I. V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s. lze kasační stížnosti přiznat odkladný účinek dle § 107 s. ř. s. II. Zástupce veřejnosti podle § 23 stavebního zákona z roku 2006 je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle § 101a odst. 1 a násl. s. ř. s.
[33] Rozšířený senát se vyslovil k otázce přiznání odkladného účinku kasační stížnosti v usnesení ze dne 24 . 4 . 2007, čj . 2 Ans 3/2006-49, č . 1255/2007 Sb . NSS takto: „I. Zruší-li krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádřeným v pravomocném soudním rozhodnutí, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost. II. I správní orgán může navrhnout při podání kasační stížnosti, aby jí byl přiznán odkladný účinek, a to ze stejných důvodů jako žalobce (§ 73 odst. 2 a 4, § 107 s. ř. s.). Samotné podání kasační stížnosti, není-li ze zákona spojeno s odkladným účinkem či nebyl-li vysloven soudním rozhodnutím, nemá však na plnění povinností správním orgánem žádný vliv. III. Nerespektuje-li správní orgán pravomocné soudní rozhodnutí a nepokračuje řádně v řízení, může se dle okolností jednat o nečinnost, proti níž se lze bránit podáním žaloby dle § 79 a násl. s. ř. s.“
[34] V návaznosti na uvedený závěr rozšířený senát v usnesení ze dne 1 . 7 . 2015, čj . 10 Ads 99/2014-58, č . 3270/2015 Sb . NSS, dovodil, že „[h]rozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§ 73 a § 107 s. ř. s.)“ .
[35] Ani v jednom z uvedených rozhodnutí však nebyla řešena otázka nyní tomuto senátu položená . Výklad se dosud týkal přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, vydaném v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl . s . ř . s . Souvislost s žalobou proti nečinnosti byla toliko nepřímá .
[36] Ačkoli v rozhodnutích tohoto soudu o návrhu na přiznání odkladného účinku označených předkládajícím senátem bylo rozhodováno výrokem: „odkladný účinek se přiznává/nepřiznává “ , „návrh se zamítá “ , nebo „návrhu se nevyhovuje“, výklad dotčených ustanovení (§ 107 ve spojení s § 73 s . ř . s .) odporující právnímu názoru třetího senátu v nich vysloven nebyl; o přípustnosti takového návrhu dotčené senáty nepochybovaly . Výjimkou v tomto směru je citované usnesení čj . 2 Aps 6/2007-45 (zásah se týkal daňové kontroly, pozn . soudu), jímž návrhu na přiznání odkladného účinku nebylo vyhověno . Druhý senát však s odkazem na uvedená ustanovení uzavřel: „Je tedy zřejmé, že odkladný účinek lze (a to i ve vztahu ke kasační stížnosti) přiznat pouze ve vztahu k rozhodnutí. Napadeným usnesením krajský soud odmítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Žalovaný tedy dosud nevydal žádné rozhodnutí, jehož právní účinky by bylo možné odložit ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s. V daném případě by pak v úvahu připadalo pouze vydání předběžného opatření ve smyslu § 38 s. ř. s.“ K tomu odkázal na usnesení tohoto soudu ze dne 24 . 5 . 2006, čj . Na 112/2006-37, č . 910/2006 Sb . NSS . V něm soud uvedl: „Ustanovení § 120 s. ř. s. ani jiné ustanovení tohoto zákona obecně nevylučuje, aby předběžné opatření vydal i Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti. V úvahu může přicházet vydá-
ní předběžného opatření zejména v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozhodnutí krajského soudu ve věci žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, nevyhověl-li krajský soud žalobě.“
[37] Naopak Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (vesměs územního plánu nebo jeho části), o návrhu na přiznání odkladného účinku rozhodoval a přípustnost takového návrhu shledal zpravidla bez dalšího . V citovaném usnesení čj . 1 Aos 3/2013-46 k výkladu § 107 s . ř . s . ve spojení s § 73 s . ř . s . uvedl: „Ustanovení § 73 s. ř. s. sice upravuje rozhodování o návrhu na odkladný účinek žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a jak již zdejší soud v minulosti dovodil, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části schází zákonný podklad pro jeho aplikaci (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2010, čj. 9 Ao 4/2010-20). V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části však takový zákonný podklad představuje výše citovaný § 107 s. ř. s. Z povahy věci pak možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti připadá v úvahu právě v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí, kterým krajský soud vyhověl (byť jen částečně) návrhu a napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušil. Případný odkladný účinek přiznaný kasační stížnosti totiž bude působit vůči rozhodnutí krajského soudu, tj. zamezí důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení (v případě zamítavého rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je nicméně možno se domáhat vydání předběžného opatření Nejvyšším správním soudem; srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-95).“ (zvýrazněno rozšířeným senátem) .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
[38] Rozšířený senát proto uzavřel, že se jedná o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst . 1 s . ř . s . a je dána jeho pravomoc o první předložené otázce rozhodnout .
[39] Ohledně druhé otázky, aktivní legitimace zástupce veřejnosti dle § 101a odst . 1 s . ř . s ., je z důvodů předestřených v předkládacím usnesení zřejmé, že názor čtvrtého senátu v dosavadní judikatuře zaujat dosud nebyl, resp . byl vysloven názor opačný . Od něho se chce předkládající senát odchýlit, a proto postoupil věc k posouzení rozšířenému senátu k rozhodnutí . Pravomoc rozšířeného senátu je podle § 17 odst . 1 s . ř . s . dána . Rozšířený senát v souvislosti s tím dodává, že citovaný nález Ústavního soudu sp . zn . I . ÚS 59/14 se této otázky přímo nedotkl (srov . usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11 . 1 . 2006, čj . 2 Afs 66/2004- -53, č . 1833/2009 Sb . NSS) .
III.2 Posouzení věci
a) Odkladný účinek kasační stížnosti
navazující na řízení dle § 101 a násl. s. ř. s.
[40] Pravomocné rozhodnutí správního orgánu lze napadnout žalobou podanou krajskému soudu podle § 65 a násl . s . ř . s . Podle § 73 s . ř . s . podání žaloby nemá odkladný účinek, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak . Soud v tomto řízení na návrh žalobce, při splnění podmínek § 73 odst . 2 s . ř . s ., odkladný účinek žalobě přizná; přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před krajským soudem účinky napadeného rozhodnutí . Není li rozsudkem soudu žalobou napadené rozhodnutí správního orgánu zrušeno, právní mocí rozsudku krajského soudu v takovém případě závaznost, vykonatelnost a jiné právní účinky rozhodnutí správního orgánu opět nastávají . „Přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí“ (§ 73 odst . 3 s . ř . s .) .
