V případě uplatnění podpory formou výkupních cen lze za uvedení zařízení do provozu ve smyslu § 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, ve spojení s cenovým rozhodnutím Energetického regulačního úřadu č. 4/2009 ze dne 3. 11. 2009, považovat i dodávku elektřiny do distribuční soustavy v rámci prvního paralelního připojení výrobny k distribuční soustavě po získání licence na výrobu elektrické energie.
[33] Podle § 5 odst. 5 zákona o cenách „[m]aximální, pevné nebo minimální ceny platí pro všechny prodávající a kupující určeného druhu zboží a jejich uplatnění mohou cenové orgány nebo místní orgány omezit dalšími věcnými, popřípadě časovými podmínkami“.
[34] V roce 2010 výkupní ceny elektřiny upravovalo cenové rozhodnutí č. 4/2009, které zároveň v bodu 1.9 obsahovalo definici dne uvedení do provozu nově zřizovaných výroben elektřiny. Při posouzení otázky, zda byla FVE DETOA uvedena do provozu v roce 2010 je nutné vycházet z tohoto právního předpisu, jelikož pokud by FVE DETOA podmínky uvedení do provozu platné v roce 2010 nesplnila, nemohla by být považována za uvedenou do provozu v roce 2010.
[35] Podle bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 platí: „U nově zřizované výrobny elektřiny nebo zdroje se uvedením do provozu rozumí den, kdy výrobce začal v souladu s rozhodnutím o udělení licence a vzniku oprávnění k výkonu licencované činnosti vyrábět a dodávat elektřinu do elektrizační soustavy při uplatnění podpory formou výkupních cen nebo kdy poprvé začal vyrábět elektřinu při uplatnění podpory formou zelených bonusů.“
[36] Rozhodnutí o udělení licence na výrobu elektřiny pro FVE DETOA ze dne 7. 12. 2010 nabylo právní moci dne 9. 12. 2010. Od 9. 12. 2010 tak je stěžovatelka držitelkou oprávnění k výrobě elektřiny ve FVE DETOA. Dne 31. 12. 2010 byl provozovatelem distribuční soustavy, společností ČEZ Distribuce, a. s., pod Č. 4120510776 vystaven „Protokol o splnění technických podmínek pro uvedeni výrobny do provozu s distribuční soustavou ČEZ Distribuce, a. s. zdroj do 100 kW“, a to s účinky od 29. 12. 2010. Protokol byl vydán na základě žádosti výrobce o první paralelní připojení výrobny k síti.
[37] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s argumentací předestřenou stěžovatelkou v kasační stížnosti, podle níž slovní spojení „při uplatnění podpory formou výkupních cen“ a „při uplatnění podpory formou zelených bonusů“ užitá v bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 pouze stanoví, jaké podmínky uvedení výroben do provozu musí být splněny v rámci daného způsobu podpory výroby elektrické energie z obnovitelných zdrojů, tj. buď při uplatnění podpory formou výkupních cen, nebo zelených bonusů. Zatímco tedy v případě, kdy výrobce bude uplatňovat nárok na podporu formou výkupních cen, bude dnem uvedení výrobny do provozu den, kdy výrobce začal v souladu s licencí na výrobu elektřiny vyrábět elektřinu a dodávat ji do elektrizační soustavy, v případě zvolení podpory formou zelených bonusů bude dnem uvedení výrobny do provozu den, kdy výrobce začal v souladu s licencí na výrobu elektřiny vyrábět elektřinu.
[38] Výklad provedený žalovanou a městským soudem by fakticky rozšířil okruh podmínek, které by výrobna elektřiny musela splnit, aby mohla být považována za uvedenou do provozu v roce 2010, a to aby vyráběná elektřina byla změřena (tj. byla by nutná instalace elektroměru) a došlo k jejímu výkupu na základě smluvního vztahu mezi výrobcem a provozovatelem distribuční soustavy o odkupu vyrobené elektřiny. Podmínku výroby a dodávání elektřiny je ovšem možné splnit i jiným způsobem.
