4 As 217/2015

I. V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s. lze kasační stížnosti přiznat

odkladný účinek dle § 107 s. ř. s. II. Zástupce veřejnosti podle § 23 stavebního zákona z roku 2006 je oprávněn podat

návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle § 101a odst. 1 a násl. s. ř. s.

I. V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s. lze kasační stížnosti přiznat

odkladný účinek dle § 107 s. ř. s. II. Zástupce veřejnosti podle § 23 stavebního zákona z roku 2006 je oprávněn podat

návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle § 101a odst. 1 a násl. s. ř. s.

[33] Rozšířený senát se vyslovil k otázce

přiznání odkladného účinku kasační stížnosti v usnesení ze dne 24 . 4 . 2007, čj . 2 Ans

3/2006-49, č . 1255/2007 Sb . NSS takto:

„I. Zruší-li krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu pokračovat v řízení a řídit se přitom

závazným právním názorem vyjádřeným

v pravomocném soudním rozhodnutí, bez

ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost. II. I správní orgán může navrhnout při podání kasační stížnosti, aby

jí byl přiznán odkladný účinek, a to ze

stejných důvodů jako žalobce (§ 73 odst. 2

a 4, § 107 s. ř. s.). Samotné podání kasační

stížnosti, není-li ze zákona spojeno s odkladným účinkem či nebyl-li vysloven soudním rozhodnutím, nemá však na plnění

povinností správním orgánem žádný vliv.

III. Nerespektuje-li správní orgán pravomocné soudní rozhodnutí a nepokračuje

řádně v řízení, může se dle okolností jednat

o nečinnost, proti níž se lze bránit podáním

žaloby dle § 79 a násl. s. ř. s.“

[34] V návaznosti na uvedený závěr rozšířený senát v usnesení ze dne 1 . 7 . 2015, čj . 10 Ads

99/2014-58, č . 3270/2015 Sb . NSS, dovodil, že

„[h]rozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o sobě

důvodem pro přiznání odkladného účinku

kasační stížnosti (§ 73 a § 107 s. ř. s.)“ .

[35] Ani v jednom z uvedených rozhodnutí však nebyla řešena otázka nyní tomuto

senátu položená . Výklad se dosud týkal přiznání odkladného účinku kasační stížnosti

podané proti rozsudku krajského soudu,

vydaném v řízení o žalobě proti rozhodnutí

správního orgánu podle § 65 a násl . s . ř . s .

Souvislost s žalobou proti nečinnosti byla toliko nepřímá .

[35] Ani v jednom z uvedených rozhodnutí však nebyla řešena otázka nyní tomuto

senátu položená . Výklad se dosud týkal přiznání odkladného účinku kasační stížnosti

podané proti rozsudku krajského soudu,

vydaném v řízení o žalobě proti rozhodnutí

správního orgánu podle § 65 a násl . s . ř . s .

Souvislost s žalobou proti nečinnosti byla toliko nepřímá .

[36] Ačkoli v rozhodnutích tohoto soudu o návrhu na přiznání odkladného účinku

označených předkládajícím senátem bylo

rozhodováno výrokem: „odkladný účinek se

přiznává/nepřiznává “ , „návrh se zamítá “ ,

nebo „návrhu se nevyhovuje“, výklad dotčených ustanovení (§ 107 ve spojení s § 73

s . ř . s .) odporující právnímu názoru třetího

senátu v nich vysloven nebyl; o přípustnosti

takového návrhu dotčené senáty nepochybovaly . Výjimkou v tomto směru je citované

usnesení čj . 2 Aps 6/2007-45 (zásah se týkal

daňové kontroly, pozn . soudu), jímž návrhu na přiznání odkladného účinku nebylo

vyhověno . Druhý senát však s odkazem na

uvedená ustanovení uzavřel: „Je tedy zřejmé,

že odkladný účinek lze (a to i ve vztahu ke

kasační stížnosti) přiznat pouze ve vztahu

k rozhodnutí. Napadeným usnesením krajský soud odmítl žalobu na ochranu před

nezákonným zásahem. Žalovaný tedy dosud nevydal žádné rozhodnutí, jehož právní účinky by bylo možné odložit ve smyslu

§ 73 odst. 2 s. ř. s. V daném případě by pak

v úvahu připadalo pouze vydání předběžného opatření ve smyslu § 38 s. ř. s.“ K tomu odkázal na usnesení tohoto soudu ze dne 24 . 5 .

2006, čj . Na 112/2006-37, č . 910/2006 Sb . NSS .

V něm soud uvedl: „Ustanovení § 120 s. ř. s.

ani jiné ustanovení tohoto zákona obecně

nevylučuje, aby předběžné opatření vydal

i Nejvyšší správní soud v řízení o kasační

stížnosti. V úvahu může přicházet vydá-

ní předběžného opatření zejména v řízení

o kasační stížnosti žalobce proti rozhodnutí

krajského soudu ve věci žaloby na ochranu

před nezákonným zásahem, pokynem nebo

donucením správního orgánu, nevyhověl-li

krajský soud žalobě.“

[36] Ačkoli v rozhodnutích tohoto soudu o návrhu na přiznání odkladného účinku

označených předkládajícím senátem bylo

rozhodováno výrokem: „odkladný účinek se

přiznává/nepřiznává “ , „návrh se zamítá “ ,

nebo „návrhu se nevyhovuje“, výklad dotčených ustanovení (§ 107 ve spojení s § 73

s . ř . s .) odporující právnímu názoru třetího

senátu v nich vysloven nebyl; o přípustnosti

takového návrhu dotčené senáty nepochybovaly . Výjimkou v tomto směru je citované

usnesení čj . 2 Aps 6/2007-45 (zásah se týkal

daňové kontroly, pozn . soudu), jímž návrhu na přiznání odkladného účinku nebylo

vyhověno . Druhý senát však s odkazem na

uvedená ustanovení uzavřel: „Je tedy zřejmé,

že odkladný účinek lze (a to i ve vztahu ke

kasační stížnosti) přiznat pouze ve vztahu

k rozhodnutí. Napadeným usnesením krajský soud odmítl žalobu na ochranu před

nezákonným zásahem. Žalovaný tedy dosud nevydal žádné rozhodnutí, jehož právní účinky by bylo možné odložit ve smyslu

§ 73 odst. 2 s. ř. s. V daném případě by pak

v úvahu připadalo pouze vydání předběžného opatření ve smyslu § 38 s. ř. s.“ K tomu odkázal na usnesení tohoto soudu ze dne 24 . 5 .

2006, čj . Na 112/2006-37, č . 910/2006 Sb . NSS .

V něm soud uvedl: „Ustanovení § 120 s. ř. s.

ani jiné ustanovení tohoto zákona obecně

nevylučuje, aby předběžné opatření vydal

i Nejvyšší správní soud v řízení o kasační

stížnosti. V úvahu může přicházet vydá-

ní předběžného opatření zejména v řízení

o kasační stížnosti žalobce proti rozhodnutí

krajského soudu ve věci žaloby na ochranu

před nezákonným zásahem, pokynem nebo

donucením správního orgánu, nevyhověl-li

krajský soud žalobě.“

[37] Naopak Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto

o návrhu na zrušení opatření obecné povahy

(vesměs územního plánu nebo jeho části),

o návrhu na přiznání odkladného účinku

rozhodoval a přípustnost takového návrhu

shledal zpravidla bez dalšího . V citovaném

usnesení čj . 1 Aos 3/2013-46 k výkladu § 107

s . ř . s . ve spojení s § 73 s . ř . s . uvedl: „Ustanovení § 73 s. ř. s. sice upravuje rozhodování o návrhu na odkladný účinek žaloby

proti rozhodnutí správního orgánu, a jak

již zdejší soud v minulosti dovodil, v řízení

o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části schází zákonný podklad

pro jeho aplikaci (viz usnesení Nejvyššího

správního soudu ze dne 6. 10. 2010, čj. 9 Ao

4/2010-20). V řízení o kasační stížnosti

proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části však takový zákonný

podklad představuje výše citovaný § 107

s. ř. s. Z povahy věci pak možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti

připadá v úvahu právě v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí, kterým

krajský soud vyhověl (byť jen částečně)

návrhu a napadené opatření obecné

povahy nebo jeho část zrušil. Případný

odkladný účinek přiznaný kasační stížnosti totiž bude působit vůči rozhodnutí

krajského soudu, tj. zamezí důsledkům

zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení (v případě

zamítavého rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné

povahy je nicméně možno se domáhat

vydání předběžného opatření Nejvyšším

správním soudem; srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2013,

čj. 1 Aos 2/2013-95).“ (zvýrazněno rozšířeným senátem) .

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016

[37] Naopak Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto

o návrhu na zrušení opatření obecné povahy

(vesměs územního plánu nebo jeho části),

o návrhu na přiznání odkladného účinku

rozhodoval a přípustnost takového návrhu

shledal zpravidla bez dalšího . V citovaném

usnesení čj . 1 Aos 3/2013-46 k výkladu § 107

s . ř . s . ve spojení s § 73 s . ř . s . uvedl: „Ustanovení § 73 s. ř. s. sice upravuje rozhodování o návrhu na odkladný účinek žaloby

proti rozhodnutí správního orgánu, a jak

již zdejší soud v minulosti dovodil, v řízení

o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části schází zákonný podklad

pro jeho aplikaci (viz usnesení Nejvyššího

správního soudu ze dne 6. 10. 2010, čj. 9 Ao

4/2010-20). V řízení o kasační stížnosti

proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části však takový zákonný

podklad představuje výše citovaný § 107

s. ř. s. Z povahy věci pak možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti

připadá v úvahu právě v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí, kterým

krajský soud vyhověl (byť jen částečně)

návrhu a napadené opatření obecné

povahy nebo jeho část zrušil. Případný

odkladný účinek přiznaný kasační stížnosti totiž bude působit vůči rozhodnutí

krajského soudu, tj. zamezí důsledkům

zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení (v případě

zamítavého rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné

povahy je nicméně možno se domáhat

vydání předběžného opatření Nejvyšším

správním soudem; srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2013,

čj. 1 Aos 2/2013-95).“ (zvýrazněno rozšířeným senátem) .

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016

[38] Rozšířený senát proto uzavřel, že se

jedná o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst . 1 s . ř . s . a je dána jeho pravomoc

o první předložené otázce rozhodnout .

[39] Ohledně druhé otázky, aktivní legitimace zástupce veřejnosti dle § 101a odst . 1

s . ř . s ., je z důvodů předestřených v předkládacím usnesení zřejmé, že názor čtvrtého senátu v dosavadní judikatuře zaujat dosud nebyl, resp . byl vysloven názor opačný . Od něho

se chce předkládající senát odchýlit, a proto

postoupil věc k posouzení rozšířenému senátu k rozhodnutí . Pravomoc rozšířeného senátu je podle § 17 odst . 1 s . ř . s . dána . Rozšířený

senát v souvislosti s tím dodává, že citovaný

nález Ústavního soudu sp . zn . I . ÚS 59/14 se

této otázky přímo nedotkl (srov . usnesení

rozšířeného senátu Nejvyššího správního

soudu ze dne 11 . 1 . 2006, čj . 2 Afs 66/2004-

-53, č . 1833/2009 Sb . NSS) .

