Oznámení České správy sociálního zabezpečení o přiznání náhrady důchodu vydané na základě usnesení vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006 týkajícího se finančního zabezpečení občanů České republiky přesídlivších z Kazachstánu do České republiky
není rozhodnutím o dávce důchodového pojištění. Tato náhrada je nenárokovým plněním ze státního rozpočtu České republiky. Z toho důvodu proti oznámení o přiznání náhrady důchodu nejsou námitky (§ 88 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení) přípustné.
Oznámení České správy sociálního zabezpečení o přiznání náhrady důchodu vydané na základě usnesení vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006 týkajícího se finančního zabezpečení občanů České republiky přesídlivších z Kazachstánu do České republiky
není rozhodnutím o dávce důchodového pojištění. Tato náhrada je nenárokovým plněním ze státního rozpočtu České republiky. Z toho důvodu proti oznámení o přiznání náhrady důchodu nejsou námitky (§ 88 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení) přípustné.
5. 5. 2011 ve smyslu § 70 správního řádu, jímž
opravila oznámení ze dne 13. 4. 2011 v části
týkající se oznámení o výplatě dávky. V poučení tohoto usnesení uvedla, že je proti němu přípustné odvolání ve lhůtě do 15 dnů
ode dne následujícího po dni oznámení tohoto usnesení. Kromě toho žalovaná zaslala žalobkyni osobní list důchodového pojištění.
Žalobkyně na to podala námitku dne
16. 5. 2011, v níž uvedla, že výsledná dávka je
velmi nízká, neboť doby pojištění získané
v Kazachstánu žalovaná započetla jen pro
účely vzniku nároku na důchodovou dávku,
nikoliv však pro stanovení její výše. Žalobkyně namítala, že jí měly být při rozhodování
o výši jejího starobního důchodu započteny
i doby důchodového pojištění, které získala
v Kazachstánu. Tuto námitku žalovaná zamítla rozhodnutím ze dne 13. 6. 2011.
Zamítavé rozhodnutí žalované napadla žalobkyně správní žalobou u Krajského soudu
v Ostravě – pobočky v Olomouci, který rozhodnutí žalované zrušil rozsudkem ze dne
16. 5. 2011, v níž uvedla, že výsledná dávka je
velmi nízká, neboť doby pojištění získané
v Kazachstánu žalovaná započetla jen pro
účely vzniku nároku na důchodovou dávku,
nikoliv však pro stanovení její výše. Žalobkyně namítala, že jí měly být při rozhodování
o výši jejího starobního důchodu započteny
i doby důchodového pojištění, které získala
v Kazachstánu. Tuto námitku žalovaná zamítla rozhodnutím ze dne 13. 6. 2011.
Zamítavé rozhodnutí žalované napadla žalobkyně správní žalobou u Krajského soudu
v Ostravě – pobočky v Olomouci, který rozhodnutí žalované zrušil rozsudkem ze dne
30. 4. 2013, čj. 72 Ad 62/2011-90.
Krajský soud uvedl, že předmětem jeho
posouzení v souzené věci byla právní otázka,
zda napadené rozhodnutí je zákonné a zda
oznámení o přiznání náhrady důchodu žalobkyni v návaznosti na rozhodnutí ministra práce a sociálních věcí o odstranění tvrdosti je
rozhodnutím a je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Krajský soud se tak nezabýval meritem věci, neboť dospěl k závěru, že
napadené rozhodnutí je nezákonné z důvodu
nesprávného právního názoru žalované o nepřípustnosti námitky proto, že napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu § 67
odst. 1 správního řádu.
Podle krajského soudu nelze odhlédnout
od charakteru a (soudní) přezkoumatelnosti
rozhodnutí o odstranění tvrdosti a dále od
způsobu a charakteru vzniku veřejného subjektivního práva žalobkyně, pokud vůbec
vzniklo. Od toho se pak odvíjí úvahy a závěr
o možné přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Krajský soud poukázal na materiální
pojetí pojmu rozhodnutí, z něhož dovodil, že
na posouzení aktu žalované ze dne 13. 4. 2011
nemá vliv to, jak je tento akt nazván, neboť je
třeba vycházet z jeho skutečného obsahu.
V souzené věci krajský soud dovodil, že rozhodnutí ze dne 13. 4. 2011 je akt individuální
(právo se aplikuje na konkrétní případ, individualizuje abstraktní normy), akt veřejněmocenský (jednostranný, vrchnostenský),
adresát aktu není v rovném postavení s vydavatelem rozhodnutí, pro adresáta je akt závazný, nabývá právní moci a vykonatelnosti, jde
o jednostranně zavazující pravidlo (akt vydaný vykonavatelem veřejné správy). Tento akt
byl vydaný na základě zákona – rozhodnutí
ministra práce a sociálních věcí ze dne 9. 2.
