Hrozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o so- bě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§ 73 a § 107 s. ř. s.).
Hrozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o so- bě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§ 73 a § 107 s. ř. s.).
24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007
Sb. NSS. Připustil, že se jedná o nežádoucí výsledek, který je procesními instituty příslušných správních procesních předpisů obtížně
řešitelný, avšak výslovně uvedl, že hrozba existence dvou protichůdných rozhodnutí nemůže sama o sobě vést k nerespektování zákonných důsledků kasační stížnosti, s níž
odkladný účinek spojen není.
Správní orgán v postavení stěžovatele může v řízení o kasační stížnosti o přiznání odkladného účinku požádat; ten bude však přiznán pouze za splnění zákonem stanovených
podmínek (§ 73 odst. 2 a 4, § 107 s. ř. s.), k čemuž rozšířený senát uvedl: „Zamezit důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského soudu
po dobu kasačního řízení lze podle soudního řádu správního pouze cestou přiznání
odkladného účinku. Předpokladem však je
podání návrhu na jeho přiznání stěžovatelem, a to návrhu odůvodněného negativními důsledky výkonu rozhodnutí krajského
soudu, které Nejvyšší správní soud v každém
konkrétním případě uváží ve vztahu k zákonným podmínkám. [...] S ohledem na postavení správního orgánu v systému veřejné
správy bude přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno
zpravidla ojedinělým případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě.
I při relativnosti tohoto pojmu (vše lze nahradit?) budou jistě jiné účinky do právní
sféry žalobce např. v případě zamítnutí žaloby a následně uskutečněného výkonu pravomocného rozhodnutí správního orgánu
o odstranění stavby oproti povinnosti správního orgánu řídit se právním názorem vysloveným v kasačním rozhodnutí krajského
soudu a vyplácet žalobci invalidní důchod,
vrátit přeplatek na dani apod. Lze si však
důsledky
(vrácení
i zde představit případy jiné, kde respektování soudního rozhodnutí by mohlo způsobit
řidičského
závažné
oprávnění duševně choré osobě, vystavení
zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku
apod.). Právě pro individuálnost každého
případu zákon nespojil (až na výše uvedenou výjimku ve věci neúspěšného žadatele
o poskytnutí mezinárodní ochrany, u něhož
by vyhoštění z území republiky do země původu po zamítnutí žaloby fakticky znemožnilo účinně se domoci poskytnutí ochrany)
samo podání kasační stížnosti s odkladným
účinkem, aby ve výjimečných případech
mohlo být vydáno individuální soudní rozhodnutí respektující zvláštní okolnosti případu, které odůvodní jinak obvyklé vlastnosti právní moci soudního rozhodnutí,
které je výsledkem provedeného přezkumu
správního rozhodnutí, totiž závaznost a nezměnitelnost soudního rozhodnutí.“
Shora citovaná část usnesení rozšířeného
senátu byla následně jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu interpretována různě. V mnoha rozhodnutích (náhodně vybrána například: rozhodnutí ze dne 15. 10. 2008,
čj. 5 As 78/2008-91, ze dne 30. 5. 2014, čj. 2 Ads
94/2014-16, ze dne 12. 5. 2014, čj. 8 Ads 61/2014-18,
ze dne 3. 7. 2014, čj. 9 As 183/2014-22, ze dne
24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007
Sb. NSS. Připustil, že se jedná o nežádoucí výsledek, který je procesními instituty příslušných správních procesních předpisů obtížně
řešitelný, avšak výslovně uvedl, že hrozba existence dvou protichůdných rozhodnutí nemůže sama o sobě vést k nerespektování zákonných důsledků kasační stížnosti, s níž
odkladný účinek spojen není.
