaz či omezení vstupu musí být řádně vyznačeny na všech přístupo- vých cestách a vhodným způsobem i na jiných místech v terénu.“ Z uvedeného ustanovení je patrné, že odpůrce jako orgán ochrany přírody je oprávněn omezit nebo (nepostačí-li omeze- ní) zakázat přístup veřejnosti do určitých úze- mí nebo jejich částí, ovšem jen za naplnění podmínky, že hrozí poškozování území v ná- rodních parcích. Jako důvod takové hrozby zá- kon příkladem uvádí nadměrnou návštěvnost. Výše uvedené ustanovení tedy nedává od- půrci oprávnění omezit či zakázat vstup na určitá území či jejich části dle jeho uvážení (například proto, že i v minulosti, ať již z ja- kýchkoli důvodů, byla daná území národního parku nepřístupná veřejnosti), nýbrž jen a pouze tehdy, jsou-li naplněny zákonem sta- novené skutkové předpoklady. Jejich naplně- ní musí být odpůrcem zjištěno a důkazně do- loženo v proceduře vydání nařízení. Není-li tomu tak, jde o nezákonné akty, neboť nejsou naplněny podmínky pro jejich vydání. I kdyby zákonem stanovené předpoklady omezení či zákazu vstupu byly naplněny, ob- sah a rozsah omezení, resp. zákazu, musí splňovat požadavek, aby šlo z hlediska územ- ního, věcného i osobního o nejmenší omeze- ní, které ještě postačuje k dosažení zákonem stanoveného cíle, tedy předejití poškozování území v národním parku (obdobné pravidlo ve vztahu k omezení vlastnických nebo ji- ných věcných práv územními plány viz ze- jména v bodě 47 usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2010 Sb. NSS). Požadavek subsidiarity a minimalizace zásahu vyplývá z povahy ome- zení, resp. zákazu, vstupu na území národního parku jako zásahu mimo jiné do článkem 14 Listiny ústavně zaručené svobody pohybu, je- hož omezení je podle odstavce 3 tohoto člán- ku možné, jen „jestliže je to nevyhnutelné [..] na vymezených územích [..) z důvodu ochrany přírody“. I z čl. 4 odst. 4 Listiny vy- plývá, jak správně uvádí navrhovatel, že při stanovení mezí základních práv musí být šet- řeno jejich podstaty a smyslu mj. právě tím, že tyto meze budou stanoveny tak, aby při do- sažení ústavně aprobovaného cíle dotyčné zá- kladní právo co nejméně omezily. Z důkazů provedených v řízení před Nej- vyšším správním soudem nevyplynulo, že při vydávání nařízení byly striktní podmínky sta- novené v $ 64 zákona č. 114/1992 Sb. zkou- mány, natož aby bylo zjištěno a prokázáno je- jich řádné naplnění. 81 2464 Z provedených důkazů (zejména z důvo- dové zprávy k nařízením) a z vyjádření od- půrce v první řadě vyplývá, že hlavním, a ve skutečnosti jediným odpůrcem jednoznačně tvrzeným, důvodem omezení vstupu je ochrana určitých druhů ptáků, např. tetřeva hlušce (Tetrao urogallus). Z důvodové zprá- vy sice vyplývá obecná úvaha, že omezení vstupu má zabránit poškození vegetačního krytu a cenných rostlinných společenstev vli- vem sešlapu, zavlečení nepůvodních druhů a eroze a rušení vzácných druhů velkých obratlovců a ptáků citlivých na rušení, ale v podrobnostech v obecné části hovoří pou- ze o nebezpečí rušení tetřeva hlušce, a to ve všech čtyřech ročních obdobích, se zdůraz- něním obzvláštní citlivosti tohoto ptáka na rušení v zimním období. O jiných druzích ptáků ohrožených rušením (např. datlík tří- prstý, strakapoud bělohřbetý) hovoří důvo- dová zpráva v obecné části pouze zkratkovitě, stejně jako o hrozbě rušení savců, např. vydry říční. Zvláštní část důvodové zprávy pak nic podstatného nad rámec obecné části nedodá- vá. Jistou výjimkou jsou konkrétnější zmínky o ohrožení některých rašeliništních rostlin- ných druhů, podmáčených smrčin a někte- rých dalších biotopů. Z provedených důkazů přitom vyplývá, že odpůrce nedisponuje podklady, z nichž by s dostatečnou mírou přesvědčivosti plynulo, že bez téměř úplného uzavření území vyme- zených v nařízeních by došlo k takovému ru- šení tetřeva hlušce, jež by mělo významný vliv na početnost, stabilitu a životaschopnost jeho populace na Šumavě. Z údajů o jeho po- četních stavech v minulých desetiletích [Buf- ka, L.; Červený, J.; Bůrger, P. Vývoj početnosti tetřeva hlušce (Tetrao urogallus) na Šumavě. In: P. Málková (ed.) Sborník příspěvků z me- zinárodní konference Tetřevovití Tetraonit- dae na přelomu tisíciletí. České Budějovice, 24.