III.2 Posouzení věci

a) Odkladný účinek kasační stížnosti

navazující na řízení dle § 101 a násl. s. ř. s.

[39] Ohledně druhé otázky, aktivní legitimace zástupce veřejnosti dle § 101a odst . 1

s . ř . s ., je z důvodů předestřených v předkládacím usnesení zřejmé, že názor čtvrtého senátu v dosavadní judikatuře zaujat dosud nebyl, resp . byl vysloven názor opačný . Od něho

se chce předkládající senát odchýlit, a proto

postoupil věc k posouzení rozšířenému senátu k rozhodnutí . Pravomoc rozšířeného senátu je podle § 17 odst . 1 s . ř . s . dána . Rozšířený

senát v souvislosti s tím dodává, že citovaný

nález Ústavního soudu sp . zn . I . ÚS 59/14 se

této otázky přímo nedotkl (srov . usnesení

rozšířeného senátu Nejvyššího správního

soudu ze dne 11 . 1 . 2006, čj . 2 Afs 66/2004-

-53, č . 1833/2009 Sb . NSS) .

III.2 Posouzení věci

a) Odkladný účinek kasační stížnosti

navazující na řízení dle § 101 a násl. s. ř. s.

[40] Pravomocné rozhodnutí správního

orgánu lze napadnout žalobou podanou krajskému soudu podle § 65 a násl . s . ř . s . Podle

§ 73 s . ř . s . podání žaloby nemá odkladný

účinek, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak . Soud v tomto řízení na návrh

žalobce, při splnění podmínek § 73 odst . 2

s . ř . s ., odkladný účinek žalobě přizná; přiznáním odkladného účinku se pozastavují

do skončení řízení před krajským soudem

účinky napadeného rozhodnutí . Není li rozsudkem soudu žalobou napadené rozhodnutí

správního orgánu zrušeno, právní mocí rozsudku krajského soudu v takovém případě

závaznost, vykonatelnost a jiné právní účinky

rozhodnutí správního orgánu opět nastávají .

„Přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky

napadeného rozhodnutí“ (§ 73 odst . 3 s . ř . s .) .

[41] Soudní řád správní umožňuje domáhat se ochrany veřejných subjektivních práv

dále podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti (§ 79 a násl . s . ř . s .), žaloby na ochranu

před nezákonným zásahem, pokynem nebo

donucením správního orgánu (§ 82 a násl .

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016

s . ř . s .) a prostřednictvím dalších institutů (žalob či návrhů) . S účinností od 1 . 5 . 2005 (změnou soudního řádu správního provedenou

zákonem č . 127/2005 Sb ., o elektronických

komunikacích, část dvacátá první) náleží též

do pravomoci soudů ve správním soudnictví

dle § 4 odst . 2 písm . c) s . ř . s . rozhodovat o návrhu na zrušení opatření obecné povahy . Do

31 . 12 . 2011 byl příslušný o takovém návrhu

rozhodnout Nejvyšší správní soud; od účinnosti novely soudního řádu správního provedené zákonem č . 303/2011 Sb . o takovém

návrhu rozhodují krajské soudy .

[41] Soudní řád správní umožňuje domáhat se ochrany veřejných subjektivních práv

dále podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti (§ 79 a násl . s . ř . s .), žaloby na ochranu

před nezákonným zásahem, pokynem nebo

donucením správního orgánu (§ 82 a násl .

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016

s . ř . s .) a prostřednictvím dalších institutů (žalob či návrhů) . S účinností od 1 . 5 . 2005 (změnou soudního řádu správního provedenou

zákonem č . 127/2005 Sb ., o elektronických

komunikacích, část dvacátá první) náleží též

do pravomoci soudů ve správním soudnictví

dle § 4 odst . 2 písm . c) s . ř . s . rozhodovat o návrhu na zrušení opatření obecné povahy . Do

31 . 12 . 2011 byl příslušný o takovém návrhu

rozhodnout Nejvyšší správní soud; od účinnosti novely soudního řádu správního provedené zákonem č . 303/2011 Sb . o takovém

návrhu rozhodují krajské soudy .

[42] Možnost přiznání odkladného účinku toliko v řízení o žalobě proti rozhodnutí

správního orgánu v § 73 s . ř . s . vedeném před

krajskými soudy, nikoli v řízení o žalobě proti

nečinnosti a v řízení na ochranu před nezákonným zásahem, podle rozšířeného senátu

logicky plyne z rozdílu v předmětu těchto

soudních řízení . Institut odkladného účinku

je využitelný jen v takovém řízení, v němž je

předmětem soudního přezkumu již vydané

rozhodnutí, neboť odkladný účinek může být

spojen ex lege nebo přiznán jen v souvislosti

s podáním žaloby proti pravomocnému rozhodnutí, jehož právní účinky se přiznáním

odkladného účinku žalobě pozastavují .

[43] Žalobou na ochranu proti nečinnosti

správního orgánu se účastník domáhá uložení povinnosti správnímu orgánu rozhodnutí

ve věci samé nebo osvědčení (teprve) vydat;

žádný akt, jehož účinky by bylo lze odložit,

dosud neexistuje . Obdobně v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem,

pokynem nebo donucením není předmětem

soudního řízení přezkoumání rozhodnutí,

ale zákonnost správním orgánem provedeného nebo neprovedeného úkonu, který

není rozhodnutím (§ 82 s . ř . s .) . Právě proto

není v řízení o těchto žalobách (v § 79 a násl .

a v § 89 a násl s . ř . s .) zakotvena možnost přiznání odkladného účinku, a to ani odkazem

na přiměřené použití § 73 s . ř . s .; povaha těchto řízení jeho využití vylučuje .

[43] Žalobou na ochranu proti nečinnosti

správního orgánu se účastník domáhá uložení povinnosti správnímu orgánu rozhodnutí

ve věci samé nebo osvědčení (teprve) vydat;

žádný akt, jehož účinky by bylo lze odložit,

dosud neexistuje . Obdobně v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem,

pokynem nebo donucením není předmětem

soudního řízení přezkoumání rozhodnutí,

ale zákonnost správním orgánem provedeného nebo neprovedeného úkonu, který

není rozhodnutím (§ 82 s . ř . s .) . Právě proto

není v řízení o těchto žalobách (v § 79 a násl .

a v § 89 a násl s . ř . s .) zakotvena možnost přiznání odkladného účinku, a to ani odkazem

na přiměřené použití § 73 s . ř . s .; povaha těchto řízení jeho využití vylučuje .

[44] Závěru citovaného usnesení třetího

senátu čj . 3 As 192/2015-34 lze přisvědčit tak

jen potud, že přiznání odkladného účinku je

možné jen v řízení o žalobě proti rozhodnutí

správního orgánu, nikoli v řízeních před krajským soudem vedených dle § 79 a násl . a dle

§ 82 a násl . Ani v řízení dle § 101a a násl . s . ř . s .

vedeném u krajského soudu nelze odkladný

účinek návrhu přiznat, neboť pro aplikaci

§ 73 s . ř . s . v tomto řízení chybí zákonná opora . K tomuto právnímu názoru dospěl Nejvyšší správní soud již ve shora citovaném usnesení čj . 1 Aos 3/2013-46; stejný závěr vyplývá

i z citovaného usnesení čj . 9 Ao 4/2010-20,

jímž Nejvyšší správní soud rozhodoval v řízení dle § 101a s . ř . s . (tj . dle příslušnosti mu

dané do 31 . 12 . 2011) o návrhu na předběžné opatření . Od tohoto závěru není důvod se

odchýlit .

[45] Naopak rozšířený senát neshledal

zákonný důvod pro závěr, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle § 107

s . ř . s . je možné toliko v řízení navazujícím na

řízení o žalobě proti rozhodnutí správního

orgánu .

[46] Pravomocné rozhodnutí krajského

soudu (až na výjimky dle § 104 s . ř . s .) lze napadnout kasační stížností . Podle § 107 odst . 1

s . ř . s . „[k]asační stížnost nemá odkladný

účinek; Nejvyšší správní soud jej však může

na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení

§ 73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně .“ Kasační stížnost má odkladný účinek, jen stanoví-

-li tak soudní řád správní (např . § 107 odst . 2

s . ř . s ., ve znění účinném od 1 . 10 . 2012) nebo

zvláštní zákon (např . § 32 odst . 2 a 5 zákona

č . 325/1999 Sb ., o azylu) .

[47] Soudní řád správní obecně dává

možnost přiznat odkladný účinek kasační

stížnosti podané proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto o podané žalobě nebo návrhu a proti němuž se lze z důvodů uvedených v § 103 s . ř . s .

bránit . Pravomocné rozhodnutí krajského

soudu, které bylo vydáno v kterémkoli typu

řízení dle soudního řádu správního, s sebou

nese právní účinky, které lze přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti sistovat až

do pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti, a to za přiměřené aplikace § 73 s . ř . s .

[47] Soudní řád správní obecně dává

možnost přiznat odkladný účinek kasační

stížnosti podané proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto o podané žalobě nebo návrhu a proti němuž se lze z důvodů uvedených v § 103 s . ř . s .

bránit . Pravomocné rozhodnutí krajského

soudu, které bylo vydáno v kterémkoli typu

řízení dle soudního řádu správního, s sebou

nese právní účinky, které lze přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti sistovat až

do pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti, a to za přiměřené aplikace § 73 s . ř . s .

[48] Je tomu tak proto, že bezprostřední

výkon či jiné účinky pravomocného rozsud-

ku (popř . i usnesení) krajského soudu vydaného nejen v řízení o žalobě proti rozhodnutí

správního orgánu, ale i rozsudku vydaného

v jiných typech řízení před krajským soudem, mohou citelně zasáhnout právní sféru

účastníků řízení nebo výkon státní správy či

územní samosprávy . Nemá-li být případný

úspěch s kasační stížností jen akademickým

vítězstvím ve sporu, může se ukázat nutným

je dočasně pozastavit .

[49] Krajský soud může v řízení o žalobě

na ochranu proti nečinnosti zavázat žalovaný

správní orgán k tomu, aby vydal rozhodnutí ve věci a ve lhůtě mu soudem stanovené .

Zákonem daná možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti proti takovému

rozsudku krajského soudu sleduje legitimní

důvod, totiž oddálit v konkrétním případě do

pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti závaznost tohoto rozsudku, je-li např . sporné, zda žalovaný (a dle rozsudku povinný)

správní orgán má pravomoc (věcnou, popř .

místní příslušnost) v konkrétní věci vůbec

rozhodnutí vydat . I když krajský soud nemůže

v tomto řízení zavázat správní orgán k tomu,

jak ve věci rozhodnout (tzn . zda žádosti podané účastníkem vyhovět, či ji zamítnout),

nelze vyloučit ani jiné důvody, které mohou

naplnit podmínky dle § 73 odst . 2 s . ř . s . pro

přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané žalovaným správním orgánem

(např . navazovala-li žaloba na ochranu proti

nečinnosti na pravomocný zrušující rozsudek se závazným právním názorem; k tomu

srov . citované usnesení rozšířeného senátu

čj . 10 Ads 99/2014-58) . Oproti tomu při zamítnutí žaloby na ochranu proti nečinnosti

sama povaha takového výroku smysluplnost

aplikace tohoto institutu vylučuje .