2011 bylo vydáno na základě § 106 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a jde o akt vydaný ve správním řízení, a to
ve správním řízení zvláštním, subsidiárně upraveným ve správním řádu, primárně v zákoně
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Rozhodnutí ze dne 13. 4. 2011 je rozhodnutím konstitutivním, které založilo nárok žalobkyně na pravidelný opakující se
peněžní příjem (důchod či náhradu důchodu), na podkladě rozhodnutí ministra práce
a sociálních věcí ze dne 9. 2. 2011 podle usnesení vlády ze dne č. 1248 a zákona o důchodovém pojištění, jak je zjevné ze způsobu výpočtu a naložením se žádostí o důchod.
Krajský soud dále posuzoval, zda předmětné oznámení o náhradě důchodu naplnilo definiční znaky podle § 67 odst. 1 správního řádu. Hlavním definičním znakem je zásah
do práv žalobkyně (ve smyslu založení, změny nebo zrušení či deklarace jejich existence), jmenovitě určitého veřejného subjektivního práva. Za prvé „oznámením“ žalované
ze dne 13. 4. 2011 byla žalobkyni přiznána náhrada starobního důchodu a bylo jím realizováno rozhodnutí ministra práce a sociálních
věcí ze dne 9. 2. 2011 o odstranění tvrdosti
(prominutí podmínky chybějící doby zaměstnání na území ČR). Tento správní akt ze dne
30. 4. 2013, čj. 72 Ad 62/2011-90.
Krajský soud uvedl, že předmětem jeho
posouzení v souzené věci byla právní otázka,
zda napadené rozhodnutí je zákonné a zda
oznámení o přiznání náhrady důchodu žalobkyni v návaznosti na rozhodnutí ministra práce a sociálních věcí o odstranění tvrdosti je
rozhodnutím a je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Krajský soud se tak nezabýval meritem věci, neboť dospěl k závěru, že
napadené rozhodnutí je nezákonné z důvodu
nesprávného právního názoru žalované o nepřípustnosti námitky proto, že napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu § 67
odst. 1 správního řádu.
Podle krajského soudu nelze odhlédnout
od charakteru a (soudní) přezkoumatelnosti
rozhodnutí o odstranění tvrdosti a dále od
způsobu a charakteru vzniku veřejného subjektivního práva žalobkyně, pokud vůbec
vzniklo. Od toho se pak odvíjí úvahy a závěr
o možné přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Krajský soud poukázal na materiální
pojetí pojmu rozhodnutí, z něhož dovodil, že
na posouzení aktu žalované ze dne 13. 4. 2011
nemá vliv to, jak je tento akt nazván, neboť je
třeba vycházet z jeho skutečného obsahu.
V souzené věci krajský soud dovodil, že rozhodnutí ze dne 13. 4. 2011 je akt individuální
(právo se aplikuje na konkrétní případ, individualizuje abstraktní normy), akt veřejněmocenský (jednostranný, vrchnostenský),
adresát aktu není v rovném postavení s vydavatelem rozhodnutí, pro adresáta je akt závazný, nabývá právní moci a vykonatelnosti, jde
o jednostranně zavazující pravidlo (akt vydaný vykonavatelem veřejné správy). Tento akt
byl vydaný na základě zákona – rozhodnutí
ministra práce a sociálních věcí ze dne 9. 2.
2011 bylo vydáno na základě § 106 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a jde o akt vydaný ve správním řízení, a to
ve správním řízení zvláštním, subsidiárně upraveným ve správním řádu, primárně v zákoně
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Rozhodnutí ze dne 13. 4. 2011 je rozhodnutím konstitutivním, které založilo nárok žalobkyně na pravidelný opakující se
peněžní příjem (důchod či náhradu důchodu), na podkladě rozhodnutí ministra práce
a sociálních věcí ze dne 9. 2. 2011 podle usnesení vlády ze dne č. 1248 a zákona o důchodovém pojištění, jak je zjevné ze způsobu výpočtu a naložením se žádostí o důchod.
