4 As 333/2021- 30 - text
4 As 333/2021-34
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Petry Weissové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: Albert Česká republika, s.r.o., se sídlem Radlická 520/117, Jinonice, Praha 5, zast. Mgr. Renatou Hrdličkovou Fíkovou, advokátkou, se sídlem Medunova 2947/1, Praha 5, proti žalované: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Květná 15, Brno, proti rozhodnutí žalované ze dne 4. 12. 2019, č. j. SZPI/AN748
107/2018, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 8. 2021, č. j. 30 A 18/2020
126,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaná je povinna uhradit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 3.400 Kč, k rukám její zástupkyně Mgr. Renaty Hrdličkové Fíkové, advokátky, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
[1] Státní zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Brně (dále jen „inspektorát“), rozhodnutím ze dne 29. 5. 2019, č. j. SZPI/AN748
104/2018, uznala žalobkyni vinnou ze 43 přestupků a uložila jí pokutu ve výši 1.900.000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1.000 Kč a náklady laboratorního rozboru potravin ve výši 3.330 Kč.
[2] Žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítla odvolání žalobkyně a rozhodnutí inspektorátu potvrdila.
II.
[3] Proti napadenému rozhodnutí se žalobkyně bránila žalobou u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), který v záhlaví označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) zrušil rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
[4] Krajský soud poukázal na to, že inspektorát uložil žalobkyni pokutu již před vydáním nyní přezkoumávaného rozhodnutí (ze dne 29. 5. 2019), a to rozhodnutím ze dne 17. 5. 2019, č. j. SZPI/AV737
64/2019. Žalovaná se dle krajského soudu dopustila nezákonnosti tím, že odmítla při ukládání pokuty v nynějším řízení zohlednit absorpční zásadu.
[5] Za lichou krajský soud označil argumentaci žalované, že je nutné, aby přestupky v souběhu měly stejné skutkové podstaty, nebo že absorpci může zohlednit pouze u přestupků projednávaných ve společném řízení, a odkázal v tomto ohledu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2020, č. j. 9 As 299/2019
43. Žalovaná dle krajského soudu rovněž špatně vykládá okamžik, ke kterému se souběh posuzuje. Krajský soud nedal za pravdu ani tomu, že by aplikaci absorpční zásady bránila místní příslušnost jednotlivých inspektorátů, neboť v projednávané věci projednával všechny přestupky týž inspektorát. Ten tedy musel o souběhu přestupků vědět, nadto jej na něj upozornila sama žalobkyně.
[6] V otázce aplikace absorpční zásady však krajský soud neshledal důvodnou žalobní námitku vztahující se k rozhodnutí o spáchání přestupků žalobkyní ze dne 10. 1. 2020, jež následovalo rozhodnutí, o něž jde v souzené věci. Krajský soud upozornil na to, že z logiky věci inspektorát nemohl v dřívějším rozhodnutí zohlednit to později vydané. Porušení absorpční zásady tedy dovodil krajský soud pouze ve vztahu k dřívějšímu rozhodnutí inspektorátu.
[7] Ke zbylým žalobním námitkám krajský soud uvedl, že žalobkyně mohla požádat o provedení ústního jednání podle § 80 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), což však neučinila. Nařízení ústního jednání ale není povinnou náležitostí přestupkového řízení. K návrhu na výslechy svědků krajský soud dodal, že je žalobkyně učinila až v odvolání, a to pouze velmi obecným způsobem. Krajský soud také připomněl, že žalobkyni tížilo důkazní břemeno stran prokázání liberačních důvodů, které však neunesla, neboť neprokázala, že by vynaložila nadstandartní úsilí, aby pochybením, jež ji byla kladena za vinu, předešla. Následně se krajský soud vypořádal s jednotlivými námitkami, které žalobkyně vznesla ve vztahu k jednotlivým přestupkům, z jejichž spáchání byla žalobkyně shledána vinnou, tyto však již neshledal důvodnými.
[7] Ke zbylým žalobním námitkám krajský soud uvedl, že žalobkyně mohla požádat o provedení ústního jednání podle § 80 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), což však neučinila. Nařízení ústního jednání ale není povinnou náležitostí přestupkového řízení. K návrhu na výslechy svědků krajský soud dodal, že je žalobkyně učinila až v odvolání, a to pouze velmi obecným způsobem. Krajský soud také připomněl, že žalobkyni tížilo důkazní břemeno stran prokázání liberačních důvodů, které však neunesla, neboť neprokázala, že by vynaložila nadstandartní úsilí, aby pochybením, jež ji byla kladena za vinu, předešla. Následně se krajský soud vypořádal s jednotlivými námitkami, které žalobkyně vznesla ve vztahu k jednotlivým přestupkům, z jejichž spáchání byla žalobkyně shledána vinnou, tyto však již neshledal důvodnými.
