4 As 202/2022- 36 - text
4 As 202/2022-43
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Petry Weissové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: Paradise Casino Admiral, a.s., se sídlem Komořany 146, Komořany, proti žalovanému: Generální ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 2. 2020, č.j. 5719/2020
900000
312, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 5. 2022, č. j. 31 Af 24/2020
107,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Celní úřad pro Jihomoravský kraj (dále jen „celní úřad“) rozhodnutím ze dne 31. 7. 2019, č. j. 201265
8/2019
530000
12 (dále také „rozhodnutí o přestupcích“), uznal žalobkyni výrokem I. vinnou ze spáchání přestupků podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění účinném od 1. 7. 2017 do 23. 4. 2019 (dále jen „zákon o hazardních hrách“), podle § 123 odst. 3 písm. f) zákona o hazardních hrách a podle § 123 odst. 3 písm. e) téhož zákona.
[2] Přestupku podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách (dále také jen „přestupek“ nebo „přestupek I“) se žalobkyně měla dopustit tím, že ve dnech 7. 12. 2018 a 8. 12. 2018 provozovala v herně na adrese Masarykovo nám. 61/21, Vyškov, označené jako „Herna Admiral“ (dále jen „herna Vyškov“), hazardní hru v rozporu s podmínkami stanovenými ve výroku V. odst. 32. a 35. rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 27. 4. 2018, č. j. MF
45782/2016/34
39 (dále jen „základní povolení“), když 1) neoznámila, že jí v plnění povinností provozovatele hazardní hry zabránila překážka mimořádné události, 2) neuzavřela celý herní prostor, přestože v důsledku této mimořádné události nedodržela zákonem stanovený počet herních pozic technické hry, a 3) neoznámila přerušení provozu herny Vyškov po jejím uzavření dne 8. 12. 2018. Přestupku podle § 123 odst. 3 písm. f) zákona o hazardních hrách (dále jen „přestupek II“) se měla dopustit ve dnech 7. 12. 2018 a 8. 12. 2018 v herně Vyškov provozováním hazardní hry v rozporu s § 67 odst. 5 téhož zákona o hazardních hrách, neboť nedodržela zákonem stanovený minimální počet herních pozic. Přestupku podle § 123 odst. 3 písm. e) zákona o hazardních hrách (dále jen „přestupek III“) se žalobkyně dopustila tím, že nejméně od 8. 12. 2018 provozovala hernu Vyškov v budově, na jejímž plášti byla umístěna reklama s nápisy „ADMIRAL“, „ADMIRAL GAMES FOR THE WORLD“, „ADMIRAL games“, čímž porušila povinnost uloženou v § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách.
[3] Dále celní úřad výrokem II. uvedeného rozhodnutí uznal žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle § 123 odst. 3 písm. e) zákona o hazardních hrách (dále jen „přestupek IV“), kterého se měla dopustit tím, že nejméně ve dnech 1. 2. 2018 až 6. 3. 2019 v herně na adrese K Vápence 1220/641e, Mikulov, označené jako „Herna Admiral“ (dále také jen „herna Mikulov“), provozovala hazardní hru v budově, na jejímž plášti byla umístěna reklama s nápisy „ADMIRAL“, „ADMIRAL GAMES“, „ADMIRAL GAMES FOR THE WORLD“, „HERNA“, „SPIELHALLE“, „GAMES“, čímž porušila povinnost uloženou v § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách. Za všechny tyto přestupky jí byla uložena pokuta ve výši 110.000 Kč a stanovena povinnost uhradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1.000 Kč.
[4] Žalovaný shora označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) v části týkající se přestupku podle § 123 odst. 3 písm. f) zákona o hazardních hrách (přestupek II) zrušil rozhodnutí o přestupcích a řízení o tomto přestupku zastavil. Ve zbývajícím rozsahu zamítl odvolání žalobkyně a rozhodnutí o přestupcích potvrdil.
II.
[4] Žalovaný shora označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) v části týkající se přestupku podle § 123 odst. 3 písm. f) zákona o hazardních hrách (přestupek II) zrušil rozhodnutí o přestupcích a řízení o tomto přestupku zastavil. Ve zbývajícím rozsahu zamítl odvolání žalobkyně a rozhodnutí o přestupcích potvrdil.
II.
[5] Žalobkyně se proti napadenému rozhodnutí bránila žalobou u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), který jej v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[6] Krajský soud se nejprve zabýval zahájením řízení o přestupcích. Ve vztahu k přestupku I přitom shledal, že celní úřad v oznámení o zahájení řízení o přestupku ze dne 25. 3. 2019, č. j. 97566
4/2019
530000
12 (dále jen „oznámení o zahájení řízení“), nevymezil konkrétní jednání, v němž spatřoval provozování hazardní hry v rozporu s výrokem V. odst. 35 základního povolení (dále také jen „odst. 35.“). V oznámení o zahájení řízení pouze uvedl, že přestupku podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách se žalobkyně měla dopustit provozováním hazardní hry v rozporu se základním povolením. To zakotvuje řadu povinností, jejichž nedodržení ze strany žalobkyně mohlo vést k naplnění skutkové podstaty uvedeného přestupku. V protokolu o kontrole ze dne 4. 1. 2019 (dále jen „protokol“), na nějž oznámení o zahájení řízení odkazovalo, v části VI. označené jako „Shledaná porušení“ bylo uvedeno pouze porušení části V. odst. 32. základního povolení (dále také jen „odst. 32.“). Celní úřad přesto ve výroku I. rozhodnutí o přestupcích uznal žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách nejen pro porušení odst. 32. základního povolení, ale také jeho odst. 35.
[7] Krajský soud s ohledem na výše uvedené dovodil, že odkaz na protokol obsažený v oznámení o přestupku nemůže ve vztahu k porušení povinnosti vyplývající z odst. 35. základního povolení (dále také „oznamovací povinnost“) obstát. Žalobkyně se totiž až z rozhodnutí o přestupcích mohla definitivně dozvědět, že i porušení této povinnosti je jí kladeno za vinu. Krajský soud uzavřel, že správní řízení týkající se tohoto dílčího skutku nebylo řádně zahájeno, což představuje podstatné porušení procesních předpisů s vlivem na zákonnost napadeného rozhodnutí.
[8] Z uvedeného důvodu se již nezabýval námitkami žalobkyně, které uplatnila k uvedené povinnosti bezodkladně oznámit přerušení provozování z důvodu mimořádné události místně příslušnému celnímu úřadu podle odst. 35. základního povolení. Nebylo
li o uvedeném skutku řádně zahájeno řízení, nelze se zabývat věcnou správností závěrů, které k němu správní orgány vyslovily, včetně námitky, zda povinnost uložená žalobkyni v odst. 35 základního povolení jde nad rámec zákonné úpravy.
[8] Z uvedeného důvodu se již nezabýval námitkami žalobkyně, které uplatnila k uvedené povinnosti bezodkladně oznámit přerušení provozování z důvodu mimořádné události místně příslušnému celnímu úřadu podle odst. 35. základního povolení. Nebylo
li o uvedeném skutku řádně zahájeno řízení, nelze se zabývat věcnou správností závěrů, které k němu správní orgány vyslovily, včetně námitky, zda povinnost uložená žalobkyni v odst. 35 základního povolení jde nad rámec zákonné úpravy.
[9] Krajský soud upozornil i na to, že ve vztahu k přestupku I, spočívajícímu v porušení povinnosti bezodkladně oznámit přerušení provozování herny podle odst. 35 základního povolení, celní úřad uznal žalobkyni vinnou z jednání, které nastalo až po provedení kontroly. To podle krajského soudu vyplývá z formulace části výroku I. ve znění „kdy tak měla učinit ihned po uzavření herního prostoru Herny Vyškov dne 8. 12. 2018 po provedené kontrole CÚ pro JMK, neboť poté provozovnu uzavřela.“
[10] Naproti tomu skutečnost, že celní úřad v rozhodnutí o přestupcích neuvedl, zda žalobkyni v plnění povinností provozovatele podle odst. 32 základního povolení zabránila mimořádná událost či plánovaná odstávka, nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí o přestupcích, stejně jako to, že mimořádná událost nebyla výslovně specifikována ve výroku tohoto rozhodnutí, neboť její popis byl dostatečně uveden v jeho odůvodnění.
