[14] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Dle § 17 odst. 1 s. ř. s. „[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“.
[15] Na základě výše uvedeného je zřejmé, že různé senáty Nejvyššího správního soudu vyložily odlišně judikaturu Ústavního soudu a následně odlišně posoudily právní otázku, zda musí osoba, která má být ustanovena opatrovníkem účastníka ve správním řízení, se svým ustanovením souhlasit. Rozšířený senát tak uzavřel, že se jedná o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s., a je tedy dána jeho pravomoc v dané věci rozhodovat.
[16] První otázkou, kterou se rozšířený senát zabýval, je aplikovatelnost závěrů již citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 27/2000 na institut opatrovnictví upravený ve správním řádu. Dle uvedeného nálezu nelze v občanském soudním řízení ustanovit obec opatrovníkem účastníka řízení proti jejímu souhlasu, neboť v takovém případě nejde o výkon funkce veřejnoprávního orgánu místní veřejné správy, ale o výkon funkce plynoucí z toho, že obec je právnickou osobou, tedy osobou soukromoprávní.
[17] Institut opatrovnictví je ve správním řádu zakotven v § 32 odst. 4, dle kterého
„[o]patrovníkem správní orgán ustanoví toho, u koho je osoba, jíž se opatrovník ustanovuje, v péči, anebo jinou vhodnou osobu. Tato osoba je povinna funkci opatrovníka přijmout, pokud jí v tom nebrání závažné důvody. Účastníku, který v očekávání vlastní nezpůsobilosti právně jednat projevil vůli, aby se určitá osoba stala jeho opatrovníkem, ustanoví správní orgán opatrovníkem s jejím souhlasem osobu označenou za opatrovníka v předběžném prohlášení. Opatrovníkem nelze ustanovit osobu, o níž lze mít důvodně za to, že má takový zájem na výsledku řízení, který odůvodňuje obavu, že nebude řádně hájit zájmy opatrovance.“
[18] Oproti tomu dle § 29 odst. 4 o. s. ř. „[o]patrovníkem podle odstavců 1 až 3 soud jmenuje zpravidla osobu blízkou, případně jinou vhodnou osobu, nebrání-li tomu zvláštní důvody. Advokáta lze jmenovat opatrovníkem, jen jestliže jím nemůže být jmenován někdo jiný. Jinou osobu než advokáta lze jmenovat opatrovníkem, jen jestliže s tím souhlasí. Nerozhodl-li soud jinak, opatrovník ustanovený podle odstavců 1 až 3 vystupuje v řízení před soudem prvního stupně, v odvolacím a v dovolacím řízení.“
[19] Z výše uvedeného znění zákonů jednoznačně vyplývá, že institut opatrovnictví je pro jednotlivá řízení upraven odlišně. Zatímco v občanském soudním řízení se souhlas opatrovníka výslovně vyžaduje, ve správním řízení je naopak stanoveno, že ustanovená osoba je povinna funkci opatrovníka přijmout, pokud jí v tom nebrání závažné důvody. Tato rozdílná konstrukce se odráží také v následných krocích jednotlivých orgánů. Soud v občanském soudním řízení, pokud není osoby blízké, případně jiné vhodné osoby, může účastníkovi ustanovit opatrovníka z řad advokátů. Tímto je v občanském soudním řízení stanoven určitý „univerzální“ opatrovník, který nastupuje, pokud není osoby vhodnější, která by s ustanovením souhlasila. Občanský soudní řád také obsahuje následnou úpravu řešící odměnu a náhradu hotových výdajů advokáta (§ 140 odst. 2 o. s. ř.). Účelem této vnitřně komplexní konstrukce je poskytnout všem osobám opatrovníka
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
k ochraně jejich práv, bez ohledu na počet osob blízkých či osob se zájmem se v dané věci osobně angažovat.
[20] V případě správního řízení zákonodárce zvolil rozdílnou posloupnost osob vhodných pro ustanovení opatrovníkem. Správní orgán jmenuje opatrovníkem primárně toho, u koho je osoba, jíž se opatrovník ustanovuje, v péči, následně jinou vhodnou osobu. Vzhledem k tomu, že se souhlas osoby nevyžaduje, správní řád oproti občanskému soudnímu řádu nezná „univerzálního“ opatrovníka. Pokud by byl přes text zákona souhlas ustavovaných osob vyžadován, jednalo by se o úpravu, která by v určitých případech nebyla fakticky způsobilá zajistit ustanovení opatrovníka. Zejména u osamělých a nemajetných osob by bylo složité, ne-li nemožné, nalézt osobu, která by bez nároku na odměnu dobrovolně tuto roli plnila.
