Cenový výměr Ministerstva financí vydaný dle $ 10 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, který pro obecný okruh adresátů obecně reguluje ceny v železniční do- pravě, není opatřením obecné povahy, nýbrž právním předpisem.
Cenový výměr Ministerstva financí vydaný dle $ 10 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, který pro obecný okruh adresátů obecně reguluje ceny v železniční do- pravě, není opatřením obecné povahy, nýbrž právním předpisem.
II. Právní hodnocení II.1. Vymezení pojmu opatření obecné povahy v judikatuře Nejvyššího správního soudu [10] Nejvyšší správní soud shledává, že v dané věci je pro další postup rozhodné po- souzení, zda akt, který navrhovatelka jako opatření obecné povahy označuje, skutečně takovým opatřením je. K tomu, co je třeba ro- zumět opatřením obecné povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27.9.2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Vycházel přitom z nedostatku definičních znaků opatření obecné povahy, s výjimkou ne- gativního vymezení v $ 171 správního řádu.
Tam je uvedeno, že závazné opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhod- nutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je aktem s kon- krétně vymezeným předmětem a obecně ur- čenými adresáty, tedy úkonem správního or- gánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zá- konných mezích a může konkretizovat zákon- né povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rá- mec zákona (blíže viz citované rozhodnutí).
II.2. Vývoj judikatury Ústavního soudu k charakteru cenových výměrů [11] K povaze cenových výměrů se roz- sáhle vyjádřil v řadě svých rozhodnutí Ústav- ní soud. Z nálezu ze dne 17. 2. 1999, sp. zn.
II. ÚS 53/97, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 13, nález 26, s. 195 a násl., plyne, že v případě sta- 1014 novení konkrétní výše (regulované) ceny po- dle zákona o cenách o právní předpisy nižší právní síly nejde. Jde o rozhodnutí cenových orgánů, které musejí účastníci závazkového vztahu respektovat, neboť zákon jim tuto po- vinnost ukládá.
[12] Také v usnesení ze dne 8. 12. 1999, sp. zn.
I. ÚS 422/99, publ. ve Sb. n. u. ÚS, sva- zek 16, usnesení 75, s. 393 a násl., se Ústavní soud zabýval tím, jakou právní povahu napa- dený akt vlastně má, přičemž dospěl k tomu, že výměr Ministerstva financí o regulaci cen, vydaný podle zákona cenách, není (jiným) práv- ním předpisem. Úřední stanovení a usměrnění cen podle $ 5 a $ 6 zákona o cenách provádě- jí cenové orgány zařazením rozhodnutí do se- znamu zboží, které se uveřejňuje v Cenovém věstníku ($ 10 zákona o cenách). Toto zařaze- ní má v praxi formu výměru Ministerstva fi- nancí, neboť zákon žádnou konkrétní formu nepředepisuje.
Výměr Ministerstva financí proto nelze považovat za (jiný) právní před- pis, neboť nevyhovuje čl. 79 odst. 3 Ústavy, navíc si je třeba uvědomit, že podmínkou platnosti zákonů (čl. 52 Ústavy), ale i jiných právních předpisů, je jejich vyhlášení způso- bem, který stanoví zákon, přičemž cenové vý- měry nejsou publikovány v oficiální publi- kační platformě, kterou je Sbírka zákonů. V citovaném usnesení Ústavní soud dospěl k tomu, že „jde zřejmě o akt vydaný na zá- kladě S 10 cenového zákona, který má ovšem specifickou, normativní povahu, neboť ne- směřuje vůči konkrétnímu právnímu subjek- tu, ale zavazuje - obdobně jako právní před- pis - blíže neurčený, resp.
neurčitý okruh (počet) subjektů, které právně disponují s ur- čitým druhem zboží. Právní závaznost vý- měru ministerstva financí lze dovodit z obec- ně závazného ustanovení f 5 a f Gcenového zákona a nikoliv ze samotného výměru.“ [13] Starší judikatura Ústavního soudu te- dy dospívala k závěru, že cenová rozhodnutí podle $ 10 zákona o cenách nejsou právním předpisem. Logicky výslovně nedospívala k to- mu, že jsou opatřením obecné povahy, neboť v té době nebyla součástí právního řádu Čes- ké republiky, ovšem ani v tomto směru nepo- dávala definici cenových rozhodnutí obdob- nou té, která byla posléze přijata ve vztahu k opatřením obecné povahy.