[49] Krajský soud může v řízení o žalobě

na ochranu proti nečinnosti zavázat žalovaný

správní orgán k tomu, aby vydal rozhodnutí ve věci a ve lhůtě mu soudem stanovené .

Zákonem daná možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti proti takovému

rozsudku krajského soudu sleduje legitimní

důvod, totiž oddálit v konkrétním případě do

pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti závaznost tohoto rozsudku, je-li např . sporné, zda žalovaný (a dle rozsudku povinný)

správní orgán má pravomoc (věcnou, popř .

místní příslušnost) v konkrétní věci vůbec

rozhodnutí vydat . I když krajský soud nemůže

v tomto řízení zavázat správní orgán k tomu,

jak ve věci rozhodnout (tzn . zda žádosti podané účastníkem vyhovět, či ji zamítnout),

nelze vyloučit ani jiné důvody, které mohou

naplnit podmínky dle § 73 odst . 2 s . ř . s . pro

přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané žalovaným správním orgánem

(např . navazovala-li žaloba na ochranu proti

nečinnosti na pravomocný zrušující rozsudek se závazným právním názorem; k tomu

srov . citované usnesení rozšířeného senátu

čj . 10 Ads 99/2014-58) . Oproti tomu při zamítnutí žaloby na ochranu proti nečinnosti

sama povaha takového výroku smysluplnost

aplikace tohoto institutu vylučuje .

[50] V řízení o žalobě na ochranu před

nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením krajský soud, vyhoví-li žalobě, dle § 87

odst . 2 s . ř . s . „[r]ozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho

opakování, zakáže správnímu orgánu, aby

v porušování žalobcova práva pokračoval,

a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav

před zásahem“ . Obsahuje-li výrok rozsudku

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016

krajského soudu příkaz nebo zákaz, nelze vyloučit, že návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti může mít reálné opodstatnění a sistace jeho účinků v konkrétním

případě může být žádoucí . Při zamítnutí žaloby krajským soudem lze v řízení o kasační

stížnosti podat návrh na vydání předběžného

opatření podle § 120 ve spojení s § 38 s . ř . s .

(viz shora usnesení čj . Na 112/2006-37) .

[51] V řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy před krajským soudem

soudní řád správní neodkazuje na § 73 s . ř . s .

V případě hrozící vážné újmy však i zde přichází v úvahu aplikace § 38 s . ř . s .

[51] V řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy před krajským soudem

soudní řád správní neodkazuje na § 73 s . ř . s .

V případě hrozící vážné újmy však i zde přichází v úvahu aplikace § 38 s . ř . s .

[52] V řízení o kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo zrušeno

opatření obecné povahy nebo jeho část, jak

již ze shora označených rozhodnutí tohoto

soudu plyne, odkladný účinek přiznaný kasační stížnosti může působit vůči rozhodnutí krajského soudu, tj . zamezí důsledkům

zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po

dobu kasačního řízení . Nelze přehlédnout,

že v řízení podle § 101a a násl . s . ř . s ., konkrétně od účinnosti novely provedené zákonem

č . 303/2011 Sb ., podle § 101b odst . 4 lze použít přiměřeně § 34, s výjimkou odst . 2 věty

první a odst . 4, a též § 76 s . ř . s . Krajský soud

tak může zrušit opatření obecné povahy i pro

vady řízení . Postup při přezkoumání opatření obecné povahy se tak v mnohém přibližuje

postupu podle § 65 s . ř . s . V případě zamítavého rozhodnutí krajského soudu o návrhu

na zrušení opatření obecné povahy je rovněž možné se domáhat vydání předběžného

opatření Nejvyšším správním soudem (srov .

citované usnesení čj . 1 Aos 2/2013-95) .

[53] Rozšířený senát z uvedených důvodů

uzavírá, že v řízení o kasační stížnosti proti

rozhodnutí krajského soudu o návrhu na

zrušení opatření obecné povahy dle § 101a

a násl . s . ř . s . lze přiznat kasační stížnosti odkladný účinek dle § 107 s . ř . s .

b) Aktivní legitimace zástupce veřejnosti

dle § 101a odst. 1 s. ř. s.

[54] Při posuzování otázky aktivní legitimace k podání návrhu k soudu dle soudního

řádu správního je soud vázán ústavním prin-

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016

cipem rovnosti vyplývajícím z čl . 3 odst . 1 Listiny ve spojení s právem na soudní ochranu

zaručeným v článku 36 Listiny, který zapovídá, aby s osobami, které jsou ve srovnatelném

postavení, bylo zacházeno odlišným způsobem . Rozšířený senát ve shora citovaném

rozsudku čj . 2 Afs 81/2004-54 konstatoval,

že „[p]rávní řád, založený na principech

jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ

stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních

předpisech, či dokonce odvětvích“ .

[54] Při posuzování otázky aktivní legitimace k podání návrhu k soudu dle soudního

řádu správního je soud vázán ústavním prin-

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016

cipem rovnosti vyplývajícím z čl . 3 odst . 1 Listiny ve spojení s právem na soudní ochranu

zaručeným v článku 36 Listiny, který zapovídá, aby s osobami, které jsou ve srovnatelném

postavení, bylo zacházeno odlišným způsobem . Rozšířený senát ve shora citovaném

rozsudku čj . 2 Afs 81/2004-54 konstatoval,

že „[p]rávní řád, založený na principech

jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ

stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních

předpisech, či dokonce odvětvích“ .

[55] Soud musí mít současně na zřeteli

zásadu zákazu odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae) . Podle čl . 36 odst . 2 Listiny

„[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen

rozhodnutím orgánu veřejné správy, může

se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí

být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí

týkajících se základních práv a svobod podle Listiny .“ Mezi tato základní práva mj . patří právo vlastnit majetek (článek 11 Listiny) .

Ochrany práva na příznivé životní prostředí

(článek 35 Listiny) se dle článku 41 Listiny

lze domáhat pouze v mezích zákonů, které

toto ustanovení provádějí . V principu platí,

že v pochybnostech, jde-li o právo na přístup

k soudní ochraně, má být právní úprava vykládána tak, aby byl soudní přezkum umožněn a naplněno hlavní poslání soudů zajistit

účinnou ochranu právům (článek 90 Ústavy) .

[56] Ústavní rámec soudní ochrany před

nezákonným jednáním veřejné správy vymezil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v usnesení ze dne 16 . 11 . 2010, čj . 7 Aps

3/2008-98, č . 2206/2011 Sb . NSS, tak, že

„[s]myslem a účelem soudní ochrany před

nezákonným jednáním veřejné správy je

poskytnout jednotlivci účinný prostředek

ochrany, a to zásadně bez ohledu na formu,

kterou veřejná správa jedná“ . Jestliže v souvislosti s právem na účinnou soudní ochranu

v tomto rozhodnutí rozšířený senát poukázal

na nově zavedené typy žalob v soudním řádu

správním, účinném od 1 . 1 . 2003 (do té doby

chybějící), lze jeho závěry bez dalšího pře-

nést i na pravomoc správních soudů rozhodovat o návrhu na zrušení opatření obecné

povahy, a poskytovat tak ochranu právům

dotčeným vydaným opatřením obecné povahy, zakotvenou s účinností od 1 . 5 . 2005 v § 4

odst . 2 písm . c) s . ř . s .

[56] Ústavní rámec soudní ochrany před

nezákonným jednáním veřejné správy vymezil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v usnesení ze dne 16 . 11 . 2010, čj . 7 Aps

3/2008-98, č . 2206/2011 Sb . NSS, tak, že

„[s]myslem a účelem soudní ochrany před

nezákonným jednáním veřejné správy je

poskytnout jednotlivci účinný prostředek

ochrany, a to zásadně bez ohledu na formu,

kterou veřejná správa jedná“ . Jestliže v souvislosti s právem na účinnou soudní ochranu

v tomto rozhodnutí rozšířený senát poukázal

na nově zavedené typy žalob v soudním řádu

správním, účinném od 1 . 1 . 2003 (do té doby

chybějící), lze jeho závěry bez dalšího pře-

nést i na pravomoc správních soudů rozhodovat o návrhu na zrušení opatření obecné

povahy, a poskytovat tak ochranu právům

dotčeným vydaným opatřením obecné povahy, zakotvenou s účinností od 1 . 5 . 2005 v § 4

odst . 2 písm . c) s . ř . s .

[57] Při posouzení aktivní legitimace

k podání návrhu dle § 101a s . ř . s . v návaznosti na právní úpravu stavebního zákona

z roku 2006 – schválení územního plánu

a jeho vydání formou opatření obecné povahy (§ 43 a násl .) – je nutno dbát principu

jednoty a bezrozpornosti právního řádu . Jestliže zákon přiznává vymezeným subjektům

(adresátům) při splnění stanovených podmínek v řízení vedeném správním orgánem

[ve smyslu definice v § 4 odst . 1 písm . a) s . ř .

s .] konkrétní práva, musí být (až na výjimky

výslovně dané zákonem) ochrana těchto práv

i pod účinnou soudní ochranou .

[58] Ustanovení § 43 a násl . stavebního

zákona z roku 2006 rozlišují jednotlivé fáze

pořizování a schvalování územního plánu .

O pořízení územního plánu rozhoduje zastupitelstvo obce (§ 44) . Návrh zadání územního plánu (§ 47) se zveřejní, ve stanovené

lhůtě může každý uplatnit připomínky (dle

úpravy do 31 . 12 . 2012 se konalo veřejné projednání i konceptu územního plánu, byl-li

zpracováván dle zadání, a každý mohl uplatnit připomínky) . V navazujícím řízení (§ 52)

se koná veřejné projednání upraveného a posouzeného návrhu územního plánu . Podle

§ 52 odst . 2 stavebního zákona z roku 2006

v této fázi „námitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení,

oprávněný investor a zástupce veřejnosti“ .

Zástupce veřejnosti je jedním ze zvláštních

subjektů, jemuž je přiznáno právo podat námitky; jiné subjekty než vymezené mohou

podat jen připomínky (§ 52 odst . 3 tohoto

zákona) .

[58] Ustanovení § 43 a násl . stavebního

zákona z roku 2006 rozlišují jednotlivé fáze

pořizování a schvalování územního plánu .