[8] Krajský soud se vyjádřil i k namítané otázce zavinění. Upozornil na to, že odpovědnost žalobkyně za předmětné přestupky je objektivní (odpovědnost za následek), tudíž se nezkoumá zavinění. Její požadavek na zohlednění nedbalosti při posuzování přestupků tak nebyl na místě. Ve prospěch žalobkyně nelze podle krajského soudu zohlednit ani to, že k prokazatelnému poškození spotřebitele ve zdravotní rovině nedošlo, neboť u žádného ze spáchaných přestupků zákon následek v podobě poškození zdraví nepředpokládá. Za polehčující okolnost podle krajského soudu nebylo možno považovat to, že se žalobkyně některých přestupků dopustila pouze na jedné ze svých prodejen; je totiž povinna zajistit odpovídající kvalitu na všech prodejnách. Naproti tomu dal krajský soud žalobkyni za pravdu v tom, že byť zákon (spolu s komunitárním právem) stanovuje přípustné hodnoty syntetických barviv v potravinách (jejichž nedodržení je přestupkem), nelze a priori tvrdit, jak to učinila žalovaná, že zvýšené množství barviv automaticky znamená ohrožení lidského života. Z uvedeného důvodu krajský soud uložil žalované se uvedenou otázkou v dalším řízení také zabývat. K návrhu na moderaci trestu pak krajský soud dodal, že s ohledem na nezákonnost napadeného rozhodnutí není v daném okamžiku moderace trestu na místě, neboť žalovaná se bude otázkou uložení trestu a jeho výše opětovně zabývat v dalším řízení.
III.
[9] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) nyní brojí proti napadenému rozsudku kasační stížností z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[10] Stěžovatelka namítá, že krajský soud nesprávně posoudil otázku aplikace absorpční zásady, podmínky pro vedení společného řízení a otázku rozhodného okamžiku pro určení souběhu přestupků. Správní orgány se řídily pravidly pro společné řízení a pro aplikaci absorpční zásady tak, jak vyplývají z § 41 odst. 1 ve vazbě na § 88 zákona o přestupcích, a do společného řízení proto inspektorát zahrnul jen přestupky spáchané žalobkyní po zahájení předchozího přestupkového řízení do doby zahájení přestupkového řízení v projednávané věci. Napadený rozsudek (zejm. jeho odst. 20. a 21.) ve vztahu k otázce okamžiku, ke kterému se sbíhají přestupky, tudíž stěžovatelka považuje za nesprávný.
[10] Stěžovatelka namítá, že krajský soud nesprávně posoudil otázku aplikace absorpční zásady, podmínky pro vedení společného řízení a otázku rozhodného okamžiku pro určení souběhu přestupků. Správní orgány se řídily pravidly pro společné řízení a pro aplikaci absorpční zásady tak, jak vyplývají z § 41 odst. 1 ve vazbě na § 88 zákona o přestupcích, a do společného řízení proto inspektorát zahrnul jen přestupky spáchané žalobkyní po zahájení předchozího přestupkového řízení do doby zahájení přestupkového řízení v projednávané věci. Napadený rozsudek (zejm. jeho odst. 20. a 21.) ve vztahu k otázce okamžiku, ke kterému se sbíhají přestupky, tudíž stěžovatelka považuje za nesprávný.
[11] S odkazem na elementární racionalitu zákonodárce stěžovatelka namítá, že pokud § 88 odst. 3 přestupkového zákona zapovídá inspektorátu projednávat přestupek po zahájení řízení o jiném přestupku ve společném řízení, bylo by absurdní dovozovat, že tento jiný přestupek má být v rovině hmotněprávní posuzován tak, jako by společné řízení bylo vedeno. Má za to, že aplikace závěru krajského soudu by vedla k situacím, kdy by měl inspektorát použít absorpční zásadu na přestupky, o kterých zároveň nesmí vést společné řízení. Argumentace krajského soudu analogií s trestním právem není podle stěžovatelky přiléhavá, a to právě již s ohledem na § 88 odst. 3 zákona o přestupcích. Stěžovatelka poukazuje na to, že přestupkové právo v této oblasti nevykazuje mezeru, kterou by bylo třeba překonávat analogií s trestním právem. Napadený rozsudek stěžovatelka považuje také za rozporný s ustálenou judikaturou, na niž v kasační stížnosti odkazuje.
[12] Stěžovatelka za nesprávný označuje i závěr krajského soudu, podle nějž je pro ohraničení souběhu přestupků určující vydání rozhodnutí, které posléze nabude právní moci; tato úvaha jde proti smyslu zákona o přestupcích. V přestupkovém právu platí, že se někteří podnikatelé dopouštějí přestupků v konkrétní oblasti veřejné správy v podstatě kontinuálně, ohraničení souběhu přestupků vydáním rozhodnutí by tudíž bylo značně problematické i proto, že v době od vydání do doby nabytí právní moci jednoho rozhodnutí (při využití odvolacího řízení s doplňováním nových důkazů, zpracováváním znaleckých posudků a podobně) by se mohlo jednat o řadu měsíců a po tu dobu by nebylo možno vydávat další rozhodnutí o jiných přestupcích daného obviněného, protože by nebylo jisté, zda předchozí rozhodnutí bude v odvolacím řízení potvrzeno či zrušeno, tedy jak bude souběh přestupků ohraničen. Stěžovatelka má za to, že právě na tyto praktické problémy přestupkový zákon reagoval zakotvením pravidel aplikace absorpční zásady v § 41 ve spojení s § 88 odst. 3 přestupkového zákona.