-26. března 2000, s. 52-57] a v současnos- ti [Bufka, L. Monitoring populace tetřeva hlušce (Tetrao urogallus) na Šumavě. Aktua- lity šumavského výzkumu II. Srní, 4.-7. října 2004, s. 233-234] zejména vyplývá, že jejich snižování v druhé polovině 20. století lze pravděpodobně přičítat především lovu. Po 82 jeho ukončení lze početní stav populace po- važovat v zásadě za stabilizovaný s tendencí mírného nárůstu od roku 1990 na součas- ných zhruba 200 jedinců v české části Šuma- vy. Z provedených důkazů pak neplyne, že v místech, která jsou veřejnosti uzavřena, po- pulace tetřeva hlušce prospívá znatelně lépe než v místech obecně přístupných, avšak v zásadě klidných a nezatížených v podstatné míře civilizačními vlivy. Data o početních sta- vech a místech výskytu tetřeva hlušce, která by takový závěr odůvodňovala, odpůrce ne- poskytl ani navrhovateli, ani jimi zn concreto neargumentoval v řízení před soudem. Z důvodové zprávy tedy vůbec nevyplývá doložení pravděpodobné příčinné souvislos- ti mezi neuzavřením území vymezených v na- řízeních a vznikem reálné a aktuální hrozby poškození území, ať již dotčením vegetace nebo na tomto území žijících živočišných druhů. Obecné úvahy, že přítomnost návštěv- níků může určitou vegetaci poškodit či ně- které živočišné druhy rušit, k doložení takové příčinné souvislosti nepostačují, neboť jsou to- liko sdělením notoriety, že civilizační zátěž mů- že vést k poškození životního prostředí. Stejně tak nepostačují pasáže důvodové zprávy o tom, že tetřev hlušec potřebuje ke svému životu ab- senci rušení. I zde se jedná toliko o obecnou, konkrétní podmínky Národního parku Šumava dostatečně nereflektující úvahu. Důvodová zpráva zcela postrádá úvahu o tom, že omezení vstupu má mít právě tu po- dobu, která byla v nařízeních č. 4/2010 až 10/2010 zvolena. Jakkoli se v uvedených naří- zeních hovoří o omezení vstupu na jimi sta- novená území, ve skutečnosti jde o paušální a z věcného hlediska bezvýjimečný zákaz vstupu zmírněný toliko určitými výjimkami osobní povahy (ve vztahu k vlastníkům a ná- jemcům pozemků na dotyčných územích a ve vztahu k průvodcům se speciálním vztahem k odpůrci a osobám, které budou v jeho do- provodu). V důvodové zprávě chybí úvaha, zda je nezbytné zákaz vstupu vztáhnout i na veškeré komunikace v daných územích a zda vedle stávajících nečetných turistických tras protínajících či lemujících dotyčná území nelze zpřístupnit i některé komunikace, dle tvrzení navrhovatele využívané při lesnickém obhospodařování daných území. Nejvyšší správní soud k tomu poznamenává, že, má-li být jedním z důvodů omezení vstupu hrozba poškození vegetace sešlapem či erozí, lze jis- tě uvažovat o minimalizaci takové hrozby v případě pěšího pohybu návštěvníků po existujících zpevněných komunikacích. Po- znamenává rovněž, že z důvodové zprávy ne- plyne, v jaké míře může být rušení živočichů způsobeno obhospodařováním lesních po- rostů a zda ve skutečnosti tyto zásahy nemají takovou intenzitu, že ve srovnání s nimi není určité zpřístupnění daných lokalit podstat- nou hrozbou pro uvedené živočichy. Zcela pak absentuje úvaha o tom, zda by k dosažení účelu spočívajícího v předejití poškozování území nepostačovala určitá regulace pohybu návštěvníků na dotyčných územích, napří- klad stanovením denních kvót nebo omeze- ním vstupu. jen na některé hodiny v rámci dne či některé dny v rámci určitého časové- ho období apod. Z důvodové zprávy naopak