[11] Ve vztahu k dalším skutkům, v nichž správní orgány spatřovaly přestupkové jednání, krajský soud pochybení v zahájení řízení nedovodil. Celní úřad popsal jednání, okamžik, kdy k němu došlo, jeho právní kvalifikaci i porušené právní normy. K přestupku II uvedené posouzení krajský soud neprovedl, neboť řízení o něm žalovaný napadeným rozhodnutím zastavil a rozhodnutí o přestupcích v této části zrušil.
[12] Krajský soud se dále zabýval porušením povinnosti uzavřít herní prostor vyplývající z odst. 32 základního povolení. Ztotožnil se s žalobkyní v tom, že celní úřad i žalovaný nesprávně vyložili povinnost zakotvenou v § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách, podle kterého lze v herně provozovat nejméně 15 herních pozic. Žalobkyně měla pro hernu Vyškov povoleno provozovat 15 herních pozic, ale v době kontroly 2 herní pozice nebyly funkční, žalobkyně tedy umožňovala hru pouze na 13 herních pozicích. Přesto tvrdila, že počet herních pozic neklesnul pod zákonem stanovený počet, neboť provozování hazardní hry neznamená pouze její faktické uskutečňování, jak dovodily správní orgány.
[12] Krajský soud se dále zabýval porušením povinnosti uzavřít herní prostor vyplývající z odst. 32 základního povolení. Ztotožnil se s žalobkyní v tom, že celní úřad i žalovaný nesprávně vyložili povinnost zakotvenou v § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách, podle kterého lze v herně provozovat nejméně 15 herních pozic. Žalobkyně měla pro hernu Vyškov povoleno provozovat 15 herních pozic, ale v době kontroly 2 herní pozice nebyly funkční, žalobkyně tedy umožňovala hru pouze na 13 herních pozicích. Přesto tvrdila, že počet herních pozic neklesnul pod zákonem stanovený počet, neboť provozování hazardní hry neznamená pouze její faktické uskutečňování, jak dovodily správní orgány.
[13] Krajský soud s odkazem na rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 20. 4. 2021, č. j. 65 A 69/2019
34, vyslovil, že pojem „provozování hazardní hry“ nelze vnímat úzce jen jako její faktické uskutečňování, ale s přihlédnutím k § 5 zákona o hazardních hrách (v němž je tento pojem vymezen) i jako činnost technického charakteru, která souvisí se zajištěním provozu hazardní hry. Podle krajského soudu tak pod „provozování hazardní hry“ spadá také dočasná krátkodobá situace, kdy herní přístroj není funkční a vyžaduje bezodkladnou opravu. Tím, že žalovaný nezohlednil definici zakotvenou v § 5 zákona o hazardních hrách, nezabýval se tím, zda v daném případě odstranění zjištěných závad na dvou herních pozicích, které nebyly v době kontroly v provozu, lze považovat za vykonávání technických činností souvisejících se zajištěním vlastního provozu, tedy za „provozování hazardní hry“. Uložil proto žalovanému, aby doplnil správní spis o zjištění, kdy byla nahlášena porucha herních přístrojů na helpdesk žalobkyně a jak dlouho trvalo odstranění závady. Pokud by totiž došlo k přerušení provozu herních přístrojů po nikoliv krátkou dobu, v důsledku čehož by počet herních pozic klesl pod zákonem stanovený počet, byl by dán důvod k přerušení provozu herny. Žalovaný měl tedy znovu posoudit, zda dočasné přerušení provozu určitého počtu herních pozic (a jakého) stále ještě představuje provozování herny ve smyslu zajištění jejího vlastního provozu.
[14] Krajský soud naopak nepřisvědčil žalobkyni v tom, že správní orgány nesprávně posoudily zákaz propagace hazardních her u přestupků III a IV. V případě obou heren (Mikulov i Vyškov) dospěl k závěru, že žalobkyně porušila zákaz reklamy a propagace hazardní hry zakotvený v § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách, když na budovy těchto heren umístila reklamní poutače či panely s nápisy, které znázorňují odkaz na hazardní hry. Způsob, jaký žalobkyně v posuzovaných případech zvolila, primárně směřoval k upoutání pozornosti a propagaci hazardních her, nikoliv jen k označení provozovny.
[14] Krajský soud naopak nepřisvědčil žalobkyni v tom, že správní orgány nesprávně posoudily zákaz propagace hazardních her u přestupků III a IV. V případě obou heren (Mikulov i Vyškov) dospěl k závěru, že žalobkyně porušila zákaz reklamy a propagace hazardní hry zakotvený v § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách, když na budovy těchto heren umístila reklamní poutače či panely s nápisy, které znázorňují odkaz na hazardní hry. Způsob, jaký žalobkyně v posuzovaných případech zvolila, primárně směřoval k upoutání pozornosti a propagaci hazardních her, nikoliv jen k označení provozovny.
[15] Ani námitky žalobkyně směřující proti základnímu povolení nepovažoval krajský soud za důvodné. Poukázal na to, že základní povolení svou povahou představuje správní rozhodnutí vydané Ministerstvem financí, proti němuž je přípustný opravný prostředek v podobě rozkladu. Tento správní akt je tedy třeba považovat za zákonný a správný, dokud jej příslušný orgán zákonem předvídanou formou neprohlásí za nezákonný a nezruší jej. Ze žaloby ani ze správního spisu nevyplynulo, že by žalobkyně napadla základní povolení opravným prostředkem před správními orgány či žalobou ve správním soudnictví. Současně toto základní povolení nepředstavuje akt, který by mohl být podroben přezkumu v nynějším řízení podle § 75 odst. 2 s. ř. s. Krajský soud proto uzavřel, že přezkumem případných vad základního povolení by překročil svou pravomoc ve vztahu k předmětu souzené věci.
III.
[16] Proti napadenému rozsudku se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brání kasační stížností z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Navrhuje jej zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[17] Stěžovatel v kasační stížnosti předně nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že ve vztahu k jednání spočívajícímu v porušení oznamovací povinnosti podle odst. 35. základního povolení nebylo řádně zahájeno řízení proto, že toto jednání nebylo v oznámení o zahájení řízení dostatečně vymezeno. Celní úřad žalobkyni informoval o zahájení řízení o přestupku I v oznámení o zahájení řízení, které obsahovalo také informaci o možném trestu a o jejích právech a povinnostech. Přestože v oznámení o zahájení řízení je uvedeno pouze to, že žalobkyně provozovala hazardní hru v rozporu se základním povolením, bližší vymezení tohoto jednání uvedl celní úřad v protokolu. Z něj vyplývá, že se zabýval oznamovací povinností žalobkyně, neuzavřením herny Vyškov a nedodržením minimálního počtu povolených herních pozic.
[17] Stěžovatel v kasační stížnosti předně nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že ve vztahu k jednání spočívajícímu v porušení oznamovací povinnosti podle odst. 35. základního povolení nebylo řádně zahájeno řízení proto, že toto jednání nebylo v oznámení o zahájení řízení dostatečně vymezeno. Celní úřad žalobkyni informoval o zahájení řízení o přestupku I v oznámení o zahájení řízení, které obsahovalo také informaci o možném trestu a o jejích právech a povinnostech. Přestože v oznámení o zahájení řízení je uvedeno pouze to, že žalobkyně provozovala hazardní hru v rozporu se základním povolením, bližší vymezení tohoto jednání uvedl celní úřad v protokolu. Z něj vyplývá, že se zabýval oznamovací povinností žalobkyně, neuzavřením herny Vyškov a nedodržením minimálního počtu povolených herních pozic.
[18] Stěžovatel odkazuje na § 78 odst. 3 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), § 46 odst. 1 správního řádu a komentářovou literaturu k předmětnému ustanovení, podle které správní orgán až ve výrokové části rozhodnutí podrobně vymezí skutková zjištění učiněná v průběhu správního řízení. V té souvislosti upozorňuje i na závěry plynoucí z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, podle nějž lze v průběhu řízení změnit vymezení skutku provedené při zahájení řízení, neboť až vydané rozhodnutí jednoznačně určí, čeho se pachatel dopustil a v čem jeho delikt spočívá. Z judikatury Nejvyššího správního soudu stěžovatel dovozuje i to, že správní orgán může v průběhu řízení upřesnit jeho předmět, pokud tím nevznikne procesní újma na straně účastníků řízení. Na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2003, č. j. 5 A 73/2002
34, pak stěžovatel dovozuje, že oznámení o zahájení řízení ve spojení s protokolem v nyní posuzované věci obsahovalo všechny náležitosti vyžadované § 78 zákona o přestupcích a § 46 správního řádu.