[12] Stěžovatelka za nesprávný označuje i závěr krajského soudu, podle nějž je pro ohraničení souběhu přestupků určující vydání rozhodnutí, které posléze nabude právní moci; tato úvaha jde proti smyslu zákona o přestupcích. V přestupkovém právu platí, že se někteří podnikatelé dopouštějí přestupků v konkrétní oblasti veřejné správy v podstatě kontinuálně, ohraničení souběhu přestupků vydáním rozhodnutí by tudíž bylo značně problematické i proto, že v době od vydání do doby nabytí právní moci jednoho rozhodnutí (při využití odvolacího řízení s doplňováním nových důkazů, zpracováváním znaleckých posudků a podobně) by se mohlo jednat o řadu měsíců a po tu dobu by nebylo možno vydávat další rozhodnutí o jiných přestupcích daného obviněného, protože by nebylo jisté, zda předchozí rozhodnutí bude v odvolacím řízení potvrzeno či zrušeno, tedy jak bude souběh přestupků ohraničen. Stěžovatelka má za to, že právě na tyto praktické problémy přestupkový zákon reagoval zakotvením pravidel aplikace absorpční zásady v § 41 ve spojení s § 88 odst. 3 přestupkového zákona.
[13] Krajský soud podle stěžovatelky nesprávně posoudil nejenom obsah napadeného rozhodnutí, ale také vyjádření stěžovatelky k žalobě. Při aplikaci absorpční zásady u přestupků projednaných v prvním stupni týmž správním orgánem vycházela z výše uvedeného názoru, že určující jsou pouze podmínky stanovené zákonem o přestupcích včetně pravidel pro vedení společného řízení. Toliko v otázce aplikace absorpční zásady se zohledněním přestupků projednávaných v prvním stupni jinými inspektoráty stěžovatelka upozornila na závěry plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2018, č. j. 2 As 426/2017
62. Krajský soud však tyto dvě argumentační linie nesprávně shrnul dohromady a vyvodil z nich závěr, který stěžovatelka nevyslovila.
IV.
[14] Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti shoduje s krajským soudem v závěru, že se v projednávané věci přiměřeně uplatní principy ovládající souběh trestných činů, přičemž jejich neuplatnění nemůže odůvodnit absence společného řízení o přestupcích. Společné řízení žalobkyně vnímá pouze jako fakultativní procesní cestu k naplnění principu absorpce. Ustanovení § 41 zákona o přestupcích se věnuje ukládání trestů právě v případě, že o více přestupcích je vedeno společné řízení. Absorpční zásadu je však třeba aplikovat nejenom v případech, kdy je vedeno společné řízení, ale ve všech případech, kdy dochází k souběhu přestupků. V kasační stížnosti předestřené problémy spojené s aplikací absorpční zásady podle žalobkyně nemohou jakkoliv legitimovat nesprávnou aplikační praxi žalovaného, která vede k přísnějším postihům za sbíhající se přestupky. Výsledkem je ukládání jednotlivých postihů za přestupky spáchané v krátkém časovém rozpětí ve vícečinném souběhu, přičemž výše takových sankcí dle žalobkyně vysoce převyšuje výši sankce, která by byla za sbíhající se přestupky uložena v případě, pokud by se stěžovatelka musela vypořádat s absorpcí při ukládání trestu tak, jak jí ukládají principy trestání při analogické aplikaci trestněprávní úpravy.
V.
[14] Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti shoduje s krajským soudem v závěru, že se v projednávané věci přiměřeně uplatní principy ovládající souběh trestných činů, přičemž jejich neuplatnění nemůže odůvodnit absence společného řízení o přestupcích. Společné řízení žalobkyně vnímá pouze jako fakultativní procesní cestu k naplnění principu absorpce. Ustanovení § 41 zákona o přestupcích se věnuje ukládání trestů právě v případě, že o více přestupcích je vedeno společné řízení. Absorpční zásadu je však třeba aplikovat nejenom v případech, kdy je vedeno společné řízení, ale ve všech případech, kdy dochází k souběhu přestupků. V kasační stížnosti předestřené problémy spojené s aplikací absorpční zásady podle žalobkyně nemohou jakkoliv legitimovat nesprávnou aplikační praxi žalovaného, která vede k přísnějším postihům za sbíhající se přestupky. Výsledkem je ukládání jednotlivých postihů za přestupky spáchané v krátkém časovém rozpětí ve vícečinném souběhu, přičemž výše takových sankcí dle žalobkyně vysoce převyšuje výši sankce, která by byla za sbíhající se přestupky uložena v případě, pokud by se stěžovatelka musela vypořádat s absorpcí při ukládání trestu tak, jak jí ukládají principy trestání při analogické aplikaci trestněprávní úpravy.
V.
[15] Stěžovatelka v replice k vyjádření žalobkyně opakuje, že považuje stávající právní úpravu trestání souběhu přestupků upravenou v zákoně o přestupcích za komplexní, a proto považuje argumentaci žalobkyně i krajského soudu za nesprávnou. Dle stěžovatelky je opomíjen § 37 písm. b) uvedeného zákona, který řeší právě ty případy, kdy nebylo rozhodnuto o přestupcích spáchaných v souběhu ve společném řízení.
VI.
[16] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[17] Kasační stížnost není důvodná.
[18] Těžištěm sporu v nyní projednávané věci je otázka, zda správní orgány měly při ukládání pokuty aplikovat absorpční zásadu s ohledem na dřívější rozhodnutí inspektorátu, kterým byla žalobkyni uložena pokuta za obdobné přestupky.