Krajský soud dále posuzoval, zda předmětné oznámení o náhradě důchodu naplnilo definiční znaky podle § 67 odst. 1 správního řádu. Hlavním definičním znakem je zásah
do práv žalobkyně (ve smyslu založení, změny nebo zrušení či deklarace jejich existence), jmenovitě určitého veřejného subjektivního práva. Za prvé „oznámením“ žalované
ze dne 13. 4. 2011 byla žalobkyni přiznána náhrada starobního důchodu a bylo jím realizováno rozhodnutí ministra práce a sociálních
věcí ze dne 9. 2. 2011 o odstranění tvrdosti
(prominutí podmínky chybějící doby zaměstnání na území ČR). Tento správní akt ze dne
13. 4. 2011 tedy přiznal nárok žalobkyně na
pravidelnou měsíční opakující se dávku
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
z prostředků státního rozpočtu. Subjektivní
veřejné právo bylo žalobkyni přiznáno rozhodnutím o odstranění tvrdosti. Krajský
soud poukázal na názor obsažený v rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 9. 2010,
čj. 20 Cad 102/2009-19: Jestliže byl starobní
důchod přiznán za použití ustanovení o odstranění tvrdosti zákona (§ 4 odst. 3 zákona
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení), je datum, od kterého byl důchod přiznán, datem vzniku nároku na důchod pro
další eventuální úpravy důchodu z titulu
dalšího zaměstnání po vzniku nároku na
důchod. Krajský soud dále dovodil, že citované usnesení vlády zde mělo charakter obecné
právní normy a má právní závaznost vůči třetím osobám, proto ministr práce a sociálních
věcí vázán tímto usnesením prominul žalobkyni potřebnou dobu pojištění. Krajský soud
zdůraznil, že žalobou napadené rozhodnutí,
jemu předcházející rozhodnutí ze dne 13. 4.
2011 i rozhodnutí ministra práce a sociálních
věcí ze dne 9. 2. 2011 byla vydána ve správním
řízení a v oblasti veřejné správy a poukázal
k tomu na právní názor Nejvyššího správního
soudu uvedený v rozsudku ze dne 21. 5. 2008,
čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS).
Druhou relevantní otázkou v souzené věci
podle krajského soudu bylo, zda lze napadené
a jemu předcházející rozhodnutí vyloučit ze
soudního přezkumu, protože jde o rozhodnutí navazující na rozhodnutí o odstranění
tvrdosti. Krajský soud dospěl k závěru, že nikoliv. Na souzenou věc nedopadá a není přiléhavý názor z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2008, čj. 6 Ads
35/2008-37, neboť jde o jinou situaci. V odkazované věci se domáhal žalobce přezkumu
rozhodnutí o odstranění tvrdosti, avšak Nejvyšší správní soud uzavřel, že zákonná výluka
rozhodnutí o odstranění tvrdosti z přezkumu
ve správním soudnictví není protiústavní, neboť u žalobce nedošlo k zásahu do jeho subjektivního veřejného práva ani odstranění
tvrdosti samo o sobě není základním právem.
V souzené věci však žalobkyni vzniklo subjektivní veřejné právo na základě usnesení
vlády č. 1248, toto usnesení pak rozhodnutí
o odstranění tvrdosti jen realizovalo. Postupy
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
schválené usnesením vlády č. 1248 jsou postupy veřejné správy.
Další relevantní otázkou v souzené věci je
to, zda spolu se shora uvedeným je žalobou
napadené rozhodnutí přezkoumatelné ve
správním soudnictví. K tomu krajský soud
uvedl, že podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu krajský soud je povinen v každém jednotlivém případě zkoumat,
zda se úkon správního orgánu, proti němuž
žalobce brojí, dotýká subjektivních práv a povinností žalobce, a zda tedy je rozhodnutím
ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
Napadeným rozhodnutím věc pro žalobkyni končí, a proto jde o významný zásah do
její právní sféry. Krajský soud dospěl v prvé
řadě k závěru, že napadené rozhodnutí je
správním rozhodnutím, je tak označeno a bylo vydáno podle § 88 odst. 8 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Rozhodnutí ze dne 13. 4. 2011 zasáhlo do
subjektivních práv žalobkyně a do jejího práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří. Žalobkyně se přiznání zabezpečení domáhala a bylo jí přiznáno. Otázkou je, zda toto
přiznání bylo učiněno v souladu se zákonem
jak po stránce hmotněprávní, tak procesněprávní. Oznámení o náhradě důchodu ze dne
13. 4. 2011 tedy přiznal nárok žalobkyně na
pravidelnou měsíční opakující se dávku
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
z prostředků státního rozpočtu. Subjektivní
veřejné právo bylo žalobkyni přiznáno rozhodnutím o odstranění tvrdosti. Krajský
soud poukázal na názor obsažený v rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 9. 2010,
čj. 20 Cad 102/2009-19: Jestliže byl starobní
důchod přiznán za použití ustanovení o odstranění tvrdosti zákona (§ 4 odst. 3 zákona
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení), je datum, od kterého byl důchod přiznán, datem vzniku nároku na důchod pro
další eventuální úpravy důchodu z titulu
dalšího zaměstnání po vzniku nároku na
důchod. Krajský soud dále dovodil, že citované usnesení vlády zde mělo charakter obecné
právní normy a má právní závaznost vůči třetím osobám, proto ministr práce a sociálních
věcí vázán tímto usnesením prominul žalobkyni potřebnou dobu pojištění. Krajský soud
zdůraznil, že žalobou napadené rozhodnutí,
jemu předcházející rozhodnutí ze dne 13. 4.