vyplývá, a vyjádření odpůrce při ústním jed- nání to pouze potvrzuje, že účelem omezení vstupu je snaha o pokračování dlouhodobé- ho znepřístupnění daných území, jež započa- lo vznikem tzv. „železné opony“ a k ní příslu- šejícího hraničního pásma po roce 1948, jejichž existence vedla ke vzniku jakési „nové divočiny“. Taková snaha se však zcela míjí s důvody, pro které lze omezit či zakázat vstup na území podle $ 64 zákona č. 114/1992 Sb. Jak již bylo shora vyloženo, zřizovat národní parky i správní úřady, které nad nimi budou vykonávat vrchnostenskou správu, lze pouze zákonem. Tato podmínka není samoúčelná. Omezení svobody jednotlivců, k němuž zříze- ním národního parku dochází, musí vedle toho, že se bude pohybovat v ústavně přípustných mezích z hledisek obsahových i procedurál ních, mít i demokratickou legitimaci vyjádře- nou právě rozhodnutím zákonodárného sboru. V takovém rozhodnutí se mimo jiné projeví i výsledek společenského diskursu o tom, v jaké míře (zejména v jakém územním rozsa- hu a v jakých konkrétních lokalitách) je na- místě zavést stupeň ochrany přírody určité intenzity, projevující se odpovídající intenzi- tou omezení svobody jednotlivců z toho vy- plývající. Takový demokraticky vytvořený konsensus ohledně nejpřísnějšího stupně ochrany je vyjádřen ve vymezení prvních zón ochrany, jak vyplývají z pravidel stanovených zejména v $ 17 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. a vyhlášek ministerstva životního prostředí vydaných na základě jeho odstavce 2. Stano- vení omezení či zákazu vstupu na určitá úze- mí podle $ 64 zákona č. 114/1992 Sb., je-li je- ho skutečným cílem zachování faktického znepřístupnění určitého území, aniž by bylo doloženo naplnění hmotněprávních podmí- nek pro uplatnění zmíněného ustanovení, je faktickým obcházením pravidel o zonaci Ná- rodního parku Šumava a vybočením odpůrce z pravomocí svěřených mu zákonem. Jsou-li dány důvody k nejpřísnějšímu reži- mu ochrany i u jiných území, než jaká jsou ny- ní součástmi prvních zón ochrany Národního parku Šumava, je na příslušných orgánech, nadaných k tomu pravomocí, a tedy zásadně i demokratickou legitimitou, aby taková úze- mí do prvních zón ochrany zařadily. Nedošlo-li však k tomu, není možno fakticky téhož cíle dosáhnout užitím právních nástrojů, které ta- kovému cíli neslouží. Výše uvedené důvody vedly Nejvyšší správní soud k závěru, že nařízení č. 4/2010 až 10/2010 byla vydána za situace, kdy v říze- ní o jejich vydání nebylo zjištěno a doloženo naplnění přísných zákonných podmínek pro jejich vydání, zakotvených v $ 64 zákona č. 114/1992 Sb. Stejné důvody, pro které Nejvyšší správní soud zrušil nařízení č. 4/2010 až 10/2010, jej vedly ke zrušení slov „a území s omezeným vstupem podle S 64 zákona o ochraně příro- dy a krajiny“ v čl. 3 odst. 2 větě první i větě druhé návštěvního řádu. Tyto pasáže návštěv- ního řádu nejsou ničím více než projevem omezení vstupu na území, stanovených naří- zeními v jiném opatření obecné povahy, jež obsahuje ucelený soubor pravidel chování návštěvníků v Národním parku Šumava. Ve své podstatě se u uvedených slov nejedná o nic jiného než o odkaz jednoho opatření obecné povahy na jiná opatření obecné pova- hy. Nejsou-i v souladu se zákonem „podkla- dová“ opatření obecné povahy, nemůže ob- 83 2464 stát ani ta pasáž jiného opatření obecné po- vahy, jež na ně odkazuje a jejíž odkaz takto pro adresáta vytváří právní povinnost. Relativně autonomní zrušovací důvody, svojí podstatou však obdobné důvodům, jež vedly ke zrušení nařízení č. 4/2010 až 10/2010 i slov „a území s omezeným vstupem podle JS 64 zákona o ochraně přírody a krajiny“ v čl. 3 odst. 2 větě první i větě druhé návštěv- ního řádu, shledal Nejvyšší správní soud u čl. 3 odst. 1 věty druhé návštěvního řádu, jež stanoví, že „[z] důvodu ochrany přírody (zejména ochrany druhů živočichů citlivých na rušení) jsou úseky pěších a lyžařských tu- ristických značených tras uvedené v příloze č. I k tomuto opatření obecné povahy pří- stupné pouze ve vymezeném období roku“. Příloha č. 1 pak stanoví, že dva úseky vymeze- ných pěších turistických značených cest na území parku jsou přístupné pouze v období od 15.7. do 15. 