[19] Nejvyšší správní soud nejprve rekapituluje pro posouzení věci významné skutkové okolnosti případu. Inspektorát zahájil řízení ve věci nyní projednávaných přestupků dne 18. 9. 2018 a rozhodnutí vydal dne 14. 11. 2018. Toto rozhodnutí však stěžovatelka zrušila a vrátila věc inspektorátu k dalšímu řízení. Dne 29. 5. 2019 vydal inspektorát rozhodnutí č. j. SZPI/AN748
104/2018, jež je předmětem nynějšího řízení. Jak již shora uvedeno, stěžovatelka odvolání proti tomuto rozhodnutí inspektorátu napadeným rozhodnutím zamítla a toto rozhodnutí potvrdila. V mezidobí (dne 22. 3. 2019) však inspektorát s žalobkyní zahájil další přestupkové řízení, v němž dne 17. 5. 2019 vydal rozhodnutí, kterým žalobkyni uložil pokutu za obdobné přestupky. Toto rozhodnutí tak časově předchází rozhodnutí inspektorátu, jehož se týká souzená věc, byť v něm posuzoval z časového hlediska „novější“ přestupky žalobkyně.
[20] Krajský soud v napadeném rozsudku dovodil, že správní orgány pochybily, pokud odmítly v nynějším řízení zohlednit absorpční zásadu při ukládání pokuty ve vztahu k dříve vydanému rozhodnutí ze dne 17. 5. 2019, resp. v něm uložené pokutě. Zastává názor, že přestupkové právo neposkytuje komplexní úpravu souběhu přestupků, a je proto nutné analogicky použít pravidla pro souběh trestných činů z trestního práva.
[21] Stěžovatelka má naopak za to, že § 41 odst. 1 ve spojení s § 88 odst. 3 zákona o přestupcích představují komplexní úpravu, která vylučuje, aby bylo v nyní projednávané věci o přestupcích spáchaných žalobkyní vedeno společné řízení, a proto nebylo ani na místě aplikovat absorpční zásadu. V uvedeném závěru se však stěžovatelka mýlí.
[21] Stěžovatelka má naopak za to, že § 41 odst. 1 ve spojení s § 88 odst. 3 zákona o přestupcích představují komplexní úpravu, která vylučuje, aby bylo v nyní projednávané věci o přestupcích spáchaných žalobkyní vedeno společné řízení, a proto nebylo ani na místě aplikovat absorpční zásadu. V uvedeném závěru se však stěžovatelka mýlí.
[22] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře právní úpravu přestupků za úplnou nepovažuje, neboť (vedle jiného) neřeší, jak postupovat, není
li z jakýchkoliv důvodů společné řízení vedeno. Krajský soud správně poukázal na to, že judikatura v této otázce dospěla k závěru, že se při správním trestání přiměřeně uplatní principy ovládající souběh trestných činů. Kasační soud k tomu např. v rozsudku ze dne 28. 2. 2022, č. j. 7 As 380/2019
29, v odst. [29] uvedl, že „[s]hodné závěry platí i pro případy, kdy o sbíhajících se správních deliktech není z jakéhokoli důvodu vedeno společné řízení. Na základě principů soudního trestání, podle nichž nesmí být pachateli trestného činu ani ku prospěchu, ani na újmu, kdy všechny sbíhající se trestné činy vyjdou najevo, dospěla judikatura NSS k závěru, že ani pro trestání sbíhajících se správních deliktů není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, nýbrž použití absorpční zásady (viz rozsudky ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009
62, č. 2248/2011 Sb. NSS; ze dne 12. 7. 2017, č. j. 6 As 116/2017
53; nebo ze dne 12. 4. 2018, č. j. 2 As 426/2017
62).“
[23] Z právě uvedeného tedy plyne, že pro uplatnění absorpční zásady není nezbytně nutné vedení společného řízení o sbíhajících se přestupcích. Nesprávná je proto stěžovatelčina úvaha o tom, že souběh přestupků je dán pouze tehdy, je
li naplněna podmínka pro společné řízení vyplývající z § 88 odst. 3 zákona o přestupcích. Jak již dříve Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dovodil, uvedené ustanovení nelze vnímat jako ekvivalent k § 43 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, které by (byť i ve spojení s § 41 odst. 1 zákona o přestupcích) řešilo otázku rozhodného okamžiku pro určení souběhu přestupků.
[23] Z právě uvedeného tedy plyne, že pro uplatnění absorpční zásady není nezbytně nutné vedení společného řízení o sbíhajících se přestupcích. Nesprávná je proto stěžovatelčina úvaha o tom, že souběh přestupků je dán pouze tehdy, je
li naplněna podmínka pro společné řízení vyplývající z § 88 odst. 3 zákona o přestupcích. Jak již dříve Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dovodil, uvedené ustanovení nelze vnímat jako ekvivalent k § 43 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, které by (byť i ve spojení s § 41 odst. 1 zákona o přestupcích) řešilo otázku rozhodného okamžiku pro určení souběhu přestupků.
