Pokud správní orgán v rozporu s § 125g odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 6. 2017, nevedl společné řízení a uložil dvěma samostatnými rozhodnutími pokuty, jejichž celková výše je v rozporu se zásadou absorpce (§ 125g odst. 3 téhož zákona), jde o vadu řízení, která má vliv na zákonnost pouze později vydaného správního rozhodnutí o některém ze sbíhajících se správních deliktů. V pořadí první vydané správní rozhodnutí žádným způsobem veřejná subjektivní práva nezkracuje.
[14] Klíčový nedostatek napadených správních rozhodnutí krajský soud spatřoval v tom, že správní orgány o sbíhajících se správních deliktech žalobkyně nevedly společné řízení, a neuložily jí proto v souladu se zásadou absorpce pouze jednu pokutu.
[15] Kasační soud přisvědčuje krajskému soudu, že v projednávané věci byly splněny podmínky pro vedení společného řízení podle § 125g odst. 2 zákona o silničním provozu, jelikož se žalobkyně dopustila více správních deliktů podle § 125f zákona o silničním provozu a příslušným k jejich projednání byl Magistrát města Brna. Z obsahu správního spisu soud ověřil, že ačkoli se žalobkyně prvního správního deliktu dopustila dne 21. 5. 2015 a druhého správního deliktu dne 26. 11. 2015 a prvostupňovému správnímu orgánu byly policií oznámeny dne 29. 9. 2015, resp. dne 7. 1. 2016, byla obě řízení vedena takřka souběžně. Žalobkyně byla vyzvána k uhrazení určené částky přípisy ze dne 12. 1. 2016 [řízení vedené o prvním správním deliktu (dále jen „první řízení“)] a 11. 1. 2016 [řízení vedené o druhém správním deliktu (dále jen „druhé řízení“)], k podání vysvětlení byl řidič označený žalobkyní vyzván přípisy ze dne 22. 2. 2016 (v obou řízeních), oznámení o zahájení správního řízení o správním deliktu provozovatele vozidla byla vydána dne 14. 6. 2016 (první řízení) a 6. 6. 2016 (druhé řízení) a rozhodnutí I. stupně 1 bylo vydáno dne 17. 1. 2017, rozhodnutí I. stupně 2 dne 21. 2. 2017. Zároveň se žalobkyně obou správních deliktů dopustila nejen v období před oznámením rozhodnutí, jímž byla za některý z nich potrestána (tedy před 19. 1. 2017, kdy jí bylo doručeno rozhodnutí I. stupně 1; srov. Výše citovaný rozsudek čj. 1 As 28/2009-62, odstavce 27 až 30), ale dokonce ještě před zahájením obou správních řízení (první řízení bylo zahájeno dne 14. 6. 2016, druhé řízení dne 6. 6. 2016), přičemž „u deliktů spáchaných do okamžiku zahájení správního řízení je nutno trvat na konání společného řízení“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2018, čj. 1 As 278/2018-87, odstavec 17).
[16] V této souvislosti soud uvádí, že výtka, podle níž žalobkyně až po několika měsících od obdržení výzev k uhrazení určené částky uvedla odlišné osoby jako řidiče vozidel, není pravdivá. Z obsahu správních spisů plyne, že žalobkyně v každém z obou řízení reagovala nejvýše ve lhůtě 15 dnů od doručení výzvy a v obou případech uvedla jako řidiče stejnou osobu (L. H. N.).
[17] Vady prvoinstančního řízení mohly být odstraněny v řízení odvolacím, neboť správní řízení tvoří jeden celek a uplatňuje se zásada jednotnosti řízení (§ 89 odst. 2 věta první správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Uvedené platí tím spíše, že obě odvolací řízení probíhala v zásadě souběžně (odvolání byla správnímu orgánu doručena dne 3. 2. 2017, resp. 2. 3. 2017, a rozhodnuto o nich bylo dne 11. 5. 2017, resp. 7. 6. 2017). Stěžovatel byl povinen napravit vadu předcházejícího správního řízení, spojit obě věci ke společnému řízení, rozhodnout o nich jedním rozhodnutím a zohlednit mnohost deliktů při ukládání sankce (viz citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 278/2018-87, odstavec 18).
[17] Vady prvoinstančního řízení mohly být odstraněny v řízení odvolacím, neboť správní řízení tvoří jeden celek a uplatňuje se zásada jednotnosti řízení (§ 89 odst. 2 věta první správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Uvedené platí tím spíše, že obě odvolací řízení probíhala v zásadě souběžně (odvolání byla správnímu orgánu doručena dne 3. 2. 2017, resp. 2. 3. 2017, a rozhodnuto o nich bylo dne 11. 5. 2017, resp. 7. 6. 2017). Stěžovatel byl povinen napravit vadu předcházejícího správního řízení, spojit obě věci ke společnému řízení, rozhodnout o nich jedním rozhodnutím a zohlednit mnohost deliktů při ukládání sankce (viz citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 278/2018-87, odstavec 18).