11., dva od 15. 7. do 15.3. a dva od 15. 5. do 15. 3. Podle čtvrtého odstavce odůvodnění návštěvního řádu, obsaženého v jeho čl. 11, je důvodem takovéhoto omezení ochrana druhů živočichů citlivých na rušení, konkrétně tetřeva hlušce a tetřívka obecné- ho. Za nejkritičtější období z hlediska rušení odůvodnění považuje období toku, hnízdění, vyvádění mláďat a zimní období. Ani zde, po- dobně jako u důvodové zprávy k napadeným nařízením, není z odůvodnění patrné, že bez přijetí takového omezení pohybu pěších osob a osob na lyžích by hrozila populacím výše uvedených ptáků újma a snižování jejich stavů. Odůvodnění se vůbec nevypořádává s tím, v jaké míře hrozí rušení uvedených ptá- ků návštěvníky či zda by nepostačovalo méně razantní omezení svobody pohybu (např. 84 omezení počtu návštěvníků či vymezení kli- dových dnů). (...) xx Nejvyšší správní soud ani v nejmenším nepopírá, že postupem podle $ 64 zákona č. 114/1992 Sb. lze omezit, či dokonce zaká- zat, vstup na vymezená území Národního par- ku Šumava. Bude-li mít odpůrce za to, že - třebaže to z jeho dosavadních zjištění nevy- plývá - jsou skutkové důvody pro takový po- stup dány, nic mu nebrání vydat opatření obecné povahy podle nynějšího znění $ 78 odst. 2 písm. o) zákona č. 114/1992 Sb., a tedy za použití $ 171 a násl. správního řádu o vy- dávání opatření obecné povahy. Stejně tak mu v obecné rovině nic nebrání přijmout úpravu obdobnou té, která byla zrušena v $ 3 odst. 2 návštěvního řádu či omezit určitým způsobem vstup na určité úseky pěších a ly- žařských turistických tras. Takové akty však budou odpovídat zákonu pouze tehdy, výva- rujídi se pochybení, jež byla popsána jako dů- vody zrušení navrhovatelem napadených opatření obecné povahy resp. jejich částí. Stranou ponechává Nejvyšší správní soud možnost změnit zonaci Národního parku Šu- mava. K takovému kroku není oprávněn od- půrce, nýbrž jiný správní úřad (Ministerstvo životního prostředí, viz $ 17 odst. 2 věta první zákona č. 114/1992 Sb.). Nejvyšší správní soud nicméně podotýká, že takový krok by nemohl být založen na libovůli ministerstva, nýbrž na závěru, že k němu jsou dány zákonné podmín- ky vyplývající zejména z $ 17 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. Proti případné nezákonnosti nové právní úpravy zonace národního parku se pak může jednotlivec bránit v soudním ří- zení požadavkem jejího neaplikování na jeho individuální věc (čl. 95 odst. 1 Ústavy). (...) 2465 Profesní samospráva: povaha stavovských předpisů Opatření obecné povahy: negativní vymezení; stavovské předpisy k $ 10la soudního řádu správního ve znění zákona č. 127/2005 Sb. k usnesení České advokátní komory ze dne 8. 6. 2010, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta Stavovský předpis, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta, není opatřením obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana $ 101a s. ř. s.
RNDr. Václav Ř., MBA, proti Správě národního parku Šumava o návrhu na zrušení opat-
vštěvního řádu jen ve vymezeném období roku. Uvedené značené trasy jsou přitom jediné cesty na celém území národního parku (včetně prvních zón), které jsou neomezeně přístupné pěšímu resp. lyžařskému pohybu osob. Obsahem čl. 3 odst. 2 návštěvního řádu pak je stanovení zákazu pěšího pohybu osob resp. jejich pohybu na lyžích mimo jiné i v územích s omezeným vstupem vymezených podle § 64 zákona č. 114/1992 Sb., tedy těch, jež jsou vymezena nařízeními Správy č. 4/2010 až 10/2010.