Navrhovatelka se tedy mýlí, pokud se domnívá, že definice podaná v citovaném usnesení je obdobná de- finici opatření obecné povahy, jak ji vyložil rozhodnutí sp. zn. 1 Ao 1/2005. Ústavní soud hovoří sice o obecně definovaném okruhu adresátů, nicméně nikterak nezmiňuje dru- hou esenciální náležitost opatření obecné povahy - konkrétně vymezený předmět. Obecný okruh adresátů má vedle opatření obecné povahy také právní předpis, jak ostat- ně zmiňuje také Ústavní soud a k němuž jej připodobňuje, byť jej za něj neprohlašuje pro nedostatek formálních rysů (např.
publika- ce). Ústavní soud dokonce mluví o normativ- ním charakteru takového cenového rozhod- nutí. Normativní charakter je typický právě pro právní předpis (zatímco rozhodnutí je in- dividuální a opatření obecné povahy smíšené povahy). Z citovaného tak je patrné, že Ústav- ní soud pro cenová rozhodnutí vytváří jakou- si čtvrtou kategorii, nejblíže však podobnou právě právním předpisům. (14] Pozdější judikatura Ústavního soudu (po roce 2000) však čtvrtou speciální katego- rii opouští a naplno přiznává, že cenové vý- měry jsou právními předpisy.
V nálezu ze dne 23.5.2000, sp. zn. PL. ÚS 24/99, pub. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 18, nález 73, s. 135 a násl., též publ. pod č. 167/2000 Sb., označil Ústavní soud cenovou regulaci za výjimečné opatře- ní, akceptovatelné jen za omezených podmí- nek. Výslovně se v tomto plenárním nálezu uvádí, že je nezbytné se odchýlit od výše uve- deného senátního nálezu sp. zn.
II. ÚS 53/97. Dle přesvědčení pléna je klasifikaci pramenů práva nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy, jež je vytvářena abstrahováním z rozdílných částí jednoho právního předpi- su, resp. z mnoha právních předpisů, nebo i rozdílných forem pramenů práva (v této souvislosti lze odkázat na nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 9, nález 163, s. 399, též publ. pod č. 30/1998 Sb., ve kterém Ústavní soud při- znal povahu pramenů ústavního práva i práv- ním principům). Rozhodnutí o cenové regu- laci tak je, dle závěrů pléna, nutno považovat za obecný akt s právním normativním obsa- hem. Stupeň obecnosti, vlastní právní nor- mě, je přitom vymezen tím, že právní norma určuje svůj předmět a subjekty jako třídy de- finičními znaky, a nikoli určením (výčtem) je- jich prvků. Pokud obsahový komponent právní normy je obsažen v pramenu, na který norma zmocňovací odkazuje, nutno i tento pramen považovat za formu práva v materiál- ním slova smyslu.
[15] Shora shrnuté závěry potvrdil Ústav- ní soud také v usnesení ze dne 19. 10. 2000, sp. zn. III ÚS 479/99, dostupném na http://nalus.usoud.cz, usnesení ze dne 21. 2. 2002, sp. zn.
IV. ÚS 50/02, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 25, usnesení 8, s. 371 a násl., tov- něž pak v nálezu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. PL ÚS 8/02, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 28, ná- lez 142, s. 237, též publ. pod č. 528/2002 Sb.
[16] Z podaného přehledu je patrné, že ju- dikatura Ústavního soudu není zcela jednotná; ostatně na určitý rozkol poukazuje také navr- hovatelka sama. V takovém případě ovšem obecným soudům vyvstává otázka, jak s tako- vou judikaturou nakládat, aby zároveň mohlo být naplněno pravidlo obsažené v čl. 89 odst. 2 Ústavy, že vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i oso- by. Nejvyšší správní soud při řešení problé- mu rozkolísanosti judikatury Ústavního sou- du ve svém rozsudku ze dne 2.
6. 2005, čj. 2 Afs 37/2005-82, vyšel z toho, že právní názor (tj. zobecnitelné pravidlo chování) vy- jádřený v určitém rozhodnutí Ústavního sou- du je autoritativním a závazným vodítkem pro budoucí posuzování jiných obdobných případů; v tomto smyslu mají rozhodnutí Ústavního soudu povahu faktických prece- dentů. „Za takové situace musí obecný soud, má-li dostát své povinnosti ústavně kon- Jformní interpretace jednoduchého práva, z různých v judikatuře Ústavního soudu ob- sažených právních názorů zvolit ten, který odpovídá náhledu Ústavního soudu na věc v době rozhodování obecného soudu.