[24] K obdobné otázce, jež je předmětem sporu i v souzeném případě, se ostatně Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 5. 12. 2019, č. j. 9 As 164/2018
36, publ. pod č. 3963/2020 Sb., v němž uvedl, že „[s]pojitost vedení společného řízení a nutnosti aplikace absorpční zásady je tedy i pro oblast správního trestání poměrně volná, společné řízení je ‚pouhou procesní cestou, která mimo jiné může vést k naplnění principu absorpce, nejde však o možnost jedinou‘ (viz rozsudek ze dne 12. 7. 2017, č. j. 6 As 116/2017
53, odstavec 11). Pokud by proto z navazujících správních rozhodnutích o sbíhajících se správních deliktech bylo uplatnění absorpční zásady patrné, nelze nevedení společného řízení považovat za vadu řízení, která má vliv na zákonnost správního rozhodnutí. Navzdory tomu, že pro nedostatečný právní základ nelze zrušit předcházející správní rozhodnutí a uložit souhrnný trest, není důvod, proč by správní orgán neměl při ukládání následné sankce přihlížet k sankcím uloženým dříve za sbíhající se správní delikty (srov. rozsudek č. j. 1 As 28/2009
62, odstavec 32). Důsledkem popsaných závěrů je rovněž to, že v pořadí první rozhodnutí o jednom z více sbíhajících se správních deliktů nelze zrušit pouze pro vadu řízení spočívající v nevedení společného řízení, jež by měla za následek porušení absorpční zásady. Tímto rozhodnutím nemůže být při trestání prvního z více sbíhajících se správních deliktů tato zásada porušena, proto nevedení společného řízení (jež by umožnilo princip absorpce naplnit) nemůže být vadou, která by mohla mít vliv na zákonnost tohoto rozhodnutí. Je třeba bezpodmínečně trvat na aplikaci zásady absorpce, nikoli na vedení společného řízení, přičemž i bez vedení společného řízení lze naplnění zásady absorpce docílit. Až v pořadí druhým (popř. dalším) správním rozhodnutím o jiném z více sbíhajících se správních deliktů by správní orgán mohl absorpční zásadu porušit, a to tehdy, nepřihlížel
li by k sankcím uloženým dříve za sbíhající se správní delikty. V této souvislosti není rozhodné, kdy byl ten či onen z více sbíhajících se správních deliktů spáchán nebo kdy o něm bylo zahájeno správní řízení, nýbrž okamžik, kdy o něm bylo rozhodnuto.“ (důraz přidám soudem)
[24] K obdobné otázce, jež je předmětem sporu i v souzeném případě, se ostatně Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 5. 12. 2019, č. j. 9 As 164/2018
36, publ. pod č. 3963/2020 Sb., v němž uvedl, že „[s]pojitost vedení společného řízení a nutnosti aplikace absorpční zásady je tedy i pro oblast správního trestání poměrně volná, společné řízení je ‚pouhou procesní cestou, která mimo jiné může vést k naplnění principu absorpce, nejde však o možnost jedinou‘ (viz rozsudek ze dne 12. 7. 2017, č. j. 6 As 116/2017
53, odstavec 11). Pokud by proto z navazujících správních rozhodnutích o sbíhajících se správních deliktech bylo uplatnění absorpční zásady patrné, nelze nevedení společného řízení považovat za vadu řízení, která má vliv na zákonnost správního rozhodnutí. Navzdory tomu, že pro nedostatečný právní základ nelze zrušit předcházející správní rozhodnutí a uložit souhrnný trest, není důvod, proč by správní orgán neměl při ukládání následné sankce přihlížet k sankcím uloženým dříve za sbíhající se správní delikty (srov. rozsudek č. j. 1 As 28/2009
62, odstavec 32). Důsledkem popsaných závěrů je rovněž to, že v pořadí první rozhodnutí o jednom z více sbíhajících se správních deliktů nelze zrušit pouze pro vadu řízení spočívající v nevedení společného řízení, jež by měla za následek porušení absorpční zásady. Tímto rozhodnutím nemůže být při trestání prvního z více sbíhajících se správních deliktů tato zásada porušena, proto nevedení společného řízení (jež by umožnilo princip absorpce naplnit) nemůže být vadou, která by mohla mít vliv na zákonnost tohoto rozhodnutí. Je třeba bezpodmínečně trvat na aplikaci zásady absorpce, nikoli na vedení společného řízení, přičemž i bez vedení společného řízení lze naplnění zásady absorpce docílit. Až v pořadí druhým (popř. dalším) správním rozhodnutím o jiném z více sbíhajících se správních deliktů by správní orgán mohl absorpční zásadu porušit, a to tehdy, nepřihlížel
li by k sankcím uloženým dříve za sbíhající se správní delikty. V této souvislosti není rozhodné, kdy byl ten či onen z více sbíhajících se správních deliktů spáchán nebo kdy o něm bylo zahájeno správní řízení, nýbrž okamžik, kdy o něm bylo rozhodnuto.“ (důraz přidám soudem)
[25] Nevedení společného řízení o sbíhajících se přestupcích tudíž nelze považovat za vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí správních orgánů. Institut společného řízení lze v oblasti správního trestání chápat jako pouhou procesní cestu, která mimo jiné může vést též k naplnění absorpční zásady, nejde však o jedinou možnost (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2017, č. j. 6 As 116/2017
53). Pro trestání sbíhajících se přestupků tak není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, ale naopak je zcela nezbytné použití absorpční zásady při ukládání sankce (srov. přiměřeně závěry rozsudku ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009
62, publ. pod č. 2248/2011 Sb. NSS, či již zmiňovaný rozsudek č. j. 2 As 426/2017
62). Platí přitom, že uplatnění zásady absorpce je správnímu orgánu umožněno v rámci správního uvážení, které je možné u některých druhů trestu (typicky u pokuty) uplatnit v rámci zákonem stanoveného rozmezí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2016, č. j. 2 As 321/2015
25, či ze dne 9. 5. 2023, č. j. 3 As 10/2021
35).