[38] Výklad provedený žalovanou a městským soudem by fakticky rozšířil okruh podmínek, které by výrobna elektřiny musela splnit, aby mohla být považována za uvedenou do provozu v roce 2010, a to aby vyráběná elektřina byla změřena (tj. byla by nutná instalace elektroměru) a došlo k jejímu výkupu na základě smluvního vztahu mezi výrobcem a provozovatelem distribuční soustavy o odkupu vyrobené elektřiny. Podmínku výroby a dodávání elektřiny je ovšem možné splnit i jiným způsobem.
[39] V rozsudku ze dne 9. 3. 2017, sp. zn. 32 Cdo 1051/2015, dospěl Nejvyšší soud k závěru, že podmínka dodávání elektřiny do elektrizační soustavy podle bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 nemůže být splněna jednáním, které není v souladu s právem: „Splnění předpokladu realizace dodávek energie do elektrizační soustavy rozhodně není možno chápat jen technicky, jak prosazuje dovolatelka, nýbrž též v právním smyslu; musí jít o dodávky, které jsou realizovány v souladu s právem, nikoliv bez právního titulu či dokonce protiprávně. Dodávání elektřiny do elektrizační soustavy z povahy věci nutně vyžaduje souhlas a součinnost jejího provozovatele; ten by jen stěží mohl řádně plnit své funkce vymezené v § 25 odst. 1 energetického zákona, kdyby jakýkoliv subjekt připojený toliko pro odběr mohl bez jeho vědomí a souhlasu do sítě elektřinu i dodávat. Nemůže proto jít o faktické dodávky bez náležitého připojení k dodávkám do soustavy. Dodávky bez uzavřené smlouvy jsou § 52 energetického zákona výslovně zakázány a jejich realizace je tudíž protiprávní.“
[40] Nejvyšší soud dále shledal, že: „Započetí s dodávkami elektřiny do elektrizační soustavy v průběhu určitého kalendářního roku, zakotvené jako podmínka aplikace cenového předpisu stanovícího výkupní ceny elektřiny pro tento kalendářní rok, je zcela logickým předpokladem podpory formou určitých výkupních cen, majícím oporu v zákoně. Hovoří-li zákon č. 180/2005 Sb. o výkupu vyrobené elektrické energie a uplatňuje-li dovolatelka nárok na určité výkupní ceny, nelze rozumně vycházet z toho, že by se tento výkup mohl realizovat bez současného prodeje z její strany a tedy bez dodávek této energie subjektu, který elektřinu vykupuje. Jak požadavek dodávání energie do sítě, tak požadavek, aby se tak dělo na základě licence, je v souladu se zněním a účelem zákona č. 180/2005 Sb. a tvoří s ním logický a přirozeně provázaný celek. Bod 1.9 cenového rozhodnutí ERÚ č. 4/2009 tak ve skutečnosti žádné nové povinnosti nezakládá. Vyjadřuje v rovině cenové regulace, že k výkupu energie je třeba energii dodávat a je tak třeba činit legálně, a promítá v ní znění zákona plně v souladu s jeho smyslem. Jedná se tudíž spíše o technickou specifikaci stavu, v němž lze výrobnu považovat za uvedenou do provozu pro účely uplatnění podpory formou výkupních cen.“
[40] Nejvyšší soud dále shledal, že: „Započetí s dodávkami elektřiny do elektrizační soustavy v průběhu určitého kalendářního roku, zakotvené jako podmínka aplikace cenového předpisu stanovícího výkupní ceny elektřiny pro tento kalendářní rok, je zcela logickým předpokladem podpory formou určitých výkupních cen, majícím oporu v zákoně. Hovoří-li zákon č. 180/2005 Sb. o výkupu vyrobené elektrické energie a uplatňuje-li dovolatelka nárok na určité výkupní ceny, nelze rozumně vycházet z toho, že by se tento výkup mohl realizovat bez současného prodeje z její strany a tedy bez dodávek této energie subjektu, který elektřinu vykupuje. Jak požadavek dodávání energie do sítě, tak požadavek, aby se tak dělo na základě licence, je v souladu se zněním a účelem zákona č. 180/2005 Sb. a tvoří s ním logický a přirozeně provázaný celek. Bod 1.9 cenového rozhodnutí ERÚ č. 4/2009 tak ve skutečnosti žádné nové povinnosti nezakládá. Vyjadřuje v rovině cenové regulace, že k výkupu energie je třeba energii dodávat a je tak třeba činit legálně, a promítá v ní znění zákona plně v souladu s jeho smyslem. Jedná se tudíž spíše o technickou specifikaci stavu, v němž lze výrobnu považovat za uvedenou do provozu pro účely uplatnění podpory formou výkupních cen.“