[41] Soudní řád správní umožňuje domáhat se ochrany veřejných subjektivních práv dále podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti (§ 79 a násl . s . ř . s .), žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
s . ř . s .) a prostřednictvím dalších institutů (žalob či návrhů) . S účinností od 1 . 5 . 2005 (změnou soudního řádu správního provedenou zákonem č . 127/2005 Sb ., o elektronických komunikacích, část dvacátá první) náleží též do pravomoci soudů ve správním soudnictví dle § 4 odst . 2 písm . c) s . ř . s . rozhodovat o návrhu na zrušení opatření obecné povahy . Do 31 . 12 . 2011 byl příslušný o takovém návrhu rozhodnout Nejvyšší správní soud; od účinnosti novely soudního řádu správního provedené zákonem č . 303/2011 Sb . o takovém návrhu rozhodují krajské soudy .
[42] Možnost přiznání odkladného účinku toliko v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu v § 73 s . ř . s . vedeném před krajskými soudy, nikoli v řízení o žalobě proti nečinnosti a v řízení na ochranu před nezákonným zásahem, podle rozšířeného senátu logicky plyne z rozdílu v předmětu těchto soudních řízení . Institut odkladného účinku je využitelný jen v takovém řízení, v němž je předmětem soudního přezkumu již vydané rozhodnutí, neboť odkladný účinek může být spojen ex lege nebo přiznán jen v souvislosti s podáním žaloby proti pravomocnému rozhodnutí, jehož právní účinky se přiznáním odkladného účinku žalobě pozastavují .
[43] Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se účastník domáhá uložení povinnosti správnímu orgánu rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (teprve) vydat; žádný akt, jehož účinky by bylo lze odložit, dosud neexistuje . Obdobně v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením není předmětem soudního řízení přezkoumání rozhodnutí, ale zákonnost správním orgánem provedeného nebo neprovedeného úkonu, který není rozhodnutím (§ 82 s . ř . s .) . Právě proto není v řízení o těchto žalobách (v § 79 a násl . a v § 89 a násl s . ř . s .) zakotvena možnost přiznání odkladného účinku, a to ani odkazem na přiměřené použití § 73 s . ř . s .; povaha těchto řízení jeho využití vylučuje .
[44] Závěru citovaného usnesení třetího senátu čj . 3 As 192/2015-34 lze přisvědčit tak jen potud, že přiznání odkladného účinku je možné jen v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu, nikoli v řízeních před krajským soudem vedených dle § 79 a násl . a dle § 82 a násl . Ani v řízení dle § 101a a násl . s . ř . s . vedeném u krajského soudu nelze odkladný účinek návrhu přiznat, neboť pro aplikaci § 73 s . ř . s . v tomto řízení chybí zákonná opora . K tomuto právnímu názoru dospěl Nejvyšší správní soud již ve shora citovaném usnesení čj . 1 Aos 3/2013-46; stejný závěr vyplývá i z citovaného usnesení čj . 9 Ao 4/2010-20, jímž Nejvyšší správní soud rozhodoval v řízení dle § 101a s . ř . s . (tj . dle příslušnosti mu dané do 31 . 12 . 2011) o návrhu na předběžné opatření . Od tohoto závěru není důvod se odchýlit .
[45] Naopak rozšířený senát neshledal zákonný důvod pro závěr, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle § 107 s . ř . s . je možné toliko v řízení navazujícím na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu .
[46] Pravomocné rozhodnutí krajského soudu (až na výjimky dle § 104 s . ř . s .) lze napadnout kasační stížností . Podle § 107 odst . 1 s . ř . s . „[k]asační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení § 73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně .“ Kasační stížnost má odkladný účinek, jen stanoví- -li tak soudní řád správní (např . § 107 odst . 2 s . ř . s ., ve znění účinném od 1 . 10 . 2012) nebo zvláštní zákon (např . § 32 odst . 2 a 5 zákona č . 325/1999 Sb ., o azylu) .
[47] Soudní řád správní obecně dává možnost přiznat odkladný účinek kasační stížnosti podané proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto o podané žalobě nebo návrhu a proti němuž se lze z důvodů uvedených v § 103 s . ř . s . bránit . Pravomocné rozhodnutí krajského soudu, které bylo vydáno v kterémkoli typu řízení dle soudního řádu správního, s sebou nese právní účinky, které lze přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti sistovat až do pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti, a to za přiměřené aplikace § 73 s . ř . s .
[48] Je tomu tak proto, že bezprostřední výkon či jiné účinky pravomocného rozsud-
ku (popř . i usnesení) krajského soudu vydaného nejen v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, ale i rozsudku vydaného v jiných typech řízení před krajským soudem, mohou citelně zasáhnout právní sféru účastníků řízení nebo výkon státní správy či územní samosprávy . Nemá-li být případný úspěch s kasační stížností jen akademickým vítězstvím ve sporu, může se ukázat nutným je dočasně pozastavit .
[49] Krajský soud může v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti zavázat žalovaný správní orgán k tomu, aby vydal rozhodnutí ve věci a ve lhůtě mu soudem stanovené . Zákonem daná možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti proti takovému rozsudku krajského soudu sleduje legitimní důvod, totiž oddálit v konkrétním případě do pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti závaznost tohoto rozsudku, je-li např . sporné, zda žalovaný (a dle rozsudku povinný) správní orgán má pravomoc (věcnou, popř . místní příslušnost) v konkrétní věci vůbec rozhodnutí vydat . I když krajský soud nemůže v tomto řízení zavázat správní orgán k tomu, jak ve věci rozhodnout (tzn . zda žádosti podané účastníkem vyhovět, či ji zamítnout), nelze vyloučit ani jiné důvody, které mohou naplnit podmínky dle § 73 odst . 2 s . ř . s . pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané žalovaným správním orgánem (např . navazovala-li žaloba na ochranu proti nečinnosti na pravomocný zrušující rozsudek se závazným právním názorem; k tomu srov . citované usnesení rozšířeného senátu čj . 10 Ads 99/2014-58) . Oproti tomu při zamítnutí žaloby na ochranu proti nečinnosti sama povaha takového výroku smysluplnost aplikace tohoto institutu vylučuje .