Judi- katura Ústavního soudu se přirozeně v čase vyvíjí a určité názory jsou v průběhu doby opouštěny a nahrazovány názory jinými; 1015 2141 závazný je tedy ten právní názor Ústavního soudu, který Ústavní soud zastává v době rozhodování obecného soudu. Pokud v době rozhodování obecného soudu existuje více- ro vedle sebe stojících právních názorů Ústavního soudu, u nichž nelze zcela jedno- značně určit, který z nich je pozdější a který z nich, který lze s přihlédnutím ke všem okol- nostem na základě racionální analýzy a úvahy považovat v judikatuře Ústavního soudu za názor převažující.
Rozhodnými okolnostmi pro posouzení budou zejména : četnost judikátů zastávajících ten či onen právní názor, jejích forma (plenární nález či stanovisko, nález, usnesení zabývající se me- ritem ústavní stížnosti, usnesení striktně procesní povahy) míra propracovanosti ar- gumeniace k dané právní otázce obsažené v konkrétním analyzovaném judikátu a to, do jaké míry bylo řešení dané právní otázky v tomto judikátu nosným důvodem rozhod- nutí, anebo naopak argumentací podpůrnou, doplňkovou či argumentací obiter dictum “ [17] Z tohoto naznačeného „řestu“ je na- prosto zřetelné, že Ústavní soud považuje prostředky cenové regulace za právní předpi- sy.
Judikatura stojící na tomto stanovisku je totiž pozdější než judikatura považující ná- stroj cenové regulace za akt sice normativní povahy, ale nikoliv však právní předpis. Krom toho, že citovaná soudní rozhodnutí jsou po- zdější, jsou také četnější a navíc se jedná pře- vážně o plenární nálezy, zatímco dřívější čás- tečně protichůdná judikatura byla tvořena co do formy jen nálezy senátními.
[18] Ze závěru, že cenová rozhodnutí jsou svým charakterem právními předpisy, ostat- ně vychází ve své judikatuře také Nejvyšší správní soud. Z rozsudku ze dne 9. 10. 2003, čj. 7 A 6/2002-50, č. 783/2006 Sb. NSS, vyplý- vá, že rozhodnutí cenového orgánu o zařazení zboží do seznamu zboží s regulovanými cena- mi podle $ 10 zákona o cenách, je pramenem práva. V rozsudku ze dne 18. 5. 2005, čj. 2 As 4/2004-138, Nejvyšší správní soud posuzoval charakter cenového rozhodnutí Českého te- lekomunikačního úřadu o způsobu výpočtu cen za propojení podle tehdy účinného $ 78 1016 odst.
2 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomuni- kacích a o změně dalších zákonů. Dospěl při- tom k závěru, že je abstraktním aktem nor- mativní povahy, který . nemá charakter rozhodnutí ve smyslu $ 65 odst 1 42 s. ř. s. Pokud je proti takovému aktu podána žaloba, soud ji odmítne. K témuž dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 11. 2007, čj. 5 As 34/2006-118, č. 1503/2008 Sb. NSS, a v rozsudku ze dne 28. 6. 2007, čj. 6 As 34/2005-66.
III. Střet stávající judikatury se zavedením institutu opatření obecné povahy [19] Zdejší soud se proto zabýval tím, zda je daná judikatura použitelná i poté, co byl do právního řádu České republiky vtělen insti- tut opatření obecné povahy. Navrhovatelka přitom uvádí, že není, přičemž tento svůj zá- věr opírá o to, že předmětná rozhodnutí byla vydána v době, kdy nebylo možné cenové rozhodnutí k opatření obecné povahy připo- dobnit. V tom ovšem navrhovatelce lze při- svědčit jen zčásti. Opatření obecné povahy je institutem, který do platného práva - alespoň co se jeho výslovného pojmenování týče - za- vedl zákon č.
127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejí- cích zákonů (zákon o elektronických komu- nikacích), a ještě před ním správní řád z roku 2004, který byl v době nabytí platnosti i v do- bě nabytí účinnosti zákona o elektronických komunikacích platnou, avšak neúčinnou sou- částí českého právního řádu.: [20] Ústavní soud v uvedeném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 rozhodnutí o.cenové re- gulaci považuje za obecné co do subjektů i předmětu. Definuje jej tedy přímo jako právní předpis, přičemž tato definice obstojí i po přijetí opatření obecné povahy do české- ho právního řádu, neboť tento akt je určen konkrétností svého předmětu.
Lx [21] Nejvyšší správní soud je tedy pře- svědčen, že uvedená judikatura je aplikova- telná i po inkorporaci opatření obecné pova- hy do právního řádu České republiky. Přesto soud nekončí prostým poukazem na již kon- stantní judikaturu a přidává vlastní argumen- taci, proč navrhovatelkou napadený akt není opatřením obecné povahy. Je tomu tak právě proto, že je třeba zkoumat materiální povahu toho kterého aktu (viz následující úvahy). III.1. Opatření obecné povahy - materiální a formální pojetí [22] Opatření obecné povahy jakožto obecný právní institut je zakotveno v části šesté správního řádu.