Správní orgán v postavení stěžovatele může v řízení o kasační stížnosti o přiznání odkladného účinku požádat; ten bude však přiznán pouze za splnění zákonem stanovených
podmínek (§ 73 odst. 2 a 4, § 107 s. ř. s.), k čemuž rozšířený senát uvedl: „Zamezit důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského soudu
po dobu kasačního řízení lze podle soudního řádu správního pouze cestou přiznání
odkladného účinku. Předpokladem však je
podání návrhu na jeho přiznání stěžovatelem, a to návrhu odůvodněného negativními důsledky výkonu rozhodnutí krajského
soudu, které Nejvyšší správní soud v každém
konkrétním případě uváží ve vztahu k zákonným podmínkám. [...] S ohledem na postavení správního orgánu v systému veřejné
správy bude přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno
zpravidla ojedinělým případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě.
I při relativnosti tohoto pojmu (vše lze nahradit?) budou jistě jiné účinky do právní
sféry žalobce např. v případě zamítnutí žaloby a následně uskutečněného výkonu pravomocného rozhodnutí správního orgánu
o odstranění stavby oproti povinnosti správního orgánu řídit se právním názorem vysloveným v kasačním rozhodnutí krajského
soudu a vyplácet žalobci invalidní důchod,
vrátit přeplatek na dani apod. Lze si však
důsledky
(vrácení
i zde představit případy jiné, kde respektování soudního rozhodnutí by mohlo způsobit
řidičského
závažné
oprávnění duševně choré osobě, vystavení
zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku
apod.). Právě pro individuálnost každého
případu zákon nespojil (až na výše uvedenou výjimku ve věci neúspěšného žadatele
o poskytnutí mezinárodní ochrany, u něhož
by vyhoštění z území republiky do země původu po zamítnutí žaloby fakticky znemožnilo účinně se domoci poskytnutí ochrany)
samo podání kasační stížnosti s odkladným
účinkem, aby ve výjimečných případech
mohlo být vydáno individuální soudní rozhodnutí respektující zvláštní okolnosti případu, které odůvodní jinak obvyklé vlastnosti právní moci soudního rozhodnutí,
které je výsledkem provedeného přezkumu
správního rozhodnutí, totiž závaznost a nezměnitelnost soudního rozhodnutí.“
Shora citovaná část usnesení rozšířeného
senátu byla následně jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu interpretována různě. V mnoha rozhodnutích (náhodně vybrána například: rozhodnutí ze dne 15. 10. 2008,
čj. 5 As 78/2008-91, ze dne 30. 5. 2014, čj. 2 Ads
94/2014-16, ze dne 12. 5. 2014, čj. 8 Ads 61/2014-18,
ze dne 3. 7. 2014, čj. 9 As 183/2014-22, ze dne
5. 6. 2013, čj. 4 As 74/2013-27, ze dne 13. 7.
2013, čj. 7 As 30/2013-26, a ze dne 2. 5. 2013,
čj. 6 As 61/2013-20) Nejvyšší správní soud
s odkazem na závěry rozšířeného senátu konstatoval, že možnost existence dvou odlišných správních rozhodnutí ve stejné věci nelze bez dalších zvláštních okolností považovat
za nenahraditelnou újmu ve smyslu § 73
odst. 2 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12.