O pořízení územního plánu rozhoduje zastupitelstvo obce (§ 44) . Návrh zadání územního plánu (§ 47) se zveřejní, ve stanovené

lhůtě může každý uplatnit připomínky (dle

úpravy do 31 . 12 . 2012 se konalo veřejné projednání i konceptu územního plánu, byl-li

zpracováván dle zadání, a každý mohl uplatnit připomínky) . V navazujícím řízení (§ 52)

se koná veřejné projednání upraveného a posouzeného návrhu územního plánu . Podle

§ 52 odst . 2 stavebního zákona z roku 2006

v této fázi „námitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení,

oprávněný investor a zástupce veřejnosti“ .

Zástupce veřejnosti je jedním ze zvláštních

subjektů, jemuž je přiznáno právo podat námitky; jiné subjekty než vymezené mohou

podat jen připomínky (§ 52 odst . 3 tohoto

zákona) .

[59] Zástupce veřejnosti je definován

v § 23 stavebního zákona z roku 2006 . Podle

odstavce 1: „Veřejnost může být při pořizování návrhu územně plánovací dokumentace zastupována zmocněným zástupcem

veřejnosti .“ Podle odstavce 2: „Zástupcem

veřejnosti může být fyzická nebo právnická

osoba plně způsobilá k právním úkonům.

Zástupce veřejnosti musí zmocnit nejméně

jedna desetina občanů obce s méně než 2 000

obyvateli nebo nejméně 200 občanů příslušné obce, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku k návrhu územně plánovací dokumentace. Zástupce veřejnosti může zmocnit

rovněž nejméně 500 občanů kraje nebo

nejméně jedna desetina občanů kterékoli

obce na území kraje s méně než 2 000 oby-

vateli nebo nejméně 200 občanů obce na

území kraje, pokud podali věcně shodnou

připomínku k návrhu zásad územního rozvoje .“ Podle odstavce 3: „Zmocnění zástupce

veřejnosti se dokládá seznamem občanů

obce nebo kraje nebo obyvatel podle zvláštních právních předpisů, kteří uplatňují

věcně shodnou připomínku, a podpisovou

listinou, v níž je uvedeno jméno a příjmení,

trvalý pobyt nebo pobyt, popřípadě adresa místa pobytu v zahraničí a podpis osob

s prohlášením, že jmenovaného zástupce

veřejnosti zmocňují k podání námitky na

základě věcně shodné připomínky a k projednání této námitky podle tohoto zákona,

a prohlášením zástupce veřejnosti. Toto

prohlášení obsahuje jméno a příjmení zástupce veřejnosti, jeho trvalý pobyt nebo

pobyt a podpis, že toto zmocnění přijímá .“

Dle odstavce 4: „O tom, zda osoba splňuje

podmínky podle odstavců 1 až 3, rozhodne

v případě pochybností správní orgán postupem podle správního řádu usnesením, které

se oznamuje pouze této osobě; do pravomocného rozhodnutí o této věci má tato osoba

všechna procesní práva zástupce veřejnosti .“

[59] Zástupce veřejnosti je definován

v § 23 stavebního zákona z roku 2006 . Podle

odstavce 1: „Veřejnost může být při pořizování návrhu územně plánovací dokumentace zastupována zmocněným zástupcem

veřejnosti .“ Podle odstavce 2: „Zástupcem

veřejnosti může být fyzická nebo právnická

osoba plně způsobilá k právním úkonům.

Zástupce veřejnosti musí zmocnit nejméně

jedna desetina občanů obce s méně než 2 000

obyvateli nebo nejméně 200 občanů příslušné obce, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku k návrhu územně plánovací dokumentace. Zástupce veřejnosti může zmocnit

rovněž nejméně 500 občanů kraje nebo

nejméně jedna desetina občanů kterékoli

obce na území kraje s méně než 2 000 oby-

vateli nebo nejméně 200 občanů obce na

území kraje, pokud podali věcně shodnou

připomínku k návrhu zásad územního rozvoje .“ Podle odstavce 3: „Zmocnění zástupce

veřejnosti se dokládá seznamem občanů

obce nebo kraje nebo obyvatel podle zvláštních právních předpisů, kteří uplatňují

věcně shodnou připomínku, a podpisovou

listinou, v níž je uvedeno jméno a příjmení,

trvalý pobyt nebo pobyt, popřípadě adresa místa pobytu v zahraničí a podpis osob

s prohlášením, že jmenovaného zástupce

veřejnosti zmocňují k podání námitky na

základě věcně shodné připomínky a k projednání této námitky podle tohoto zákona,

a prohlášením zástupce veřejnosti. Toto

prohlášení obsahuje jméno a příjmení zástupce veřejnosti, jeho trvalý pobyt nebo

pobyt a podpis, že toto zmocnění přijímá .“

Dle odstavce 4: „O tom, zda osoba splňuje

podmínky podle odstavců 1 až 3, rozhodne

v případě pochybností správní orgán postupem podle správního řádu usnesením, které

se oznamuje pouze této osobě; do pravomocného rozhodnutí o této věci má tato osoba

všechna procesní práva zástupce veřejnosti .“

[60] Zástupce veřejnosti je při splnění

podmínek § 23 stavebního zákona z roku

2006 oprávněn reprezentovat a hájit shodný

zájem občanů obce, kteří již k návrhu zadání, popř . k návrhu územního plánu uplatňují

shodnou připomínku a zmocnili jej k podání námitky . Přiznáním práva podat námitku

proti návrhu územního plánu stavební zákon

z roku 2006 „povyšuje“ kvantifikovanou většinu občanů obce, reprezentovanou zástupcem veřejnosti, na roveň jednotlivce, vlastníka pozemku a staveb dotčených návrhem

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016

řešení či oprávněného investora, a jejich společnému, shodně vyjádřenému zájmu přiznává právo jej hájit kvalifikovaným postupem

– podáním námitky .

[60] Zástupce veřejnosti je při splnění

podmínek § 23 stavebního zákona z roku

2006 oprávněn reprezentovat a hájit shodný

zájem občanů obce, kteří již k návrhu zadání, popř . k návrhu územního plánu uplatňují

shodnou připomínku a zmocnili jej k podání námitky . Přiznáním práva podat námitku

proti návrhu územního plánu stavební zákon

z roku 2006 „povyšuje“ kvantifikovanou většinu občanů obce, reprezentovanou zástupcem veřejnosti, na roveň jednotlivce, vlastníka pozemku a staveb dotčených návrhem

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016

řešení či oprávněného investora, a jejich společnému, shodně vyjádřenému zájmu přiznává právo jej hájit kvalifikovaným postupem

– podáním námitky .

[61] Ve shodě s předkládajícím senátem

rozšířený senát proto odmítá názor, že zástupce veřejnosti nemá žádná práva, jejichž zkrácení by mohl před soudem tvrdit . Naopak

mu přisvědčuje, že stavební zákon z roku

2006 přiznává zástupci veřejnosti významná

oprávnění . V řízení o vydání zásad územního rozvoje je zástupce veřejnosti oprávněn

k podání námitek podle § 39 odst . 2 tohoto

zákona . V řízení o vydání územního plánu má

právo podat námitky proti návrhu územního

plánu dle § 52 odst . 2 tohoto zákona . V řízení

o vydání územního opatření o asanaci území

nebo územního opatření o stavební uzávěře

dle § 98 odst . 3 citovaného zákona má rovněž

právo podat námitky . Využije-li toto právo,

má i právo, aby podané námitky byly posouzeny a bylo o nich rozhodnuto, aby proces

přijímání opatření obecné povahy proběhl

podle stanovených pravidel a aby řešení přijaté vydaným opatřením obecné povahy bylo

řádně odůvodněno, včetně kvalifikovaného

zdůvodnění případného zamítnutí podaných námitek . Tomuto právu zákonem přiznanému stejně jako témuž právu jiných, na

roveň mu postavených osob musí odpovídat

i právo na rovnocennou, tzn . stejně účinnou,

soudní ochranu .

[62] Vyvstává proto již na tomto místě

otázka, zda lze obhájit rozdílný výklad přístupu k soudní ochraně, který přiznává zástupci

veřejnosti toliko aktivní legitimaci k podání

žaloby proti rozhodnutí o námitkách podle

§ 65 a násl . s . ř . s ., nikoli však k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle

§ 101a a násl s . ř . s ., tak jako jiným, na roveň

mu zákonem postaveným subjektům .

[62] Vyvstává proto již na tomto místě

otázka, zda lze obhájit rozdílný výklad přístupu k soudní ochraně, který přiznává zástupci

veřejnosti toliko aktivní legitimaci k podání

žaloby proti rozhodnutí o námitkách podle

§ 65 a násl . s . ř . s ., nikoli však k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle

§ 101a a násl s . ř . s ., tak jako jiným, na roveň

mu zákonem postaveným subjektům .

[63] Dosavadní judikatura, od níž se předkládající senát hodlá odchýlit (citovaná usnesení čj . 5 Ao 3/2008-27 a čj . 2 Ao 5/2010-24,

vydaná do 31 . 12 . 2011) spatřovala legitimní

důvod pro rozdílný přístup k soudní ochraně

jednak v tom, že zástupce veřejnosti reprezentuje osoby, které nejsou opatřením obecné povahy přímo dotčeny ve svých právech

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016

hmotných, jednak v tom, že uvedený institut

nebyl promítnut do § 101a a násl . s . ř . s ., kde

absentuje norma obdobná § 65 odst . 2 s . ř . s .,

tzn . úprava procesního postavení zástupce

veřejnosti v tomto řízení . Přípustnou a dostatečnou ochranu práv zástupce veřejnosti

nalezla dosavadní judikatura v možnosti podat žalobu podle § 65 s . ř . s . proti rozhodnutí

o námitkách .

[64] Rozšířený senát předně nesdílí závěr, že efektivní soudní ochranu ve smyslu

rovnocenné ochrany práv zástupce veřejnosti představuje podání žaloby podle § 65 s . ř . s .

proti rozhodnutí o námitkách (tzn . postupem dovozeným v citovaném usnesení Nejvyššího správního soudu čj . 2 Ao 5/2010-24) .

[65] „Rozhodnutí o námitkách“ je součástí odůvodnění opatření obecné povahy

(§ 172 odst . 5 správního řádu) a podkladem

pro výsledné řešení, nacházející odraz v samotném opatření obecné povahy . Po věcné ani formální stránce není samostatným

„rozhodnutím o právech a povinnostech“

dotčených osob; tato práva jsou dotčena

až samotným územním plánem . V případě

vlastníka nemovitostí v řešeném území např .

zařazením jeho pozemku do zastavitelných,

či naopak nezastavitelných ploch, v případě

práv hájených zástupcem veřejnosti je tomu

obdobně . Námitka zástupce veřejnosti shrnuje shodně podané připomínky občanů obce,

jejím podáním kvalifikovaným způsobem

uplatňují své právo odporovat navrhovanému řešení pro určité území . Až schválený

územní plán se jich dotýká . Rozhodnutí o námitkách jen odůvodňuje, proč schválené řešení jejich námitce nevyhovuje .