[18] Stěžovatel odkazuje na § 78 odst. 3 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), § 46 odst. 1 správního řádu a komentářovou literaturu k předmětnému ustanovení, podle které správní orgán až ve výrokové části rozhodnutí podrobně vymezí skutková zjištění učiněná v průběhu správního řízení. V té souvislosti upozorňuje i na závěry plynoucí z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, podle nějž lze v průběhu řízení změnit vymezení skutku provedené při zahájení řízení, neboť až vydané rozhodnutí jednoznačně určí, čeho se pachatel dopustil a v čem jeho delikt spočívá. Z judikatury Nejvyššího správního soudu stěžovatel dovozuje i to, že správní orgán může v průběhu řízení upřesnit jeho předmět, pokud tím nevznikne procesní újma na straně účastníků řízení. Na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2003, č. j. 5 A 73/2002
34, pak stěžovatel dovozuje, že oznámení o zahájení řízení ve spojení s protokolem v nyní posuzované věci obsahovalo všechny náležitosti vyžadované § 78 zákona o přestupcích a § 46 správního řádu.
[19] Stěžovatel dále uvádí, že protokol není rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu, tudíž nemusí mít jeho formální náležitosti. Je proto třeba vycházet z obsahu protokolu jako celku, a nikoliv pouze z části nazvané „Shledaná porušení“. V dané věci však právě i tato část protokolu obsahuje výslovný odkaz a citaci odst. 32. základního povolení, ze kterého lze dovodit existenci oznamovací povinnosti, která je v odst. 35. základního povolení pouze více rozvedena. Podle stěžovatele je tedy oznamovací povinnost podle odst. 35. základního povolení zahrnuta i v jeho odst. 32. Žalobkyni jakožto zkušené provozovatelce mnoha heren a kasin proto muselo být zřejmé, že porušila kromě povinnosti obsažené v odst. 32. základního povolení také oznamovací povinnost specifikovanou v jeho odst. 35. To, že porušení této povinnosti nebylo v protokolu o kontrole formálně přehledněji vymezeno, žalobkyni na jejích právech nikterak nezkrátilo. Nadto z rozhodnutí o přestupcích je zřejmé, v čem spočívalo protiprávní jednání žalobkyně. I kdyby tedy vymezení skutku na počátku řízení vykazovalo deficity, tyto byly zhojeny nejpozději právě tímto rozhodnutím o přestupku. Tak zůstala zachována možnost procesní obrany žalobkyně prostřednictvím odvolání proti rozhodnutí o přestupcích. Stěžovatel v tomto směru odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 13. 9. 2018, č. j. 5 As 216/2017
19 a ze dne 14. 6. 2018, č. j. 7 As 148/2017
22). Stěžovatel dodává, že správní řízení se nevedlo o jiných skutcích, než které byly uvedeny ve výrocích rozhodnutí o přestupcích. Totožnost skutku tedy byla zachována a sankcionované jednání nebylo možné zaměnit s jiným.
[19] Stěžovatel dále uvádí, že protokol není rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu, tudíž nemusí mít jeho formální náležitosti. Je proto třeba vycházet z obsahu protokolu jako celku, a nikoliv pouze z části nazvané „Shledaná porušení“. V dané věci však právě i tato část protokolu obsahuje výslovný odkaz a citaci odst. 32. základního povolení, ze kterého lze dovodit existenci oznamovací povinnosti, která je v odst. 35. základního povolení pouze více rozvedena. Podle stěžovatele je tedy oznamovací povinnost podle odst. 35. základního povolení zahrnuta i v jeho odst. 32. Žalobkyni jakožto zkušené provozovatelce mnoha heren a kasin proto muselo být zřejmé, že porušila kromě povinnosti obsažené v odst. 32. základního povolení také oznamovací povinnost specifikovanou v jeho odst. 35. To, že porušení této povinnosti nebylo v protokolu o kontrole formálně přehledněji vymezeno, žalobkyni na jejích právech nikterak nezkrátilo. Nadto z rozhodnutí o přestupcích je zřejmé, v čem spočívalo protiprávní jednání žalobkyně. I kdyby tedy vymezení skutku na počátku řízení vykazovalo deficity, tyto byly zhojeny nejpozději právě tímto rozhodnutím o přestupku. Tak zůstala zachována možnost procesní obrany žalobkyně prostřednictvím odvolání proti rozhodnutí o přestupcích. Stěžovatel v tomto směru odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 13. 9. 2018, č. j. 5 As 216/2017
19 a ze dne 14. 6. 2018, č. j. 7 As 148/2017
22). Stěžovatel dodává, že správní řízení se nevedlo o jiných skutcích, než které byly uvedeny ve výrocích rozhodnutí o přestupcích. Totožnost skutku tedy byla zachována a sankcionované jednání nebylo možné zaměnit s jiným.
[20] K poukazu krajského soudu na to, že část jednání, které bylo žalobkyni kladeno za vinu, uskutečnila teprve po provedené kontrole, stěžovatel upřesňuje, že žalobkyně sice oznámila přerušení provozu herny Vyškov, ale učinila tak až dne 10. 12. 2018 po provedené kontrole celního úřadu. Přitom z odst. 32. základního povolení vyplývá, že v případě přerušení provozu některé z herních pozic v důsledku mimořádné události je třeba tuto skutečnost podle odst. 35. oznámit. Herna Vyškov měla být uzavřena již dne 7. 12. 2018 a dne 8. 12. 2018 se vůbec neměla otvírat, protože 2 herní přístroje byly stále mimo provoz. Skutečnost, že žalobkyně oznámení o přerušení provozu učinila až ex post, nic nemění na naplnění skutkové podstaty daného přestupku již v době kontroly.
[20] K poukazu krajského soudu na to, že část jednání, které bylo žalobkyni kladeno za vinu, uskutečnila teprve po provedené kontrole, stěžovatel upřesňuje, že žalobkyně sice oznámila přerušení provozu herny Vyškov, ale učinila tak až dne 10. 12. 2018 po provedené kontrole celního úřadu. Přitom z odst. 32. základního povolení vyplývá, že v případě přerušení provozu některé z herních pozic v důsledku mimořádné události je třeba tuto skutečnost podle odst. 35. oznámit. Herna Vyškov měla být uzavřena již dne 7. 12. 2018 a dne 8. 12. 2018 se vůbec neměla otvírat, protože 2 herní přístroje byly stále mimo provoz. Skutečnost, že žalobkyně oznámení o přerušení provozu učinila až ex post, nic nemění na naplnění skutkové podstaty daného přestupku již v době kontroly.
[21] Stěžovatel dále nesouhlasí se závěry krajského soudu ohledně porušení povinnosti žalobkyně uzavřít herní prostor pro nedodržení minimálního počtu herních pozic, kterým naplnila skutkovou podstatu přestupku I. Upozorňuje na účel § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách a uvádí, že povinnost zakotvená v odst. 32. základního povolení pouze konkretizuje tuto zákonnou povinnost v souladu s úmyslem zákonodárce snížit celkový počet heren. Výklad přijatý krajským soudem by vedl k tomu, že zákonná podmínka zakotvená v § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách by zcela ztratila význam, který s ní zákonodárce spojoval. Podle stěžovatele tedy nelze zaměňovat „provozování hazardní hry“ ve smyslu § 5 zákona o hazardních hrách s povinností provozovat nejméně 15 povolených herních pozic technické hry podle § 67 odst. 5 téhož zákona. Zatímco § 5 zákona o hazardních hrách definuje, jaké všechny činnosti spadají pod provozování hazardní hry, § 67 odst. 5 téhož zákona určuje, za jakých podmínek lze provozovat hernu. Předmět nynějšího řízení nespočíval v posouzení skutečnosti, zda je žalobkyně provozovatelkou hazardních her podle § 5 zákona o hazardních hrách, ale zda dodržela povinnost provozovat zákonem stanovený minimální počet herních pozic.
[22] Stěžovatel se proto neztotožňuje s tím, že mu krajský soud uložil zkoumat, kdy byla porucha herních přístrojů nahlášena na helpdesk žalobkyně a jak dlouho trvalo odstranění závady. Taková zjištění narážejí na obsah odst. 32. základního povolení, neboť povinnosti v něm uvedené nejsou vázány na další podmínky jako je druh závady či časová náročnost opravy herního přístroje.