2011 (dle něhož rozhodoval rozšířený senát)
ani za nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout
jiným osobám, podle stejného ustanovení
s. ř. s. v nyní platném znění. Návrhy na přiznání odkladného účinku odůvodněné pouze potenciální existencí dvou správních rozhodnutí v téže věci byly z uvedeného důvodu
zamítány.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015
Naopak v jiných (též četných) rozhodnutích byl s odkazem na stejné usnesení rozšířeného senátu odkladný účinek žádaný ze shodného důvodu přiznáván, s tím, že nežádoucí
stav v podobě potenciální existence dvou odlišných či opačných správních rozhodnutí ve
stejné věci je v rozporu s principem právní jistoty a lze v něm spatřovat nenahraditelnou
újmu (v rozhodnutích vydaných do 31. 12. 2011)
či nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním
odkladného účinku může vzniknout žalobci
či jiným osobám (v rozhodnutích vydaných po 1. 1. 2012). Současně Nejvyšší správní soud neshledal, že by přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti bylo v rozporu s veřejným zájmem. Do této skupiny rozhodnutí
patří například usnesení: ze dne 8. 2. 2012,
čj. 3 Ads 7/2012-16, ze dne 15. 2. 2012, čj. 3 Ads
11/2012-27, ze dne 28. 3. 2013, čj. 3 Ads
134/2012-18, ze dne 13. 6. 2013, čj. 3 Ads
32/2013-14, ze dne 17. 7. 2013, čj. 3 Ads
39/2013-32, ze dne 10. 9. 2013, čj. 3 Ads
45/2013-20, ze dne 9. 10. 2013, čj. 3 Ads
78/2013-15, ze dne 31. 8. 2012, 4 Ads 57/2012-26,
ze dne 15. 11. 2012, čj. 4 Ads 105/2012-37, ze
dne 7. 12. 2012, čj. 4 Ads 120/2012-30, ze dne
5. 6. 2013, čj. 4 As 74/2013-27, ze dne 13. 7.
2013, čj. 7 As 30/2013-26, a ze dne 2. 5. 2013,
čj. 6 As 61/2013-20) Nejvyšší správní soud
s odkazem na závěry rozšířeného senátu konstatoval, že možnost existence dvou odlišných správních rozhodnutí ve stejné věci nelze bez dalších zvláštních okolností považovat
za nenahraditelnou újmu ve smyslu § 73
odst. 2 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12.
2011 (dle něhož rozhodoval rozšířený senát)
ani za nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout
jiným osobám, podle stejného ustanovení
s. ř. s. v nyní platném znění. Návrhy na přiznání odkladného účinku odůvodněné pouze potenciální existencí dvou správních rozhodnutí v téže věci byly z uvedeného důvodu
zamítány.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015
Naopak v jiných (též četných) rozhodnutích byl s odkazem na stejné usnesení rozšířeného senátu odkladný účinek žádaný ze shodného důvodu přiznáván, s tím, že nežádoucí
stav v podobě potenciální existence dvou odlišných či opačných správních rozhodnutí ve
stejné věci je v rozporu s principem právní jistoty a lze v něm spatřovat nenahraditelnou
újmu (v rozhodnutích vydaných do 31. 12. 2011)
či nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním
odkladného účinku může vzniknout žalobci
či jiným osobám (v rozhodnutích vydaných po 1. 1. 2012). Současně Nejvyšší správní soud neshledal, že by přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti bylo v rozporu s veřejným zájmem. Do této skupiny rozhodnutí
patří například usnesení: ze dne 8. 2. 2012,
čj. 3 Ads 7/2012-16, ze dne 15. 2. 2012, čj. 3 Ads
11/2012-27, ze dne 28. 3. 2013, čj. 3 Ads
134/2012-18, ze dne 13. 6. 2013, čj. 3 Ads
32/2013-14, ze dne 17. 7. 2013, čj. 3 Ads
39/2013-32, ze dne 10. 9. 2013, čj. 3 Ads
45/2013-20, ze dne 9. 10. 2013, čj. 3 Ads
78/2013-15, ze dne 31. 8. 2012, 4 Ads 57/2012-26,
ze dne 15. 11. 2012, čj. 4 Ads 105/2012-37, ze
dne 7. 12. 2012, čj. 4 Ads 120/2012-30, ze dne
4. 4. 2013, čj. 4 Ads 8/2013-25, ze dne
4. 4. 2013, čj. 4 Ads 8/2013-25, ze dne
10. 4. 2013, čj. 6 Ads 15/2013-14, ze dne 10. 4. 2013,
čj. 6 Ads 18/2013-19, a ze dne 24. 4. 2013,
čj. 6 Ads 26/2013-12.