„Podle této části postu- pují správní orgány v případech, kdy jím zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatře- ní obecné povahy, které není právním předpi- sem ani rozhodnutím“ (viz $ 171 správního řádu). Nejvyšší správní soud v usnesení rozší- řeného senátu ze dne 13. 3. 2007, čj. 3 Ao 1/2007-44, č. 1276/2007 Sb. NSS, vyložil spo- jení „zvláštní zákon ukládá vydať' ryze ve formálním slova smyslu, tedy že zvláštní zá- kon musí výslovně označit, že vydávaný akt je opatřením obecné povahy. Ústavní soud ovšem nálezem ze dne 19.
11. 2008, sp. zn. PI. ÚS 14/07, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 51, nález 198, s. 409, zrušil uvedené rozhodnutí rozšířeného senátu. Po vydání tohoto nálezu se Nejvyšší správní soud v intencích názoru Ústavního soudu ve své rozhodovací činnosti přiklonil k tzv. materiálnímu pojetí (viz na- mátkou rozsudek ze dne 16. 7. 2009, čj. 6 Ao 2/2009-86). Patrně nejvýznamnějším rozhod- nutím, které vychází z materiálního pojetí přezkoumávaného aktu, je pak nález Ústavní- ho soudu ze dne 10. 9. 2009, sp. zn.
PI. ÚS 27/09, publ. pod č. 318/2009 Sb., kde je do- konce ústavní zákon ve formálním slova smyslu označen v materiálním slova smyslu za individuální právní akt. Materiální pojetí přitom vychází z toho, že opatřením obecné povahy je každý - byť výslovně takto neozna- čený - akt s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů.
[23] K této definici nedospívá jen judika- tura, ale též právní nauka (Vedral, J. Správní řád. Komentář. Polygon : Praha, 2006, s. 966 a násl.). Zmíněná publikace ve vztahu k ceno- vým výměrům na s. 970 uvádí doslova toto: „Příkladem lavírování mezi formou právní- ho předpisu a formou (individuálního) správního aktu jsou také cenové výměry a jejich právní úprava, resp. k nim se vážící judikatura Ústavního soudu (srov.
II. ÚS 53/97, Pl. ÚS 8/02),“ Navrhovatelka se na zá- kladě uvedeného domnívá, že komentář do- spívá k závěru, že cenové výměry jsou opatře- ním obecné povahy. Nic takového ovšem v citovaném díle explicitně řečeno není. Po- kud autor hovoří o lavírování, odkazuje na ji- stý rozkol v judikatuře Ústavního soudu, kte- rý byl shrnut shora. Zdejší soud se ovšem domnívá, že nejde v pravém slova smyslu o la- vírování v judikatuře, nýbrž o překonání (resp. zpřesnění) staršího právního názoru Ústavního soudu názorem novým, jak bylo blíže odůvodněno výše.
Nadto jistě nešlo o la- vírování mezi individuálním správním aktem a právním předpisem, neboť Ústavní soud konstantně ve všech rozhodnutích akcento- val normativní povahu takových výměrů. Po- chybnosti při posuzování cenových výměrů jako právních předpisů byly do určité míry vy- volány i způsobem jejich publikace - zveřejně- ní v Cenovém věstníku; i s touto otázkou se ju- dikatura výše uvedená vypořádala. Navíc je třeba zdůraznit, že ani skutečnost, že by právní předpis nebyl vyhlášen stanoveným způso- bem, nemůže mít za následek, že se z právního předpisu stane opatření obecné povahy.
[24] Přestože je pro posouzení skuteč- nosti, zda vydaný akt je opatřením obecné povahy, rozhodující tzv. materiální pojetí, po- važuje zdejší soud za účelné se ve vztahu k ce- novým rozhodnutím věnovat také jejich for- mální stránce. Cenová regulace je upravena v zákoně o cenách. Podle jeho $ 3 odst. 1 se regulací cen „rozumí stanovení cen, mezí, ve kterých mohou být sjednávány, usměrňová- ní výše cen nebo i stanovení postupu při sjed- návání, uplatňování a vyúčtování cen ne- movitostí, jejich částí a služeb spojených s jejich užíváním cenovými orgány“.