[65] „Rozhodnutí o námitkách“ je součástí odůvodnění opatření obecné povahy

(§ 172 odst . 5 správního řádu) a podkladem

pro výsledné řešení, nacházející odraz v samotném opatření obecné povahy . Po věcné ani formální stránce není samostatným

„rozhodnutím o právech a povinnostech“

dotčených osob; tato práva jsou dotčena

až samotným územním plánem . V případě

vlastníka nemovitostí v řešeném území např .

zařazením jeho pozemku do zastavitelných,

či naopak nezastavitelných ploch, v případě

práv hájených zástupcem veřejnosti je tomu

obdobně . Námitka zástupce veřejnosti shrnuje shodně podané připomínky občanů obce,

jejím podáním kvalifikovaným způsobem

uplatňují své právo odporovat navrhovanému řešení pro určité území . Až schválený

územní plán se jich dotýká . Rozhodnutí o námitkách jen odůvodňuje, proč schválené řešení jejich námitce nevyhovuje .

[66] Judikatura nadto odepřela možnost

samostatně žalovat rozhodnutí o námitkách

tam, kde dotčená osoba má možnost podat

přímo návrh na zrušení opatření obecné povahy (srov . rozsudek Nejvyššího správního

soudu ze dne 7 . 1 . 2009, čj . 2 Ao 2/2008-62:

„Ustanovení § 54 odst. 4 stavebního zákona [z roku 2006], stejně jako § 172 odst. 5

správního řádu in fine však předpokládají

možnost změny či zrušení rozhodnutí o námitkách. Cestou k tomu mohou být jen mimořádné opravné prostředky nebo správní

žaloba podle § 65 a násl. s. ř. s. Nelze však

tvrdit, že by na této možnosti byli navrhovatelé zkráceni. Pokud by podali správní žalobu, příslušný soud by v prvé řadě vážil, zda

se jedná o rozhodnutí o námitkách (přičemž

formální označení by nebylo rozhodným),

a dále, zda se jedná o rozhodnutí naplňující

legislativní zkratku obsaženou v § 65 odst. 1

s. ř. s., tedy zda rozhodnutím o námitkách

navrhovatelé byli na svých právech zkráceni úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jejich

práva nebo povinnosti. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však v daném případě

k navrhovateli označenému dotčení práv nedošlo samotným rozhodnutím o námitkách,

ale až územním plánem. Jím totiž s konečnou platností bylo rozhodnuto o zařazení

jejich pozemku mezi nezastavitelné plochy,

a teprve tím byla realizována změna, k níž

v průběhu procesu tvorby a přijímání územního plánu došlo .“ Rozdíl mezi vypořádáním

námitek a připomínek se tím setřel . Judikatura navíc konstatovala (srov . citovaný rozsudek

čj . 2 Ao 1/2008-51), že pokud bylo s námitkou

nesprávně zacházeno jako s připomínkou,

tedy o ní nebylo rozhodnuto, a byla pouze vypořádána s uvedením důvodů, proč jí nebylo

vyhověno, nepředstavuje to podstatnou vadu

řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost

opatření obecné povahy .

[66] Judikatura nadto odepřela možnost

samostatně žalovat rozhodnutí o námitkách

tam, kde dotčená osoba má možnost podat

přímo návrh na zrušení opatření obecné povahy (srov . rozsudek Nejvyššího správního

soudu ze dne 7 . 1 . 2009, čj . 2 Ao 2/2008-62:

„Ustanovení § 54 odst. 4 stavebního zákona [z roku 2006], stejně jako § 172 odst. 5

správního řádu in fine však předpokládají

možnost změny či zrušení rozhodnutí o námitkách. Cestou k tomu mohou být jen mimořádné opravné prostředky nebo správní

žaloba podle § 65 a násl. s. ř. s. Nelze však

tvrdit, že by na této možnosti byli navrhovatelé zkráceni. Pokud by podali správní žalobu, příslušný soud by v prvé řadě vážil, zda

se jedná o rozhodnutí o námitkách (přičemž

formální označení by nebylo rozhodným),

a dále, zda se jedná o rozhodnutí naplňující

legislativní zkratku obsaženou v § 65 odst. 1

s. ř. s., tedy zda rozhodnutím o námitkách

navrhovatelé byli na svých právech zkráceni úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jejich

práva nebo povinnosti. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však v daném případě

k navrhovateli označenému dotčení práv nedošlo samotným rozhodnutím o námitkách,

ale až územním plánem. Jím totiž s konečnou platností bylo rozhodnuto o zařazení

jejich pozemku mezi nezastavitelné plochy,

a teprve tím byla realizována změna, k níž

v průběhu procesu tvorby a přijímání územního plánu došlo .“ Rozdíl mezi vypořádáním

námitek a připomínek se tím setřel . Judikatura navíc konstatovala (srov . citovaný rozsudek

čj . 2 Ao 1/2008-51), že pokud bylo s námitkou

nesprávně zacházeno jako s připomínkou,

tedy o ní nebylo rozhodnuto, a byla pouze vypořádána s uvedením důvodů, proč jí nebylo

vyhověno, nepředstavuje to podstatnou vadu

řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost

opatření obecné povahy .

[67] V řízení o zrušení opatření obecné

povahy nebo jeho části je aktivně legitimovaným subjektům umožněno dosáhnout

přímého zrušení vadných částí, respektive

celého opatření obecné povahy . Správní soudy mají pravomoc v rozsahu návrhu a uplatněných důvodů (§ 101d odst . 1 s . ř . s .) opatření obecné povahy přezkoumat a případně

zrušit (§ 101d odst . 2 věta první s . ř . s .) . Naproti tomu v řízení o správní žalobě proti

rozhodnutí o námitkách soudní řád správní

předpokládá, že pokud je žaloba důvodná,

soud rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst . 1 a 4 s . ř . s .) .

Oproti tomu § 54 odst . 4 stavebního zákona

z roku 2006 („Dojde-li ke změně nebo zrušení rozhodnutí o námitkách, je obec povinna

uvést územní plán do souladu s tímto roz-

hodnutím; do té doby nelze rozhodovat a postupovat podle těch částí územního plánu,

které jsou vymezeny v rozhodnutí o zrušení

rozhodnutí o námitkách.“) předpokládá, že

v případě zrušení rozhodnutí o námitkách

budou vymezeny části územního plánu, podle kterých nebude možné rozhodovat či

postupovat . Stavební zákon z roku 2006 však

neumožňuje po zrušení rozhodnutí o námitkách a vrácení věci žalovanému správnímu orgánu pokračovat v řízení o námitkách

a opětovně o nich rozhodnout . Ačkoli je tedy

správní soudnictví postaveno na kasačním

principu, požaduje se fakticky po soudu, aby

vyhodnotil účinky zrušeného rozhodnutí

o námitkách na celé opatření obecné povahy

a vymezil části, podle nichž by se nemělo rozhodovat a postupovat . To však není realizovatelné, a ani řízení o žalobě proti rozhodnutí

upravené v § 65 a násl . s . ř . s . k tomu soudu

neposkytuje procesní možnosti .

[67] V řízení o zrušení opatření obecné

povahy nebo jeho části je aktivně legitimovaným subjektům umožněno dosáhnout

přímého zrušení vadných částí, respektive

celého opatření obecné povahy . Správní soudy mají pravomoc v rozsahu návrhu a uplatněných důvodů (§ 101d odst . 1 s . ř . s .) opatření obecné povahy přezkoumat a případně

zrušit (§ 101d odst . 2 věta první s . ř . s .) . Naproti tomu v řízení o správní žalobě proti

rozhodnutí o námitkách soudní řád správní

předpokládá, že pokud je žaloba důvodná,

soud rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst . 1 a 4 s . ř . s .) .

Oproti tomu § 54 odst . 4 stavebního zákona

z roku 2006 („Dojde-li ke změně nebo zrušení rozhodnutí o námitkách, je obec povinna

uvést územní plán do souladu s tímto roz-

hodnutím; do té doby nelze rozhodovat a postupovat podle těch částí územního plánu,

které jsou vymezeny v rozhodnutí o zrušení

rozhodnutí o námitkách.“) předpokládá, že

v případě zrušení rozhodnutí o námitkách

budou vymezeny části územního plánu, podle kterých nebude možné rozhodovat či

postupovat . Stavební zákon z roku 2006 však

neumožňuje po zrušení rozhodnutí o námitkách a vrácení věci žalovanému správnímu orgánu pokračovat v řízení o námitkách

a opětovně o nich rozhodnout . Ačkoli je tedy

správní soudnictví postaveno na kasačním

principu, požaduje se fakticky po soudu, aby

vyhodnotil účinky zrušeného rozhodnutí

o námitkách na celé opatření obecné povahy

a vymezil části, podle nichž by se nemělo rozhodovat a postupovat . To však není realizovatelné, a ani řízení o žalobě proti rozhodnutí

upravené v § 65 a násl . s . ř . s . k tomu soudu

neposkytuje procesní možnosti .

[68] Případné zrušení rozhodnutí o námitkách soudem na základě žaloby podle

§ 65 a násl . s . ř . s . tak s sebou nenese žádný

faktický důsledek a stávající judikatura nezaručuje zástupci veřejnosti efektivní soudní

ochranu .

[69] Podle § 101a odst . 1 věty první s . ř . s .

je návrh na zrušení opatření obecné povahy

nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné

povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen .

[69] Podle § 101a odst . 1 věty první s . ř . s .

je návrh na zrušení opatření obecné povahy

nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné

povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen .

[70] Rozšířený senát ve shora citovaném

usnesení čj . 6 A 25/2002-42 vyslovil, že § 65

odst . 1 s . ř . s . nelze interpretovat doslovným

jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu

a účelu tak, že žalobní legitimace je dána pro

všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce .

Výklad § 65 odst . 1 s . ř . s ., který omezoval přístup k soudu tím, že striktně vyžadoval v kaž-

dém jednotlivém případě hledání porušení

subjektivního hmotného práva, resp . úkonu,

který subjektivní hmotné právo založil, změnil, zrušil či závazně určil, rozšířený senát

shledal neudržitelným . Vyložil-li zkrácení na

právech šířeji než jako porušení konkrétní-

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016

ho hmotného subjektivního veřejného práva

v kontextu § 65 odst . 1 s . ř . s ., není důvod, aby

při výkladu § 101a odst . 1 s . ř . s . postupoval

jinak . Absence ustanovení obdobného § 65

odst . 2 s . ř . s . v řízení dle § 101a a násl . s . ř . s .

s sebou nenese důsledky dovozené judikaturou ze závěrů citovaného usnesení rozšířeného senátu ve vztahu k žalobní legitimaci

tzv . zájemníků (ekologickým spolkům), totiž

že jim jako účastníkům správního řízení přísluší tvrdit zkrácení v procesních právech .

Takový závěr je nutno považovat za překonaný (byl navíc vysloven před 1 . 5 . 2005,

změnou soudního řádu správního zákonem

č . 127/2005 Sb .) .