[50] V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením krajský soud, vyhoví-li žalobě, dle § 87 odst . 2 s . ř . s . „[r]ozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem“ . Obsahuje-li výrok rozsudku
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
krajského soudu příkaz nebo zákaz, nelze vyloučit, že návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti může mít reálné opodstatnění a sistace jeho účinků v konkrétním případě může být žádoucí . Při zamítnutí žaloby krajským soudem lze v řízení o kasační stížnosti podat návrh na vydání předběžného opatření podle § 120 ve spojení s § 38 s . ř . s . (viz shora usnesení čj . Na 112/2006-37) .
[51] V řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy před krajským soudem soudní řád správní neodkazuje na § 73 s . ř . s . V případě hrozící vážné újmy však i zde přichází v úvahu aplikace § 38 s . ř . s .
[52] V řízení o kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo zrušeno opatření obecné povahy nebo jeho část, jak již ze shora označených rozhodnutí tohoto soudu plyne, odkladný účinek přiznaný kasační stížnosti může působit vůči rozhodnutí krajského soudu, tj . zamezí důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení . Nelze přehlédnout, že v řízení podle § 101a a násl . s . ř . s ., konkrétně od účinnosti novely provedené zákonem č . 303/2011 Sb ., podle § 101b odst . 4 lze použít přiměřeně § 34, s výjimkou odst . 2 věty první a odst . 4, a též § 76 s . ř . s . Krajský soud tak může zrušit opatření obecné povahy i pro vady řízení . Postup při přezkoumání opatření obecné povahy se tak v mnohém přibližuje postupu podle § 65 s . ř . s . V případě zamítavého rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je rovněž možné se domáhat vydání předběžného opatření Nejvyšším správním soudem (srov . citované usnesení čj . 1 Aos 2/2013-95) .
[53] Rozšířený senát z uvedených důvodů uzavírá, že v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl . s . ř . s . lze přiznat kasační stížnosti odkladný účinek dle § 107 s . ř . s .
b) Aktivní legitimace zástupce veřejnosti
dle § 101a odst. 1 s. ř. s.
[54] Při posuzování otázky aktivní legitimace k podání návrhu k soudu dle soudního řádu správního je soud vázán ústavním prin-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
cipem rovnosti vyplývajícím z čl . 3 odst . 1 Listiny ve spojení s právem na soudní ochranu zaručeným v článku 36 Listiny, který zapovídá, aby s osobami, které jsou ve srovnatelném postavení, bylo zacházeno odlišným způsobem . Rozšířený senát ve shora citovaném rozsudku čj . 2 Afs 81/2004-54 konstatoval, že „[p]rávní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech, či dokonce odvětvích“ .
[55] Soud musí mít současně na zřeteli zásadu zákazu odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae) . Podle čl . 36 odst . 2 Listiny „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny .“ Mezi tato základní práva mj . patří právo vlastnit majetek (článek 11 Listiny) . Ochrany práva na příznivé životní prostředí (článek 35 Listiny) se dle článku 41 Listiny lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí . V principu platí, že v pochybnostech, jde-li o právo na přístup k soudní ochraně, má být právní úprava vykládána tak, aby byl soudní přezkum umožněn a naplněno hlavní poslání soudů zajistit účinnou ochranu právům (článek 90 Ústavy) .
[56] Ústavní rámec soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy vymezil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v usnesení ze dne 16 . 11 . 2010, čj . 7 Aps 3/2008-98, č . 2206/2011 Sb . NSS, tak, že „[s]myslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek ochrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná“ . Jestliže v souvislosti s právem na účinnou soudní ochranu v tomto rozhodnutí rozšířený senát poukázal na nově zavedené typy žalob v soudním řádu správním, účinném od 1 . 1 . 2003 (do té doby chybějící), lze jeho závěry bez dalšího pře-
nést i na pravomoc správních soudů rozhodovat o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, a poskytovat tak ochranu právům dotčeným vydaným opatřením obecné povahy, zakotvenou s účinností od 1 . 5 . 2005 v § 4 odst . 2 písm . c) s . ř . s .
[57] Při posouzení aktivní legitimace k podání návrhu dle § 101a s . ř . s . v návaznosti na právní úpravu stavebního zákona z roku 2006 – schválení územního plánu a jeho vydání formou opatření obecné povahy (§ 43 a násl .) – je nutno dbát principu jednoty a bezrozpornosti právního řádu . Jestliže zákon přiznává vymezeným subjektům (adresátům) při splnění stanovených podmínek v řízení vedeném správním orgánem [ve smyslu definice v § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s .] konkrétní práva, musí být (až na výjimky výslovně dané zákonem) ochrana těchto práv i pod účinnou soudní ochranou .
[58] Ustanovení § 43 a násl . stavebního zákona z roku 2006 rozlišují jednotlivé fáze pořizování a schvalování územního plánu . O pořízení územního plánu rozhoduje zastupitelstvo obce (§ 44) . Návrh zadání územního plánu (§ 47) se zveřejní, ve stanovené lhůtě může každý uplatnit připomínky (dle úpravy do 31 . 12 . 2012 se konalo veřejné projednání i konceptu územního plánu, byl-li zpracováván dle zadání, a každý mohl uplatnit připomínky) . V navazujícím řízení (§ 52) se koná veřejné projednání upraveného a posouzeného návrhu územního plánu . Podle § 52 odst . 2 stavebního zákona z roku 2006 v této fázi „námitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení, oprávněný investor a zástupce veřejnosti“ . Zástupce veřejnosti je jedním ze zvláštních subjektů, jemuž je přiznáno právo podat námitky; jiné subjekty než vymezené mohou podat jen připomínky (§ 52 odst . 3 tohoto zákona) .