[41] Stěžovatelka namítá, že podmínku „vyrábět a dodávat elektřinu do elektrizační soustavy“ lze splnit již realizací prvního paralelního připojení výrobny, při kterém dochází k ověření funkčnosti elektrárny, jehož součástí je také k vyrobení a dodání elektřiny do sítě. Podle komentáře k § 52 energetického zákona první paralelní připojení představuje legální neměřenou dodávku elektřiny do distribuční soustavy v rámci odzkoušení provozu výroby: „Jestliže měřicí zařízení nebylo instalováno, nesmí být dodávka realizována, ledaže si to provozovatel přenosové soustavy či provozovatel distribuční soustavy na straně jedné a zákazník, výrobce elektřiny nebo provozovatel distribuční soustavy výslovně ujednali. V praxi k takovým ujednáním dochází (na základě Pravidla provozování distribuční soustavy) zejména v procesu prvního paralelního připojení výrobny k distribuční soustavě, jehož součástí je také uskutečnění legální neměřené dodávky elektřiny do distribuční soustavy v rámci odzkoušení provozu výrobny.“ (Eichlerová, K.; a kol. Energetický zákon: komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2016, § 52).
[42] První paralelní připojení tedy nepředstavuje neoprávněnou dodávku elektřiny do elektrizační soustavy, což skutkové okolnosti posuzovaného případu odlišuje od případu posuzovaného Nejvyšším soudem ve věci sp. zn. 32 Cdo 1051/2015. V daném případě Nejvyšší soud posuzoval situaci, kdy první paralelní připojení v roce 2010 vůbec neproběhlo a dovolatelka byla v 2010 připojena k distribuční soustavě jen za účelem odběru, nikoli dodávek elektrické energie.
[42] První paralelní připojení tedy nepředstavuje neoprávněnou dodávku elektřiny do elektrizační soustavy, což skutkové okolnosti posuzovaného případu odlišuje od případu posuzovaného Nejvyšším soudem ve věci sp. zn. 32 Cdo 1051/2015. V daném případě Nejvyšší soud posuzoval situaci, kdy první paralelní připojení v roce 2010 vůbec neproběhlo a dovolatelka byla v 2010 připojena k distribuční soustavě jen za účelem odběru, nikoli dodávek elektrické energie.
[43] Ve věci také nelze vycházet z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2017, čj. 2 As 151/2017-29, na který odkazuje v kasační stížnosti stěžovatelka, podle kterého v případě bioplynové stanice „rozhodným kritériem pro určení tarifu vyplácené podpory − zeleného bonusu − (§ 3 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání obnovitelných zdrojů) je schopnost bioplynové stanice vyrábět elektřinu z bioplynu jako obnovitelného zdroje energie.“ Uvedený rozsudek se vztahoval k jinému cenovému rozhodnutí Energetického regulačního úřadu (č. 7/2011) a předmětem posouzení bylo, zda mohla být bioplynová stanice považována za uvedenou do provozu, pokud vyráběla elektřinu z konvenčního zdroje, tj. nikoliv podporovaným způsobem.
[44] Nejvyšší správní soud však považuje za nutné přihlédnout také ke stanovisku Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010, označeném jako „Uvedení obnovitelného zdroje energie do provozu a přiznání nároku na podporu“. Podle tohoto stanoviska z bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 vyplývá, že „za den uvedení výrobny do provozu, pro účely stanovení rozhodného dne pro přiznání podpory (povinný výkup nebo zelený bonus) v souladu s odstavcem 1.9. cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 4/2009, lze označit pozdější z termínů ‚účinná‘ licence na výrobu elektřiny a datum paralelního připojení výrobny k distribuční soustavě, které se dokumentuje vystavením Protokolu o splnění technických podmínek pro uvedení výrobny do provozu s distribuční soustavou PDS.“ Podmínka vyrábět a dodávat elektřinu ve smyslu bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 by tedy byla splněna již realizací prvního paralelního připojení poté, co provozovatel výrobny získal příslušnou licenci pro výrobu elektrické energie.