[71] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 24 . 10 . 2007, čj . 2 Ao 2/2007-73,

č . 1462/2008 Sb . NSS, seznal, že „[ú]prava obsažená v § 52 odst. 2 a 3 [stavebního zákona

z roku 2006] rozlišuje dva různé prostředky,

kterými lze proti návrhu územního plánu

brojit: námitky a připomínky. Zatímco námitky může vznést pouze taxativně vymezený subjekt, který musí být tímto návrhem

dotčen, uplatnit připomínky může každý.

Pojem ,dotčenost‘ (§ 52 odst. 2) je však nutno vykládat šířeji nežli jen tak, že může být

naplněn pouze u vlastníků pozemků či staveb, na které přímo dopadá změna územního plánu. ,Mezující soused‘ má právo

uplatnit námitky vždy; ,nemezující soused‘

výjimečně, a to v závislosti na okolnostech

konkrétní věci.“

[71] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 24 . 10 . 2007, čj . 2 Ao 2/2007-73,

č . 1462/2008 Sb . NSS, seznal, že „[ú]prava obsažená v § 52 odst. 2 a 3 [stavebního zákona

z roku 2006] rozlišuje dva různé prostředky,

kterými lze proti návrhu územního plánu

brojit: námitky a připomínky. Zatímco námitky může vznést pouze taxativně vymezený subjekt, který musí být tímto návrhem

dotčen, uplatnit připomínky může každý.

Pojem ,dotčenost‘ (§ 52 odst. 2) je však nutno vykládat šířeji nežli jen tak, že může být

naplněn pouze u vlastníků pozemků či staveb, na které přímo dopadá změna územního plánu. ,Mezující soused‘ má právo

uplatnit námitky vždy; ,nemezující soused‘

výjimečně, a to v závislosti na okolnostech

konkrétní věci.“

[72] Podle citovaného rozsudku tohoto

soudu čj . 2 Ao 1/2008-51 „[r]ozhodujícím

kritériem, dle kterého je podání obsahující

výhrady proti návrhu opatření obecné povahy kvalifikováno jako připomínka či námitka (§ 172 odst. 5 správního řádu), není

kvalita či obsahové náležitosti tohoto podání, nýbrž to, kdo výhrady vznesl. Pokud

jsou tedy výhrady proti územnímu plánu

vzneseny vlastníkem nemovitostí dotčených

návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných

ploch, popřípadě též zástupcem veřejnosti (§ 52 odst. 2 stavebního zákona z roku

2006), musí k nim být bez dalšího přistoupeno jako k námitkám.“

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016

[72] Podle citovaného rozsudku tohoto

soudu čj . 2 Ao 1/2008-51 „[r]ozhodujícím

kritériem, dle kterého je podání obsahující

výhrady proti návrhu opatření obecné povahy kvalifikováno jako připomínka či námitka (§ 172 odst. 5 správního řádu), není

kvalita či obsahové náležitosti tohoto podání, nýbrž to, kdo výhrady vznesl. Pokud

jsou tedy výhrady proti územnímu plánu

vzneseny vlastníkem nemovitostí dotčených

návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných

ploch, popřípadě též zástupcem veřejnosti (§ 52 odst. 2 stavebního zákona z roku

2006), musí k nim být bez dalšího přistoupeno jako k námitkám.“

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016

[73] Dle výše citovaného usnesení rozšířeného senátu čj . 1 Ao 1/2009-120 aktivní

legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je ve smyslu

§ 101a odst . 1 s . ř . s . dána, tvrdí-li navrhovatel,

že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, a bude-li

současně logicky konsekventně a myslitelně

tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy . Otázku

aktivní procesní legitimace navrhovatele jako

podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti . Rozšířený

senát dále dovodil, že „[v] případě územních

plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem

regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je

z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem

s jeho předmětem, obsahem a způsobem

regulace (viz shora již citovaný § 43 odst. 1

stavebního zákona [z roku 2006]). Územní

plány regulují základní koncepci rozvoje

a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území. Území

je prostor skládající se z pozemků a na nich

umístěných věcí, především staveb. Předmětem regulace územního plánu je tedy území

tvořené primárně sumou nemovitých věcí.

Územním plánem mohou tedy ve své právní

sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva

k nemovitostem nacházejícím se na území

tímto plánem regulovaném. Právo nějak

nakládat určitou věcí (a tedy i nebezpečí,

že bude určitá osoba v tomto svém právu,

zejména v jeho rozsahu, obsahu, kvalitě či

různých modalitách či potenciálních možnostech jeho výkonu, územním plánem nějak omezena) je v posledku vždy odvozeno

od vlastnického práva k této věci .“ Uzavřel,

že nájemce nemovitosti na území regulovaném územním plánem není aktivně procesně

legitimován k návrhu dle § 101a s . ř . s ., avšak

při řešení otázky, kdo může být navrhovatelem v tomto řízení, výslovně uvedl, že s ohledem na „[z]ávazky plynoucí pro Českou

republiku z mezinárodního práva a práva

Evropského společenství nelze a priori vylou-

čit aktivní procesní legitimaci k podání návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. i pro osoby

z řad tzv. ‚dotčené veřejnosti‘ ve smyslu čl. 9

odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy.“ (bod [38]) .

[73] Dle výše citovaného usnesení rozšířeného senátu čj . 1 Ao 1/2009-120 aktivní

legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je ve smyslu

§ 101a odst . 1 s . ř . s . dána, tvrdí-li navrhovatel,

že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, a bude-li

současně logicky konsekventně a myslitelně

tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy . Otázku

aktivní procesní legitimace navrhovatele jako

podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti . Rozšířený

senát dále dovodil, že „[v] případě územních

plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem

regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je

z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem

s jeho předmětem, obsahem a způsobem

regulace (viz shora již citovaný § 43 odst. 1

stavebního zákona [z roku 2006]). Územní

plány regulují základní koncepci rozvoje

a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území. Území

je prostor skládající se z pozemků a na nich

umístěných věcí, především staveb. Předmětem regulace územního plánu je tedy území

tvořené primárně sumou nemovitých věcí.

Územním plánem mohou tedy ve své právní

sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva

k nemovitostem nacházejícím se na území

tímto plánem regulovaném. Právo nějak

nakládat určitou věcí (a tedy i nebezpečí,

že bude určitá osoba v tomto svém právu,

zejména v jeho rozsahu, obsahu, kvalitě či

různých modalitách či potenciálních možnostech jeho výkonu, územním plánem nějak omezena) je v posledku vždy odvozeno

od vlastnického práva k této věci .“ Uzavřel,

že nájemce nemovitosti na území regulovaném územním plánem není aktivně procesně

legitimován k návrhu dle § 101a s . ř . s ., avšak

při řešení otázky, kdo může být navrhovatelem v tomto řízení, výslovně uvedl, že s ohledem na „[z]ávazky plynoucí pro Českou

republiku z mezinárodního práva a práva

Evropského společenství nelze a priori vylou-

čit aktivní procesní legitimaci k podání návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. i pro osoby

z řad tzv. ‚dotčené veřejnosti‘ ve smyslu čl. 9

odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy.“ (bod [38]) .

[74] V citovaném rozsudku čj . 8 Ao

1/2010-89 Nejvyšší správní soud učinil závěr,

že aktivně legitimováni k podání návrhu na

zrušení opatření obecné povahy – územního

plánu či jeho části – jsou také vlastníci pozemků (nemovitostí) či jiné osoby oprávněné z věcných práv k nemovitostem, jež sousedí s územím regulovaným územním plánem,

pokud tvrdí dotčení těchto práv aktivitou,

kterou regulovaný plán připouští . Rovněž

v tomto rozsudku soud rozlišil tři kategorie

osob, které mohou být územním plánem

dotčeny . Jako třetí z nich uvedl kategorii vymezenou v čl . 9 . odst . 2 a 3 Aarhuské úmluvy

jako osoby z řad „dotčené veřejnosti “ s tím,

že návrh je přípustný , je-li namítáno porušení procesních pravidel, jež mohlo vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, a zároveň

mohlo způsobit, že se tato nezákonnost dotkla právní sféry navrhovatele .

[74] V citovaném rozsudku čj . 8 Ao

1/2010-89 Nejvyšší správní soud učinil závěr,

že aktivně legitimováni k podání návrhu na

zrušení opatření obecné povahy – územního

plánu či jeho části – jsou také vlastníci pozemků (nemovitostí) či jiné osoby oprávněné z věcných práv k nemovitostem, jež sousedí s územím regulovaným územním plánem,

pokud tvrdí dotčení těchto práv aktivitou,

kterou regulovaný plán připouští . Rovněž

v tomto rozsudku soud rozlišil tři kategorie

osob, které mohou být územním plánem

dotčeny . Jako třetí z nich uvedl kategorii vymezenou v čl . 9 . odst . 2 a 3 Aarhuské úmluvy

jako osoby z řad „dotčené veřejnosti “ s tím,

že návrh je přípustný , je-li namítáno porušení procesních pravidel, jež mohlo vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, a zároveň

mohlo způsobit, že se tato nezákonnost dotkla právní sféry navrhovatele .

[75] Dílčím odkazům v uvedených rozhodnutích odpovídá i úmysl zákonodárce

[jak správně poukázala i navrhovatelka b)],

vyjádřený v důvodové zprávě ke stavebnímu

zákonu z roku 2006 . Jedním s důvodů navrhované nové úpravy bylo naplnění požadavků Aarhuské úmluvy, zajištění přístupu veřejnosti k informacím o území, zaručení její

účasti v postupech a řízeních podle tohoto

zákona, „tradičně při projednávání územně

plánovací dokumentace a nově zejména

ve veřejném územním řízení, a to i zavedením zvláštního institutu zástupce veřejnosti,

kterému je svěřeno oprávnění podávat námitky a také všechny řádné a mimořádné

opravné prostředky. Přístup k právní ochraně je kromě možnosti správních žalob podávaných občanskými sdruženími rozšířen

i na zástupce veřejnosti .“ Zástupce veřejnosti

je účastníkem řízení v řízení o návrhu zásad

územního rozvoje, v řízení o návrhu územního plánu a v řízení o vydání regulačního

plánu, má postavení účastníka řízení také

v územním řízení a v řízení o vydání územního opatření . Dále důvodová zpráva odkazuje

na novelu soudního řádu správního (zákon

č . 127/2005 Sb .), možnost podání návrhu na

zrušení opatření obecné povahy nebo jeho

části, § 101a a násl . s . ř . s ., a tím i možnost

soudního přezkumu opatření obecné povahy, kterým budou podle stavebního zákona

z roku 2006 vydávány územně plánovací dokumentace, neboť návrh soudu mohou podávat ti, kteří tvrdí, že byli na svých právech

zkráceni (Důvodová zpráva k návrhu zákona

č . 183/2006 Sb ., stavební zákon, Sněmovní

tisk č . 998 Poslanecké sněmovny Parlamentu

ČR pro rok 2005) .