[59] Zástupce veřejnosti je definován v § 23 stavebního zákona z roku 2006 . Podle odstavce 1: „Veřejnost může být při pořizování návrhu územně plánovací dokumentace zastupována zmocněným zástupcem veřejnosti .“ Podle odstavce 2: „Zástupcem
veřejnosti může být fyzická nebo právnická osoba plně způsobilá k právním úkonům. Zástupce veřejnosti musí zmocnit nejméně jedna desetina občanů obce s méně než 2 000 obyvateli nebo nejméně 200 občanů příslušné obce, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku k návrhu územně plánovací dokumentace. Zástupce veřejnosti může zmocnit rovněž nejméně 500 občanů kraje nebo nejméně jedna desetina občanů kterékoli obce na území kraje s méně než 2 000 oby- vateli nebo nejméně 200 občanů obce na území kraje, pokud podali věcně shodnou připomínku k návrhu zásad územního rozvoje .“ Podle odstavce 3: „Zmocnění zástupce veřejnosti se dokládá seznamem občanů obce nebo kraje nebo obyvatel podle zvláštních právních předpisů, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku, a podpisovou listinou, v níž je uvedeno jméno a příjmení, trvalý pobyt nebo pobyt, popřípadě adresa místa pobytu v zahraničí a podpis osob s prohlášením, že jmenovaného zástupce veřejnosti zmocňují k podání námitky na základě věcně shodné připomínky a k projednání této námitky podle tohoto zákona, a prohlášením zástupce veřejnosti. Toto prohlášení obsahuje jméno a příjmení zástupce veřejnosti, jeho trvalý pobyt nebo pobyt a podpis, že toto zmocnění přijímá .“ Dle odstavce 4: „O tom, zda osoba splňuje podmínky podle odstavců 1 až 3, rozhodne v případě pochybností správní orgán postupem podle správního řádu usnesením, které se oznamuje pouze této osobě; do pravomocného rozhodnutí o této věci má tato osoba všechna procesní práva zástupce veřejnosti .“
[60] Zástupce veřejnosti je při splnění podmínek § 23 stavebního zákona z roku 2006 oprávněn reprezentovat a hájit shodný zájem občanů obce, kteří již k návrhu zadání, popř . k návrhu územního plánu uplatňují shodnou připomínku a zmocnili jej k podání námitky . Přiznáním práva podat námitku proti návrhu územního plánu stavební zákon z roku 2006 „povyšuje“ kvantifikovanou většinu občanů obce, reprezentovanou zástupcem veřejnosti, na roveň jednotlivce, vlastníka pozemku a staveb dotčených návrhem
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
řešení či oprávněného investora, a jejich společnému, shodně vyjádřenému zájmu přiznává právo jej hájit kvalifikovaným postupem – podáním námitky .
[61] Ve shodě s předkládajícím senátem rozšířený senát proto odmítá názor, že zástupce veřejnosti nemá žádná práva, jejichž zkrácení by mohl před soudem tvrdit . Naopak mu přisvědčuje, že stavební zákon z roku 2006 přiznává zástupci veřejnosti významná oprávnění . V řízení o vydání zásad územního rozvoje je zástupce veřejnosti oprávněn k podání námitek podle § 39 odst . 2 tohoto zákona . V řízení o vydání územního plánu má právo podat námitky proti návrhu územního plánu dle § 52 odst . 2 tohoto zákona . V řízení o vydání územního opatření o asanaci území nebo územního opatření o stavební uzávěře dle § 98 odst . 3 citovaného zákona má rovněž právo podat námitky . Využije-li toto právo, má i právo, aby podané námitky byly posouzeny a bylo o nich rozhodnuto, aby proces přijímání opatření obecné povahy proběhl podle stanovených pravidel a aby řešení přijaté vydaným opatřením obecné povahy bylo řádně odůvodněno, včetně kvalifikovaného zdůvodnění případného zamítnutí podaných námitek . Tomuto právu zákonem přiznanému stejně jako témuž právu jiných, na roveň mu postavených osob musí odpovídat i právo na rovnocennou, tzn . stejně účinnou, soudní ochranu .
[62] Vyvstává proto již na tomto místě otázka, zda lze obhájit rozdílný výklad přístupu k soudní ochraně, který přiznává zástupci veřejnosti toliko aktivní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí o námitkách podle § 65 a násl . s . ř . s ., nikoli však k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl s . ř . s ., tak jako jiným, na roveň mu zákonem postaveným subjektům .
[63] Dosavadní judikatura, od níž se předkládající senát hodlá odchýlit (citovaná usnesení čj . 5 Ao 3/2008-27 a čj . 2 Ao 5/2010-24, vydaná do 31 . 12 . 2011) spatřovala legitimní důvod pro rozdílný přístup k soudní ochraně jednak v tom, že zástupce veřejnosti reprezentuje osoby, které nejsou opatřením obecné povahy přímo dotčeny ve svých právech
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
hmotných, jednak v tom, že uvedený institut nebyl promítnut do § 101a a násl . s . ř . s ., kde absentuje norma obdobná § 65 odst . 2 s . ř . s ., tzn . úprava procesního postavení zástupce veřejnosti v tomto řízení . Přípustnou a dostatečnou ochranu práv zástupce veřejnosti nalezla dosavadní judikatura v možnosti podat žalobu podle § 65 s . ř . s . proti rozhodnutí o námitkách .
[64] Rozšířený senát předně nesdílí závěr, že efektivní soudní ochranu ve smyslu rovnocenné ochrany práv zástupce veřejnosti představuje podání žaloby podle § 65 s . ř . s . proti rozhodnutí o námitkách (tzn . postupem dovozeným v citovaném usnesení Nejvyššího správního soudu čj . 2 Ao 5/2010-24) .
[65] „Rozhodnutí o námitkách“ je součástí odůvodnění opatření obecné povahy (§ 172 odst . 5 správního řádu) a podkladem pro výsledné řešení, nacházející odraz v samotném opatření obecné povahy . Po věcné ani formální stránce není samostatným „rozhodnutím o právech a povinnostech“ dotčených osob; tato práva jsou dotčena až samotným územním plánem . V případě vlastníka nemovitostí v řešeném území např . zařazením jeho pozemku do zastavitelných, či naopak nezastavitelných ploch, v případě práv hájených zástupcem veřejnosti je tomu obdobně . Námitka zástupce veřejnosti shrnuje shodně podané připomínky občanů obce, jejím podáním kvalifikovaným způsobem uplatňují své právo odporovat navrhovanému řešení pro určité území . Až schválený územní plán se jich dotýká . Rozhodnutí o námitkách jen odůvodňuje, proč schválené řešení jejich námitce nevyhovuje .