Věcné podmínky vydání napadených nařízení vyplývají zejména z ust. § 64 zákona č. 114/1992 Sb., který stanoví: Hrozí-li poškozování území v národních parcích, národních přírodních rezervacích, národních přírodních památkách a v první zóně chráněných krajinných oblastí, zejména nadměrnou návštěvností, může orgán ochrany přírody po projednání s dotčenými obcemi omezit nebo zakázat přístup veřejnosti do těchto území nebo jejich částí. Zákaz či omezení vstupu musí být řádně vyznačeny na všech přístupových cestách a vhodným způsobem i na jiných místech v terénu. Z uvedeného ustanovení je patrné, že odpůrce jako orgán ochrany přírody je oprávněn omezit nebo (nepostačí-li omezení) zakázat přístup veřejnosti do určitých území nebo jejich částí, ovšem jen za naplnění podmínky, že hrozí poškozování území v národních parcích. Jako důvod takové hrozby zákon příkladem uvádí nadměrnou návštěvnost.
Výše uvedené ustanovení tedy nedává odpůrci oprávnění omezit či zakázat vstup na určitá území či jejich části dle jejího uvážení (například proto, že i v minulosti, ať již z jakýchkoli důvodů, byla daná území národního parku nepřístupná veřejnosti), nýbrž jen a pouze tehdy, jsou
li naplněny zákonem stanovené skutkové předpoklady. Jejich naplnění musí být odpůrcem zjištěno a důkazně doloženo v proceduře vydání nařízení. Není-li tomu tak, jde o nezákonné akty, neboť nejsou naplněny podmínky pro jejich vydání.
I kdyby zákonem stanovené předpoklady omezení či zákazu vstupu byly naplněny, obsah a rozsah omezení, resp. zákazu, musí splňovat požadavek, aby šlo z hlediska územního, věcného i osobního o nejmenší omezení, které ještě postačuje k dosažení zákonem stanoveného cíle, tedy předejití poškozování území v národním parku (obdobné pravidlo ve vztahu k omezení vlastnických nebo jiných věcných práv územními plány viz zejména v bodě 47. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2010 Sb. NSS a na www.nssoud.cz). Požadavek subsidiarity a minimalizace zásahu vyplývá z povahy omezení, resp. zákazu, vstupu na území národního parku jako zásahu mimo jiné do čl. 14 Listiny ústavně zaručené svobody pohybu, jehož omezení je podle odst. 3 tohoto článku možné, jen jestliže je to nevyhnutelné (…) na vymezených územích (…) z důvodu ochrany přírody. I z čl. 4 odst. 4 Listiny vyplývá, jak správně uvádí navrhovatel, že při stanovení mezí základních práv musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu mj. právě tím, že tyto meze budou stanoveny tak, aby při dosažení ústavně aprobovaného cíle dotyčné základní právo co nejméně omezily.
Z důkazů provedených v řízení před Nejvyšším správním soudem nevyplynulo, že při vydávání nařízení byly striktní podmínky stanovené v ust. § 64 zákona č. 114/1992 Sb. zkoumány, natož aby bylo zjištěno a prokázáno jejich řádné naplnění.
Z provedených důkazů (zejména z důvodové zprávy k nařízením) a z vyjádření odpůrce v první řadě vyplývá, že hlavním, a ve skutečnosti jediným odpůrcem jednoznačně tvrzeným, důvodem omezení vstupu je ochrana určitých druhů ptáků, např. tetřeva hlušce (Tetrao urogallus). Z důvodové zprávy sice vyplývá obecná úvaha, že omezení vstupu má zabránit poškození vegetačního krytu a cenných rostlinných společenstev vlivem sešlapu, zavlečení nepůvodních druhů a eroze a rušení vzácných druhů velkých obratlovců a ptáků citlivých na rušení, ale v podrobnostech však v obecné části hovoří pouze o nebezpečí rušení tetřeva hlušce, a to ve všech čtyřech ročních obdobích, se zdůrazněním obzvláštní citlivosti tohoto ptáka na rušení v zimním období. O jiných druzích ptáků ohrožených rušením (např. datlík tříprstý, strakapoud bělohřbetý) hovoří důvodová zpráva v obecné části pouze zkratkovitě, stejně jako o hrozbě rušení savců, např. vydry říční. Zvláštní část důvodové zprávy pak nic podstatného nad rámec obecné části nedodává. Jistou výjimkou jsou konkrétnější zmínky o ohrožení některých rašeliništních rostlinných druhů, podmáčených smrčin a některých dalších biotopů.