2011 i rozhodnutí ministra práce a sociálních
věcí ze dne 9. 2. 2011 byla vydána ve správním
řízení a v oblasti veřejné správy a poukázal
k tomu na právní názor Nejvyššího správního
soudu uvedený v rozsudku ze dne 21. 5. 2008,
čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS).
Druhou relevantní otázkou v souzené věci
podle krajského soudu bylo, zda lze napadené
a jemu předcházející rozhodnutí vyloučit ze
soudního přezkumu, protože jde o rozhodnutí navazující na rozhodnutí o odstranění
tvrdosti. Krajský soud dospěl k závěru, že nikoliv. Na souzenou věc nedopadá a není přiléhavý názor z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2008, čj. 6 Ads
35/2008-37, neboť jde o jinou situaci. V odkazované věci se domáhal žalobce přezkumu
rozhodnutí o odstranění tvrdosti, avšak Nejvyšší správní soud uzavřel, že zákonná výluka
rozhodnutí o odstranění tvrdosti z přezkumu
ve správním soudnictví není protiústavní, neboť u žalobce nedošlo k zásahu do jeho subjektivního veřejného práva ani odstranění
tvrdosti samo o sobě není základním právem.
V souzené věci však žalobkyni vzniklo subjektivní veřejné právo na základě usnesení
vlády č. 1248, toto usnesení pak rozhodnutí
o odstranění tvrdosti jen realizovalo. Postupy
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
schválené usnesením vlády č. 1248 jsou postupy veřejné správy.
Další relevantní otázkou v souzené věci je
to, zda spolu se shora uvedeným je žalobou
napadené rozhodnutí přezkoumatelné ve
správním soudnictví. K tomu krajský soud
uvedl, že podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu krajský soud je povinen v každém jednotlivém případě zkoumat,
zda se úkon správního orgánu, proti němuž
žalobce brojí, dotýká subjektivních práv a povinností žalobce, a zda tedy je rozhodnutím
ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
Napadeným rozhodnutím věc pro žalobkyni končí, a proto jde o významný zásah do
její právní sféry. Krajský soud dospěl v prvé
řadě k závěru, že napadené rozhodnutí je
správním rozhodnutím, je tak označeno a bylo vydáno podle § 88 odst. 8 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Rozhodnutí ze dne 13. 4. 2011 zasáhlo do
subjektivních práv žalobkyně a do jejího práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří. Žalobkyně se přiznání zabezpečení domáhala a bylo jí přiznáno. Otázkou je, zda toto
přiznání bylo učiněno v souladu se zákonem
jak po stránce hmotněprávní, tak procesněprávní. Oznámení o náhradě důchodu ze dne
13. 4. 2011 představuje meritorní rozhodnutí
o právech a povinnostech fyzických a právnických osob mající hmotněprávní účinky,
a tedy se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s., která nejsou z přezkoumání ve
správním soudnictví vyloučena. Pokud by nevyčerpala žalobkyně opravné prostředky ve
správním řízení, byla by její žaloba ve správním soudnictví podle § 5 s. ř. s. nepřípustná.
Odmítnutí přezkumu zákonnosti napadených rozhodnutí ve správním soudnictví by
ve svém důsledku znamenalo denegatio iustitiae, tedy odepření práva na přístup k soudu
a porušení článku 36 Listiny základních práv
a svobod (dále jen „Listina“). Rozhodnutí týkající se základních práv a svobod nelze vyloučit z přezkumu. Podle čl. 30 odst. 1 Listiny
„[o]bčané mají právo na přiměřené hmotné
zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti
k práci, jakož i při ztrátě živitele“.
Nadto krajský soud vzal v úvahu i to, že žalobkyni byla přiznána náhrada důchodu, proto by už nemohla žádat o důchod samotný
(nebylo by možné dvakrát ze stejného právního důvodu, kterým je právo na přiměřené
hmotné zabezpečení ve stáří, dostávat prostředky ze státního rozpočtu). Ostatně o tom
svědčí i skutečnost, že postup žalované při
přiznání a výpočtu vycházel mimo rozhodnutí o odstranění tvrdosti podle § 106 zákona
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení i z ustanovení zákona o důchodovém pojištění a byl přijat totožný režim, jako kdyby
se jednalo o důchod samotný, a to včetně
použití institutu prominutí podmínky potřebné doby pojištění.