[18] Stěžovateli lze nicméně přisvědčit, že samotné porušení § 125g odst. 2 zákona o silničním provozu nelze považovat za vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu, jelikož jde o pouhou procesní cestu vedoucí k naplnění § 125g odst. 3 zákona o silničním provozu, zakotvujícího pro účely trestání sbíhajících se správních deliktů princip absorpce (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 28/2009-62, č. 2248/2011 Sb. NSS, odstavce 26 až 28, 31 a 32; viz též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 278/2018-87, odstavec 18, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2019, čj. 1 As 301/2018-46, odstavce 17 a 18, a judikaturu tam citovanou). V projednávaném případě však k porušení principu absorpce zjevně došlo, jelikož za každý z obou správních deliktů byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 1 500 Kč (celkem tedy 3 000 Kč), avšak horní hranice sazby za správní delikt nejpřísněji postižitelný činí 2 500 Kč [§ 125g odst. 3 zákona o silničním provozu ve spojení s § 125c odst. 4 písm. f) zákona o silničním provozu]. Ostatně sám stěžovatel takové pochybení připouští, namítá však, že jeho důsledkem mělo být jen zrušení správního rozhodnutí ve druhém řízení.
[19] Jádrem sporu je tedy otázka, zda vada řízení spočívající v nevedení společného řízení za současného uložení sankce v rozporu se zásadou absorpce je důvodem pro zrušení všech správních rozhodnutí o sbíhajících se deliktech (zde správních rozhodnutích vydaných v prvním i druhém řízení), anebo jen správních rozhodnutích o těch ze sbíhajících se deliktů, o nichž bylo rozhodnuto později (zde správní rozhodnutí vydané ve druhém řízení).
[19] Jádrem sporu je tedy otázka, zda vada řízení spočívající v nevedení společného řízení za současného uložení sankce v rozporu se zásadou absorpce je důvodem pro zrušení všech správních rozhodnutí o sbíhajících se deliktech (zde správních rozhodnutích vydaných v prvním i druhém řízení), anebo jen správních rozhodnutích o těch ze sbíhajících se deliktů, o nichž bylo rozhodnuto později (zde správní rozhodnutí vydané ve druhém řízení).
[20] V souladu se zásadou absorpce (tedy přísnější trest pohlcuje mírnější) je účelem společného řízení uložení pouze jedné pokuty, přičemž pro určení její výše se použije sazba pokuty za správní delikt nejpřísněji postižitelný (§ 125g odst. 3 zákona o silničním provozu; srov. též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2005, čj. 6 As 57/2004-54, č. 772/2006 Sb. NSS). Zákonná úprava je však neúplná, jelikož (vedle jiného) neřeší, jak postupovat, není-li z jakýchkoli důvodů společné řízení vedeno. Judikatura Nejvyššího správního soudu v této souvislosti dospěla k závěru, že se při správním trestání přiměřeně uplatní principy ovládající souběh trestných činů (viz citovaný rozsudek čj. 1 As 28/2009-62, odstavec 28, a tam citovaná judikatura; srov. též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2018, čj. 2 As 426/2017-62, odstavce 22 až 31). V souladu s nimi nesmí být pachateli trestného činu ani ku prospěchu, ani na újmu, kdy všechny sbíhající se trestné činy vyjdou najevo, proto není pro trestání souběhu trestných činů bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, nýbrž použití absorpční zásady (viz citovaný rozsudek čj. 1 As 28/2009-62, odstavec 31).
[21] Spojitost vedení společného řízení a nutnosti aplikace absorpční zásady je tedy i pro oblast správního trestání poměrně volná, společné řízení je „pouhou procesní cestou, která mimo jiné může vést k naplnění principu absorpce, nejde však o možnost jedinou“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2017, čj. 6 As 116/2017-53, odstavec 11). Pokud by proto z navazujících správních rozhodnutí o sbíhajících se správních deliktech bylo uplatnění absorpční zásady patrné, nelze nevedení společného řízení považovat za vadu řízení, která má vliv na zákonnost správního rozhodnutí. Navzdory tomu, že pro nedostatečný právní základ nelze zrušit předcházející správní rozhodnutí a uložit souhrnný trest, není důvod, proč by správní orgán neměl při ukládání následné sankce přihlížet k sankcím uloženým dříve za sbíhající se správní delikty (srov. citovaný rozsudek čj. 1 As 28/2009-62, odstavec 32).