Podle $ 10 odst. 1 platí, že „[clenové orgány stano- ví cenovým rozhodnutím podle f 3 odst. 2, kraje a obce svým nařízením, zboží podlé- hající cenové regulaci podle f 5, 6 a 8, uplat- něný způsob a podmínky cenové regulace, úředně stanovené ceny, pravidla a postupy pro stanovování těchto cen a jejich změn“. Z toho plyne, že kraje a obce jsou také opráv- 1017 2141 něny regulovat ceny, přičemž činí-li tak, pak se tak děje nařízením, tj. právním předpisem obce (resp. kraje) vydaným v rámci tzv. pře- nesené působnosti.
Pokud cenovou regulaci provádějí kraje a obce právním předpisem, lze se domnívat, že stejnou formou budou provádět cenovou regulaci také tzv. cenové orgány, o nichž hovoří $ 10 odst. 1 zákona o cenách. Cenové orgány jsou legislativní zkratkou, zakotvenou v $ 1 odst. 6 zákona o cenách [„Správní orgány příslušné k regu- laci cen podle zákona upravujícího působ- nost orgánů České republiky v oblasti cen (dále jen „cenové orgány“) mohou regulovat ceny podle tohoto zákona“]. Zákonem upravujícím působnost orgánů České re- publiky v oblasti cen je pak in concreto zá- kon č.
265/1991 Sb. Ten v $ 2 odst. 1 upravuje působnost Ministerstva financí jako klíčového regulátora cen. Podle odstavce 2 citovaného ustanovení toto ministerstvo „vydává právní předpisy pro regulaci a sjednávání cen, urče- ní nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu v souvislosti s porušením cenových předpisů, cenovou evidenci, poskytování cenových in- formací, kontrolu cen“. Předmětné ustanove- ní tedy za nástroj regulace cen po formální stránce stanovuje právní předpis.
Také $ 10 odst. 2 zákona o cenách označuje nařízení obcí a krajů a rozhodnutí cenových orgánů sou- hrnně jako předpisy o regulaci cen. Po formál- ní stránce tak je napadené cenové rozhodnu- tí podle $ 10 odst. 1, resp. $ 3 odst. 2 zákona o cenách právním předpisem, neboť právě takto je označeno oběma relevantními záko- ny upravujícími regulaci cen a působnost or- gánů ČR při této činnosti. Na věci nic nemění ani skutečnost, že daný právní předpis je zá- konem o cenách nazýván rozhodnutím. Ta- kový název právního předpisu je ne zcela vhodný, neboť je zaměnitelný s rozhodnutím jakožto individuálním správním aktem (ob- dobně např.
veřejná vyhláška dle $ 25 správ- ního řádu není právním předpisem, jak by se snad dalo z názvu usuzovat, ale toliko formou doručení zejm. rozhodnutí). Rozhodně však takové pojmenování zákonodárce nevolil pro- to, aby akcentoval konkrétní předmět úpravy, jak uvádí navrhovatelka, a to právě s ohledem 1018 na to, že citované zákony cenové rozhodnutí považují po formální stránce výslovně za právní předpis.
[25] Poukázat lze i na důvodovou zprávu ke správnímu řádu, podle níž byla smyslem a účelem zavedení nového institutu právní úprava zvláštního typu úkonu ležícího na po- mezí mezi rozhodnutím a právním předpi- sem a současně i zajištění určitých proces- ních práv pro osoby tímto úkonem dotčené, ovšem nemající postavení účastníků řízení. Proces přijímání cenového výměru nena- svědčuje tomu, že by se mohlo jednat o opat- ření obecné povahy. Proces přijímání těchto aktů upravuje část šestá správního řádu.
Po- kud by musel být postup podle části šesté správního řádu použit v případě vydávání ce- nových rozhodnutí, stalo by se toto vydání v praxi patrně jen obtížně realizovatelným. V tomto směru je třeba poukázat na okruh osob, které jsou oprávněny podat k návrhu opatření obecné povahy připomínky dle $ 174 odst. 4 správního řádu, resp. povinnost zve- řejnit návrh opatření obecné povahy s odů- vodněním na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat.
Formální stránka tedy v obou sledovaných aspektech ukazuje na to, že napadený cenový výměr ne- ní opatřením obecné povahy. III.
2. Opatření obecné povahy Zoss upravená jinými právními předpisy [26] Pro úplnost je třeba upozornit, že správní řád není jediným předpisem upravu- jícím řízení o vydání opatření obecné pova- hy; připomenout lze např. $ 43 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a sta- vebním řádu (územní plány), či $ 108 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických ko- munikacích (rozlišující opatření obecné pova- hy a rozhodnutí o ceně). Není jistě vyloučen ani úkon, který je po materiální stránce opatře- ním obecné povahy, nicméně řízení o jeho při- jetí výslovně upraveno není a pod režim správ- ního řádu by jej nebylo možno podřadit.