[23] V doplnění kasační stížnosti stěžovatel poukazuje na v mezidobí vydaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2023, č. j. 3 As 128/2021
32, v němž zaujal stanovisko k otázce řešené i v nynějším řízení. Z tohoto rozsudku vyplývá, že existuje rozdíl mezi provozováním hazardní hry ve smyslu § 5 zákona o hazardních hrách a provozováním herní pozice podle § 68 odst. 5 téhož zákona. Nejvyšší správní soud v něm také vyslovil, že provozování herní pozice je třeba chápat jako stav, kdy je technická hra funkční a připravena k okamžitému použití účastníkem hry.
IV.
[23] V doplnění kasační stížnosti stěžovatel poukazuje na v mezidobí vydaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2023, č. j. 3 As 128/2021
32, v němž zaujal stanovisko k otázce řešené i v nynějším řízení. Z tohoto rozsudku vyplývá, že existuje rozdíl mezi provozováním hazardní hry ve smyslu § 5 zákona o hazardních hrách a provozováním herní pozice podle § 68 odst. 5 téhož zákona. Nejvyšší správní soud v něm také vyslovil, že provozování herní pozice je třeba chápat jako stav, kdy je technická hra funkční a připravena k okamžitému použití účastníkem hry.
IV.
[24] Žalobkyně ve svém vyjádření navrhuje kasační stížnost zamítnout. Zcela se ztotožňuje s napadeným rozsudkem. Opakuje, že ve vztahu k porušení oznamovací povinnosti podle odst. 35. základního povolení nemůže odkaz na protokol obsažený v oznámení o zahájení řízení obstát, neboť v něm není uvedeno, že se měla dopustit jejího porušení, a ohledně uvedeného jednání tedy nebylo správní řízení řádně zahájeno. Žalobkyně odkazuje na své vyjádření k oznámení o zahájení řízení ze dne 5. 4. 2021 (dále jen „vyjádření ze dne 5. 4. 2021“), v němž se bránila toliko proti porušení povinnosti zakotvené v odst. 32. základního povolení. Dodává, že po ní nelze požadovat, aby domýšlela, jaké jednání je jí kladeno za vinu. Setrvává na svém stanovisku, že uvedeným postupem byla zkrácena na svých procesních právech.
[25] Žalobkyně souhlasí i se závěrem krajského soudu o tom, že v rozhodnutí o přestupcích byla uznána vinnou z jednání, které nastalo až po provedení kontroly. Nadto v protokolu není uvedeno, že žalobkyně měla herní prostor uzavřít již dne 7. 12. 2018. Krajský soud správně dovodil i to, že v případě krátkodobé bezodkladné opravy herního přístroje nemusí dojít k uzavření herny. Žalovaný se touto otázkou zabýval pouze formálně a nezohlednil § 5 zákona o hazardních hrách.
V.
[26] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[27] Kasační stížnost je zčásti důvodná a z části nedůvodná.
[28] Spornou je především otázka, zda ve vztahu ke skutku spočívajícímu v porušení oznamovací povinnosti o přerušení provozování podle odst. 35. základního povolení celní úřad řádně zahájil řízení o přestupku. Stěžovatel na rozdíl od krajského soudu zastává názor, že toto jednání bylo v oznámení o zahájení řízení ve spojení s protokolem vymezeno dostatečně, a tedy správní řízení bylo i ohledně tohoto skutku řádně zahájeno.
[29] Podle § 78 odst. 3 zákona přestupcích, oznámení o zahájení řízení o přestupku obsahuje popis skutku, o kterém má být v řízení rozhodováno, a jeho předběžnou právní kvalifikaci.
[30] Podle výroku V. odst. 32. základního povolení, provozovatel provozuje v herním prostoru herní pozice koncových zařízení technické hry po celou provozní dobu uvedenou v povolení k umístění herního prostoru ode dne zahájení jejich provozu podle výroku V. bodu 1. V případě, že plnění povinnosti zabrání překážka mimořádné události nebo plánovaná odstávka zařízení podle výroku V. bodu 7., oznámí provozovatel podle výroku V. bodu 35 tuto skutečnost. Pokud má překážka mimořádné události za následek nedodržení zákonem stanoveného počtu herních pozic koncových zařízení technické hry v herně, uzavře provozovatel celý herní prostor. Pokud má překážka mimořádné události za následek nedodržení zákonem stanoveného počtu herních pozic koncových zařízení technické hry v kasinu, přeruší provozovatel provoz technické hry v kasinu do doby obnovení jejich provozování.
[31] Podle výroku V. odst. 35. základního povolení, dojde
li k plánovanému přerušení provozování podle výroku V. bodů 32 a 34, oznámí provozovatel místně příslušnému celnímu úřadu způsobem podle výroků V. bodu 1 nejpozději do 24 hodin před vznikem překážky provozování tuto skutečnost. Dojde
li k přerušení provozování z důvodu mimořádné události podle výroku V. bodů 32 a 33, oznámí provozovatel bezodkladně poté, co k přerušení provozování z tohoto důvodu dojde, místně příslušnému celnímu úřadu způsobem podle výroků V. bodu 1 tuto skutečnost. Oznámení o přerušení provozování obsahuje zejména název a adresu herního prostoru, důvod, okamžik přerušení provozu konkrétních herních pozic koncových zařízení technické hry identifikovaných jejich výrobním číslem spolu s předpokládaným datem obnovy provozu.
[31] Podle výroku V. odst. 35. základního povolení, dojde
li k plánovanému přerušení provozování podle výroku V. bodů 32 a 34, oznámí provozovatel místně příslušnému celnímu úřadu způsobem podle výroků V. bodu 1 nejpozději do 24 hodin před vznikem překážky provozování tuto skutečnost. Dojde
li k přerušení provozování z důvodu mimořádné události podle výroku V. bodů 32 a 33, oznámí provozovatel bezodkladně poté, co k přerušení provozování z tohoto důvodu dojde, místně příslušnému celnímu úřadu způsobem podle výroků V. bodu 1 tuto skutečnost. Oznámení o přerušení provozování obsahuje zejména název a adresu herního prostoru, důvod, okamžik přerušení provozu konkrétních herních pozic koncových zařízení technické hry identifikovaných jejich výrobním číslem spolu s předpokládaným datem obnovy provozu.
[32] Z citovaných ustanovení základního povolení tedy pro účely nynější věci vyplývá, že pro herny je v jeho odst. 32. zakotvena základní povinnost provozovat herní pozice v herním prostoru po celou provozní dobu. Pro případ nemožnosti plnit tuto základní povinnost z důvodu nastalé překážky (mimořádné události nebo plánované odstávky) je zde zakotvena další povinnost, a sice oznámit tuto překážku (celnímu úřadu). Vede
li existence uvedené překážky k nedodržení zákonem stanoveného počtu herních pozic (minimálně 15), je zde zakotvena třetí povinnost, a sice uzavřít herní prostor. V případě přerušení provozování z důvodu mimořádné události pak z odst. 35. základního povolení vyplývá pro provozovatele herny další povinnost oznámit bezodkladně přerušení provozování celnímu úřadu. Odst. 35 základního povolení současně stanoví náležitosti tohoto oznámení.
[33] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné poukázat též na podstatné skutečnosti vyplývající ze správního spisu. Podle oznámení o zahájení řízení se žalobkyně měla přestupku podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách dopustit tím, že „jako provozovatel hazardní hry ve smyslu § 6 ZoHH provozoval ve dnech 7. 12. 2018 a 8. 12. 2018 v Herně Admiral (herna Vyškov
poznámka soudu) hazardní hru v rozporu se základním povolením.“ Oznámení o zahájení řízení dále odkazuje na protokol.