Zcela odlišný přístup k rozhodování o žádostech o odkladný účinek kasační stížnosti
zaujal šestý senát. V usnesení ze dne 2. 5. 2013,
čj. 6 As 61/2013-20, konstatoval, že Nejvyšší
správní soud přiznává zpravidla odkladný
účinek kasační stížnosti žalovaného správního orgánu (§ 73 odst. 2 s. ř. s.) v případech,
kdy krajský soud zruší správní rozhodnutí
z důvodu chybného posouzení hmotněprávní otázky a zaváže svým právním názorem
správní orgán, aby v novém řízení rozhodl
odlišně od rozhodnutí zrušeného. Pak by totiž pozdější vyhovění kasační stížnosti zákonitě vedlo k existenci dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
Naopak odkladný účinek na návrh žalovaného správního orgánu nepřiznává Nejvyšší
správní soud zpravidla tehdy (§ 73 odst. 2
s. ř. s.), jestliže důvody zrušení správního
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015
rozhodnutí soudem jsou pouze procesního
rázu a správnímu orgánu nic nebrání
v tom, aby – po doplnění dokazování, umožnění účastníkovi vyjádřit se apod. – rozhodl
ve věci stejně, jako to učinil ve zrušeném rozhodnutí. V takovém případě je totiž hrozba
existence dvou odlišných rozhodnutí v téže
věci mnohem méně pravděpodobná, byť ani
zde ji nelze zcela vyloučit, jelikož po odstranění procesních vad může pochopitelně
správní orgán zjištěný skutkový stav vyhodnotit odlišně.
Předkládající senát se ztotožnil s výkladem, podle něhož může být odkladný účinek
kasační stížnosti podávané správním orgánem přiznán pouze tehdy, osvědčují-li výjimečné okolnosti věci vznik závažné újmy.
V rozporu s tímto výkladem je též závěr vyjádřený v usnesení ve shora citované věci
sp. zn. 6 As 61/2013, neboť ani skutečnost, že
ke zrušení rozhodnutí došlo z důvodu chybného posouzení hmotněprávní otázky, není
zákonem stanoveným důvodem pro přiznání
odkladného účinku.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že hrozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není
sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§ 73 a § 107
s. ř. s.), a věc vrátil k projednání a rozhodnutí
desátému senátu.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[14] Rozšířený senát se nejprve zabýval
otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1
s. ř. s. Dosud zaujaté názory vycházejí z rozdílného výkladu citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 2 Ans 3/2006-49, a tím i z rozdílného výkladu § 107 s. ř. s. Podle ustálené
judikatury rozšířeného senátu i na tyto případy dopadá § 17 odst. 1 s. ř. s. Posouzení sporné otázky je důležité také proto, že zákonem
č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů, a některé další zákony,
došlo s účinností od 1. 1. 2012 ke změně,
resp. zmírnění podmínek pro přiznání odkladného účinku v soudním řízení správním.
[15] Není sporu ani o tom, že předložená
otázka má význam pro rozhodnutí předkládajícího senátu, neboť stěžovatelka o odkladný
účinek právě z rozdílně posuzovaného důvodu požádala.
III.2 Posouzení věci
[16] Správní soudnictví obecně slouží zejména k ochraně veřejných subjektivních
práv. Podle § 73 s. ř. s. nemá žaloba odkladný
účinek, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak.
Žaloba má s určitými výjimkami ze zákona
odklad např. ve věcech mezinárodní ochrany
nebo ve věcech vyhoštění cizince (srov. § 32
odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, § 173
odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů).
[17] Kasační stížnost, jako mimořádný
opravný prostředek, směřuje proti již pravomocnému rozhodnutí a do doby rozhodnutí
o kasační stížnosti je rozhodnutí krajského
soudu závazné a nezměnitelné. Proto se na takové rozhodnutí pohlíží jako na správné. Podle § 107 odst. 1 s. ř. s. „[k]asační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat.
Ustanovení § 73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije
přiměřeně.“
[18] Podle § 73 odst. 2 s. ř. s. „[s]oud na
návrh žalobce po vyjádření žalovaného
usnesením přizná žalobě odkladný účinek,
jestliže by výkon nebo jiné právní následky
rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným
osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem“.