[27] Jakkoliv tedy Nejvyšší správní soud nevylučuje, že proces přijímání opatření obecné povahy může být upraven i ve zvlášt- ním zákonu, tj. že zvláštní zákon nestanoví toli- ko kompetenci správnímu orgánu vydat závaz- né opatření obecné povahy ve smyslu $ 171 správního řádu, nýbrž vymezí i příslušnou proceduru jeho přijímání, je v nyní projedná- vaném případě zřejmé, že tomu tak není. III.3. Kompetence v oblasti regulace cen [28] Předně, ze zákonné úpravy výslovně plyne kompetence Ministerstva financí v ob- lasti cen ($ 4 odst.
1 zákona č. 2/1969 Sb., o zří- zení ministerstev a jiných ústředních orgánů), přičemž regulaci cen je oprávněno provádět prostřednictvím vydávání právních předpisů ($ 2 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb.). Zákonná úprava tedy tomuto ministerstvu nepřiznává pravomoc vydávat v této oblasti opatření obecné povahy tak, jak vyžaduje ustanovení $ 171 správního řádu. Jelikož Ministerstvo fi- nancí je státní orgán, na který v plném rozsa- hu dopadá zásada, podle níž může činit pou- ze to, co zákon výslovně stanoví [čl.
2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)], a protože v ob- lasti regulace cen mu kompetence vydávat opatření obecné povahy zákonem svěřena není, nelze učinit jiný závěr než ten, že ceno- vý výměr nelze považovat za opatření obecné povahy.
[29] Jinak řečeno, za situace, kdy zákono- dárce (1) předpokládá určitou činnost státní- ho orgánu a (2) pro tuto činnost stanoví urči- tou formu, nelze ze strany soudu z obsahu vydaného aktu dovodit, že se jedná o akt jiný, než zákonem výslovně předvídaný. Jakkoliv tedy navrhovatelce nelze upřít značnou pře- svědčivost a relevanci předestřené argumen- tace ohledně obsahu předmětného cenového výměru coby opatření obecné povahy, ani ta- to argumentace není způsobilá překlenout tu- to zásadní skutečnost založenou zákonným vymezením kompetencí Ministerstva financí.
[30] Jiná by byla samozřejmě situace, po- kud by kompetence státního orgánu pro vy- dávání určitých právních aktů výslovně neby- la založena vůbec, případně by byla popsána značně neurčitě, a přesto by k jejich vydávání docházelo. Zde by byl prostor správního sou- du pro jejich přezkum širší, protože musí pla- tit, že základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci (čl. 4 Ústavy), tudíž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno pře- zkoumávání rozhodnutí týkajících se základ- ních práv podle Listiny (čl. 36 odst. 2 Listiny). V těchto případech by proto bylo především úkolem správních soudů podřadit takovéto akty do svojí kognice tak, aby byla účinně chráněna základní práva a svobody; přičemž soud by vážil zejména, zda nejde o akt nezá- konný či nicotný. Tak tomu ovšem v nyní pro- jednávané věci ze shora předestřených důvo- dů není.
[31] Lze tak učinit dílčí závěr, že napade- ný cenový výměr není podřaditelný do reži- mu části šesté správního řádu, a to jednak proto, že zvláštní zákon nedává Ministerstvu financí pravomoc rozhodovat o regulaci cen jinak než formou právního předpisu, a dále z toho důvodu, že k jeho vydání došlo formou typickou pro vydávání sekundárních práv- ních předpisů: na základě zákona, v jeho me- zích a v intencích výslovného zákonného zmocnění (čl. 79 odst. 3 Ústavy). Napadený cenový výměr je tedy typický svojí povahou, pohybující se intra a secundum legem, a byl vydán na základě výslovné a konkrétní zákon- né delegace; nikoliv způsobem předvídaným v $ 172 a násl.
správního řádu, založeným na koordinaci s jinými správními úřady a na umožnění dotčeným osobám se k návrhu opatření vyjádřit a podávat připomínky nebo námitky. Jinak řečeno, zatímco opatření obecné povahy je projednáváno a přijímáno ve zvláštním typu správního řízení, je pro ce- nový výměr příznačné schvalování v normo- tvorném procesu, který není správním říze- ním ani v širším slova smyslu. III.4. Posouzení cenového výměru po materiální stránce [32] Dále se Nejvyšší správní soud zabý- val posouzením toho, zda je napadený akt opatřením obecné povahy po stránce mate- riální.