[66] Judikatura nadto odepřela možnost samostatně žalovat rozhodnutí o námitkách tam, kde dotčená osoba má možnost podat přímo návrh na zrušení opatření obecné povahy (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7 . 1 . 2009, čj . 2 Ao 2/2008-62: „Ustanovení § 54 odst. 4 stavebního zákona [z roku 2006], stejně jako § 172 odst. 5 správního řádu in fine však předpokládají možnost změny či zrušení rozhodnutí o námitkách. Cestou k tomu mohou být jen mimořádné opravné prostředky nebo správní
žaloba podle § 65 a násl. s. ř. s. Nelze však tvrdit, že by na této možnosti byli navrhovatelé zkráceni. Pokud by podali správní žalobu, příslušný soud by v prvé řadě vážil, zda se jedná o rozhodnutí o námitkách (přičemž formální označení by nebylo rozhodným), a dále, zda se jedná o rozhodnutí naplňující legislativní zkratku obsaženou v § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy zda rozhodnutím o námitkách navrhovatelé byli na svých právech zkráceni úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jejich práva nebo povinnosti. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však v daném případě k navrhovateli označenému dotčení práv nedošlo samotným rozhodnutím o námitkách, ale až územním plánem. Jím totiž s konečnou platností bylo rozhodnuto o zařazení jejich pozemku mezi nezastavitelné plochy, a teprve tím byla realizována změna, k níž v průběhu procesu tvorby a přijímání územního plánu došlo .“ Rozdíl mezi vypořádáním námitek a připomínek se tím setřel . Judikatura navíc konstatovala (srov . citovaný rozsudek čj . 2 Ao 1/2008-51), že pokud bylo s námitkou nesprávně zacházeno jako s připomínkou, tedy o ní nebylo rozhodnuto, a byla pouze vypořádána s uvedením důvodů, proč jí nebylo vyhověno, nepředstavuje to podstatnou vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost opatření obecné povahy .
[67] V řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je aktivně legitimovaným subjektům umožněno dosáhnout přímého zrušení vadných částí, respektive celého opatření obecné povahy . Správní soudy mají pravomoc v rozsahu návrhu a uplatněných důvodů (§ 101d odst . 1 s . ř . s .) opatření obecné povahy přezkoumat a případně zrušit (§ 101d odst . 2 věta první s . ř . s .) . Naproti tomu v řízení o správní žalobě proti rozhodnutí o námitkách soudní řád správní předpokládá, že pokud je žaloba důvodná, soud rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst . 1 a 4 s . ř . s .) . Oproti tomu § 54 odst . 4 stavebního zákona z roku 2006 („Dojde-li ke změně nebo zrušení rozhodnutí o námitkách, je obec povinna uvést územní plán do souladu s tímto roz-
hodnutím; do té doby nelze rozhodovat a postupovat podle těch částí územního plánu, které jsou vymezeny v rozhodnutí o zrušení rozhodnutí o námitkách.“) předpokládá, že v případě zrušení rozhodnutí o námitkách budou vymezeny části územního plánu, podle kterých nebude možné rozhodovat či postupovat . Stavební zákon z roku 2006 však neumožňuje po zrušení rozhodnutí o námitkách a vrácení věci žalovanému správnímu orgánu pokračovat v řízení o námitkách a opětovně o nich rozhodnout . Ačkoli je tedy správní soudnictví postaveno na kasačním principu, požaduje se fakticky po soudu, aby vyhodnotil účinky zrušeného rozhodnutí o námitkách na celé opatření obecné povahy a vymezil části, podle nichž by se nemělo rozhodovat a postupovat . To však není realizovatelné, a ani řízení o žalobě proti rozhodnutí upravené v § 65 a násl . s . ř . s . k tomu soudu neposkytuje procesní možnosti .
[68] Případné zrušení rozhodnutí o námitkách soudem na základě žaloby podle § 65 a násl . s . ř . s . tak s sebou nenese žádný faktický důsledek a stávající judikatura nezaručuje zástupci veřejnosti efektivní soudní ochranu .
[69] Podle § 101a odst . 1 věty první s . ř . s . je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen .
[70] Rozšířený senát ve shora citovaném usnesení čj . 6 A 25/2002-42 vyslovil, že § 65 odst . 1 s . ř . s . nelze interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce . Výklad § 65 odst . 1 s . ř . s ., který omezoval přístup k soudu tím, že striktně vyžadoval v kaž- dém jednotlivém případě hledání porušení subjektivního hmotného práva, resp . úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, změnil, zrušil či závazně určil, rozšířený senát shledal neudržitelným . Vyložil-li zkrácení na právech šířeji než jako porušení konkrétní-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
ho hmotného subjektivního veřejného práva v kontextu § 65 odst . 1 s . ř . s ., není důvod, aby při výkladu § 101a odst . 1 s . ř . s . postupoval jinak . Absence ustanovení obdobného § 65 odst . 2 s . ř . s . v řízení dle § 101a a násl . s . ř . s . s sebou nenese důsledky dovozené judikaturou ze závěrů citovaného usnesení rozšířeného senátu ve vztahu k žalobní legitimaci tzv . zájemníků (ekologickým spolkům), totiž že jim jako účastníkům správního řízení přísluší tvrdit zkrácení v procesních právech . Takový závěr je nutno považovat za překonaný (byl navíc vysloven před 1 . 5 . 2005, změnou soudního řádu správního zákonem č . 127/2005 Sb .) .