O zásah do právní sféry žalobkyně se jednoznačně proto jednalo, rozhodnutí nazvané
žalovanou oznámení o přiznání náhrady důchodu autoritativně zakládá práva a povinnosti žalobkyně, které citelně zasahují do její
právní sféry. Opačným výkladem, tedy že
oznámení o přiznání důchodu je nevymahatelné a žalovaná může kdykoli na jeho základě
libovolně přestat plnit to, co žalobkyni přiznala (anebo k čemu se zavázala), by žalobkyni uvrhlo jednak do stavu nouze a jednak do
nedůstojného stavu právní nejistoty a vyvstala by otázka, jaký akt vůbec žalovaná vydala.
Jiným správním úkonem podle části čtvrté
správního řádu oznámení napadené námitkami není, neboť zasahuje do práv žalobkyně
a přiznal jí pravidelnou měsíční splátku peněžního příjmu z prostředků státního rozpočtu – (náhrady) důchodu.
Proti rozhodnutí krajského soudu podala
žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Z odůvodnění:
Nejvyšší správní soud v prvé řadě podotýká, že v předmětné věci mezi stranami existuje spor o to, zda má být při výpočtu náhrady
důchodu žalobkyně zohledněna doba pojištění získaná žalobkyní v Kazachstánu od 2. 1.
1986 do 31. 10. 1997 i pro výpočet procentní
výměry, anebo zda je třeba ji zohlednit pouze
při posouzení splnění podmínek nároku. Toto meritum věci však krajský soud neposuzoval. Rozhodovacím důvodem napadeného
rozsudku je právní názor krajského soudu, že
oznámení stěžovatelky o přiznání náhrady
důchodu je rozhodnutím jak ve smyslu § 65
s. ř. s., tak i ve smyslu § 67 správního řádu,
a s ohledem na speciální právní úpravu obsaženou v § 88 odst. 8 zákona o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení tedy má
být kvalifikováno jako rozhodnutí ve věcech
důchodového pojištění [srov. § 3 odst. 3
písm. b) a d) až f) uvedeného zákona] a zda je
či není přezkoumatelné v řízení o námitkách
vedeném před stěžovatelkou. Proto může být
předmětem přezkumu v tomto řízení o kasační stížnosti pouze tato právní otázka.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné hned v úvodu podotknout, že povaha
předmětného oznámení o náhradě důchodu
a napadeného rozhodnutí o námitkách determinuje samotné možnosti přezkumu těchto
aktů ve správním soudnictví. Aby bylo možno
správně usoudit o povaze těchto aktů, je třeba podrobnějšího zkoumání právního podkladu, na základě něhož bylo oznámení o náhradě důchodu ze dne 13. 4. 2011 vydáno.
Následně je pak třeba uvážit, jak lze kvalifikovat napadené rozhodnutí stěžovatelky o námitkách proti předmětnému oznámení.
Podle § 4 zákona o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení platí, že „[m]inistr
práce a sociálních věcí může odstraňovat
tvrdosti, které by se vyskytly při provádění
sociálního zabezpečení, a může pověřit
správy sociálního zabezpečení, aby odstraňovaly tvrdosti v jednotlivých případech“.
Podle § 106 odst. 1 citovaného zákona
platí, že „[t]vrdost předpisů o sociálním zabezpečení lze odstranit na základě písemné
a odůvodněné žádosti občana, v jehož prospěch má být tvrdost odstraněna. V nové žádosti o odstranění tvrdosti nemohou být
uplatněny stejné důvody, které již obsahovala žádost původní; při opakování těchto důvodů bude nová žádost odložena a žadatel
bude o tomto vyrozuměn. Na řízení o žádosti o odstranění tvrdosti se nevztahují obecné
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
předpisy o správním řízení. Řízení o žádosti
o odstranění tvrdosti nelze zahájit, popřípadě v něm pokračovat, po dobu, po kterou
probíhá přezkumné řízení soudní. Rozhodnutí o žádosti o odstranění tvrdosti předpisů o sociálním zabezpečení jsou vyloučena ze soudního přezkumu.“
Podle § 4 zákona o důchodovém pojištění
platí, že ze systému českého důchodového
pojištění se poskytují tyto důchody: a) starobní, b) invalidní, c) vdovský a vdovecký,
d) sirotčí.