[75] Dílčím odkazům v uvedených rozhodnutích odpovídá i úmysl zákonodárce

[jak správně poukázala i navrhovatelka b)],

vyjádřený v důvodové zprávě ke stavebnímu

zákonu z roku 2006 . Jedním s důvodů navrhované nové úpravy bylo naplnění požadavků Aarhuské úmluvy, zajištění přístupu veřejnosti k informacím o území, zaručení její

účasti v postupech a řízeních podle tohoto

zákona, „tradičně při projednávání územně

plánovací dokumentace a nově zejména

ve veřejném územním řízení, a to i zavedením zvláštního institutu zástupce veřejnosti,

kterému je svěřeno oprávnění podávat námitky a také všechny řádné a mimořádné

opravné prostředky. Přístup k právní ochraně je kromě možnosti správních žalob podávaných občanskými sdruženími rozšířen

i na zástupce veřejnosti .“ Zástupce veřejnosti

je účastníkem řízení v řízení o návrhu zásad

územního rozvoje, v řízení o návrhu územního plánu a v řízení o vydání regulačního

plánu, má postavení účastníka řízení také

v územním řízení a v řízení o vydání územního opatření . Dále důvodová zpráva odkazuje

na novelu soudního řádu správního (zákon

č . 127/2005 Sb .), možnost podání návrhu na

zrušení opatření obecné povahy nebo jeho

části, § 101a a násl . s . ř . s ., a tím i možnost

soudního přezkumu opatření obecné povahy, kterým budou podle stavebního zákona

z roku 2006 vydávány územně plánovací dokumentace, neboť návrh soudu mohou podávat ti, kteří tvrdí, že byli na svých právech

zkráceni (Důvodová zpráva k návrhu zákona

č . 183/2006 Sb ., stavební zákon, Sněmovní

tisk č . 998 Poslanecké sněmovny Parlamentu

ČR pro rok 2005) .

[76] Zajištění účasti dotčené veřejnosti

při projednávání územně plánovací dokumentace a následné soudní ochrany ve vnitrostátním právu tak odpovídá požadavkům

čl . 9 odst . 2 a 3 Aarhuské úmluvy . Podle čl . 9

odst . 2 prvního pododstavce Aarhuské úmluvy „[s]trany v rámci své vnitrostátní právní

úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti (a) mající dostatečný důvod, nebo

(b) u nichž trvá porušování práva v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje jako předběžnou podmínku,

mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný

nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů

nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6,

a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9 i dalších relevantních ustanovení této úmluvy“ . Podle čl . 9 odst . 3 „[n]a-

víc – aniž by tím bylo dotčeno přezkoumání zmíněné výše v odstavcích 1 a 2 – strany

zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující

kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve

vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly

vznášet námitky proti jednání, aktům nebo

opomenutí ze strany soukromých osob nebo

orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu

s ustanoveními jejich vnitrostátního práva

týkajícího se životního prostředí .“

[76] Zajištění účasti dotčené veřejnosti

při projednávání územně plánovací dokumentace a následné soudní ochrany ve vnitrostátním právu tak odpovídá požadavkům

čl . 9 odst . 2 a 3 Aarhuské úmluvy . Podle čl . 9

odst . 2 prvního pododstavce Aarhuské úmluvy „[s]trany v rámci své vnitrostátní právní

úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti (a) mající dostatečný důvod, nebo

(b) u nichž trvá porušování práva v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje jako předběžnou podmínku,

mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný

nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů

nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6,

a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9 i dalších relevantních ustanovení této úmluvy“ . Podle čl . 9 odst . 3 „[n]a-

víc – aniž by tím bylo dotčeno přezkoumání zmíněné výše v odstavcích 1 a 2 – strany

zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující

kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve

vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly

vznášet námitky proti jednání, aktům nebo

opomenutí ze strany soukromých osob nebo

orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu

s ustanoveními jejich vnitrostátního práva

týkajícího se životního prostředí .“

[77] Předkládající senát také správně poukázal na rozsudek Soudního dvora ve věci

Lesoochranárske zoskupenie VLK, který při

výkladu čl . 9 odst . 3 Aarhuské úmluvy předně

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016

konstatoval, že uvedená úmluva je nedílnou

součástí právního řádu Unie a že Soudní dvůr

má pravomoc citované ustanovení vyložit .

Dospěl k závěru, že ačkoli čl . 9 odst . 3 Aarhuské úmluvy nemá přímý účinek, jeho cílem je

zajištění účinné ochrany životního prostředí .

Na národním soudu proto spočívá povinnost,

„aby s cílem zajistit účinnou soudní ochranu v oblastech, na které se vztahuje právo

Unie týkající se životního prostředí, vyložil

vnitrostátní právo takovým způsobem, který bude v co největším možném rozsahu

v souladu s cíli, které jsou stanoveny v čl. 9

odst. 3 Aarhuské úmluvy […], aby vyložil

procesní právo upravující podmínky, které

je nutno splnit pro účely podání správního

opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu

zohlední cíle čl. 9 odst. 3 této úmluvy, jakož

i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie, aby taková organizace

na ochranu životního prostředí […] mohla soudně napadnout rozhodnutí vydané

v rámci správního řízení, které by mohlo být

v rozporu s právem Unie v oblasti životního

prostředí.“

[77] Předkládající senát také správně poukázal na rozsudek Soudního dvora ve věci

Lesoochranárske zoskupenie VLK, který při

výkladu čl . 9 odst . 3 Aarhuské úmluvy předně

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016

konstatoval, že uvedená úmluva je nedílnou

součástí právního řádu Unie a že Soudní dvůr

má pravomoc citované ustanovení vyložit .

Dospěl k závěru, že ačkoli čl . 9 odst . 3 Aarhuské úmluvy nemá přímý účinek, jeho cílem je

zajištění účinné ochrany životního prostředí .

Na národním soudu proto spočívá povinnost,

„aby s cílem zajistit účinnou soudní ochranu v oblastech, na které se vztahuje právo

Unie týkající se životního prostředí, vyložil

vnitrostátní právo takovým způsobem, který bude v co největším možném rozsahu

v souladu s cíli, které jsou stanoveny v čl. 9

odst. 3 Aarhuské úmluvy […], aby vyložil

procesní právo upravující podmínky, které

je nutno splnit pro účely podání správního

opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu

zohlední cíle čl. 9 odst. 3 této úmluvy, jakož

i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie, aby taková organizace

na ochranu životního prostředí […] mohla soudně napadnout rozhodnutí vydané

v rámci správního řízení, které by mohlo být

v rozporu s právem Unie v oblasti životního

prostředí.“

[78] Rozšířený senát sdílí názor předkládajícího senátu, že z uvedeného rozsudku

Soudního dvora je zjevná povinnost národních soudů vykládat procesní předpisy upravující aktivní legitimaci extenzivním způsobem, aby byla ve smyslu čl . 9 odst . 3 Aarhuské

úmluvy zajištěna efektivní soudní ochrana

dotčené veřejnosti, respektive byla akceptována aktivní legitimace určitých reprezentantů dotčené veřejnosti .

[79] Ústavní soud v citovaném nálezu

sp . zn . I . ÚS 59/14 řešil otázku aktivní legitimace občanského sdružení (spolku) k podání návrhu na zrušení opatření obecné

povahy . V bodu 4 . až 6 . uvedl judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž vycházel pátý

senát tohoto soudu v ústavní stížností napadeném rozsudku ze dne 24 . 10 . 2013, čj . 5 Aos

3/2012-36, č . 2976/2014 Sb . NSS, a v bodu

15 . až 18 . nálezu shrnul dosavadní judikaturu tohoto soudu vztahující se k posuzování

otázky aktivní legitimace k podání návrhu

dle § 101a s . ř . s . Za alfu a omegu posouzení

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016

aktivní legitimace (při dotčení v právu na příznivé životní prostředí, bod 20) shledal závěr

shora citovaného usnesení rozšířeného senátu čj . 1 Ao 1/2009-120, že navrhovatel musí

tvrdit, že existují určitá jemu náležející práva,

která jsou opatřením obecné povahy dotčena

(body 21, 22 citovaného nálezu) .

[79] Ústavní soud v citovaném nálezu

sp . zn . I . ÚS 59/14 řešil otázku aktivní legitimace občanského sdružení (spolku) k podání návrhu na zrušení opatření obecné

povahy . V bodu 4 . až 6 . uvedl judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž vycházel pátý

senát tohoto soudu v ústavní stížností napadeném rozsudku ze dne 24 . 10 . 2013, čj . 5 Aos

3/2012-36, č . 2976/2014 Sb . NSS, a v bodu

15 . až 18 . nálezu shrnul dosavadní judikaturu tohoto soudu vztahující se k posuzování

otázky aktivní legitimace k podání návrhu

dle § 101a s . ř . s . Za alfu a omegu posouzení

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016

aktivní legitimace (při dotčení v právu na příznivé životní prostředí, bod 20) shledal závěr

shora citovaného usnesení rozšířeného senátu čj . 1 Ao 1/2009-120, že navrhovatel musí

tvrdit, že existují určitá jemu náležející práva,

která jsou opatřením obecné povahy dotčena

(body 21, 22 citovaného nálezu) .

[80] Při posuzování aktivní legitimace

spolku dle § 101a odst . 1 s . ř . s . Ústavní soud

v uvedeném nálezu rovněž akcentoval závazek České republiky, který zakládá Aarhuská

úmluva v otázkách životního prostředí na

přístup k informacím, účast veřejnosti na rozhodování a právní ochranu . I když nepřiznal

žádnému z jejích ustanovení přímý účinek,

dovodil povinnost interpretovat rozsah soudní ochrany ve prospěch přijatých mezinárodních závazků . Svůj závěr pak doplnil prostou úvahou, že by bylo „již na první pohled

absurdní, kdyby osoba splňující vymezené

podmínky, tedy například vlastník pozemku

sousedícího přímo s regulovaným územím,

nebyla aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení územního plánu jen proto,

že se spolu s dalšími osobami (obyvateli téže

obce či obcí sousedních) sdružili a jménem

sdružení žádají o zrušení územního plánu

nebo jeho části. Občanská sdružení, resp.

nyní spolky […] sdružují především občany;

jde o svébytnou právnickou osobu zakládanou za účelem dosažení smluvené činnosti

a společného zájmu. Není proto možné bez

dalšího zamezit přístupu spolků k soudům

a neumožnit jim navrhovat zrušení územního plánu .“

[80] Při posuzování aktivní legitimace

spolku dle § 101a odst . 1 s . ř . s . Ústavní soud

v uvedeném nálezu rovněž akcentoval závazek České republiky, který zakládá Aarhuská

úmluva v otázkách životního prostředí na

přístup k informacím, účast veřejnosti na rozhodování a právní ochranu . I když nepřiznal

žádnému z jejích ustanovení přímý účinek,

dovodil povinnost interpretovat rozsah soudní ochrany ve prospěch přijatých mezinárodních závazků . Svůj závěr pak doplnil prostou úvahou, že by bylo „již na první pohled

absurdní, kdyby osoba splňující vymezené

podmínky, tedy například vlastník pozemku

sousedícího přímo s regulovaným územím,

nebyla aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení územního plánu jen proto,

že se spolu s dalšími osobami (obyvateli téže

obce či obcí sousedních) sdružili a jménem

sdružení žádají o zrušení územního plánu

nebo jeho části. Občanská sdružení, resp.

nyní spolky […] sdružují především občany;

jde o svébytnou právnickou osobu zakládanou za účelem dosažení smluvené činnosti

a společného zájmu. Není proto možné bez

dalšího zamezit přístupu spolků k soudům

a neumožnit jim navrhovat zrušení územního plánu .“

[81] Ohledně podmínek, které musí spolek pro přiznání aktivní legitimace naplňovat, Ústavní soud vyslovil, že „[s]polek dožadující se zrušení opatření obecné povahy

(zde územního plánu nebo jeho části) musí

předně tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen

na svých subjektivních právech“ . K tomu

dodal, že „[p]odstatným kritériem zde musí

nepochybně být místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem.