[25] Nevedení společného řízení o sbíhajících se přestupcích tudíž nelze považovat za vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí správních orgánů. Institut společného řízení lze v oblasti správního trestání chápat jako pouhou procesní cestu, která mimo jiné může vést též k naplnění absorpční zásady, nejde však o jedinou možnost (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2017, č. j. 6 As 116/2017
53). Pro trestání sbíhajících se přestupků tak není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, ale naopak je zcela nezbytné použití absorpční zásady při ukládání sankce (srov. přiměřeně závěry rozsudku ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009
62, publ. pod č. 2248/2011 Sb. NSS, či již zmiňovaný rozsudek č. j. 2 As 426/2017
62). Platí přitom, že uplatnění zásady absorpce je správnímu orgánu umožněno v rámci správního uvážení, které je možné u některých druhů trestu (typicky u pokuty) uplatnit v rámci zákonem stanoveného rozmezí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2016, č. j. 2 As 321/2015
25, či ze dne 9. 5. 2023, č. j. 3 As 10/2021
35).
[26] Krajský soud tedy nepochybil, pokud označil za nesprávné stěžovatelčiny závěry týkající se absorpční zásady, podle nichž ji lze uplatnit pouze u přestupků projednávaných ve společném řízení. Pokud na těchto svých závěrech stěžovatelka setrvává i v kasační stížnosti, nemůže jim Nejvyšší správní soud s ohledem na závěry obsažené v jeho judikatuře, přisvědčit.
[27] Nejvyšší správní soud přitom nepřehlédl, že sama stěžovatelka se v kasační stížnosti dovolává rozsudků, které však o správnosti jejího názoru nesvědčí. Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 28. 7. 2021, č. j. 31 Ad 6/2019
139, potvrdil pouze výše uvedené, tedy že absorpční zásadu je třeba dodržet i za situace, kdy o sbíhajících se přestupcích nebylo vedeno společné řízení (viz odst. 54. uvedeného rozsudku, podle kterého „[p]okud jde o příkaz vydaný dne 14. 2. 2019 postihující přestupky spáchané dne 10. 8. 2018, tyto dva přestupky mohly být projednány v aktuálně napadeném rozhodnutí; správní orgán si byl této skutečnosti vědom, a proto již přihlédl k uložené pokutě.“).
[27] Nejvyšší správní soud přitom nepřehlédl, že sama stěžovatelka se v kasační stížnosti dovolává rozsudků, které však o správnosti jejího názoru nesvědčí. Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 28. 7. 2021, č. j. 31 Ad 6/2019
139, potvrdil pouze výše uvedené, tedy že absorpční zásadu je třeba dodržet i za situace, kdy o sbíhajících se přestupcích nebylo vedeno společné řízení (viz odst. 54. uvedeného rozsudku, podle kterého „[p]okud jde o příkaz vydaný dne 14. 2. 2019 postihující přestupky spáchané dne 10. 8. 2018, tyto dva přestupky mohly být projednány v aktuálně napadeném rozhodnutí; správní orgán si byl této skutečnosti vědom, a proto již přihlédl k uložené pokutě.“).
[28] Stěžovatelka v kasační stížnosti odkazuje i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2021, č. j. 10 As 349/2020
25, ve kterém tento soud dovodil, že podle § 88 odst. 3 zákona o přestupcích nebylo v projednávané věci možno přestupky projednat ve společném řízení, neboť řízení o dřívějším přestupku bylo zahájeno před spácháním přestupku následujícího. Ani tento rozsudek však nepotvrzuje stěžovatelčin názor, že za takové situace se absorpční zásada neuplatní. Nejvyšší správní soud v něm totiž cituje svůj další rozsudek ze dne 27. 6. 2019, č. j. 1 As 301/2018
46, podle kterého „[p]okud jde o konání společného řízení, Nejvyšší správní soud již v minulosti vyslovil závěr, že neprojednání správních deliktů ve společném řízení ještě samo o sobě nepředstavuje vadu řízení, která má vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu. Klíčovou otázkou je, zda správní orgán při ukládání pokuty aplikoval tzv. absorpční zásadu (srov. přiměřeně závěry rozsudku ze dne 12. 4. 2018, č. j. 2 As 426/2017
62).“ Ve stejném duchu se pak nese i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2021, č. j. 6 As 351/2020
26, podle nějž „samotné porušení nevedení společného řízení nelze považovat za vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu, jelikož vedení společného řízení je pouhou procesní cestou k uplatnění zásady absorpce pro účely trestání sbíhajících se přestupků. (…) Je třeba bezpodmínečně trvat na aplikaci zásady absorpce, nikoli na vedení společného řízení, přičemž i bez vedení společného řízení lze naplnění zásady absorpce docílit.“
[28] Stěžovatelka v kasační stížnosti odkazuje i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2021, č. j. 10 As 349/2020