[34] V části V. protokolu se uvádí, „na základě shora uvedených skutečností, že v době od 7. 12. 2018 do 8. 12. 2018 byla 2 technická zařízení MIMO PROVOZ, bylo prověřeno zaslání informací místně příslušnému celnímu úřadu o výpadku či přerušení provozování, jak je uvedeno v Rozhodnutí Ministerstva financí č. j. MF
45782/2016/34
39 ve výroku V., bodech 1, 32 a 35.“
[34] V části V. protokolu se uvádí, „na základě shora uvedených skutečností, že v době od 7. 12. 2018 do 8. 12. 2018 byla 2 technická zařízení MIMO PROVOZ, bylo prověřeno zaslání informací místně příslušnému celnímu úřadu o výpadku či přerušení provozování, jak je uvedeno v Rozhodnutí Ministerstva financí č. j. MF
45782/2016/34
39 ve výroku V., bodech 1, 32 a 35.“
[35] Dále se v části VI. protokolu označené „Shledaná porušení“ uvádí, že „kontrolovaná osoba porušila podmínky uvedené v Rozhodnutí Ministerstva financí č.j.: MF
45782/2016/34
39 a to konkrétně ve výroku V. bod 32. ‚Provozovatel provozuje v herní prostoru herní pozice koncových zařízení technické hry po celou provozní dobu uvedenou v povolení k umístění herního prostoru ode dne zahájen jejich provozu podle výroku V. bodu 1. V případě, že plnění povinnosti zabrání překážka mimořádné události nebo plánovaná odstávka zařízení podle výroku V. bodu 7., oznámí provozovatel podle výroku V. bodu 35 tuto skutečnost. Pokud má překážka mimořádné události za následek nedodržení zákonem stanoveného počtu herních pozic koncových zařízení technické hry v herně, uzavře provozovatel celý herní prostor.‘ Kontrolovaná osoba dle zaslané informace učinila zavření celého herního prostoru, ale až po provedení kontroly hlídkou CÚ pro JmK, dne 8. 12. 2018 v 21:45. Dle zjištění na místě kontroly měl být herní prostor uzavřen již 7. 12. 2018 pro zjištění, že jsou dvě technická zařízení mimo provoz. Dne 8. 12. 2018 se herní prostor neměl otevírat vůbec, neboť zmíněná technická zařízení byla stále mimo provoz, tím nebyl dodržen minimální počet 15 technických zařízení, a to že herna otevřená byla, dokládá mj. i fakt, že se v ní době kontroly vyskytovali hráči. Kontrolovaná osoba porušila § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách – ‚v herně lze provozovat nejméně 15 herních pozic technické hry.‘“
[36] Ve výroku I. rozhodnutí o přestupcích celní úřad ve vztahu k přestupku I (shrnuto) uvedl, že se žalobkyně tohoto přestupku dopustila tím, že porušila podmínky zakotvené v odst. 32. základního povolení, když 1) neoznámila, že jí v plnění povinností provozovatele hazardní hry zabránila překážka mimořádné události, 2) neuzavřela celý herní prostor, přestože v důsledku této mimořádné události nedodržela zákonem stanovený počet herních pozic a 3) neoznámila podle odst. 35 základního povolení přerušení provozu herny Vyškov bezprostředně po jejím uzavření dne 8. 12. 2018.
[36] Ve výroku I. rozhodnutí o přestupcích celní úřad ve vztahu k přestupku I (shrnuto) uvedl, že se žalobkyně tohoto přestupku dopustila tím, že porušila podmínky zakotvené v odst. 32. základního povolení, když 1) neoznámila, že jí v plnění povinností provozovatele hazardní hry zabránila překážka mimořádné události, 2) neuzavřela celý herní prostor, přestože v důsledku této mimořádné události nedodržela zákonem stanovený počet herních pozic a 3) neoznámila podle odst. 35 základního povolení přerušení provozu herny Vyškov bezprostředně po jejím uzavření dne 8. 12. 2018.
[37] Ze správního spisu tedy vyplývá, že v oznámení o zahájení řízení celní úřad pouze uvedl, že přestupku podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách se žalobkyně měla dopustit provozováním hazardní hry v rozporu se základním povolením. Ačkoliv oznámení o zahájení řízení odkazuje na protokol, v jeho části VI. „Shledaná porušení“ celní úřad uvedl jen porušení povinnosti podle odst. 32. základního povolení, který citoval a zvýraznil z něj pasáž, která hovoří o povinnosti uzavřít herní prostor při poklesu herních pozic pod zákonem stanovený počet. V protokolu je zvýrazněna rovněž pasáž, že tím žalobkyně porušila § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách. I když celní úřad v části V. protokolu také poznamenal, že prověřoval, zda žalobkyně zaslala informace místně příslušnému celnímu úřadu podle odst. 1., 32. a 35. základního povolení (přesné znění této pasáže viz výše odst. [34] tohoto rozsudku), je zřejmé, že žádné porušení povinnosti v tomto směru v protokolu, ale ani v oznámení o zahájení řízení, konkrétně neuvedl.
[38] Nejvyšší správní soud již nyní uvádí, že s ohledem na výše uvedené souhlasí s krajským soudem v jeho závěru, že ve vztahu ke skutku spočívajícímu v porušení oznamovací povinnosti o přerušení provozování z důvodu mimořádné události podle odst. 35. základního povolení nebylo správní řízení řádně zahájeno.
[39] V posuzované věci se jedná o to, zda oznamovací povinnost zakotvená v odst. 35. základního povolení je pouze rozšířením či zpřesněním oznamovací povinnosti, která vyplývá z odst. 32. základního povolení. Uvedené posouzení je právně významné pro závěr, zda v nynější věci celní úřad řádně zahájil řízení ohledně jednání spočívajícího v porušení oznamovací povinnosti podle odst. 35. základního povolení. Tento výklad zastávají správní orgány. Podle Nejvyššího správního soudu však uvedený závěr není správný. Byť je jak v odst. 32, tak i odst. 35. základního povolení mimo jiné zakotvena určitá oznamovací povinnost, jedná se v obou těchto odstavcích o jiné a zcela samostatné povinnosti oznámit určitou skutečnost (překážku provozování v odst. 32., přerušení provozování v odst. 35.). Prostý fakt, že náležitosti tohoto oznámení obsahuje pouze odst. 35 základního povolení (i ve vztahu k oznamovací povinnosti podle z odst. 32.) neznamená, že v odst. 35. základního povolení se jedná o rozvinutí téže oznamovací povinnosti vyplývající již z odst. 32. téhož dokumentu.
[39] V posuzované věci se jedná o to, zda oznamovací povinnost zakotvená v odst. 35. základního povolení je pouze rozšířením či zpřesněním oznamovací povinnosti, která vyplývá z odst. 32. základního povolení. Uvedené posouzení je právně významné pro závěr, zda v nynější věci celní úřad řádně zahájil řízení ohledně jednání spočívajícího v porušení oznamovací povinnosti podle odst. 35. základního povolení. Tento výklad zastávají správní orgány. Podle Nejvyššího správního soudu však uvedený závěr není správný. Byť je jak v odst. 32, tak i odst. 35. základního povolení mimo jiné zakotvena určitá oznamovací povinnost, jedná se v obou těchto odstavcích o jiné a zcela samostatné povinnosti oznámit určitou skutečnost (překážku provozování v odst. 32., přerušení provozování v odst. 35.). Prostý fakt, že náležitosti tohoto oznámení obsahuje pouze odst. 35 základního povolení (i ve vztahu k oznamovací povinnosti podle z odst. 32.) neznamená, že v odst. 35. základního povolení se jedná o rozvinutí téže oznamovací povinnosti vyplývající již z odst. 32. téhož dokumentu.
[40] Výklad zastávaný správními orgány by v podstatně znamenal, že převážná část odst. 35. základního povolení by byla obsoletní a použitelná by z uvedeného ustanovení byla jen pasáž týkající se právě náležitostí oznámení. Tento záměr však nelze z formulace nyní posuzovaných částí výroku V. základního povolení dovodit.
[41] Tedy povinnost oznámit bezodkladně přerušení provozování podle odst. 35. základního povolení je zcela samostatná povinnost, kterou nelze chápat jako rozvinutí oznamovací povinnosti vyplývající z odst. 32. tohoto povolení. Celní úřad porušení povinnosti oznámit přerušení provozování podle odst. 35. základního povolení v oznámení o zahájení řízení ani protokolu vůbec nezmínil, toto jednání nikterak nepopsal, tudíž nelze dospět k jinému závěru, než že řízení o takovém skutku vůbec nezahájil. Opak neplyne ani z údaje v protokolu o tom, že celní úřad prověřoval zaslání informací podle odst. 1., 32. a 35. základního povolení. Popis skutkových zjištění v protokolu se vůbec netýkal toho, že by jakoukoliv oznamovací povinnost žalobkyně nesplnila. Z protokolu výslovně plyne pouze to, že přerušení provozu herny bylo oznámeno dne 10. 12. 2018, aniž by zde ale současně bylo uvedeno, že v tom celní úřad spatřuje porušení určité oznamovací povinnosti žalobkyně a jaké.