[19] Poskytnutím legitimace k podání kasační stížnosti správnímu orgánu zákonodárce vyjádřil zájem na jednotě a zákonnosti
rozhodování krajských soudů ve správním
soudnictví. Institut odkladného účinku má
primárně poskytovat ochranu žalobci před
výkonem napadeného rozhodnutí. V zájmu
zachování zásady rovnosti v řízení před soudem nelze ani správnímu orgánu odepřít právo domáhat se přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti. Vznik nepoměrně větší
újmy na straně správního orgánu však bude
z logiky věci mnohem méně častý než na straně žalobce.
[20] Tak jako účastník správního řízení
nemůže podáním kasační stížnosti vyloučit
účinky právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí, nemůže tak učinit ani správní orgán
svou kasační stížností směřující proti rozsudku zrušujícímu. Kasační stížnost ani institut
odkladného účinku kasační stížnosti (v podobě a za podmínek upravených v § 73 s. ř. s.)
nemá sloužit obecné eliminaci účinků právní
moci rozsudku krajského soudu. Na této základní premise zákonné „změkčení“ podmínek pro přiznání odkladného účinku nic nezměnilo.
[21] Institutem odkladného účinku má
být docíleno, aby ve správním soudnictví v řízeních o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu či v řízeních o kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů,
v nichž se přezkoumávají pravomocná (a tedy zásadně vykonatelná) rozhodnutí, bylo
možno výjimečně docílit toho, aby po dobu
soudního přezkumu napadené rozhodnutí
nebylo vykonatelné, resp. nezakládalo jiné
právní následky.
[22] V určitých výjimečných situacích, jejichž materiální podmínky definuje soudní
řád správní právě v § 73 odst. 2 in fine, je
nutno „zmrazit“ stav věcí v době „před“ napadeným rozhodnutím, protože pokud by
mělo být vykonáno a následně bylo v rámci
soudního přezkumu shledáno nezákonným
a zrušeno či byla vyslovena jeho nicotnost,
vrátit stav věcí do podoby „před“ tímto nezákonným či nicotným rozhodnutím by bylo
nemožné nebo neúměrně obtížné. Proto je
nutné v těchto situacích po dobu trvání přezkumného soudního řízení výkon či případně jiné právní následky napadeného rozhodnutí pozastavit, protože v opačném případě
by samotné přezkumné řízení soudní ztratilo
podstatnou část svého základního smyslu,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015
jímž je nepochybně bránit tomu, aby právní
poměry osob byly upraveny či ovlivněny nezákonnými rozhodnutími (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2005,
čj. 2 Afs 131/2005-39).
[23] Jak již bylo uvedeno, stejně jako žaloba, nemá ani kasační stížnost odkladný účinek (§ 107 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní
soud jej však může za přiměřeného použití
§ 73 odst. 2 až 5 s. ř. s. na návrh stěžovatele
přiznat. Použitím pojmu „přiměřeně“ umožnil zákonodárce Nejvyššímu správnímu soudu vycházet relativně volně ze znění odkazovaného ustanovení. Vhodnost či přiměřenost
jeho použití přikazuje soudu ctít spíše jeho
smysl než přesné znění. Na druhé straně tato
volnost nemá a nesmí vést soud k účelovosti
v nakládání s odkazovanými ustanoveními. Jinými slovy, odlišnost od výkladu odkazovaného ustanovení, který je podstatný v řízení
před krajskými soudy, může být zejména
s ohledem na právní jistotu adresátů normy
a vnitřní nerozpornost právního řádu i soudního řádu správního odůvodněna pouze odlišností řízení před Nejvyšším správním soudem,
v jehož rámci má být ustanovení použito.