Z provedených důkazů přitom vyplývá, že odpůrce nedisponuje podklady, z nichž by s dostatečnou mírou přesvědčivosti plynulo, že bez téměř úplného uzavření území vymezených v nařízeních by došlo k takovému rušení tetřeva hlušce, jež by mělo významný vliv na početnost, stabilitu a životaschopnost jeho populace na Šumavě. Z údajů o jeho početních stavech v minulých desetiletích [L. Bufka, J. Červený, P. Bürger: Vývoj početnosti tetřeva hlušce (Tetrao urogallus) na Šumavě, in: P. Málková (ed.): Sborník příspěvků z mezinárodní konference Tetřevovití
Tetraonidae na přelomu tisíciletí. České Budějovice, 24. - 26. března 2000, str. 52 - 57] a v současnosti [L. Bufka: Monitoring populace tetřeva hlušce (Tetrao urogallus) na Šumavě, Aktuality šumavského výzkumu II, Srní 4. - 7. října 2004, str. 233 - 234] zejména vyplývá, že jejich snižování v druhé polovině 20. století lze pravděpodobně přičítat především lovu. Po jeho ukončení lze početní stav populace považovat v zásadě za stabilizovaný s tendencí mírného nárůstu od roku 1990 na současných zhruba 200 jedinců v české části Šumavy. Z provedených důkazů pak neplyne, že v místech, která jsou veřejnosti uzavřena, populace tetřeva hlušce prospívá znatelně lépe než v místech obecně přístupných, avšak v zásadě klidných a nezatížených v podstatné míře civilizačními vlivy. Data o početních stavech a místech výskytu tetřeva hlušce, která by takový závěr odůvodňovala, odpůrce neposkytl ani navrhovateli, ani jimi in concreto neargumentovala v řízení před soudem.
Z důvodové zprávy tedy vůbec nevyplývá doložení pravděpodobné příčinné souvislosti mezi neuzavřením území vymezených v nařízeních a vznikem reálné a aktuální hrozby poškození území, ať již dotčením vegetace nebo na tomto území žijících živočišných druhů. Obecné úvahy, že přítomnost návštěvníků může určitou vegetaci poškodit či některé živočišné druhy rušit, k doložení takové příčinné souvislosti nepostačují, neboť jsou toliko sdělením notoriety, že civilizační zátěž může vést k poškození životního prostředí. Stejně tak nepostačují pasáže důvodové zprávy o tom, že tetřev hlušec potřebuje ke svému životu absenci rušení. I zde se jedná toliko o obecnou, konkrétní podmínky NP Šumava dostatečně nereflektující úvahu.
Důvodová zpráva zcela postrádá úvahu o tom, že omezení vstupu má mít právě tu podobu, která byla v nařízeních č. 4/2010 až 10/2010 zvolena. Jakkoli se v uvedených nařízeních hovoří o omezení vstupu na jimi stanovená území, ve skutečnosti jde o paušální a z věcného hlediska bezvýjimečný zákaz vstupu zmírněný toliko určitými výjimkami osobní povahy (ve vztahu k vlastníkům a nájemcům pozemků na dotyčných územích a ve vztahu k průvodcům se speciálním vztahem k odpůrci a osobám, které budou v jeho doprovodu). V důvodové zprávě chybí úvaha, zda je nezbytné zákaz vstupu vztáhnout i na veškeré komunikace v daných územích a zda vedle stávajících nečetných turistických tras protínajících či lemujících dotyčná území nelze zpřístupnit i některé komunikace, dle tvrzení navrhovatele využívané při lesnickém obhospodařování daných území. Nejvyšší správní soud k tomu poznamenává, že má-li být jedním z důvodů omezení vstupu hrozba poškození vegetace sešlapem či erozí, lze jistě uvažovat o minimalizaci takové hrozby v případě pěšího pohybu návštěvníků po existujících zpevněných komunikacích. Poznamenává rovněž, že z důvodové zprávy neplyne, v jaké míře může být rušení živočichů způsobeno obhospodařováním lesních porostů a zda ve skutečnosti tyto zásahy nemají takovou intenzitu, že ve srovnání s nimi není určité zpřístupnění daných lokalit podstatnou hrozbou pro uvedené živočichy. Zcela pak absentuje úvaha o tom, zda by k dosažení účelu spočívajícího v předejití poškozování území nepostačovala určitá regulace pohybu návštěvníků na dotyčných územích, například stanovením denních kvót nebo omezením vstupu jen na které hodiny v rámci dne či některé dny v rámci určitého časového období apod. Z důvodové zprávy naopak vyplývá, a vyjádření odpůrce při ústním jednání to pouze potvrzuje, že účelem omezení vstupu je snaha o pokračování dlouhodobého znepřístupnění daných území, jež započalo vznikem tzv. „železné opony“ a k ní příslušejícího hraničního pásma po roce 1948, jejichž existence vedla ke vzniku jakési „nové divočiny“. Taková snaha se však zcela míjí s důvody, pro které lze omezit či zakázat vstup na území podle ust. § 64 zákona č. 114/1992 Sb. Jak již bylo shora