[21] Dle názoru rozšířeného senátu se tak v případě úpravy institutu opatrovnictví ve správním řízení jedná o úpravu záměrně odlišnou jak v okruhu potenciálně ustanovovaných osob, tak i ve své konstrukci oproti úpravě tohoto institutu v občanském soudním řízení. Výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 27/2000 zabývající se občanským soudním řízením tak vzhledem k odlišné právní úpravě ve správním řádu na nyní posuzovanou otázku nedopadá.
[22] Tomu, že se jedná o jedno z možných zákonných řešení a o záměr upravit odlišně způsob určení opatrovníka, nasvědčuje i rozdílné znění § 26 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, dle kterého „[z]ástupcem ustanoví správce daně toho, u koho je osoba, jíž se zástupce ustanovuje, v péči, anebo jinou vhodnou osobu. Rozhodnutí o ustanovení zástupce může správce daně vydat jen s předchozím souhlasem předpokládaného zástupce. Nelze-li takto ustanovit zástupce, navrhne jej ze seznamu daňových poradců Komora daňových poradců na vyžádání správce daně, a to do 30 dnů od vyžádání; předchozí souhlas se u zástupce navrženého Komorou daňových poradců nevyžaduje.“
[23] Rovněž lze poukázat na to, že při přípravě nového správního řádu byl jeho tvůr-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
správních
řízení oproti
cům a zákonodárci citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 27/2000 znám, a pokud by byli toho názoru, že je třeba jej aplikovat i na správní řízení, jistě by to promítli výslovně do znění příslušných ustanovení správního řádu, jako například ve výše citovaném ustanovení daňového řádu. To však neučinili. Záměr zákonodárce odlišit institut opatrovnictví ve správním řádu spatřuje rozšířený senát ve větší typové jednoduchosti a neformálnosti řízením vedeným před soudy, která nevyžadují zpravidla ingerenci advokáta, a s tím související požadavek na šetrnost při vynakládání prostředků z veřejných rozpočtů.
[24] Rozšířený senát se dále neztotožňuje s úvahou městského soudu, podle níž sám fakt, že určitá osoba se svým ustanovením do funkce opatrovníka nesouhlasí, automaticky znamená, že tato osoba ani nemůže být pro výkon této funkce osobou vhodnou, neboť zde není předpoklad řádného výkonu této funkce. Bylo by pochopitelně ideální, kdyby správní orgán disponoval ještě před tím, než účastníku řízení opatrovníka ustanoví, souhlasem osoby zamýšlené pro tuto funkci, nicméně stěžovateli lze dát za pravdu, že není povinen si takový souhlas obstarávat ani předem, ani zpětně, neboť souhlas není podmínkou k ustanovení určité osoby opatrovníkem účastníka správního řízení. Opačný výklad by znamenal jednoduchou cestu, jak obcházet zákonem stanovenou povinnost se této funkce ujmout, a tak zcela relativizovat konkrétní příkaz zákonodárce. Osoba, která s ustanovením nesouhlasí, má zákonem stanovené prostředky obrany proti tomuto ustanovení, pokud prokáže, že není vhodnou osobou pro tuto funkci, nebo že jsou zde vážné důvody, které jí v tom brání. Stejně tak ukáže-li se skutečně, že opatrovník nehájí řádně zájmy opatrovance, je možné jeho ustanovení na základě § 32 odst. 7 správního řádu zrušit.
[25] Konkrétně při ustanovování obce opatrovníkem svému občanovi i proti jejímu souhlasu je nutné přihlédnout k poslání obce, která není právnickou osobou soukromého práva, a také k samotnému smyslu institutu opatrovníka, jímž je ochrana práv a zájmů
účastníka (mj.) neznámého pobytu. Ten tuto možnost sám nemá, neboť se mu nedaří doručovat a o vedeném řízení tak pravděpodobně vůbec neví (srov. shora citovaný rozsudek čj. 9 As 109/2011-44).