[24] Při aplikaci § 73 s. ř. s. na podmínky,
za kterých lze přiznat kasační stížnosti žalovaného odkladný účinek, vycházel rozšířený
senát z toho, že vedle formální podmínky,
kterou je existence návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, musí být
splněny další tři materiální předpoklady: i)
výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí
musí pro stěžovatele znamenat újmu, ii) újma
musí být pro stěžovatele nepoměrně větší,
než jaká přiznáním odkladného účinku může
vzniknout jiným osobám, iii) přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[25] Je pravda, že čistě jazykový výklad
§ 73 odst. 2 s. ř. s. by mohl svádět k závěru, že
při posuzování, zda odkladný účinek přiznat,
anebo nikoli, se poměřuje pouze a jen vzájemný poměr újmy žadatele o jeho přiznání
a újmy jiných osob. V tomto smyslu by tedy
i vcelku nepatrná újma žadatele mohla být
důvodem přiznání odkladného účinku, byla-li
by újma ostatních osob ještě mnohem „nepa-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015
trnější“. Takový mechanický výklad by však
opomíjel základní znak institutu odkladného
účinku, a sice že jde o institut výjimečný, který nemá být v řízeních před správními soudy
pravidlem. Měl-li by pravidlem být, nestanovil by zákonodárce jako základní pravidlo, že
kasační stížnost odkladný účinek nemá. Pojetí odkladného účinku jako výjimky z pravidla
tedy znamená, že újma, která má hrozit žadateli o jeho přiznání, nesmí být vzhledem k jeho poměrům bagatelní, nýbrž naopak významná, taková, která opravňuje, aby v jeho
konkrétním případě pravidlo, že kasační stížnost odkladný účinek nemá mít, nebylo výjimečně uplatněno (srov. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 5. 2014, čj. 6 Afs
73/2014-56).
[26] Vznik takto chápané újmy musí být
v příčinné souvislosti s výkonem či jiným
právním následkem plynoucím z rozhodnutí
krajského soudu. Zatímco žalobce bude zpravidla spojovat újmu se svými subjektivními
právy, která může okamžitý výkon rozhodnutí krajského soudu skutečně závažně ohrozit,
žalovaný žádná subjektivní práva nemá. Tím
spíše nemůže mít práva, jež by mohla být výkonem napadeného rozsudku či jeho jinými
následky ohrožena. Jeho úkolem je v soudním řízení hájit zákonnost jím vydaného rozhodnutí. Otázka zákonnosti rozhodnutí není
důvodem pro přiznání odkladného účinku.
Při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku soud nijak nepředjímá, jaké
bude meritorní rozhodnutí ve věci samé.
[27] Výše uvedené neznamená, že odkladný účinek kasační stížnosti nemůže být žalovanému přiznán za žádných okolností. Půjde
však o případy výjimečné, kdy odložení účinků
rozhodnutí krajského soudu bude podmíněno
ochranou důležitého veřejného zájmu, jehož
ohrožení bude v konkrétním případě představovat právě onu nepoměrně větší újmu, než
která přiznáním odkladného účinku vznikne jiným osobám a jež nebude v rozporu s jiným veřejným zájmem. Žalovaný musí stejně jako žalobce újmu tvrdit a osvědčit, tj. vysvětlit, v čem
tato újma a její intenzita spočívá.
[28] Kdy v konkrétní věci půjde o takové
ohrožení veřejného zájmu, které bude možné
považovat za újmu, nelze paušálně stanovit.
Jak již uvedl Ústavní soud např. v nálezu ze
dne 28. 6. 2005, Pl. ÚS 24/04, č. 327/2005 Sb.,
„[v]eřejný zájem v konkrétní věci je zjišťován v průběhu správního řízení na základě
poměřování nejrůznějších partikulárních
zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož ústředním bodem je otázka existence veřejného zájmu, pak musí zřetelně vyplynout, proč
veřejný zájem převážil nad řadou soukromých, partikulárních zájmů. Veřejný zájem
je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování),
a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit.“
[29] V souladu s výše uvedeným je také
doktrinální pojetí veřejného zájmu. Veřejný
zájem je kategorie, která má u každého rozhodnutí svůj konkrétní obsah, jenž je spojen
s okolnostmi konkrétního případu. Je třeba
jej vyvodit z právní úpravy a jejích cílů, z právní politiky a posouzením různých hodnotových hledisek podle úkolů správy v příslušných oblastech (sociální, kulturní, ochrany
životního prostředí apod.) [srov. Hendrych, D.
a kol. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 83 a s. 358]. Veřejným
zájmem není cokoliv, co za veřejný zájem pokládá např. správní orgán, ale jen to, co je jako
veřejný zájem chráněno zvláštními zákony
(srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vyd.