vyloženo, zřizovat národní parky i správní úřady, které nad nimi budou vykonávat vrchnostenskou správu, lze pouze zákonem. Tato podmínka není samoúčelná. Omezení svobody jednotlivců, k němuž zřízením národního parku dochází, musí vedle toho, že se bude pohybovat v ústavně přípustných mezích z hledisek obsahových i procedurálních, mít i demokratickou legitimaci vyjádřenou právě rozhodnutím zákonodárného sboru. V takovém rozhodnutí se mimo jiné projeví i výsledek společenského diskursu o tom, v jaké míře (zejména v jakém územním rozsahu a v jakých konkrétních lokalitách) je na místě zavést stupeň ochrany přírody určité intenzity, projevující se odpovídající intenzitou omezení svobody jednotlivců z toho vyplývající. Takový demokraticky vytvořený konsensus ohledně nejpřísnějšího stupně ochrany je vyjádřen ve vymezení prvních zón ochrany, jak vyplývají z pravidel stanovených zejména v ust. § 17 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. a vyhlášek ministerstva životního prostředí vydaných na základě jeho odst. 2. Stanovení omezení či zákazu vstupu na určitá území podle ust. § 64 zákona č. 114/1992 Sb., je-li jeho skutečným cílem zachování faktického znepřístupnění určitého území, aniž by bylo doloženo naplnění hmotněprávních podmínek pro uplatnění zmíněného ustanovení, je faktickým obcházením pravidel o zonaci NP Šumava a vybočením odpůrce z pravomocí svěřených jí zákonem.
Jsou-li dány důvody k nejpřísnějšímu režimu ochrany i u jiných území, než jaká jsou nyní součástmi prvních zón ochrany NP Šumava, je na příslušných orgánech, nadaných k tomu pravomocí, a tedy zásadně i demokratickou legitimitou, aby taková území do prvních zón ochrany zařadily. Nedošlo-li však k tomu, není možno fakticky téhož cíle dosáhnout užitím právních nástrojů, které takovému cíli neslouží.
Výše uvedené důvody vedly Nejvyšší správní soud k závěru, že nařízení č. 4/2010 až 10/2010 byla vydána za situace, kdy v řízení o jejich vydání nebylo zjištěno a doloženo naplnění přísných zákonných podmínek pro jejich vydání, zakotvených v ust. § 64 zákona č. 114/1992 Sb.
Stejné důvody, pro které Nejvyšší správní soud zrušil nařízení č. 4/2010 až 10/2010, jej vedly ke zrušení slov „a území s omezeným vstupem podle § 64 zákona o ochraně přírody a krajiny“ v čl. 3 odst. 2 větě první i větě druhé návštěvního řádu. Tyto pasáže návštěvního řádu nejsou ničím více než projevem omezení vstupu na území, stanovených nařízeními v jiném opatření obecné povahy, jež obsahuje ucelený soubor pravidel chování návštěvníků v NP Šumava. Ve své podstatě se u uvedených slov nejedná o nic jiného než o odkaz jednoho opatření obecné povahy na jiná opatření obecné povahy. Nejsou-li v souladu se zákonem „podkladová“ opatření obecné povahy, nemůže obstát ani ta pasáž jiného opatření obecné povahy, jež na ně odkazuje a jejíž odkaz takto pro adresáta vytváří právní povinnost.
Relativně autonomní zrušovací důvody, svojí podstatou však obdobné důvodům, jež vedly ke zrušení nařízení č. 4/2010 až 10/2010 i slov „a území s omezeným vstupem podle § 64 zákona o ochraně přírody a krajiny“ v čl. 3 odst. 2 větě první i větě druhé návštěvního řádu, shledal Nejvyšší správní soud u čl. 3 odst. 1 věty druhé návštěvního řádu, jež stanoví, že [z] důvodu ochrany přírody (zejména ochrany druhů živočichů citlivých na rušení) jsou úseky pěších a lyžařských turistických značených tras uvedené v příloze č. 1 k tomuto opatření obecné povahy přístupné pouze ve vymezeném období roku. Příloha č. 1 pak stanoví, že dva úseky vymezených pěších turistických značených cest na území parku jsou přístupné pouze v období od 15. 7. do 15. 11., dva od 15. 7. do 15. 3. a dva od 15. 5. do 15. 3. Podle čtvrtého odstavce odůvodnění návštěvního řádu, obsaženého v jeho čl. 11, je důvodem takovéhoto omezení ochrana druhů živočichů citlivých na rušení, konkrétně tetřeva hlušce a tetřívka obecného. Za nejkritičtější období z hlediska rušení odůvodnění považuje období toku, hnízdění, vyvádění mláďat a zimní období. Ani zde, podobně jako u důvodové zprávy k napadeným nařízením, není z odůvodnění patrné, že bez přijetí takového omezení pohybu pěších osob a osob na lyžích by hrozila populacím výše uvedených ptáků újma a snižování jejich stavů. Odůvodnění se vůbec nevypořádává s tím, v jaké míře hrozí rušení uvedených ptáků návštěvníky či zda by nepostačovalo méně razantní omezení svobody pohybu (např. omezení počtu návštěvníků či vymezení klidových dnů).