25, ve kterém tento soud dovodil, že podle § 88 odst. 3 zákona o přestupcích nebylo v projednávané věci možno přestupky projednat ve společném řízení, neboť řízení o dřívějším přestupku bylo zahájeno před spácháním přestupku následujícího. Ani tento rozsudek však nepotvrzuje stěžovatelčin názor, že za takové situace se absorpční zásada neuplatní. Nejvyšší správní soud v něm totiž cituje svůj další rozsudek ze dne 27. 6. 2019, č. j. 1 As 301/2018
46, podle kterého „[p]okud jde o konání společného řízení, Nejvyšší správní soud již v minulosti vyslovil závěr, že neprojednání správních deliktů ve společném řízení ještě samo o sobě nepředstavuje vadu řízení, která má vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu. Klíčovou otázkou je, zda správní orgán při ukládání pokuty aplikoval tzv. absorpční zásadu (srov. přiměřeně závěry rozsudku ze dne 12. 4. 2018, č. j. 2 As 426/2017
62).“ Ve stejném duchu se pak nese i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2021, č. j. 6 As 351/2020
26, podle nějž „samotné porušení nevedení společného řízení nelze považovat za vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu, jelikož vedení společného řízení je pouhou procesní cestou k uplatnění zásady absorpce pro účely trestání sbíhajících se přestupků. (…) Je třeba bezpodmínečně trvat na aplikaci zásady absorpce, nikoli na vedení společného řízení, přičemž i bez vedení společného řízení lze naplnění zásady absorpce docílit.“
[29] Stěžovatelka tedy toliko selektivně vyvodila z jí odkazovaných rozsudků ty závěry, které podporují jí zastávanou tezi o nutnosti dodržovat při vedení společného řízení o přestupcích podmínku danou v § 88 odst. 3 přestupkového zákona, avšak opomněla, že v tom jádro sporu nespočívá. Ba naopak je samozřejmé (a krajský soud to v napadeném rozsudku nepopřel), že je nutno tuto zákonnou podmínku respektovat. Odkazované rozsudky však současně potvrzují, že i za situace, kdy o sbíhajících se přestupcích není vedeno společné řízení (ať již z jakéhokoliv důvodu), je vždy nutné aplikovat při ukládání trestu absorpční zásadu. To však stěžovatelka, potažmo inspektorát, v projednávané věci neučinili. Inspektorát se principem absorpce zabýval na straně 57 svého rozhodnutí, avšak pouze v souvislosti s přestupky, které byly řešeny rozhodnutím vydaným v nynější věci ze dne 29. 5. 2019. Nepřihlédl však k projednaným přestupkům, resp. k pokutě uložené časově předcházejícím rozhodnutím o dalších přestupcích žalobkyně ze dne 17. 5. 2019. Jelikož žalobkyně proti opomenutí absorpce brojila v odvolání, stěžovatelka se této otázce v napadeném rozhodnutí na stranách 44 a 45 věnovala, nicméně dospěla k nesprávným závěrům, na základě kterých aplikaci absorpční zásady v souzené věci vyloučila.
[29] Stěžovatelka tedy toliko selektivně vyvodila z jí odkazovaných rozsudků ty závěry, které podporují jí zastávanou tezi o nutnosti dodržovat při vedení společného řízení o přestupcích podmínku danou v § 88 odst. 3 přestupkového zákona, avšak opomněla, že v tom jádro sporu nespočívá. Ba naopak je samozřejmé (a krajský soud to v napadeném rozsudku nepopřel), že je nutno tuto zákonnou podmínku respektovat. Odkazované rozsudky však současně potvrzují, že i za situace, kdy o sbíhajících se přestupcích není vedeno společné řízení (ať již z jakéhokoliv důvodu), je vždy nutné aplikovat při ukládání trestu absorpční zásadu. To však stěžovatelka, potažmo inspektorát, v projednávané věci neučinili. Inspektorát se principem absorpce zabýval na straně 57 svého rozhodnutí, avšak pouze v souvislosti s přestupky, které byly řešeny rozhodnutím vydaným v nynější věci ze dne 29. 5. 2019. Nepřihlédl však k projednaným přestupkům, resp. k pokutě uložené časově předcházejícím rozhodnutím o dalších přestupcích žalobkyně ze dne 17. 5. 2019. Jelikož žalobkyně proti opomenutí absorpce brojila v odvolání, stěžovatelka se této otázce v napadeném rozhodnutí na stranách 44 a 45 věnovala, nicméně dospěla k nesprávným závěrům, na základě kterých aplikaci absorpční zásady v souzené věci vyloučila.
[30] Za nedůvodnou považuje Nejvyšší správní soud s ohledem na shora uvedené i stěžovatelčinu námitku vztahující se k okamžiku rozhodnému pro posouzení souběhu přestupků. Stěžovatelka zde nesouhlasí se závěrem krajského soudu vysloveným v odst. 21. napadeného rozsudku, v němž vyslovila, že podstatný je okamžik vydání dřívějšího rozhodnutí inspektorátu o přestupcích žalobkyně (ze dne 17. 5. 2019). Podle stěžovatelky je tímto okamžikem právě den zahájení řízení o jiném přestupku.
[31] Nejvyšší správní soud i zde dává za pravdu krajskému soudu. Stěžovatelka totiž své úvahy zakládá na opakovaně zmíněném § 88 odst. 3 zákona o přestupcích, který však zakotvuje výlučně podmínky pro vedení společného řízení o více přestupcích ve smyslu § 88 odst. 1 téhož zákona.