Praha : Bova Polygon, 2012, s. 817–818).
[30] Na žalovaného musí být z hlediska
tvrzené újmy, její intenzity a jejího osvědčení
kladeny stejné nároky jako na žalobce. Újmou
žalovaného proto nebude ohrožení jakéhokoliv veřejného zájmu, resp. veřejného zájmu
v širším slova smyslu, tj. např. zájmu na obecném výběru daní, na jednotném postupu
správních orgánů či na procesně hladkém
průběhu řízení. Ohrožení veřejného zájmu
nemůže zpravidla představovat ani přiznání
a vyplacení určité částky důchodu. Náklady
důchodového pojištění jsou součástí nákladů
státního rozpočtu; s ohledem na jeho rozsah
a obsah je i případné vyplacení neprávem
přiznané dávky újmou spíše zanedbatelnou.
[31] Vylíčení podstatných skutečností
o nepoměrně větší újmě musí svědčit o tom,
že negativní následek, jehož se v souvislosti
s napadeným rozsudkem krajského soudu žalovaný obává, by pro něj byl zásadním zásahem, kterým by byl důležitý veřejný zájem
skutečně ohrožen.
[32] Jako příklad újmy na straně žalovaného lze uvést ohrožení důležitého veřejného zájmu, kterým je ochrana vzácné kulturní
památky, jež by mohla být nepřiznáním odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného nevratně poškozena nebo zničena. Stavební úřad vydá rozhodnutí podle § 134 odst. 4
stavebního zákona z roku 2006, ve kterém
majiteli stavby, jež je vzácnou kulturní památkou, zakáže stavební práce na této stavbě.
Krajský soud vyhoví žalobě a napadené rozhodnutí zruší. Újmu žalovaného (ochrana
vzácné kulturní památky) musí soud poměřit
s újmou žalobce či jiných osob a v případě, že
právním účinkem rozsudku krajského soudu
(zde je jím znovuotevření možnosti pro majitele stavby pokračovat ve stavebních pracích) bude újma na straně žalovaného nepoměrně větší než újma jiných osob, musí ještě
následně posoudit, zda přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti žalovaného nebude
v rozporu s jiným důležitým veřejným zájmem. Teprve po provedení uvedených kroků může být odkladný účinek kasační stížnosti žalovaného přiznán.
[33] Za ohrožení důležitého veřejného zájmu lze považovat i případy, které již rozšířený senát jako výjimečné uvedl v citovaném
usnesení čj. 2 Ans 3/2006-49: vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu
s vojenským materiálem zločinnému podniku. Rozšířený senát nicméně zdůrazňuje, že
nelze v obecnosti definovat přesné metodologické směrnice pro výklad § 73 odst. 2 s. ř. s.
To je u tohoto typu norem, spojených s vysoce abstraktní hypotézou, z povahy věci vyloučeno. Normy jako § 73 odst. 2 s. ř. s. jsou
zákonodárcem záměrně vytvořeny jako pravidla dávající soudci širokou volnost uvážení.
Pokusem o jednoznačné „narýsování“ standardů pro posuzování takto abstraktních norem by rozšířený senát narušil povinnost
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015
soudce posoudit každou jednotlivou kauzu
se zřetelem na všechny její zvláštnosti.