[71] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 24 . 10 . 2007, čj . 2 Ao 2/2007-73, č . 1462/2008 Sb . NSS, seznal, že „[ú]prava obsažená v § 52 odst. 2 a 3 [stavebního zákona z roku 2006] rozlišuje dva různé prostředky, kterými lze proti návrhu územního plánu brojit: námitky a připomínky. Zatímco námitky může vznést pouze taxativně vymezený subjekt, který musí být tímto návrhem dotčen, uplatnit připomínky může každý. Pojem ,dotčenost‘ (§ 52 odst. 2) je však nutno vykládat šířeji nežli jen tak, že může být naplněn pouze u vlastníků pozemků či staveb, na které přímo dopadá změna územního plánu. ,Mezující soused‘ má právo uplatnit námitky vždy; ,nemezující soused‘ výjimečně, a to v závislosti na okolnostech konkrétní věci.“
[72] Podle citovaného rozsudku tohoto soudu čj . 2 Ao 1/2008-51 „[r]ozhodujícím kritériem, dle kterého je podání obsahující výhrady proti návrhu opatření obecné povahy kvalifikováno jako připomínka či námitka (§ 172 odst. 5 správního řádu), není kvalita či obsahové náležitosti tohoto podání, nýbrž to, kdo výhrady vznesl. Pokud jsou tedy výhrady proti územnímu plánu vzneseny vlastníkem nemovitostí dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch, popřípadě též zástupcem veřejnosti (§ 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006), musí k nim být bez dalšího přistoupeno jako k námitkám.“
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
[73] Dle výše citovaného usnesení rozšířeného senátu čj . 1 Ao 1/2009-120 aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je ve smyslu § 101a odst . 1 s . ř . s . dána, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, a bude-li současně logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy . Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti . Rozšířený senát dále dovodil, že „[v] případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace (viz shora již citovaný § 43 odst. 1 stavebního zákona [z roku 2006]). Územní plány regulují základní koncepci rozvoje a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území. Území je prostor skládající se z pozemků a na nich umístěných věcí, především staveb. Předmětem regulace územního plánu je tedy území tvořené primárně sumou nemovitých věcí. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném. Právo nějak nakládat určitou věcí (a tedy i nebezpečí, že bude určitá osoba v tomto svém právu, zejména v jeho rozsahu, obsahu, kvalitě či různých modalitách či potenciálních možnostech jeho výkonu, územním plánem nějak omezena) je v posledku vždy odvozeno od vlastnického práva k této věci .“ Uzavřel, že nájemce nemovitosti na území regulovaném územním plánem není aktivně procesně legitimován k návrhu dle § 101a s . ř . s ., avšak při řešení otázky, kdo může být navrhovatelem v tomto řízení, výslovně uvedl, že s ohledem na „[z]ávazky plynoucí pro Českou republiku z mezinárodního práva a práva Evropského společenství nelze a priori vylou-
čit aktivní procesní legitimaci k podání návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. i pro osoby z řad tzv. ‚dotčené veřejnosti‘ ve smyslu čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy.“ (bod [38]) .
[73] Dle výše citovaného usnesení rozšířeného senátu čj . 1 Ao 1/2009-120 aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je ve smyslu § 101a odst . 1 s . ř . s . dána, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, a bude-li současně logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy . Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti . Rozšířený senát dále dovodil, že „[v] případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace (viz shora již citovaný § 43 odst. 1 stavebního zákona [z roku 2006]). Územní plány regulují základní koncepci rozvoje a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území. Území je prostor skládající se z pozemků a na nich umístěných věcí, především staveb. Předmětem regulace územního plánu je tedy území tvořené primárně sumou nemovitých věcí. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném. Právo nějak nakládat určitou věcí (a tedy i nebezpečí, že bude určitá osoba v tomto svém právu, zejména v jeho rozsahu, obsahu, kvalitě či různých modalitách či potenciálních možnostech jeho výkonu, územním plánem nějak omezena) je v posledku vždy odvozeno od vlastnického práva k této věci .“ Uzavřel, že nájemce nemovitosti na území regulovaném územním plánem není aktivně procesně legitimován k návrhu dle § 101a s . ř . s ., avšak při řešení otázky, kdo může být navrhovatelem v tomto řízení, výslovně uvedl, že s ohledem na „[z]ávazky plynoucí pro Českou republiku z mezinárodního práva a práva Evropského společenství nelze a priori vylou-
čit aktivní procesní legitimaci k podání návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. i pro osoby z řad tzv. ‚dotčené veřejnosti‘ ve smyslu čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy.“ (bod [38]) .
[74] V citovaném rozsudku čj . 8 Ao 1/2010-89 Nejvyšší správní soud učinil závěr, že aktivně legitimováni k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy – územního plánu či jeho části – jsou také vlastníci pozemků (nemovitostí) či jiné osoby oprávněné z věcných práv k nemovitostem, jež sousedí s územím regulovaným územním plánem, pokud tvrdí dotčení těchto práv aktivitou, kterou regulovaný plán připouští . Rovněž v tomto rozsudku soud rozlišil tři kategorie osob, které mohou být územním plánem dotčeny . Jako třetí z nich uvedl kategorii vymezenou v čl . 9 . odst . 2 a 3 Aarhuské úmluvy jako osoby z řad „dotčené veřejnosti “ s tím, že návrh je přípustný , je-li namítáno porušení procesních pravidel, jež mohlo vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, a zároveň mohlo způsobit, že se tato nezákonnost dotkla právní sféry navrhovatele .
[75] Dílčím odkazům v uvedených rozhodnutích odpovídá i úmysl zákonodárce [jak správně poukázala i navrhovatelka b)], vyjádřený v důvodové zprávě ke stavebnímu zákonu z roku 2006 . Jedním s důvodů navrhované nové úpravy bylo naplnění požadavků Aarhuské úmluvy, zajištění přístupu veřejnosti k informacím o území, zaručení její účasti v postupech a řízeních podle tohoto zákona, „tradičně při projednávání územně plánovací dokumentace a nově zejména ve veřejném územním řízení, a to i zavedením zvláštního institutu zástupce veřejnosti, kterému je svěřeno oprávnění podávat námitky a také všechny řádné a mimořádné opravné prostředky. Přístup k právní ochraně je kromě možnosti správních žalob podávaných občanskými sdruženími rozšířen i na zástupce veřejnosti .“ Zástupce veřejnosti je účastníkem řízení v řízení o návrhu zásad územního rozvoje, v řízení o návrhu územního plánu a v řízení o vydání regulačního plánu, má postavení účastníka řízení také v územním řízení a v řízení o vydání územního opatření . Dále důvodová zpráva odkazuje
na novelu soudního řádu správního (zákon č . 127/2005 Sb .), možnost podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, § 101a a násl . s . ř . s ., a tím i možnost soudního přezkumu opatření obecné povahy, kterým budou podle stavebního zákona z roku 2006 vydávány územně plánovací dokumentace, neboť návrh soudu mohou podávat ti, kteří tvrdí, že byli na svých právech zkráceni (Důvodová zpráva k návrhu zákona č . 183/2006 Sb ., stavební zákon, Sněmovní tisk č . 998 Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR pro rok 2005) .