[32] Jak již ale výše Nejvyšší správní soud dovodil, uvedené ustanovení týkající se podmínek vedení společného řízení nemůže ovlivnit způsob ukládání trestu za použití zásady absorpce, a právě proto nemůže být rozhodné ani pro stanovení okamžiku, ve vztahu k němuž se souběh přestupků vztáhne. Odkázal
li krajský soud v tomto směru na odbornou literaturu, jež se vztahuje k vymezení souběhu v případě trestných činů, nelze tomuto postupu ničeho vytknout. Nejde zde totiž o aplikaci hmotného práva trestního v přestupkovém řízení, nýbrž o uplatnění týchž principů v otázce souběhu za situace, kdy zákon o přestupcích tuto problematiku neřeší ve všech potřebných aspektech. Nejvyšší správní soud se tedy shoduje s krajským soudem v tom, že pro posouzení souběhu přestupků v daném případě nebylo rozhodné datum zahájení nynějšího řízení, jak nesprávně dovozuje stěžovatelka, nýbrž okamžik vydání dřívějšího rozhodnutí inspektorátu o přestupcích žalobkyně (byť z časového hlediska později spáchaných), k čemuž došlo dne 17. 5. 2019. Také uvedená stížnostní námitka je tudíž nedůvodná.
[32] Jak již ale výše Nejvyšší správní soud dovodil, uvedené ustanovení týkající se podmínek vedení společného řízení nemůže ovlivnit způsob ukládání trestu za použití zásady absorpce, a právě proto nemůže být rozhodné ani pro stanovení okamžiku, ve vztahu k němuž se souběh přestupků vztáhne. Odkázal
li krajský soud v tomto směru na odbornou literaturu, jež se vztahuje k vymezení souběhu v případě trestných činů, nelze tomuto postupu ničeho vytknout. Nejde zde totiž o aplikaci hmotného práva trestního v přestupkovém řízení, nýbrž o uplatnění týchž principů v otázce souběhu za situace, kdy zákon o přestupcích tuto problematiku neřeší ve všech potřebných aspektech. Nejvyšší správní soud se tedy shoduje s krajským soudem v tom, že pro posouzení souběhu přestupků v daném případě nebylo rozhodné datum zahájení nynějšího řízení, jak nesprávně dovozuje stěžovatelka, nýbrž okamžik vydání dřívějšího rozhodnutí inspektorátu o přestupcích žalobkyně (byť z časového hlediska později spáchaných), k čemuž došlo dne 17. 5. 2019. Také uvedená stížnostní námitka je tudíž nedůvodná.
[33] Zbývá dodat, že pokud stěžovatelka v doplnění kasační stížnosti upozorňuje i na § 37 písm. b) zákona o přestupcích, pak jeho aplikace z napadeného rozhodnutí neplyne (obecný odkaz na použití § 37 a násl. zákona o přestupcích při úvahách o druhu a výměře trestu obsažený v rozhodnutích inspektorátu i v napadeném rozhodnutí Nejvyšší správní soud za aplikaci daného ustanovení považovat nemůže), tudíž ani krajský soud se výkladu daného ustanovení v kontextu nynější věci nebyl povinen věnovat. Není proto úkolem Nejvyššího správního soudu, aby tuto otázku řešil jako první. Uvedená námitka je nepřípustná podle § 104 odst. 4 s. ř. s.
[34] Nejvyšší správní soud tudíž shrnuje, že se krajský soud nedopustil pochybení v právním posouzení věci, nýbrž dospěl ke správným závěrům, které jsou v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu v otázce použití absorpční zásady při ukládání trestu u sbíhajících se přestupků. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. proto nebyl naplněn.
VII.
[35] Nejvyšší správní soud pro výše uvedené neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji ve smyslu § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[36] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 téhož zákona. Stěžovatelka neměla úspěch ve věci, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně byla ve věci účastníkem úspěšným, a má proto právo na náhradu nákladů, které důvodně a účelně vynaložila v řízení o kasační stížnosti.
[36] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 téhož zákona. Stěžovatelka neměla úspěch ve věci, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně byla ve věci účastníkem úspěšným, a má proto právo na náhradu nákladů, které důvodně a účelně vynaložila v řízení o kasační stížnosti.
[37] Uvedené náklady řízení sestávají z odměny zástupkyně žalobkyně za jeden úkon právní služby po 3.100 Kč (vyjádření ke kasační stížnosti) podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a z paušální náhrady hotových výdajů s tímto úkonem související ve výši 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Pokud žalobkyně uplatnila i náhradu za úkon právní služby spočívající v převzetí a přípravě zastoupení podle § 11 od.st 1 písm. a) advokátního tarifu, tuto již nepřiznal, neboť tatáž zástupkyně žalobkyni zastupovala již v řízení před krajským soudem, který jí za tento úkon odměnu a náhradu hotových výdajů přiznal v napadeném rozsudku. Zástupkyně žalobkyně není plátcem DPH, o částku této daně se tudíž odměna a náhrada hotových výdajů nezvyšuje. Náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti v celkové výši 3.400 Kč je stěžovatelka povinna zaplatit žalobkyni k rukám její zástupkyně v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2023
Mgr. Petra Weissová
předsedkyně senátu