[34] Procesní situace, kdy žalovaný správní orgán na základě pravomocného rozsudku
krajského soudu vydá ve správním řízení znovu rozhodnutí, které posléze nabude právní
moci, následně či mezitím Nejvyšší správní
soud tento rozsudek krajského soudu zruší
a věc mu vrátí k novému projednání, jistě není žádoucí. O žalobě je však třeba znovu rozhodnout v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu, což mj.
znamená „obživnutí“ původně zrušeného
rozhodnutí správního orgánu (srov. usnesení
rozšířeného senátu čj. 2 Ans 3/2006-49).
[35] Obtížně řešitelná procesní situace
není bezprostředním ohrožením důležitého
veřejného zájmu. Dodržení závazného právního názoru a v tomto důsledku pouhá hrozba existence dvou rozhodnutí ve stejné věci,
včetně dvou protichůdných hmotněprávních
rozhodnutí, nemůže proto pro žalovaného
bez dalšího představovat újmu dosahující intenzity požadované pro přiznání odkladného
účinku.
[36] Považovala-li by se pouhá hrozba
existence dvou odlišných rozhodnutí sama
o sobě za újmu, musel by být odkladný účinek přiznáván téměř ke každé žádosti správního orgánu, jehož rozhodnutí bylo krajským
soudem zrušeno. Tento postup by odporoval
shora popsanému smyslu a účelu zákonné
úpravy a mohl by vést i k nerovnosti stran, tj.
k porušení § 36 odst. 1 s. ř. s.
[37] Zatímco žalobce by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti dosáhl jen za
skutečně výjimečných okolností, žalovanému by ve většině případů stačilo pouze to, že
krajský soud jeho rozhodnutí zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení. Přestože je nutno existenci dvou rozhodnutí v téže věci hodnotit
jako negativní, jedná se o důsledek povahy
kasační stížnosti jako mimořádného opravné-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015
ho prostředku. Pokud by správní orgány neměly být vázány pravomocnými rozhodnutími krajských soudů, kterými se ruší jejich
správní akty, pak by zákonodárce musel zcela
změnit koncepci kasační stížnosti jako opravného prostředku proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů.
[38] Nežádoucí procesní situaci lze vyřešit i legislativně. V této souvislosti lze odkázat
na § 124a zákona č. 280/2009 Sb., daňového
řádu, účinného od 1. 1. 2015. Podle uvedeného ustanovení platí, že „[d]ojde-li v řízení
o kasační stížnosti ve správním soudnictví
ke zrušení pravomocného rozhodnutí krajského soudu, na jehož základě bylo správcem daně vydáno nové rozhodnutí ve věci
v souladu s právním názorem krajského soudu, stává se toto rozhodnutí neúčinným
dnem nabytí právní moci nového rozhodnutí
krajského soudu, kterým je žaloba zamítnuta
nebo ve kterém dojde ke změně právního názoru oproti zrušenému pravomocnému rozhodnutí krajského soudu“.
[39] K neúčinnosti „nového rozhodnutí“
vydaného správcem daně tedy dochází ze zákona, a to pouze v případech, kdy krajský
soud, vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu, v novém rozsudku žalobu
zamítne, popř. rozsudkem zrušujícím správní
rozhodnutí zaváže správce daně právním názorem odchylným od předchozího právního
názoru.
IV.
Závěr
[40] Rozšířený senát proto uzavírá, že
hrozba existence dvou odlišných správních
rozhodnutí v téže věci není sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[41] S tímto právním názorem rozšířený
senát v souladu s § 71 odst. 1 Jednacího řádu
Nejvyššího správního soudu vrací věc desátému senátu k projednání a rozhodnutí.
Karel Josef T. proti České správě sociálního zabezpečení o starobní důchod, o kasační nosti kasační stížností žalobkyně). Naopak
žalobou žalobkyně napadá toliko dílčí úkony
správce daně v rámci daňové kontroly. Proto
nemůže být úspěšná s žalobním požadavkem,
aby bylo žalovanému zcela zakázáno činit
v zahájené daňové kontrole jakékoli úkony stížnosti žalované.