Touto stránkou se zdejší soud obsáhle zabýval v již uváděném rozhodnutí sp. zn. 1 Ao 1/2005. Zde je, s odkazem na právní dok- trínu (Knapp, V. Teorie práva. C. H. Beck : Pra- ha, 1995, s. 149 a násl), uvedeno, že právní 1019 2141 předpis obsahuje (zpravidla více) právních norem. Mezi materiální znaky právních no- rem patří vedle regulativnosti, právní závaz- nosti a vynutitelnosti státní mocí též jejich obecnost, a to jednak.obecnost co do před- mětu právní úpravy, jednak obecnost co do subjektu právní normy: a) Obecností co do předmětu se rozumí, že právní norma obecně vymezuje svou skut- kovou podstatu, tedy že nikdy nemůže řešit konkrétní případ.
Opatření obecné povahy s konkrétním předmětem a obecně vymeze- nými adresáty představuje v tomto znaku protipól právní normy, neboť svůj předmět vymezuje nikoliv obecně, ale právě konkrét- ně (a proto nemůže v žádném případě mít povahu právní normy). Typickým příkladem zde může být již shora zmiňované dopravní značení umístěné na určité křižovatce: např. dopravní značky „Dej přednost v jízdě!“ a „Hlavní pozemní komunikace“ umístěné na křižovatce ulic A. a B. v obci C. řeší kon- krétní dopravní situaci v tomto místě.
b) Pro posouzení obecnosti právní nor- my co do subjektů (viz s. 150 citovaného díla V. Knappa) není rozhodující kvantitativní hledisko, tj. počet subjektů, jimž je právní norma adresována, ani to, zda počet jejích subjektů je neomezený, „a neznamená ani, Jak se někdy tvrdívá, že by počet jejích sub- jektů musil být neurčitý“ Jako příklad uvádí V. Knapp ustanovení trestního zákona, jehož subjektem jsou vojáci. Počet těchto adresátů je omezený a určitý zároveň, neboť v každém okamžiku působnosti právní normy lze přes- ně určit jejich okruh.
Právní norma je však obecná v tom směru, že je určena všem vojá- kům. Z požadavku obecnosti právní normy na druhé straně vyplývá, že své subjekty ne- může označovat jmenovitě (vojín XY). Obec- nost právní normy tedy nespočívá v počtu je- jích subjektů (v tom, zda je určitý nebo neurčitý), ale ve způsobu jejich určení, tj. v tom, zda jsou určeny druhově jako množina subjektů vymezená určitými znaky. Obecnost právní normy co do jejích subjektů je pak dá- na tehdy, jestliže jejím subjektem jsou všech- ny subjekty práv, které jsou prvkem dané množiny.
Počet prvků dané množiny se může 1020 velmi různit, počínaje označením „každý“ až po normu s jedním adresátem, jímž je např. „Drezident republiky“. Nicméně i tehdy, je-li právní norma adresována jedinému adresáto- vi, určuje jej nikoliv individuálně (nikoliv např. prezident republiky Václav Klaus), ale obecnými znaky, tj. je adresována každému prezidentu republiky. Jde tu tedy o množinu s jedním obecně vymezeným prvkem, při- čemž právní norma jemu adresovaná je záro- veň adresovaná všem prvkům množiny.
Obecnost právní normy co do subjektů tedy nespočívá v určitosti či určitelnosti osob, k nimž se vztahuje, nýbrž v tom, že své adre- sáty určuje jako množinu subjektů vymeze- ných určitými znaky, přičemž se vztahuje ke všem subjektům, které jsou prvky této mno- žiny. Naproti tomu u opatření obecné povahy s konkrétně vymezeným předmětem nemůže být o jeho obecnosti co do subjektů pochyb. Např. shora zmíněné dopravní značky „Dej přednost v jízdě! a „Hlavní pozemní komu- nikace“ umístěné na křižovatce ulic A.
a B. v obci C. se vztahují obecně na všechny účast- níky silničního provozu, kteří budou touto křižovatkou projíždět. Okruh těchto osob je tedy určen jako množina vymezená určitými znaky, přičemž dopravní značení se vztahuje ke všem těmto osobám.
[33] Co se týká obecně definovaného okruhu adresátů, není v daném případě mezi navrhovatelkou a odpůrcem sporu. Ustano- vení $ 3 odst. 2 zákona o cenách říká, že „[rlozhodnutí cenových orgánů podle toho- to zákona jsou závazná pro okruh adresátů, který je v nich vymezen“. Tím ovšem není ře- čeno, že okruh adresátů má být vymezen kon- krétně. V posuzovaném případě je okruh ad- resátů vymezen v obecné rovině; není uveden žádný konkrétní dopravce (natož ces- tující), na kterého se výměr vztahuje.