[41] Tedy povinnost oznámit bezodkladně přerušení provozování podle odst. 35. základního povolení je zcela samostatná povinnost, kterou nelze chápat jako rozvinutí oznamovací povinnosti vyplývající z odst. 32. tohoto povolení. Celní úřad porušení povinnosti oznámit přerušení provozování podle odst. 35. základního povolení v oznámení o zahájení řízení ani protokolu vůbec nezmínil, toto jednání nikterak nepopsal, tudíž nelze dospět k jinému závěru, než že řízení o takovém skutku vůbec nezahájil. Opak neplyne ani z údaje v protokolu o tom, že celní úřad prověřoval zaslání informací podle odst. 1., 32. a 35. základního povolení. Popis skutkových zjištění v protokolu se vůbec netýkal toho, že by jakoukoliv oznamovací povinnost žalobkyně nesplnila. Z protokolu výslovně plyne pouze to, že přerušení provozu herny bylo oznámeno dne 10. 12. 2018, aniž by zde ale současně bylo uvedeno, že v tom celní úřad spatřuje porušení určité oznamovací povinnosti žalobkyně a jaké.
[42] Krajskému soudu je tedy třeba přisvědčit v závěru, že tímto způsobem k řádnému zahájení řízení o jednom ze skutků, kterými mělo dojít ke spáchání přestupku I spočívajícího v porušení oznamovací povinnosti (o přerušení provozování z důvodu mimořádné události) podle odst. 35. základního povolení, nedošlo a dojít nemohlo. Chybná je proto premisa celního úřadu, podle které pokud v protokolu a posléze i v oznámení o zahájení řízení byl uveden odkaz či citován odst. 32. základního povolení, z nějž plyne povinnost oznámit existenci překážky provozování s odkazem na odst. 35. téhož dokumentu, bylo tím dostatečně vymezeno jednání spočívající v neoznámení přerušení provozování, které bylo stěžovatelce také kladeno za vinu. Z uvedeného důvodu je třeba přisvědčit krajskému soudu v tom, že z oznámení o zahájení řízení ani ve spojení s protokolem neplyne, že v něm popsaným jednáním se stěžovatelka měla dopustit kromě jiného porušení oznamovací povinnosti (o přerušení provozování) zakotvené v odst. 35 základního povolení. Odkaz na toto ustanovení obsažený v odst. 32 základního povolení zde byl použit s ohledem na to, že v něm byly uvedeny náležitosti oznámení.
[42] Krajskému soudu je tedy třeba přisvědčit v závěru, že tímto způsobem k řádnému zahájení řízení o jednom ze skutků, kterými mělo dojít ke spáchání přestupku I spočívajícího v porušení oznamovací povinnosti (o přerušení provozování z důvodu mimořádné události) podle odst. 35. základního povolení, nedošlo a dojít nemohlo. Chybná je proto premisa celního úřadu, podle které pokud v protokolu a posléze i v oznámení o zahájení řízení byl uveden odkaz či citován odst. 32. základního povolení, z nějž plyne povinnost oznámit existenci překážky provozování s odkazem na odst. 35. téhož dokumentu, bylo tím dostatečně vymezeno jednání spočívající v neoznámení přerušení provozování, které bylo stěžovatelce také kladeno za vinu. Z uvedeného důvodu je třeba přisvědčit krajskému soudu v tom, že z oznámení o zahájení řízení ani ve spojení s protokolem neplyne, že v něm popsaným jednáním se stěžovatelka měla dopustit kromě jiného porušení oznamovací povinnosti (o přerušení provozování) zakotvené v odst. 35 základního povolení. Odkaz na toto ustanovení obsažený v odst. 32 základního povolení zde byl použit s ohledem na to, že v něm byly uvedeny náležitosti oznámení.
[43] Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že judikatura Nejvyššího správního soudu připouští postup, kdy je v oznámení o zahájení řízení o přestupku v podrobnostech odkazováno na protokol o kontrole, která zahájení řízení bezprostředně předcházela. To ostatně uvedl i krajský soud v napadeném rozsudku s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2021, č. j. 3 As 163/2019
34. Uvedené ovšem platí pouze za podmínky, že se adresát tohoto oznámení s výsledky u něj provedené kontroly zákonem předpokládaným způsobem seznámil, že správní orgán v oznámení o zahájení řízení v podrobnostech odkáže na protokol o kontrole, a především, že v tomto protokolu je konkrétní jednání, v němž správní orgán spatřuje porušení určité povinnosti, dostatečně určitě vymezeno. V souzené věci nejen, že celní úřad v oznámení o zahájení řízení neodkázal na konkrétní pasáže protokolu, ale v žádné části protokolu (ani v části VI. „Shledaná porušení“) výslovně neuvedl, že u žalobkyně dovodil porušení povinnosti oznámit přerušení provozování herny podle odst. 35. základního povolení a v jakém konkrétním jednání toto porušení spočívalo.
[43] Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že judikatura Nejvyššího správního soudu připouští postup, kdy je v oznámení o zahájení řízení o přestupku v podrobnostech odkazováno na protokol o kontrole, která zahájení řízení bezprostředně předcházela. To ostatně uvedl i krajský soud v napadeném rozsudku s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2021, č. j. 3 As 163/2019
34. Uvedené ovšem platí pouze za podmínky, že se adresát tohoto oznámení s výsledky u něj provedené kontroly zákonem předpokládaným způsobem seznámil, že správní orgán v oznámení o zahájení řízení v podrobnostech odkáže na protokol o kontrole, a především, že v tomto protokolu je konkrétní jednání, v němž správní orgán spatřuje porušení určité povinnosti, dostatečně určitě vymezeno. V souzené věci nejen, že celní úřad v oznámení o zahájení řízení neodkázal na konkrétní pasáže protokolu, ale v žádné části protokolu (ani v části VI. „Shledaná porušení“) výslovně neuvedl, že u žalobkyně dovodil porušení povinnosti oznámit přerušení provozování herny podle odst. 35. základního povolení a v jakém konkrétním jednání toto porušení spočívalo.
[44] Jinými slovy, rozhodl
li se celní úřad v oznámení o zahájení řízení odkázat na protokol, bylo třeba, aby v něm jednání, v němž spatřoval porušení určitých povinností základního povolení, řádně vymezil tak, aby splňovalo požadavek na určitost a nezaměnitelnost s jiným. Nejedná se přitom pouze o jakýsi formalistický požadavek, neboť vymezení skutku má význam „jak z hlediska nemožnosti zahájit řízení o skutku, o němž již bylo v jiném řízení proti téže osobě pravomocně rozhodnuto (překážka věci pravomocně rozhodnuté), a nové řízení o stejném předmětu (překážka litispendence) podle § 77 zákona o odpovědnosti za přestupky, tak i z hlediska seznámení obviněného (§ 69 odst. 1 téhož zákona) s tím, jaké jednání je mu kladeno za vinu.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2023, č. j. 8 As 74/2021
54). A právě nemožnost se seznámit s tím, co je jí kladeno za vinu v době zahájení správního řízení, žalobkyně namítala již ve svém vyjádření ze dne 5. 4. 2021. Z protokolu žalobkyně dovodila jen to, že je jí vytýkáno porušení povinnosti uzavřít hernu pro nedodržení zákonem stanoveného minimálního počtu herních pozic podle odst. 32. základního povolení, ke kterému se vyjádřila. Pokud měl celní úřad za to, že se žalobkyně dopustila porušení povinnosti vyplývající z odst. 35. základního povolení, bylo třeba, aby uvedené žalobkyně mohla seznat právě alespoň z obsahu tohoto protokolu. Nestalo
li se tak, nemůže potom obstát stěžovatelem v kasační stížnosti namítaná skutečnost, že žalobkyně měla možnost se bránit proti rozhodnutí o přestupcích odvoláním a její právo na účinnou obranu proto nebylo dotčeno.