Přílohu č. 1 návštěvního řádu, jakkoli vykazuje stejné nezákonnosti jako čl. 3 odst. 1 věta první návštěvního řádu, Nejvyšší správní soud nezrušil, jsa vázán rozsahem jasně formulovaného návrhu navrhovatele. Tento návrh takový požadavek neobsahoval.
Všechny navrhovatelem napadené akty Nejvyšší správní soud zrušil ke dni právní moci svého rozhodnutí, tedy aniž by stanovil jiný pozdější den, k němuž by rozhodnutí soudu nabylo účinku. K tomu, aby takový pozdější den stanovil, nenalezl žádný důvod.
Nejvyšší správní soud ani v nejmenším nepopírá, že postupem podle ust. § 64 zákona č. 114/1992 Sb. lze omezit, či dokonce zakázat, vstup na vymezená území NP Šumava. Bude-li mít odpůrce za to, že – třebaže to z jeho dosavadních zjištění nevyplývá – jsou skutkové důvody pro takový postup dány, nic mu nebrání vydat opatření obecné povahy podle nynějšího znění ust. § 78 odst. 2 písm. o) zákona č. 114/1992 Sb., a tedy za použití ust. § 171 a násl. správního řádu o vydávání opatření obecné povahy. Stejně tak mu v obecné rovině nic nebrání přijmout úpravu obdobnou té, která byla zrušena v § 3 odst. 2 návštěvního řádu či omezit určitým způsobem vstup na určité úseky pěších a lyžařských turistických tras. Takové akty však budou odpovídat zákonu, pouze vyvarují-li se pochybení, jež byla popsána jako důvody zrušení navrhovatelem napadených opatření obecné povahy resp. jejich částí.
Stranou ponechává Nejvyšší správní soud možnost změnit zonaci NP Šumava. K takovému kroku není oprávněn odpůrce, nýbrž jiný správní úřad (Ministerstvo životního prostředí, viz § 17 odst. 2 věta první zákona č. 114/1992 Sb.). Nejvyšší správní soud nicméně podotýká, že takový krok by nemohl být založen na libovůli ministerstva, nýbrž na závěru, že k němu jsou dány zákonné podmínky vyplývající zejména z ust. § 17 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. Proti případné nezákonnosti nové právní úpravy zonace národního parku se pak může jednotlivec bránit v soudním řízení požadavkem jejího neaplikování na jeho individuální věc (čl. 95 odst. 1 Ústavy).
Navrhovatel konečně namítal, že v souvislosti se stanovením omezení vstupu na některá území NP Šumava hrozí, že odpůrce bude zneužívat svého oprávnění udělovat výjimky z tohoto omezení. K tomu lze ve shodě s názorem odpůrcem poznamenat, že pokud by podle ust. § 78 odst. 2 písm. o) zákona č. 114/1992 Sb. z důvodů podle ust. § 64 tohoto zákona vydal nová omezení vstupu na některá území, není oprávněn z nich udělovat v jednotlivých případech výjimky. Může toliko udělovat výjimky ze zákazů v ust. § 16 zákona č. 114/1992 Sb., a to za podmínek a postupem podle ust. § 43 odst. 3 téhož zákona, přičemž musí především zachovávat práva účastníků řízení o takových výjimkách a postupovat v souladu se zákonem a ústavními pravidly při použití správního uvážení (zejména nevybočit z mezí správního uvážení, nezneužít je a respektovat svoji vlastní správní praxi). Rozhodování odpůrce i v takovýchto případech podléhá soudní kontrole.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádný z účastníků nemá právo na jejich náhradu (§ 101d odst. 5 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2010
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu