Možnost umisťovat v nezastavěném území záměry uvedené v § 18 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 bez jejich vymezení v územně plánovací dokumentaci je třeba chápat jako výjimku z jinak přísné ochrany nezastavěného území. Stavební úřad musí při rozhodování o umístění záměru mj. uvážit, zda konkrétní záměr nenaruší charakter území a zda zájem na jeho umístění v navržené podobě převáží nad veřejným zájmem na ochraně nezastavěného území a přírodních a dalších hodnot uvedených v § 18 odst. 4 stavebního zákona.
[13] Stěžovatelka nerozporuje, že záměr lze podřadit pod veřejnou technickou infrastrukturu ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) bod 2. stavebního zákona, kterou je v nezastavěném území možné umístit podle § 18 odst. 5 téhož zákona. Nejvyšší správní soud se proto zabýval spornou otázkou, zda územní plán obce Bystřice pod Lopeníkem tento typ záměru nevylučuje.
[14] V posuzovaném případě má být záměr umístěn na zemědělské ploše v nezastavěném území. Územní plán obce Bystřice pod Lopeníkem ve znění změny č. 1 z roku 2014 v části F.2 jako hlavní využití zemědělských ploch vymezuje zemědělskou půdu. Jako přípustné využití zemědělských ploch potom vymezuje:
- plochy zemědělské zahrnující zemědělské pozemky tříděné podle druhů, včetně polních cest, rozptýlené zeleně, mezí, teras a terénních úprav,
- nezbytná související dopravní a technická infrastruktura (včetně cyklotras),
- protierozní opatření,
- z technických opatření a staveb, které zlepší podmínky jeho využití pro účely rekreace a cestovního ruchu:
• chodníky pro pěší, cyklistické trasy,
• odpočívadla,
• prvky drobné architektury, informační tabule a zařízení.
Zemědělské plochy pak podle územního plánu není možno využít následujícími způsoby:
- všechny ostatní činnosti, které nejsou uvedeny jako hlavní a přípustné,
- všechna opatření a stavby, která by zhoršila erozní ohroženost území a odtokové poměry,
- stavby, zařízení a jiná opatření, která nejsou v souladu s charakterem plochy a mohly by negativně ovlivnit využívání plochy, zejména:
• pro vodní hospodářství,
• pro lesnictví,
• pro těžbu nerostů.
[15] Stěžovatelka v této souvislosti předně namítá, že způsob vymezení přípustného využití realizaci záměru vylučuje sám o sobě. Jiný výklad by podle stěžovatelky vedl k tomu, že by vymezení přípustných využití ztratilo smysl, a rozhodující by bylo pouze vymezení nepřípustného využití.
[16] Tomuto výkladu Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit. Z § 18 odst. 5 stavebního zákona vyplývá, že aby záměry uvedené v tomto ustanovení nebylo možné v nezastavěném území umisťovat, musí je územně plánovací dokumentace vyloučit výslovně. Pokud územní plán jako jedno z přípustných využití vymezuje nezbytnou dopravní a technickou infrastrukturu související se zemědělským využitím plochy, zároveň z toho nelze dovozovat, že jakékoliv jiné záměry vyjmenované v § 18 odst. 5 stavebního zákona jsou bez dalšího vyloučeny. To platí zejména tehdy, pokud územní plán zároveň obsahuje výčet nepřípustných způsobů využití dotčeného území, jako je tomu v posuzovaném případě.
[16] Tomuto výkladu Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit. Z § 18 odst. 5 stavebního zákona vyplývá, že aby záměry uvedené v tomto ustanovení nebylo možné v nezastavěném území umisťovat, musí je územně plánovací dokumentace vyloučit výslovně. Pokud územní plán jako jedno z přípustných využití vymezuje nezbytnou dopravní a technickou infrastrukturu související se zemědělským využitím plochy, zároveň z toho nelze dovozovat, že jakékoliv jiné záměry vyjmenované v § 18 odst. 5 stavebního zákona jsou bez dalšího vyloučeny. To platí zejména tehdy, pokud územní plán zároveň obsahuje výčet nepřípustných způsobů využití dotčeného území, jako je tomu v posuzovaném případě.