[44] Jinými slovy, rozhodl
li se celní úřad v oznámení o zahájení řízení odkázat na protokol, bylo třeba, aby v něm jednání, v němž spatřoval porušení určitých povinností základního povolení, řádně vymezil tak, aby splňovalo požadavek na určitost a nezaměnitelnost s jiným. Nejedná se přitom pouze o jakýsi formalistický požadavek, neboť vymezení skutku má význam „jak z hlediska nemožnosti zahájit řízení o skutku, o němž již bylo v jiném řízení proti téže osobě pravomocně rozhodnuto (překážka věci pravomocně rozhodnuté), a nové řízení o stejném předmětu (překážka litispendence) podle § 77 zákona o odpovědnosti za přestupky, tak i z hlediska seznámení obviněného (§ 69 odst. 1 téhož zákona) s tím, jaké jednání je mu kladeno za vinu.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2023, č. j. 8 As 74/2021
54). A právě nemožnost se seznámit s tím, co je jí kladeno za vinu v době zahájení správního řízení, žalobkyně namítala již ve svém vyjádření ze dne 5. 4. 2021. Z protokolu žalobkyně dovodila jen to, že je jí vytýkáno porušení povinnosti uzavřít hernu pro nedodržení zákonem stanoveného minimálního počtu herních pozic podle odst. 32. základního povolení, ke kterému se vyjádřila. Pokud měl celní úřad za to, že se žalobkyně dopustila porušení povinnosti vyplývající z odst. 35. základního povolení, bylo třeba, aby uvedené žalobkyně mohla seznat právě alespoň z obsahu tohoto protokolu. Nestalo
li se tak, nemůže potom obstát stěžovatelem v kasační stížnosti namítaná skutečnost, že žalobkyně měla možnost se bránit proti rozhodnutí o přestupcích odvoláním a její právo na účinnou obranu proto nebylo dotčeno.
[45] Stejně tak nelze souhlasit s tvrzením stěžovatele, že jen z citace odst. 32. základního povolení v protokolu muselo být žalobkyni zřejmé, že porušila i povinnost podle jeho odst. 35. Přestože není pochyb o tom, že obě zmíněná ustanovení základního povolení na sebe vzájemně odkazují, souvisejí spolu a navazují na sebe, nelze současně nevidět, že vymezují odlišné druhy oznamovacích povinností. Zatímco odst. 32. základního povolení hovoří o povinnosti oznámit, pokud provozování herních pozic po celou provozní dobu v herním prostoru zabrání tam uvedená překážka (mimořádná událost, plánovaná odstávka), z odst. 35. tohoto dokumentu vyplývá povinnost oznámit přerušení provozování (herny).
[46] Nejvyšší správní soud pro vše výše uvedené souhlasí se závěrem krajského soudu, že celní úřad jednání, kterým měla žalobkyně porušit povinnost podle odst. 35. základního povolení, nevymezil v oznámení o zahájení řízení v souladu s požadavky vyplývajícími z § 78 odst. 3 zákona o přestupcích. Popis uvedeného skutku v něm nebyl vůbec uveden. Řízení o přestupku, který měl spočívat v porušení povinnosti vyplývající z výroku V. odst. 35. základního povolení, podle nějž bezodkladně poté, co došlo k přerušení provozování v herně Vyškov, měla žalobkyně tuto skutečnost oznámit místně příslušnému celnímu úřadu, z uvedeného důvodu nebylo řádně zahájeno. Žalobkyně se o tomto skutku dozvěděla až z rozhodnutí o přestupcích. Uvedená kasační námitka proto není důvodná a krajský soud danou spornou právní otázku posoudil správně.
[46] Nejvyšší správní soud pro vše výše uvedené souhlasí se závěrem krajského soudu, že celní úřad jednání, kterým měla žalobkyně porušit povinnost podle odst. 35. základního povolení, nevymezil v oznámení o zahájení řízení v souladu s požadavky vyplývajícími z § 78 odst. 3 zákona o přestupcích. Popis uvedeného skutku v něm nebyl vůbec uveden. Řízení o přestupku, který měl spočívat v porušení povinnosti vyplývající z výroku V. odst. 35. základního povolení, podle nějž bezodkladně poté, co došlo k přerušení provozování v herně Vyškov, měla žalobkyně tuto skutečnost oznámit místně příslušnému celnímu úřadu, z uvedeného důvodu nebylo řádně zahájeno. Žalobkyně se o tomto skutku dozvěděla až z rozhodnutí o přestupcích. Uvedená kasační námitka proto není důvodná a krajský soud danou spornou právní otázku posoudil správně.
[47] S ohledem na právě uvedené je již nadbytečné se zabývat tím, zda ve vztahu k povinnosti podle odst. 35. základního povolení celní úřad uznal žalobkyni vinnou za jednání, které nastalo až po provedené kontrole. K takovému závěru dospěl v napadeném rozsudku krajský soud. Jelikož řízení o tomto přestupku nebylo řádně zahájeno, je tato otázka irelevantní. Pouze pro úplnost a nad rámec potřebného tak Nejvyšší správní soud dodává, že formulaci uvedené části I. výroku rozhodnutí o přestupcích týkající se porušení odst. 35. základního povolení považuje za nejasnou, tudíž za nesrozumitelnou. To však nic nemění na závěrech výše uvedených o tom, že řízení ohledně skutku spočívajícího v bezodkladném neoznámení přerušení provozování celnímu úřadu nebylo řádně zahájeno.
[48] Stěžovatel dále nesouhlasí se závěry krajského soudu o povinnosti uzavřít herní prostor pro nedodržení zákonem stanoveného minimálního počtu herních pozic vyplývajícího z odst. 32. základního povolení (viz jeho znění v odst. [30]).
[49] Podle § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách, v herně lze provozovat nejméně 15 povolených herních pozic technické hry.
[50] Podle § 5 zákona o hazardních hrách, provozováním hazardní hry se rozumí vykonávání činností spočívajících v uskutečňování hazardní hry se záměrem dosažení zisku, zejména příjem sázek a vkladů do hazardní hry, výplata výhry, další činnosti organizačního, finančního a technického charakteru související s uvedením hazardní hry do provozu a se zajištěním vlastního provozu, jakož i činnosti potřebné pro ukončení a vypořádání hazardní hry.
[50] Podle § 5 zákona o hazardních hrách, provozováním hazardní hry se rozumí vykonávání činností spočívajících v uskutečňování hazardní hry se záměrem dosažení zisku, zejména příjem sázek a vkladů do hazardní hry, výplata výhry, další činnosti organizačního, finančního a technického charakteru související s uvedením hazardní hry do provozu a se zajištěním vlastního provozu, jakož i činnosti potřebné pro ukončení a vypořádání hazardní hry.
[51] Zákon o hazardních hrách tedy stanoví minimální počet povolených herních pozic technické hry ve svém § 67 odst. 5. Krajský soud se jeho výkladem zabýval a mimo jiné i s odkazem na závěry vyplývající z rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka Olomouc ze dne 20. 4. 2021, č. j. 65 A 69/2019
34, dovodil, že pojem „provozovat“ užitý v citovaném § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách musí vycházet z definice „provozování hazardní hry“ zakotvené v § 5 téhož zákona. Na základě toho dále dospěl k závěru, že § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách nelze vykládat natolik úzce, jak to činí správní orgány. Ty ztotožnily provozování hazardní hry s jejím faktickým uskutečňováním. Krajský soud naopak dovodil, že provozováním hazardní hry je třeba rozumět i činnosti technického charakteru, které se zajištěním vlastního provozu hazardních her souvisí. Za takovou činnost lze považovat například odstavení herního zařízení z provozu za účelem jeho opravy.
[52] Uvedený výklad § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách ve spojení s odst. 32 základního povolení provedený krajským soudem nepovažuje Nejvyšší správní soud za správný. Význam uvedeného ustanovení zákona o hazardních hrách a v něm užitého pojmu „provozování herních pozic technické hry“ je odlišný od § 5 téhož zákona a v něm obsažené definice pojmu „provozování hazardní hry“. Tyto pojmy nelze zaměňovat, ani první definovat za použití toho druhého. Je tomu tak proto, že smyslem § 5 zákona o hazardních hrách je vymezení široké škály činností souvisejících s provozováním hazardních her, na které zákon o hazardních hrách dopadá. Naproti tomu význam § 67 zákona o hazardních hrách spočívá v nastavení podmínek (značně přísných) pro vznik a provoz heren, a to mimo jiné stanovením minimálního počtu herních pozic. Zjevnou snahou, kterou byl při formulaci tohoto posledně uvedeného ustanovení zákonodárce veden (jak lze dovodit i z důvodové zprávy k zákonu o hazardních hrách), je snaha o zamezení vzniku menších heren, které by byly ve větším počtu snáze přístupné. Takovou regulací pak má být dosaženo konečného cíle v podobě snížení celkového počtu heren. Při výkladu pojmu „provozování herní pozice technické hry“ užitého v § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách tedy nelze vycházet z definice pojmu „provozování hazardní hry“ obsaženého v jeho § 5.