Má-li spolek sídlo na tomto území nebo

jsou-li jeho členové vlastníky nemovitostí

potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě

měla svědčit aktivní legitimace k podání

návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku, se pak odvozují právě od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy.

V některých případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii, a nemusí jít

ani o ‚ekologický‘ spolek. Tak kupříkladu

založí-li občané žijící v určitém městě nebo

jeho městské části spolek k ochraně svých

zájmů a územní plán by měl zasáhnout

do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit

svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu

na detaily vymezení jeho předmětu činnosti. V jiných situacích může pro účely

posouzení aktivní legitimace spolku sehrát

důležitou roli zaměření spolku na aktivitu,

která má lokální opodstatnění (ochrana

určitého druhu živočichů, rostlin). Obecně

tu lze říci, že z hlediska posouzení zákonné

podmínky zkrácení na právech bude věrohodnější místní ‚zavedenost‘, tedy již delší

časové působení spolku. Není však možné

vyloučit ani založení spolku ad hoc za účelem vážícím se k územnímu plánu. Skutečnost, že občan dá přednost prosazování

svého zájmu formou sdružení se s jinými

občany, nelze přičítat k jeho tíži. S ohledem na výše popsaný vývoj mezinárodních

závazků České republiky, unijního práva

i na zákonnou úpravu postavení spolků

zaměřených na ochranu přírody a krajiny

lze považovat za překonanou starší praxi

Ústavního soudu ve vztahu k aktivní legitimaci spolků zastupovat zájmy svých členů

na ochraně jejich práva na příznivé životní

prostředí, vyjádřenou v usnesení ze dne 6. 1.

1998, sp. zn. I. ÚS 282/97, [č . 2/1998 Sb . ÚS].

Fyzické osoby, pokud se sdruží do občanského sdružení (spolku), jehož účelem podle stanov je ochrana přírody a krajiny,

mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v článku 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku. Dá

se jen opakovat, že v tomto ohledu sleduje

nyní na meritorní úrovni Ústavní soud judikatorní závěry obsažené v nálezech sp.

zn. Pl. ÚS 14/07 [č . 198/2008 Sb . ÚS], IV. ÚS

2239/07 [č . 57/2009 Sb . ÚS], a v usnesení

sp. zn. I. ÚS 486/04 (srov. body [19, 20]).

Ústavní soud nikoliv na okraj konstatuje,

že jím zmíněná kritéria nemusí působit jen

v relaci k těm spolkům, jejichž hlavní činností je ochrana přírody a krajiny. Naznačená měřítka, jež budou nepochybně judikaturou konkretizována, lze vztáhnout na

spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to

takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení na právech opatřením obecné povahy

ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s.“ Argumentaci Ústavního soudu pak prakticky převzal

Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj . 5 Aos 3/2012-70 .

[81] Ohledně podmínek, které musí spolek pro přiznání aktivní legitimace naplňovat, Ústavní soud vyslovil, že „[s]polek dožadující se zrušení opatření obecné povahy

(zde územního plánu nebo jeho části) musí

předně tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen

na svých subjektivních právech“ . K tomu

dodal, že „[p]odstatným kritériem zde musí

nepochybně být místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem.

Má-li spolek sídlo na tomto území nebo

jsou-li jeho členové vlastníky nemovitostí

potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě

měla svědčit aktivní legitimace k podání

návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku, se pak odvozují právě od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy.

V některých případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii, a nemusí jít

ani o ‚ekologický‘ spolek. Tak kupříkladu

založí-li občané žijící v určitém městě nebo

jeho městské části spolek k ochraně svých

zájmů a územní plán by měl zasáhnout

do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit

svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu

na detaily vymezení jeho předmětu činnosti. V jiných situacích může pro účely

posouzení aktivní legitimace spolku sehrát

důležitou roli zaměření spolku na aktivitu,

která má lokální opodstatnění (ochrana

určitého druhu živočichů, rostlin). Obecně

tu lze říci, že z hlediska posouzení zákonné

podmínky zkrácení na právech bude věrohodnější místní ‚zavedenost‘, tedy již delší

časové působení spolku. Není však možné

vyloučit ani založení spolku ad hoc za účelem vážícím se k územnímu plánu. Skutečnost, že občan dá přednost prosazování

svého zájmu formou sdružení se s jinými

občany, nelze přičítat k jeho tíži. S ohledem na výše popsaný vývoj mezinárodních

závazků České republiky, unijního práva

i na zákonnou úpravu postavení spolků

zaměřených na ochranu přírody a krajiny

lze považovat za překonanou starší praxi

Ústavního soudu ve vztahu k aktivní legitimaci spolků zastupovat zájmy svých členů

na ochraně jejich práva na příznivé životní

prostředí, vyjádřenou v usnesení ze dne 6. 1.

1998, sp. zn. I. ÚS 282/97, [č . 2/1998 Sb . ÚS].

Fyzické osoby, pokud se sdruží do občanského sdružení (spolku), jehož účelem podle stanov je ochrana přírody a krajiny,

mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v článku 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku. Dá

se jen opakovat, že v tomto ohledu sleduje

nyní na meritorní úrovni Ústavní soud judikatorní závěry obsažené v nálezech sp.

zn. Pl. ÚS 14/07 [č . 198/2008 Sb . ÚS], IV. ÚS

2239/07 [č . 57/2009 Sb . ÚS], a v usnesení

sp. zn. I. ÚS 486/04 (srov. body [19, 20]).

Ústavní soud nikoliv na okraj konstatuje,

že jím zmíněná kritéria nemusí působit jen

v relaci k těm spolkům, jejichž hlavní činností je ochrana přírody a krajiny. Naznačená měřítka, jež budou nepochybně judikaturou konkretizována, lze vztáhnout na

spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to

takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení na právech opatřením obecné povahy

ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s.“ Argumentaci Ústavního soudu pak prakticky převzal

Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj . 5 Aos 3/2012-70 .

[82] Rozšířený senát zdůrazňuje, že pro

přiznání aktivní legitimace k podání návrhu

dle § 101a s . ř . s . nemůže být určující povaha

subjektu (forma) . Rozhodné je, zda se jedná

o subjekt práva, jemuž zákon zvláštní postavení přiznává . V případě spolku jde o formu

právnické osoby, u zástupce veřejnosti jsou

zájmy veřejnosti reprezentovány fyzickou či

právnickou osobou na základě zvláštní konstrukce účastenství . V obou variantách mohou tvořit „dotčenou veřejnost “ takto prezentovanou i vlastníci nemovitostí, nájemci

nebo i jiné osoby, které mají v území, jež

má být předmětem regulace opatření obecné povahy, určitý zájem . Zatímco ale členy

spolku mohou být jakékoli osoby, které třeba

ani nemají žádný vztah k území, a rozhodný

je zde sledovaný účel spolku a vztah spolku

k dotčenému území, zástupce veřejnosti mohou zmocnit pouze občané obce . K založení

spolku stačí minimálně tři osoby (srov . § 214

odst . 1 občanského zákoníku z roku 2012),

ale k platnému zmocnění zástupce veřejnosti

je třeba v řízení o vydání územního plánu alespoň 200 občanů obce (srov . § 23 stavebního

zákona z roku 2006) .

[82] Rozšířený senát zdůrazňuje, že pro

přiznání aktivní legitimace k podání návrhu

dle § 101a s . ř . s . nemůže být určující povaha

subjektu (forma) . Rozhodné je, zda se jedná

o subjekt práva, jemuž zákon zvláštní postavení přiznává . V případě spolku jde o formu

právnické osoby, u zástupce veřejnosti jsou

zájmy veřejnosti reprezentovány fyzickou či

právnickou osobou na základě zvláštní konstrukce účastenství . V obou variantách mohou tvořit „dotčenou veřejnost “ takto prezentovanou i vlastníci nemovitostí, nájemci

nebo i jiné osoby, které mají v území, jež

má být předmětem regulace opatření obecné povahy, určitý zájem . Zatímco ale členy

spolku mohou být jakékoli osoby, které třeba

ani nemají žádný vztah k území, a rozhodný

je zde sledovaný účel spolku a vztah spolku

k dotčenému území, zástupce veřejnosti mohou zmocnit pouze občané obce . K založení

spolku stačí minimálně tři osoby (srov . § 214

odst . 1 občanského zákoníku z roku 2012),

ale k platnému zmocnění zástupce veřejnosti

je třeba v řízení o vydání územního plánu alespoň 200 občanů obce (srov . § 23 stavebního

zákona z roku 2006) .

[83] Již shora rozšířený senát uvedl, že

zástupce veřejnosti umožňuje kvalifikované zapojení veřejnosti do procesu územního plánování . Osoby, které nepatří mezi

stavebním zákonem z roku 2006 privilegované skupiny, mohou uplatňovat v říze ní o pořízení příslušného opatření obec né povahy toliko připomínky (srov . např .

§ 39 odst . 2 či § 52 odst . 3 stavebního

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016 lečnosti AI částku 10 milionů Kč v důsledku

toho, že tato společnost nebude schopna

uskutečnit dříve schválený stavební záměr, za

spornou, když odkazuje na možná další jednání a soudní spory . I Nejvyšší správní soud

považuje tuto tvrzenou pohledávku za vysoce

spornou s ohledem na závazky, které na sebe

měl odpůrce sponzorskou smlouvou ze dne

3 . 5 . 2007 převzít . S ohledem na závěry uvedené v bodu [70] proto nelze dojít k závěru,

že odpůrce byl povinen odhad těchto hypotetických nákladů ve vyhlášení referenda uvést . [74] Nejvyšší správní soud konečně souhlasí s odpůrcem i v tom, že náklady na pořízení změny územního plánu musí vynaložit

bez ohledu na výsledek místního referenda

s ohledem na povinnosti vyplývající z § 55

odst . 3 stavebního zákona z roku 2006 . Tyto

náklady proto nelze považovat za náklady

spojené s realizací rozhodnutí přijatého

v místním referendu, jejichž odhad by musel

být uveden v odůvodnění usnesení zastupitelstva o vyhlášení místního referenda .