[21] Spojitost vedení společného řízení a nutnosti aplikace absorpční zásady je tedy i pro oblast správního trestání poměrně volná, společné řízení je „pouhou procesní cestou, která mimo jiné může vést k naplnění principu absorpce, nejde však o možnost jedinou“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2017, čj. 6 As 116/2017-53, odstavec 11). Pokud by proto z navazujících správních rozhodnutí o sbíhajících se správních deliktech bylo uplatnění absorpční zásady patrné, nelze nevedení společného řízení považovat za vadu řízení, která má vliv na zákonnost správního rozhodnutí. Navzdory tomu, že pro nedostatečný právní základ nelze zrušit předcházející správní rozhodnutí a uložit souhrnný trest, není důvod, proč by správní orgán neměl při ukládání následné sankce přihlížet k sankcím uloženým dříve za sbíhající se správní delikty (srov. citovaný rozsudek čj. 1 As 28/2009-62, odstavec 32).
[22] Důsledkem popsaných závěrů je rovněž to, že v pořadí první rozhodnutí o jednom z více sbíhajících se správních deliktů nelze zrušit pouze pro vadu řízení spočívající v nevedení společného řízení, jež by měla za následek porušení absorpční zásady. Tímto rozhodnutím nemůže být při trestání prvního z více sbíhajících se správních deliktů tato zásada porušena, proto nevedení společného řízení (jež by umožnilo princip absorpce naplnit) nemůže být vadou, která by mohla mít vliv na zákonnost tohoto rozhodnutí. Je třeba bezpodmínečně trvat na aplikaci zásady absorpce, nikoli na vedení společného řízení, přičemž i bez vedení společného řízení lze naplnění zásady absorpce docílit. Až v pořadí druhým (popř. dalším) správním rozhodnutím o jiném z více sbíhajících se správních deliktů by správní orgán mohl absorpční zásadu porušit, a to tehdy nepřihlížel-li by k sankcím uloženým dříve za sbíhající se správní delikty. V této souvislosti není rozhodné, kdy byl ten či onen z více sbíhajících se správních deliktů spáchán nebo kdy o něm bylo zahájeno správní řízení, nýbrž okamžik, kdy o něm bylo rozhodnuto.
[23] Pokud by soud ve shora popsaném případě zrušil v pořadí první rozhodnutí o jednom z více sbíhajících se správních deliktů, napravoval by pochybení v procesním postupu správního orgánu, jímž nedošlo ke zkrácení subjektivních práv (viz též citovaný rozsudek čj. 1 As 278/2018-87, odstavec 22). K tomu však není povolán, jelikož ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s., srov. též čl. 90 odst. 1 věta první Ústavy), nikoli právu objektivnímu. Ostatně i krajský soud z obdobné právní úvahy vycházel (především viz odstavec 30 napadeného rozsudku), byť bez bližšího odůvodnění nakonec zrušil správní rozhodnutí v prvním i druhém řízení (viz odstavec 31 napadeného rozsudku).
[23] Pokud by soud ve shora popsaném případě zrušil v pořadí první rozhodnutí o jednom z více sbíhajících se správních deliktů, napravoval by pochybení v procesním postupu správního orgánu, jímž nedošlo ke zkrácení subjektivních práv (viz též citovaný rozsudek čj. 1 As 278/2018-87, odstavec 22). K tomu však není povolán, jelikož ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s., srov. též čl. 90 odst. 1 věta první Ústavy), nikoli právu objektivnímu. Ostatně i krajský soud z obdobné právní úvahy vycházel (především viz odstavec 30 napadeného rozsudku), byť bez bližšího odůvodnění nakonec zrušil správní rozhodnutí v prvním i druhém řízení (viz odstavec 31 napadeného rozsudku).
[24] V projednávaném případě byla žalobkyni v prvním i druhém řízení uložena pokuta ve výši 1 500 Kč (celkem tedy 3 000 Kč). Za sbíhající se správní delikty bylo možné uložit pokutu v zákonné sazbě od 1 500 Kč do 2 500 Kč [§ 125g odst. 3 zákona o silničním provozu ve spojení s § 125c odst. 4 písm. f) zákona o silničním provozu]. Správní rozhodnutí v prvním řízení neměl krajský soud důvod rušit, neboť nevedením společného řízení nebyla žalobkyně zkrácena na svých veřejných subjektivních právech (viz odstavce [20] až [23]). Postupoval však správně, pokud zrušil správní rozhodnutí ve druhém řízení, jelikož v důsledku následného uložení pokuty ve výši 1 500 Kč byla žalobkyni za sbíhající se správní delikty stanovena pokuta v celkové výši 3 000 Kč, tedy ve výši přesahující horní hranici sazby za správní delikt nejpřísněji postižitelný, čímž zjevně došlo k porušení zásady absorpce.
[25] V části týkající se správních rozhodnutí v prvním řízení (v rozsahu výroků II. a III.) tedy kasační soud rozsudek krajského soudu zrušil. V dalším řízení krajský soud, vázán shora uvedeným právním názorem, věc v tomto rozsahu (opětovně) projedná v mezích uplatněných žalobních bodů a rozhodne o ní.
(…)