[52] Uvedený výklad § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách ve spojení s odst. 32 základního povolení provedený krajským soudem nepovažuje Nejvyšší správní soud za správný. Význam uvedeného ustanovení zákona o hazardních hrách a v něm užitého pojmu „provozování herních pozic technické hry“ je odlišný od § 5 téhož zákona a v něm obsažené definice pojmu „provozování hazardní hry“. Tyto pojmy nelze zaměňovat, ani první definovat za použití toho druhého. Je tomu tak proto, že smyslem § 5 zákona o hazardních hrách je vymezení široké škály činností souvisejících s provozováním hazardních her, na které zákon o hazardních hrách dopadá. Naproti tomu význam § 67 zákona o hazardních hrách spočívá v nastavení podmínek (značně přísných) pro vznik a provoz heren, a to mimo jiné stanovením minimálního počtu herních pozic. Zjevnou snahou, kterou byl při formulaci tohoto posledně uvedeného ustanovení zákonodárce veden (jak lze dovodit i z důvodové zprávy k zákonu o hazardních hrách), je snaha o zamezení vzniku menších heren, které by byly ve větším počtu snáze přístupné. Takovou regulací pak má být dosaženo konečného cíle v podobě snížení celkového počtu heren. Při výkladu pojmu „provozování herní pozice technické hry“ užitého v § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách tedy nelze vycházet z definice pojmu „provozování hazardní hry“ obsaženého v jeho § 5.
[53] Shodný závěr vyslovil Nejvyšší správní soud také v rozsudku ze dne 28. 4. 2023, č. j. 3 As 128/2021
32 (kterým zrušil rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci, č. j. 65 A 69/2019
34, na nějž se v napadeném rozsudku odvolal krajský soud). V něm mimo jiné dovodil, že „provozováním herní pozice technické hry ve smyslu § 68 odst. 5 zákona o hazardních hrách je nutno chápat stav, kdy technická hra je funkční a připravena k okamžitému použití účastníkem hazardní hry. Krajský soud tedy pochybil, pokud za provozování herní pozice technické hry podle tohoto ustanovení považoval i přípravu technické hry do provozu, respektive dobu, kdy je nefunkční přístroj opravován.“ Přestože se citované závěry týkají § 68 odst. 5 zákona o hazardní hrách, který stanoví minimální počet herních pozic v kasinu, lze je shodně vztáhnout také na výklad § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách, který zakotvuje minimální počet herních pozic v herně (o kterou jde v souzené věci); význam obou ustanovení je obdobný, a Nejvyšší správní soud tudíž nemá důvod v nynější věci se odchýlit od závěrů vyslovených v citovaném rozsudku.
[54] S krajským soudem tak lze souhlasit pouze v tom, že zajištění opravy dočasně a krátkodobě nefunkčního technického zařízení lze podřadit pod pojem „provozování hazardní hry“ ve smyslu § 5 zákona o hazardních hrách jakožto činnosti technického charakteru, která souvisí se zajištěním provozu hazardní hry. Taková činnost však již nepředstavuje „provozování herní pozice technické hry“, jež má na mysli § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách. Tím je v souladu s výše uvedeným třeba rozumět pouze stav, kdy je herní pozice funkční a připravena k okamžitému použití účastníkem hazardní hry.
[54] S krajským soudem tak lze souhlasit pouze v tom, že zajištění opravy dočasně a krátkodobě nefunkčního technického zařízení lze podřadit pod pojem „provozování hazardní hry“ ve smyslu § 5 zákona o hazardních hrách jakožto činnosti technického charakteru, která souvisí se zajištěním provozu hazardní hry. Taková činnost však již nepředstavuje „provozování herní pozice technické hry“, jež má na mysli § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách. Tím je v souladu s výše uvedeným třeba rozumět pouze stav, kdy je herní pozice funkční a připravena k okamžitému použití účastníkem hazardní hry.
[55] Ze správního spisu přitom vyplývá (a není to sporné), že žalobkyně měla v herně Vyškov povoleno provozovat 15 herních pozic, tedy zákonem stanovený minimální počet. Dne 8. 12. 2018 při kontrole celní úřad zjistil, že 2 herní přístroje byly od 7. 12. 2018 mimo provoz. K obnovení jejich provozu došlo až dne 9. 12. 2018 v 11:00 hod. po odstranění závady. Pouze 13 herních pozic tedy bylo v době od 7. 12. 2018 do 9. 12. 2018 funkčních a připravených k okamžitému použití účastníkem hazardní hry. Tento počet herních pozic v uvedené herně nedosahoval minimálního počtu vyplývajícího z § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách. Žalobkyně tudíž měla povinnost v souladu s odst. 32. základního povolení uzavřít herní prostor již dne 7. 12. 2018. Učinila tak ale až dne 8. 12. 2018 ve 21:45 hod. po provedené kontrole celního úřadu. Tím v herně Vyškov porušila povinnost zakotvenou v odst. 32. základního povolení a naplnila skutkovou podstatu přestupku podle § 123 odst. 1 písm. f) zákona o hazardních hrách.
[56] Krajský soud v posouzení této právní otázku pochybil a dospěl k nesprávnému právnímu závěru. Nejvyšší správní soud proto korigoval jeho závěry, v nichž stěžovateli uložil, aby v dalším řízení posoudil, zda „dočasné odstavení určitého počtu (a jakého) herních pozic stále ještě představuje provozování herny ve smyslu zajištění jejího vlastního provozu“ ve smyslu § 5 zákona o hazardních hrách. Takové posouzení není stěžovatel v dalším řízení povinen provádět, neboť v napadeném rozhodnutí dospěl ve shodě s celním úřadem ke správnému závěru o tom, že žalobkyně porušila povinnost uzavřít hernu Vyškov v rozporu s § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách, protože počet funkčních herních pozic klesl pod zákonem stanovené minimum 15 herních pozic.
VI.
[57] Nejvyšší správní soud tedy přisvědčil jedné z uplatněných kasačních námitek týkajících se výkladu § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách. Naproti tomu za důvodnou nepovažoval tu část kasační stížnosti, v níž se stěžovatel bránil proti závěrům krajského soudu, podle nichž nebylo správní řízení ve vztahu porušení oznamovací povinnosti o překážce provozování herny vyplývající z výroku V. odst. 35. základního povolení řádně zahájeno. Jelikož v této posléze uvedené části napadené rozhodnutí neobstojí, jak správně dovodil i krajský soud, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl v celém rozsahu v souladu s § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. a současně korigoval závazný právní názor krajského soudu v otázce, kterou krajský soud posoudil nesprávně.
[57] Nejvyšší správní soud tedy přisvědčil jedné z uplatněných kasačních námitek týkajících se výkladu § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách. Naproti tomu za důvodnou nepovažoval tu část kasační stížnosti, v níž se stěžovatel bránil proti závěrům krajského soudu, podle nichž nebylo správní řízení ve vztahu porušení oznamovací povinnosti o překážce provozování herny vyplývající z výroku V. odst. 35. základního povolení řádně zahájeno. Jelikož v této posléze uvedené části napadené rozhodnutí neobstojí, jak správně dovodil i krajský soud, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl v celém rozsahu v souladu s § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. a současně korigoval závazný právní názor krajského soudu v otázce, kterou krajský soud posoudil nesprávně.
[58] Nejvyšší správní soud přitom vážil, zda by formálně neměl napadený rozsudek zrušit a vrátit věc krajskému soudu k dalšímu řízení. Takový postup však nepovažoval za účelný, neboť krajskému soudu by nezbylo, než zcela přejmout závazný právní názor v otázce výkladu § 67 odst. 5 zákona o hazardních hrách vyslovený v tomto rozsudku, aniž by k němu mohl uplatnit zásadní novou argumentaci. Takový postup Nejvyšší správní soud považoval za rozporný se zásadou procesní ekonomie.
[59] Při novém posouzení věci je tedy stěžovatel vázán závěry krajského soudu (v tom rozsahu, v němž je kasační soud aproboval, resp. v němž zůstaly kasační stížností a tímto rozsudkem nedotčeny), tak závěry vyslovenými v tomto rozsudku, jimiž Nejvyšší správní soud korigoval nesprávné závěry krajského soudu.
[60] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s § 120 téhož zákona. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti procesně úspěšný, nemá tedy právo na náhradu nákladů tohoto řízení. Žalobkyni jako v řízení úspěšnému účastníkovi žádné náklady podle obsahu spisu nevznikly, ani tyto neuplatnila, a proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. května 2024
Mgr. Petra Weissová
předsedkyně senátu