Podle § 88 odst. 1 zákona o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení platí, že
„[p]roti rozhodnutí orgánů sociálního zabezpečení uvedených v § 3 odst. 3 písm. b)
a d) až f) ve věcech důchodového pojištění lze jako řádný opravný prostředek podat
písemné námitky do 30 dnů ode dne jeho
oznámení účastníku řízení“. Podle § 88
odst. 8 téhož zákona platí, že „[n]ení-li v odstavcích 1 až 6 a 9 stanoveno jinak, vztahuje se na řízení o námitkách, na rozhodnutí
o námitkách a na přezkumné řízení a obnovu řízení, která se týkají rozhodnutí o námitkách, správní řád s tím, že § 90 odst. 1
písm. b), § 90 odst. 3 a § 90 odst. 6 věta druhá správního řádu se nepoužijí, a po dobu,
po kterou probíhá přezkumné řízení soudní,
lhůty uvedené v § 97 odst. 2 a § 100 odst. 2
správního řádu neplynou, a přezkumné řízení ani obnovu řízení, která se týkají rozhodnutí o námitkách, nelze zahájit, popřípadě
v nich pokračovat“. Z citovaných ustanovení
jasně vyplývá, že řízení o námitkách je zvláštním správním řízením, pro něž subsidiárně
platí správní řád, a jehož předmětem je přezkum rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení ve smyslu zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve spojení
s definičními ustanoveními správního řádu
vztahujícími se k pojmu rozhodnutí (§ 9
a § 67 správního řádu). Podle § 92 odst. 1
správního řádu platí, že „[o]požděné nebo
nepřípustné odvolání odvolací správní
orgán zamítne. Jestliže rozhodnutí již nabylo právní moci, následně zkoumá, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání
rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obno-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
vu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí. Shledá-li předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo
pro vydání nového rozhodnutí, posuzuje se
opožděné nebo nepřípustné odvolání jako
podnět k přezkumnému řízení nebo žádost
o obnovu řízení nebo žádost o vydání nového rozhodnutí.“
správního
Oznámením o náhradě důchodu stěžovatelka však nerozhodovala o žádné z dávek důchodového pojištění vymezených v § 4 zákona o důchodovém pojištění, neboť žalobkyni
nárok na dávku ze systému českého důchodového pojištění nevznikl. Tento právní status
předmětného peněžitého plnění vypláceného ČR jako náhrada důchodu je reflektován
i faktickým (ekonomickým) mechanismem
financování těchto plateb z jiné rozpočtové
kapitoly (všeobecné pokladní správy), a nikoliv z účtu důchodového pojištění. Ani zde nehraje zásadní roli mechanismus výpočtu náhrady důchodu. Zásadní charakteristiku
dávky důchodového pojištění tvoří její účel
a podmínky vzniku nároku na tuto dávku.
Oznámení o náhradě důchodu vydané podle
citovaného usnesení vlády sice má obdobný
účel, jako starobní důchod, avšak vyplývá
z odlišných podmínek, na základě nichž bylo
právo na toto peněžité plnění ze státního rozpočtu žalobkyni přiznáno. Zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení v § 86
odst. 2 sám určuje některé situace, za nichž se
o dávkách důchodového pojištění nevydává
písemné rozhodnutí (např. při hromadném
zvyšování dávek, oznámení o výplatě dávky
apod.). Předmětné oznámení o náhradě důchodu však nemá obdobný charakter jako
kupř. oznámení o výplatě, které je součástí
rozhodnutí o přiznání dávky důchodového
pojištění, anebo oznámení o zvýšení důchodu v důsledku jeho valorizace (viz k tomu
zejm. rozsudek ze dne 9. 3. 2005, čj. 3 Ads
15/2004-54, č. 1033/2007 Sb. NSS, dále také
rozsudek Nejvyššího
soudu
ze dne 13. 12. 2006, čj. 3 Ads 80/2006-49,
č. 1074/2007 Sb. NSS); nehledě na to, že samo
jako
obsahuje obdobnou část nazvanou
„oznámení o výplatě“. Jeho odlišnost spočívá
v tom, že na rozdíl od těchto oznámení nena-
vazuje na předchozí rozhodnutí o nároku
a výši důchodové dávky, nýbrž originárně určuje výši dávky, kterou je stěžovatelka povinna vyplácet oprávněné žalobkyni.