[17] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že umisťované stavby musí být podle § 18 odst. 5 stavebního zákona vždy v souladu s charakterem dotčeného nezastavěného území. Krajský soud v této souvislosti vhodně odkázal na komentář ke stavebnímu zákonu, podle kterého „[z] hlediska územního plánování je charakter území dán nikoli pouze, ale především skladbou funkčních ploch. V důsledku uplatnění výjimky z ochrany nezastavěného území podle § 18 odst. 5 stavebního zákona by v území neměly začít dominovat plochy, které v něm dosud nedominovaly. Dominanci lze přitom chápat jako takovou změnu v území, která významem nebo rozsahem podstatně ovlivňuje okolní funkční plochy. Požadovaný charakter je rámcově vyjádřen cíli a úkoly územního plánování (předpoklady udržitelného rozvoje území, komplexní pojetí rozvoje, obecně prospěšný soulad veřejných a soukromých zájmů, koordinace změn v území, ochrana a rozvoj hodnot území a krajiny…). Nesoulad s cíli a úkoly územního plánování vyvolaný umístěním staveb, zařízení nebo jiných opatření v nezastavěném území by bylo možno chápat jako nesoulad s charakterem nezastavěného území. Důraz na zachování charakteru nezastavěného území je třeba chápat jako požadavek na minimalizaci negativních vlivů umisťování staveb, zařízení nebo jiných opatření na nezastavěné území s tím, že je vždy třeba přihlížet ke konkrétním okolnostem případu.“ (Machata, P. § 18 stavebního zákona In: Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013).
[18] Při posuzování souladu záměru s charakterem nezastavěného území je tedy třeba vycházet ze skladby funkčních ploch a z cílů a úkolů územního plánování. Ochrana nezastavěného území je přitom veřejným zájmem a jedním z cílů územního plánování podle § 18 odst. 4 stavebního zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2014, čj. 5 As 161/2012-36, č. 3117/2014 Sb. NSS). Argument stěžovatelky, že v dotčeném území by mohla být umístěna třeba i jaderná elektrárna, pokud by nebyla v územním plánu výslovně vyloučena, tedy není na místě, jelikož takový záměr by byl nepochybně v rozporu s charakterem dotčeného území.
[18] Při posuzování souladu záměru s charakterem nezastavěného území je tedy třeba vycházet ze skladby funkčních ploch a z cílů a úkolů územního plánování. Ochrana nezastavěného území je přitom veřejným zájmem a jedním z cílů územního plánování podle § 18 odst. 4 stavebního zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2014, čj. 5 As 161/2012-36, č. 3117/2014 Sb. NSS). Argument stěžovatelky, že v dotčeném území by mohla být umístěna třeba i jaderná elektrárna, pokud by nebyla v územním plánu výslovně vyloučena, tedy není na místě, jelikož takový záměr by byl nepochybně v rozporu s charakterem dotčeného území.
[19] Nejvyšší správní soud na tomto místě upozorňuje, že umisťování záměrů uvedených v § 18 odst. 5 stavebního zákona bez toho, aby byly posouzeny a prověřeny v procesu pořizování a vydávání územně plánovací dokumentace, představuje určitou výjimku z jinak přísných předpisů chránících nezastavěné území před zastavěním. Stavební úřad je povinen při rozhodování o umístění takových záměrů postupovat obzvlášť obezřetně a při své úvaze o přípustnosti záměru zohlednit ochranu nezastavěného území a přírodních hodnot, jakož i další cíle a úkoly územního plánování (§ 18 a § 19 stavebního zákona). S ohledem na výjimečný charakter umísťování záměrů v nezastavěném území dle § 18 odst. 5 stavebního zákona bez jejich vymezení v územně plánovací dokumentaci je třeba též trvat na tom, aby stavební úřad zvážil, zda umisťovaný záměr je potřebný mj. i z hlediska zájmů sledovaných stavebním zákonem. Zde je tedy nutno vyhodnotit, zda potřeba umístění konkrétního záměru v nezastavěném území navrženým způsobem převáží nad veřejným zájmem na ochraně daného nezastavěného území, popř. zda není možné záměr realizovat jiným způsobem, který by byl k nezastavěnému území a hodnotám území uvedeným v § 18 odst. 4 stavebního zákona šetrnější (požadavek minimalizace zásahů do nezastavěného území). V posuzovaném případě správní orgány tuto úvahu učinily (srov. s. 7 až 9 rozhodnutí žalovaného) a stěžovatelka v tomto ohledu proti jejich závěrům nebrojí. (…)