[45] Stanovisko Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010 představuje formu autentického výkladu právního předpisu, jelikož Energetický regulační úřad je orgánem, který na základě zákonného zmocnění cenové rozhodnutí č. 4/2009 vydal. Autentickým výkladem je podle literatury (např. Večeřa, M.; Dostálová, J.; Harvánek, J.; Houbová, D. Základy teorie práva. Brno : Masarykova univerzita, 2004, s. 65) takový výklad, který podává ten orgán veřejné moci, který vydal předpis, jehož součástí je vykládaná právní norma. Autentický výklad může být součástí pramene práva, který orgán veřejné moci vydal, a to např. v podobě definice obsažené v zákoně. Jen v takovém případě je obecně právně závazný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 2 Afs 51/2009–85, č. 1987/2010 Sb. NSS).
[45] Stanovisko Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010 představuje formu autentického výkladu právního předpisu, jelikož Energetický regulační úřad je orgánem, který na základě zákonného zmocnění cenové rozhodnutí č. 4/2009 vydal. Autentickým výkladem je podle literatury (např. Večeřa, M.; Dostálová, J.; Harvánek, J.; Houbová, D. Základy teorie práva. Brno : Masarykova univerzita, 2004, s. 65) takový výklad, který podává ten orgán veřejné moci, který vydal předpis, jehož součástí je vykládaná právní norma. Autentický výklad může být součástí pramene práva, který orgán veřejné moci vydal, a to např. v podobě definice obsažené v zákoně. Jen v takovém případě je obecně právně závazný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 2 Afs 51/2009–85, č. 1987/2010 Sb. NSS).
[46] Jelikož dotčené stanovisko není součástí cenového rozhodnutí č. 4/2009, nelze mu připisovat obecnou právní závaznost. Při interpretaci bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 je však třeba k němu přihlížet, jelikož svědčí o účelu a smyslu tohoto ustanovení. Ačkoliv Energetický regulační úřad získal výslovné zmocnění ke zveřejňování výkladových stanovisek k ustanovením právních předpisů v oblasti jeho působnosti [§ 17e odst. 1 písm. d) energetického zákona] až s účinností od 18. 8. 2011, stanovisko lze vnímat jako součást jeho pravomoci stanovovat výkupní ceny podle § 6 zákona o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie. Pravomoc vydávat neformální výkladová stanoviska souvisí s normotvornou pravomocí a nevyžaduje zvláštní zákonné zmocnění. Nejedná se tedy v žádném případě o „anonymní článek“, jak tvrdí ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaná, ale o stanovisko ústředního orgánu státní správy k právnímu předpisu, který vydal na základě zákonného zmocnění.
[47] V této souvislosti také nelze přehlédnout, že Energetický regulační úřad vydal dne 19. 2. 2018 výkladové stanovisko, které v návaznosti na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2018, čj. 9 As 333/2016-102, v plném rozsahu potvrzuje závěry uvedené ve stanovisku ze dne 27. 10. 2010 a Energetický regulační úřad zde výslovně uvedl, že za datum uvedení výrobny do provozu v roce 2010 lze označit datum paralelního připojení výrobny s platnou licencí do distribuční soustavy.
[48] Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené konstatuje, že podmínku „vyrábět a dodávat elektřinu do elektrizační soustavy“ podle bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 bylo možné naplnit také realizací prvního paralelního připojení výrobny do elektrizační soustavy.
[48] Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené konstatuje, že podmínku „vyrábět a dodávat elektřinu do elektrizační soustavy“ podle bodu 1.9 cenového rozhodnutí č. 4/2009 bylo možné naplnit také realizací prvního paralelního připojení výrobny do elektrizační soustavy.