Jak vyplývá ze správního spisu i shodných
tvrzení účastníků, podkladem pro vydání tohoto úkonu stěžovatelky se stalo na prvním místě
usnesení vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že toto usnesení vlády má tzv.
vnější efekt, což znamená, že byť se formálně
jedná o interní akt vlády, tak rozhodnutí, které je jeho obsahem, mělo v jistém smyslu dopad na postavení subjektů mimo orgány moci výkonné. Stěžovatelka přitom do ČR
přesídlila ještě na základě obdobného předchozího usnesení vlády č. 72 ze dne 17. 1. 1996,
které taktéž počítalo s obdobnými náhradami důchodu.
K režimu těchto náhrad důchodu se právě v nyní projednávané věci vyjádřil i Ústavní
soud ve svém usnesení ze dne 19. 2. 2013,
sp. zn. III. ÚS 2452/11, jímž rozhodl o ústavní
stížnosti žalobkyně podané přímo proti předmětnému oznámení o náhradě důchodu.
Ústavní soud v tomto usnesení konstatoval,
že „[ř]ešení, které přijala vláda a které vedlo
k poskytování ,náhrad důchodu‘ cestou odstranění tvrdosti zákona, do značné míry
vyřešilo potřebu zajistit přesídlivším krajanům, kteří nesplní podmínky pro nárok na
starobní důchod podle zákona o důchodovém pojištění z důvodu nedostatečné doby
pojištění, zabezpečení ve stáří na základní
úrovni. Neexistuje-li totiž veřejné subjektivní právo, není zde nic, co by byl soud kompetentní přezkoumávat a na čem by mohl
být stěžovatel krácen. Na odstranění tvrdosti
není právní nárok a je na zvážení ministra,
zda s přihlédnutím k okolnostem každého
jednotlivého případu žádosti vyhoví, či nikoli. V posuzované věci takové žádosti ministr
vyhověl (ústavní stížnost tak nemíří do zamítavého výroku, nýbrž se domáhá výhodnější výše plnění), a tím spíše musí Ústavní
soud setrvat na shora uvedené judikatuře
s tím, že takový návrh se nachází mimo dosah jeho zásahu, neboť sám akt není svou
povahou způsobilý zasáhnout sféru ústav-
ních práv stěžovatelky. Práva zakotveného
v čl. 30 odst. 1 Listiny se lze domáhat pouze
v mezích zákonů, které toto ustanovení provádí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Stěžovatelka
ostatně ani netvrdí, že by byla v rámci předpisu o důchodovém pojištění diskriminována.“ Skutečnost, že žalobkyně pobírá určité
peněžité plnění jako náhradu důchodové
dávky od českého nositele pojištění, je tedy
založena na uvedených dvou aktech českých
orgánů veřejné moci (citovaném usnesení
vlády ČR a rozhodnutí o odstranění tvrdosti),
nikoliv však přímo v zákonné úpravě důchodového pojištění. Na tomto závěru nemůže
nic změnit ani skutečnost, že stěžovatelka při
výpočtu náhrady starobního důchodu postupovala per analogiam podle právních předpisů upravujících důchodové pojištění, jakoby se jednalo o skutečný starobní důchod.
Z citovaných závěrů usnesení Ústavního
soudu sp. zn. III. ÚS 2452/11, jimiž se Nejvyšší správní soud cítí být vázán i pro posouzení
zákonnosti předmětných aktů stěžovatelky,
jednoznačně vyplývá několik zásadních závěrů vztahujících se k meritu předmětné věci.
Ústavní soud především potvrdil závěr vyplývající z jazykově-logického a systematického
výkladu § 4 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění a dovodil, že peněžité plnění poukazované žalobkyni ze strany ČR není starobním
důchodem, na nějž by žalobkyni svědčil zákonný nárok. Tím méně pak může být takový
postup orgánů ČR hodnocen z hlediska
ústavně zaručeného práva na přiměřené
hmotné zabezpečení ve stáří (čl. 30 Listiny).
Nejedná-li se o důchodovou dávku, pak jde
svou povahou o nenárokové plnění ze státního rozpočtu, jehož výše se podpůrně stanovuje za užití právních předpisů důchodového
pojištění, avšak samo o sobě není plněním
z tohoto systému. Dále Ústavní soud vyloučil,
že by se žalobkyně mohla dovolávat porušení
práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve
stáří ve smyslu čl. 30 Listiny.