[26] Smyslem a účelem existence obce jako veřejnoprávní korporace je pečovat o své občany. Proto v případě, že není jiné vhodné osoby, je povinností obce poskytnout osobě neznámého pobytu, jež je občanem obce, alespoň základní procesní ochranu. V opačném případě by totiž v mnoha případech nebylo možné nalézt vhodnou osobu k ustanovení opatrovníkem. V tomto ohledu se nelze ztotožnit s dřívější praxí správních orgánů, které ustanovovaly vlastní pracovníky, což je praxe opakovaně odmítaná Ústavním soudem pro střet loajality ustanoveného pracovníka ke svému zaměstnavateli na jedné straně a povinnosti hájit práva opatrovance na druhé straně (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 322/2000, č. 150/2001 Sb. ÚS, a ze dne 7. 8. 2007, sp. zn. II. ÚS 1090/07, č. 124/2007 Sb. ÚS).
[27] Rozšířený senát považuje za vhodné rovněž poukázat na úpravu ustanovení obce opatrovníkem v občanském zákoníku z roku 2012, ač si je vědom, že na věc by dopadala úprava občanského zákoníku z roku 1964. Dle § 471 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012 „[s]oud jmenuje opatrovníkem osobu, kterou navrhl opatrovanec. Není-li to možné, jmenuje soud opatrovníkem zpravidla příbuzného nebo jinou osobu opatrovanci blízkou, která osvědčí o opatrovance dlouhodobý a vážný zájem a schopnost projevovat jej i do budoucna. Není-li možné ani to, jmenuje soud opatrovníkem jinou osobu, která splňuje podmínky pro to, aby se stala opatrovníkem, nebo veřejného opatrovníka podle jiného zákona.“ Je tedy zřejmé, že zákonná úprava s obcí jako jedním z možných opatrovníků počítá, její zařazení na poslední místo ve výčtu § 471 odst. 2 však spíše svědčí o tom, že by měla být ustanovena až v případě, kdy není možné jmenovat opatrovníkem jinou osobu.
[28] Dle odstavce 3 téhož ustanovení „[z]působilost být veřejným opatrovníkem má obec, kde má opatrovanec bydliště, anebo právnická osoba zřízená touto obcí
k plnění úkolů tohoto druhu; jmenování veřejného opatrovníka podle jiného zákona není vázáno na jeho souhlas“. Ačkoliv občanský zákoník z roku 2012 existenci opatrovnického zákona předpokládá, nebyl dosud přijat. Do doby, než bude opatrovnický zákon přijat, platí přechodné ustanovení § 3033 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012, které stanoví, že „[d]okud jiný právní předpis nestanoví něco jiného, přechází opatrovnictví podle § 468 na obec, na jejímž území má opatrovanec bydliště“. Z právní úpravy tedy plyne, že souhlasu obce s ustanovením opatrovníkem dle občanského zákoníku z roku 2012 není třeba. Tento závěr potvrzuje i skutečnost, že v souvislosti s přijetím občanského zákoníku z roku 2012 bylo mimo jiné novelizováno i obecní zřízení, podle jehož nového § 149b odst. 3 „[v]ýkon funkce veřejného opatrovníka podle občanského zákoníku obcí je výkonem přenesené působnosti“. Zákonodárce touto úpravou vyřešil i nejednoznačné závěry judikatury v otázce, o jakou působnost obce se při výkonu opatrovnictví jedná (kromě výše uvedeného nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 27/2000 srovnej i nález ze dne 10. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 995/07, č. 9/2007 Sb. ÚS). Dlužno dodat, že na výkon přenesené působnosti obdrží obce příspěvek ze státního rozpočtu.
[29] Pokud jde o význam údaje o trvalém pobytu, nelze souhlasit s tvrzením žalobce, že trvalé bydliště nezakládá mezi občanem a obcí žádný, resp. že zakládá jen formální vztah. Trvalé bydliště je sice primárně údajem evidenčním, avšak společně s českým státním občanstvím zakládá občanství obce (§ 16 odst. 1 obecního zřízení). Z tohoto občanství pak vyplývá řada práv a povinností včetně ústavou zaručeného aktivního a pasivního volebního práva do příslušného obecního zastupitelstva, právo hlasovat v místním referendu, vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva atd. (§ 16 odst. 2 obecního zřízení). Na druhé straně na samotnou existenci tohoto vztahu nemá vliv, že občan svá práva nevyužívá.
IV. Shrnutí a závěr
[30] Rozšířený senát tedy na základě výše uvedených argumentů dospěl k závěru, že
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
Statutární město Teplice proti Českému telekomunikačnímu úřadu o ustanovení opat- *) S účinností od 1. 1. 2014 byl § 32 odst. 4 změnen zákonem č. 303/2013 Sb.