[76] Zajištění účasti dotčené veřejnosti při projednávání územně plánovací dokumentace a následné soudní ochrany ve vnitrostátním právu tak odpovídá požadavkům čl . 9 odst . 2 a 3 Aarhuské úmluvy . Podle čl . 9 odst . 2 prvního pododstavce Aarhuské úmluvy „[s]trany v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti (a) mající dostatečný důvod, nebo (b) u nichž trvá porušování práva v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje jako předběžnou podmínku, mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6, a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9 i dalších relevantních ustanovení této úmluvy“ . Podle čl . 9 odst . 3 „[n]a- víc – aniž by tím bylo dotčeno přezkoumání zmíněné výše v odstavcích 1 a 2 – strany zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo opomenutí ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejich vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí .“
[77] Předkládající senát také správně poukázal na rozsudek Soudního dvora ve věci Lesoochranárske zoskupenie VLK, který při výkladu čl . 9 odst . 3 Aarhuské úmluvy předně
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
konstatoval, že uvedená úmluva je nedílnou součástí právního řádu Unie a že Soudní dvůr má pravomoc citované ustanovení vyložit . Dospěl k závěru, že ačkoli čl . 9 odst . 3 Aarhuské úmluvy nemá přímý účinek, jeho cílem je zajištění účinné ochrany životního prostředí . Na národním soudu proto spočívá povinnost, „aby s cílem zajistit účinnou soudní ochranu v oblastech, na které se vztahuje právo Unie týkající se životního prostředí, vyložil vnitrostátní právo takovým způsobem, který bude v co největším možném rozsahu v souladu s cíli, které jsou stanoveny v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy […], aby vyložil procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání správního opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 této úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie, aby taková organizace na ochranu životního prostředí […] mohla soudně napadnout rozhodnutí vydané v rámci správního řízení, které by mohlo být v rozporu s právem Unie v oblasti životního prostředí.“
[78] Rozšířený senát sdílí názor předkládajícího senátu, že z uvedeného rozsudku Soudního dvora je zjevná povinnost národních soudů vykládat procesní předpisy upravující aktivní legitimaci extenzivním způsobem, aby byla ve smyslu čl . 9 odst . 3 Aarhuské úmluvy zajištěna efektivní soudní ochrana dotčené veřejnosti, respektive byla akceptována aktivní legitimace určitých reprezentantů dotčené veřejnosti .
[79] Ústavní soud v citovaném nálezu sp . zn . I . ÚS 59/14 řešil otázku aktivní legitimace občanského sdružení (spolku) k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy . V bodu 4 . až 6 . uvedl judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž vycházel pátý senát tohoto soudu v ústavní stížností napadeném rozsudku ze dne 24 . 10 . 2013, čj . 5 Aos 3/2012-36, č . 2976/2014 Sb . NSS, a v bodu 15 . až 18 . nálezu shrnul dosavadní judikaturu tohoto soudu vztahující se k posuzování otázky aktivní legitimace k podání návrhu dle § 101a s . ř . s . Za alfu a omegu posouzení
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
aktivní legitimace (při dotčení v právu na příznivé životní prostředí, bod 20) shledal závěr shora citovaného usnesení rozšířeného senátu čj . 1 Ao 1/2009-120, že navrhovatel musí tvrdit, že existují určitá jemu náležející práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena (body 21, 22 citovaného nálezu) .
[80] Při posuzování aktivní legitimace spolku dle § 101a odst . 1 s . ř . s . Ústavní soud v uvedeném nálezu rovněž akcentoval závazek České republiky, který zakládá Aarhuská úmluva v otázkách životního prostředí na přístup k informacím, účast veřejnosti na rozhodování a právní ochranu . I když nepřiznal žádnému z jejích ustanovení přímý účinek, dovodil povinnost interpretovat rozsah soudní ochrany ve prospěch přijatých mezinárodních závazků . Svůj závěr pak doplnil prostou úvahou, že by bylo „již na první pohled absurdní, kdyby osoba splňující vymezené podmínky, tedy například vlastník pozemku sousedícího přímo s regulovaným územím, nebyla aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení územního plánu jen proto, že se spolu s dalšími osobami (obyvateli téže obce či obcí sousedních) sdružili a jménem sdružení žádají o zrušení územního plánu nebo jeho části. Občanská sdružení, resp. nyní spolky […] sdružují především občany; jde o svébytnou právnickou osobu zakládanou za účelem dosažení smluvené činnosti a společného zájmu. Není proto možné bez dalšího zamezit přístupu spolků k soudům a neumožnit jim navrhovat zrušení územního plánu .“
[81] Ohledně podmínek, které musí spolek pro přiznání aktivní legitimace naplňovat, Ústavní soud vyslovil, že „[s]polek dožadující se zrušení opatření obecné povahy (zde územního plánu nebo jeho části) musí předně tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen na svých subjektivních právech“ . K tomu dodal, že „[p]odstatným kritériem zde musí nepochybně být místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem. Má-li spolek sídlo na tomto území nebo jsou-li jeho členové vlastníky nemovitostí potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě
měla svědčit aktivní legitimace k podání návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku, se pak odvozují právě od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy. V některých případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii, a nemusí jít ani o ‚ekologický‘ spolek. Tak kupříkladu založí-li občané žijící v určitém městě nebo jeho městské části spolek k ochraně svých zájmů a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu na detaily vymezení jeho předmětu činnosti. V jiných situacích může pro účely posouzení aktivní legitimace spolku sehrát důležitou roli zaměření spolku na aktivitu, která má lokální opodstatnění (ochrana určitého druhu živočichů, rostlin). Obecně tu lze říci, že z hlediska posouzení zákonné podmínky zkrácení na právech bude věrohodnější místní ‚zavedenost‘, tedy již delší časové působení spolku. Není však možné vyloučit ani založení spolku ad hoc za účelem vážícím se k územnímu plánu. Skutečnost, že občan dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze přičítat k jeho tíži. S ohledem na výše popsaný vývoj mezinárodních závazků České republiky, unijního práva i na zákonnou úpravu postavení spolků zaměřených na ochranu přírody a krajiny lze považovat za překonanou starší praxi Ústavního soudu ve vztahu k aktivní legitimaci spolků zastupovat zájmy svých členů na ochraně jejich práva na příznivé životní prostředí, vyjádřenou v usnesení ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97, [č . 2/1998 Sb . ÚS]. Fyzické osoby, pokud se sdruží do občanského sdružení (spolku), jehož účelem podle stanov je ochrana přírody a krajiny, mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v článku 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku. Dá se jen opakovat, že v tomto ohledu sleduje nyní na meritorní úrovni Ústavní soud judikatorní závěry obsažené v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 14/07 [č . 198/2008 Sb . ÚS], IV. ÚS 2239/07 [č . 57/2009 Sb . ÚS], a v usnesení
sp. zn. I. ÚS 486/04 (srov. body [19, 20]). Ústavní soud nikoliv na okraj konstatuje, že jím zmíněná kritéria nemusí působit jen v relaci k těm spolkům, jejichž hlavní činností je ochrana přírody a krajiny. Naznačená měřítka, jež budou nepochybně judikaturou konkretizována, lze vztáhnout na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení na právech opatřením obecné povahy ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s.“ Argumentaci Ústavního soudu pak prakticky převzal Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj . 5 Aos 3/2012-70 .