Nejvyšší správní soud v tomto ohledu rovněž zvažoval, zda se nejedná o veřejné subjektivní právo vzniklé na základě správního
uvážení ministra práce a sociálních věcí, který částečně prominul tvrdost předpisů sociál-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
ního zabezpečení a umožnil zápočet dob pojištění žalobkyně získaných v Kazachstánu,
neboť i na základě správní úvahy mohou originárně vznikat veřejná hmotná subjektivní
práva chráněná zákonným právem. O takové
subjektivní právo se však jednat nemůže, neboť ministr práce a sociálních věcí je oprávněn prominout tvrdost předpisů sociálního
zabezpečení. O tu se však ve své podstatě
v předmětné věci nejednalo, neboť žalobkyně na základě předmětného rozhodnutí o odstranění tvrdosti nezískala nárok na starobní
důchod, nýbrž na „náhradu“ starobního důchodu. Zákon ovšem nedává ministru práce
a sociálních věcí právo rozhodovat mimo rámec právních předpisů o sociálním zabezpečení, a zakládat tak nárok na výplatu „jiné“
důchodové dávky. Jestliže byl ministr práce
a sociálních věcí k takovému postupu pověřen usnesením vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006,
pak se jednalo o akt praeter legem, nikoliv secundum legem, a ve své podstatě šlo pouze
o realizaci politického rozhodnutí vlády ČR za
pomoci subordinačních mechanismů státní
správy. Z právního hlediska tak rozhodnutí ministra práce a sociálních věcí nepředstavuje titul (causu) pro získání veřejného subjektivního
práva žalobkyně na „kvazi“ důchodovou dávku.
Pokud proti předmětnému oznámení o náhradě starobního důchodu žalobkyně podala
námitky, nemohly být stěžovatelkou považovány za přípustné, neboť – jak bylo výše podrobně zdůvodněno – předmětné oznámení
nepředstavuje rozhodnutí o důchodové dávce. V takovém případě stěžovatelka postupovala naprosto správně, pokud o námitkách
rozhodla ve smyslu § 88 odst. 8 a subsidiárně
podle § 92 správního řádu tak, že je zamítla
z důvodu nepřípustnosti. Napadené rozhodnutí tedy zasahovalo do právní sféry žalobkyně tím, že autoritativně deklarovalo, že předmětné oznámení o náhradě důchodu není
individuálním správním aktem přezkoumatelným v námitkovém řízení. Zároveň zasáhlo
i do procesních práv žalobkyně, neboť jí
upřelo věcný přezkum napadeného oznámení o přiznání náhrady důchodu ve správním
řízení, jehož se domáhala. V tomto ohledu je
třeba napadené rozhodnutí vnímat jako roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
hodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a žalobu
podanou proti němu jako přípustný prostředek ochrany práv (viz k tomu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006-46,
č. 1427/2008 Sb. NSS, dále také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009,
čj. 8 Afs 2/2009-11, č. 2223/2011 Sb. NSS).
Z těchto právních východisek je zapotřebí
přezkoumat právní názory krajského soudu
vyjádřené v odůvodnění napadeného rozsudku, a to z pohledu stěžovatelkou uplatněného
kasačního důvodu v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatelce je třeba přisvědčit v tom, že krajský soud nevyložil předmětnou právní úpravu správně, pokud dospěl k závěru, že předmětné oznámení mělo povahu správního
rozhodnutí ve smyslu § 88 odst. 1 zákona
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a § 67 správního řádu. Tento právní názor je z výše uvedených důvodů nesprávný
a zakládá nezákonnost napadeného rozsudku. Z toho nutně vyplývá, že i závazný právní
názor krajského soudu, jímž uložil stěžovatelce přezkoumat předmětné oznámení o náhradě důchodu v (dalším) námitkovém řízení
po zrušení napadeného rozhodnutí, je nesprávný ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud k tomu dále podotýká, že za tohoto stavu věci, kdy se pak nejednalo, jak je výše zdůvodněno, o rozhodnutí ve věci dávek důchodového pojištění, je
pak do jisté míry souvisejícím procesním důsledkem jiné právní kvalifikace předmětného
oznámení o náhradě důchodu, že k projednání a rozhodnutí věci také zřejmě nebyl příslušný krajský soud složený ze specializované
samosoudkyně podle § 31 odst. 2 s. ř. s., nýbrž
krajský soud ve složení tříčlenného senátu
podle rozvrhu práce tohoto krajského soudu,
a to i přesto, že napadené rozhodnutí bylo
vydáno orgánem důchodového pojištění (stěžovatelkou). Podle § 31 odst. 2 s. ř. s. totiž rozhoduje krajský soud v obsazení specializovaným samosoudcem „ve věcech důchodového
pojištění“ a v dalších tam vyjmenovaných případech. Jestliže však náhrada důchodu, kterou žalobkyně pobírá ze státního rozpočtu,
nemá povahu důchodové dávky, nejde o věc
Ing. Ludmila K. proti České správě sociálního zabezpečení o náhradu důchodu, o kasač- zaným českým původem (krajanů) z Kazachstánu a č. 2223/2011 Sb. NSS. ní stížnosti žalované.