[49] Důvodná je v této souvislosti také námitka, že stanovisko Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010 založilo legitimní očekávání stěžovatelky. Princip ochrany tzv. legitimního očekávání je v judikatuře soudů České republiky v čele s Ústavním soudem uznáván jako součást souboru základních principů demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jakkoli jeho obsah a projevy – zejména v oboru práva ústavního v jurisprudenci Ústavního soudu – nelze označit za ustálené (blíže viz Langášek, T. Ochrana legitimního očekávání v judikatuře Ústavního soudu. Sborník z konference PF MU Dny práva 2008). Tento princip je v oboru správního práva úzce spojen s principy ochrany právní jistoty, spravedlivosti a předvídatelnosti aktů veřejné moci a důvěry v ně a s principem zákazu libovůle [srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, N 109/77 SbNU 577, č. 177/2015 Sb., podle kterého: „Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Závazky a sliby, které na sebe stát vezme vůči jednotlivcům, by měly být dodržovány (princip legitimního očekávání).“].
[50] V rozsudku ze dne 27. 4. 2017, čj. 4 As 86/2016-38, Nejvyšší správní soud shledal: „Ideovým základem konceptu ochrany legitimního očekávání je přesvědčení, že ti, kdo jednají v oprávněné důvěře v existující právo, resp. v právo, jak se jim s přihlédnutím k okolnostem a dobré víře obsahově jeví, by neměli být zklamáni ve svých očekáváních, že v souladu s právem jednají a že jejich jednání také právo demokratického právního státu nakonec poskytne svou ochranu. V nejtypičtější podobě se ochrana legitimního očekávání, ve vazbě na ochranu právní jistoty, v oboru správního práva upíná k vázanosti správy vlastní ustálenou správní praxí, ustáleným výkladem procesních i hmotných právních pravidel, veřejně deklarovanou politikou v mezích správního uvážení, interní výkladovou či aplikační směrnicí, anebo k závaznosti konkrétního a kvalifikovaného ujištění o právu či procesním postupu, poskytnutého orgánem veřejné moci adresátu jeho správy.“
[50] V rozsudku ze dne 27. 4. 2017, čj. 4 As 86/2016-38, Nejvyšší správní soud shledal: „Ideovým základem konceptu ochrany legitimního očekávání je přesvědčení, že ti, kdo jednají v oprávněné důvěře v existující právo, resp. v právo, jak se jim s přihlédnutím k okolnostem a dobré víře obsahově jeví, by neměli být zklamáni ve svých očekáváních, že v souladu s právem jednají a že jejich jednání také právo demokratického právního státu nakonec poskytne svou ochranu. V nejtypičtější podobě se ochrana legitimního očekávání, ve vazbě na ochranu právní jistoty, v oboru správního práva upíná k vázanosti správy vlastní ustálenou správní praxí, ustáleným výkladem procesních i hmotných právních pravidel, veřejně deklarovanou politikou v mezích správního uvážení, interní výkladovou či aplikační směrnicí, anebo k závaznosti konkrétního a kvalifikovaného ujištění o právu či procesním postupu, poskytnutého orgánem veřejné moci adresátu jeho správy.“
[51] Legitimní očekávání tedy nezakládá pouze ustálená správní praxe, ale může jej založit i jiná forma jednání správního orgánu, která v adresátech veřejné správy vyvolá očekávání, že jednají v souladu s právem, a že jejich jednání bude poskytnuta právní ochrana. V posuzovaném případě stanovisko Energetického regulačního úřadu ze dne 27. 10. 2010 vyvolalo ve svých adresátech očekávání, že pokud bude do konce roku 2010 provedeno první paralelní připojení výrobny elektřiny při současném získání platné licence, budou mít nárok na výkup elektřiny za příslušnou cenu, na čemž s ohledem na výše uvedené nic nemění ani skutečnost, že Energetický regulační úřad neměl v době vydání stanoviska výslovné zákonné zmocnění tato stanoviska vydávat. Stěžovatelka tedy měla legitimní očekávání, že splnila podmínky pro uvedení FVE DETOA do provozu v roce 2010. Pokud se stěžovatelka tímto stanoviskem řídila, nemůže být za toto jednání postihnuta ze strany jiného orgánu, který je však součástí téže státní moci, za spáchání jiného správního deliktu. (…)