[81] Ohledně podmínek, které musí spolek pro přiznání aktivní legitimace naplňovat, Ústavní soud vyslovil, že „[s]polek dožadující se zrušení opatření obecné povahy (zde územního plánu nebo jeho části) musí předně tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen na svých subjektivních právech“ . K tomu dodal, že „[p]odstatným kritériem zde musí nepochybně být místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem. Má-li spolek sídlo na tomto území nebo jsou-li jeho členové vlastníky nemovitostí potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě
měla svědčit aktivní legitimace k podání návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku, se pak odvozují právě od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy. V některých případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii, a nemusí jít ani o ‚ekologický‘ spolek. Tak kupříkladu založí-li občané žijící v určitém městě nebo jeho městské části spolek k ochraně svých zájmů a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu na detaily vymezení jeho předmětu činnosti. V jiných situacích může pro účely posouzení aktivní legitimace spolku sehrát důležitou roli zaměření spolku na aktivitu, která má lokální opodstatnění (ochrana určitého druhu živočichů, rostlin). Obecně tu lze říci, že z hlediska posouzení zákonné podmínky zkrácení na právech bude věrohodnější místní ‚zavedenost‘, tedy již delší časové působení spolku. Není však možné vyloučit ani založení spolku ad hoc za účelem vážícím se k územnímu plánu. Skutečnost, že občan dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze přičítat k jeho tíži. S ohledem na výše popsaný vývoj mezinárodních závazků České republiky, unijního práva i na zákonnou úpravu postavení spolků zaměřených na ochranu přírody a krajiny lze považovat za překonanou starší praxi Ústavního soudu ve vztahu k aktivní legitimaci spolků zastupovat zájmy svých členů na ochraně jejich práva na příznivé životní prostředí, vyjádřenou v usnesení ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97, [č . 2/1998 Sb . ÚS]. Fyzické osoby, pokud se sdruží do občanského sdružení (spolku), jehož účelem podle stanov je ochrana přírody a krajiny, mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v článku 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku. Dá se jen opakovat, že v tomto ohledu sleduje nyní na meritorní úrovni Ústavní soud judikatorní závěry obsažené v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 14/07 [č . 198/2008 Sb . ÚS], IV. ÚS 2239/07 [č . 57/2009 Sb . ÚS], a v usnesení
sp. zn. I. ÚS 486/04 (srov. body [19, 20]). Ústavní soud nikoliv na okraj konstatuje, že jím zmíněná kritéria nemusí působit jen v relaci k těm spolkům, jejichž hlavní činností je ochrana přírody a krajiny. Naznačená měřítka, jež budou nepochybně judikaturou konkretizována, lze vztáhnout na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení na právech opatřením obecné povahy ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s.“ Argumentaci Ústavního soudu pak prakticky převzal Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj . 5 Aos 3/2012-70 .
[82] Rozšířený senát zdůrazňuje, že pro přiznání aktivní legitimace k podání návrhu dle § 101a s . ř . s . nemůže být určující povaha subjektu (forma) . Rozhodné je, zda se jedná o subjekt práva, jemuž zákon zvláštní postavení přiznává . V případě spolku jde o formu právnické osoby, u zástupce veřejnosti jsou zájmy veřejnosti reprezentovány fyzickou či právnickou osobou na základě zvláštní konstrukce účastenství . V obou variantách mohou tvořit „dotčenou veřejnost “ takto prezentovanou i vlastníci nemovitostí, nájemci nebo i jiné osoby, které mají v území, jež má být předmětem regulace opatření obecné povahy, určitý zájem . Zatímco ale členy spolku mohou být jakékoli osoby, které třeba ani nemají žádný vztah k území, a rozhodný je zde sledovaný účel spolku a vztah spolku k dotčenému území, zástupce veřejnosti mohou zmocnit pouze občané obce . K založení spolku stačí minimálně tři osoby (srov . § 214 odst . 1 občanského zákoníku z roku 2012), ale k platnému zmocnění zástupce veřejnosti je třeba v řízení o vydání územního plánu alespoň 200 občanů obce (srov . § 23 stavebního zákona z roku 2006) .
[83] Již shora rozšířený senát uvedl, že zástupce veřejnosti umožňuje kvalifikované zapojení veřejnosti do procesu územního plánování . Osoby, které nepatří mezi stavebním zákonem z roku 2006 privilegované skupiny, mohou uplatňovat v říze ní o pořízení příslušného opatření obec né povahy toliko připomínky (srov . např . § 39 odst . 2 či § 52 odst . 3 stavebního
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016 lečnosti AI částku 10 milionů Kč v důsledku toho, že tato společnost nebude schopna uskutečnit dříve schválený stavební záměr, za spornou, když odkazuje na možná další jednání a soudní spory . I Nejvyšší správní soud považuje tuto tvrzenou pohledávku za vysoce spornou s ohledem na závazky, které na sebe měl odpůrce sponzorskou smlouvou ze dne 3 . 5 . 2007 převzít . S ohledem na závěry uvedené v bodu [70] proto nelze dojít k závěru, že odpůrce byl povinen odhad těchto hypotetických nákladů ve vyhlášení referenda uvést .
[74] Nejvyšší správní soud konečně souhlasí s odpůrcem i v tom, že náklady na pořízení změny územního plánu musí vynaložit bez ohledu na výsledek místního referenda s ohledem na povinnosti vyplývající z § 55 odst . 3 stavebního zákona z roku 2006 . Tyto náklady proto nelze považovat za náklady spojené s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu, jejichž odhad by musel být uveden v odůvodnění usnesení zastupitelstva o vyhlášení místního referenda .