[34] Poté se zdejší soud zabýval tím, jak je v napadeném výměru vymezen jeho předmět, tedy zda se napadený akt vztahuje ke kon- krétní situací. V daném případě bylo cenové rozhodnutí podle $ 10 odst. 1 zákona o cenách nazváno výměr Ministerstva financí, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cena- mi. Vydán byl dne 8. 12. 2009 s účinností od 1. 1. 2010 a označen byl číslem 01/2010. Pub- likován byl v Cenovém věstníku Ministerstva financí dne 11. 12. 2009, částka 13. V daném případě je předmětem výměru (ve vztahu k navrhovatelce) regulace cen jízdného za že- lezniční vnitrostátní dopravu osob kromě že- lezniční vnitrostátní dopravy osob provozo- vané v rámci integrované dopravy. Určené podmínky jsou uvedené v příloze č. 4 tohoto výměru.
[35] V ní je uvedeno, že regulaci formou věcně usměrňovaných cen podléhá jízdné v 1. a 2. vozové třídě všech kategorií vlaků osobní přepravy a dále ceny (příplatky) uplatňované k jízdnému pro vlaky vyšší kvali- ty (či jiné kategorie), pokud jsou uplatňová- ny v paušální výši. Z toho je ovšem patrné, že předmět regulace je proveden v obecné rovi- ně. Nejsou zvlášť vyjmenovány konkrétní lin- ky či konkrétní vlaky, kde je jízdné regulová- no. Také výjimky z obecné regulace jsou provedeny nikoliv konkrétně, ale obecně.
[36] Ve vztahu k navrhovatelce jde o vý- jimku týkající se zvláštní regulace jízdného pro žáky a studenty škol (žákovské jízdné“). Die tohoto výměru platí, že „[nJárok na žá- kovské jízdné mají žáci a studenti všech škol do věku 26 let (dále jen „žáci“), kteří plní po- vinnou školní docházku nebo se soustavně připravují na budoucí povolání ve střední, vyšší odborné, vysoké nebo speciální škole v denní nebo prezenční formě studia a vyu- žívají železniční veřejnou vnitrostátní pra- videlnou osobní dopravu k dojíždění z mís- ta trvalého © pobytu, případně | koleje, internátu, domova mládeže, do místa sídla školy k účasti na školním vyučování nebo praktickém vyučování, praktické přípravě či praktické výuce a praxi (dále jen „praktické vyučování“).
Žákovské jízdné platí pro jízdu ze stanice místně nebo časově nejbližší mís- tu trvalého pobytu žáka do stanice místně nebo časově nejbližší místu sídla školy nebo Její součásti či místa konání praktického vy- učování směrem nejkratším nebo časově nejvýhodnějším a zpět. Místo trvalého poby- tu se musí nacházet na území ČR. V případě přestupu, neníli možné odbavení jedním dokladem, je žák odbaven každým doprav- cem zvlášť, včetně dopravců v pravidelné ve- řejné vnitrostátní silniční linkové osobní au- tobusové dopravě.
Žákovské jízdné se za výše uvedených určených podmínek posky- tuje v období školního/akademického roku vyznačeného školou na průkazu s výjimkou měsíců července a srpna. Při denním dojíž- dění je žákovské jízdné přiznáváno pouze v pracovní dny. Za součást školy se pro účely tohoto výměru považuje i středisko praktic- kého vyučování a pracoviště praktického vy- učování podle jiného právního předpisu.“ [37] Z podané citace je zřejmé, že před- mět úpravy nedopadá na konkrétní případy, ale že okruh případů, na které se regulace vztahuje, je určen obecnou množinou a také zvláštní kategorie regulace (žákovské jízdné) se vztahuje na všechny prvky dané množiny.
Není pravda, jak uvádí navrhovatelka, že věta, kterou požaduje zrušit (zakotvující podmín- ku trvalého pobytu na území ČR), se zabývá konkrétní situací studenta. Právě naopak se zabývá situací všech, kteří splní obecně sta- novené podmínky. Rozdíl mezi konkrétním a obecným byl vysvětlen shora. (...) 1021 2142 2142 Stavební řízení: činnost autorizovaného inspektora k $ 117 odst. 1 až 6, $ 143 až $ 151 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) k $ 65 soudního řádu správního Postup autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení lze označit za veřejnoprávní a výsledkem jeho činnosti je, za podmínky oznámení certifikátu sta- vebnímu úřadu podle $ 117 odst.
1 stavebního zákona z roku 2006, akt, který je způ- sobilý zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti.
Monika M. proti Ministerstvu financí o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy.