4 Azs 134/2021

4 Azs 134/2021- 23 - text

 4 Azs 134/2021 - 26 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Petry Weissové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: D. D., zast. Mgr. Pavlem Čižinským, advokátem, se sídlem Havlíčkovo náměstí 189/2, Praha 3, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 963/3, Praha 7, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2021, č. j. 10 A 2/2021 23,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Žalobou na ochranu proti nečinnosti podanou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) se žalobce domáhal, aby žalovanému byla uložena povinnost rozhodnout o jeho žádosti o vydání zaměstnanecké karty.

[2] Městský soud shora uvedeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) uložil žalovanému, aby do 30 dnů od právní moci rozsudku rozhodl v řízení o žádosti žalobce o vydání zaměstnanecké karty vedeném pod sp. zn. OAM 76006/ZM 2019. Dospěl totiž k závěru, že se žalovaný v řízení dopustil nečinnosti ve smyslu § 79 a násl. s. ř. s. Poukázal na to, že Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen „Komise“) vydala dne 19. 11. 2020 pod č. j. MV 171900 3/SO 2020 opatření proti nečinnosti žalovaného, jímž mu uložila, aby ve věci rozhodl ve lhůtě 30 dnů od doručení tohoto opatření. K tomuto dni tak byla presumována nečinnost žalovaného (včetně toho, že uplynula zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí), kterou měl žalovaný odstranit vydáním rozhodnutí, což do doby vydání napadeného rozsudku neučinil. Městský soud poznamenal, že žalovaný sice dne 25. 1. 2021 vydal předkládací zprávu a pokyn k udělení víza k pobytu nad 90 dnů žalobci podle § 30 odst. 2 zákona o pobytu cizinců za účelem převzetí zaměstnanecké karty (dále jen „vízum“), ke dni vydání napadeného rozsudku však žalovaný žalobci požadovanou zaměstnaneckou kartu nevydal, řízení nebylo ukončeno a nečinnost žalovaného trvala. S ohledem k již učiněným krokům žalovaného považoval městský soud lhůtu 30 dnů, kterou mu stanovil k vydání rozhodnutí, za přiměřenou. II.

[3] Proti napadenému rozsudku nyní žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brojí kasační stížností z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť jej považuje za nezákonný. Navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.

[4] Namítá, že městský soud v návaznosti na Komisí nesprávně vydané opatření proti nečinnosti chybně vyhodnotil, že stěžovatel je v řízení nečinný a pominul specifika rozhodování o žádostech o vydání zaměstnanecké karty podaných na zastupitelském úřadu. Stěžovatel vysvětluje postup vydání zaměstnanecké karty a uvádí, jaké kroky již v řízení o žalobcově žádosti učinil. Mimo jiné uvádí, že dne 25. 1. 2021 vydal předkládací zprávu, která stvrzuje, že žalobce splňuje podmínky pro vydání zaměstnanecké karty a v případě, že budou splněny i další podmínky, bude mu zaměstnanecká karta vydána. Tentýž den byl vydán i pokyn zastupitelskému úřadu k udělení víza k přicestování do České republiky za účelem převzetí povolení k pobytu ve smyslu § 30 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Žalobce však na výzvy zastupitelského úřadu nereaguje.

[5] Stěžovatel uvádí, že rozhodnutí nemohl vydat ve lhůtě stanovené nesprávně vydaným opatřením proti nečinnosti, neboť v daný okamžik nevěděl, kdo žalobce zastupuje a s kým má jednat, resp. komu zaslat výzvu, a popisuje, jaké kroky vůči žalobci činil od července 2020. Má za to, že doplácí na svou vstřícnost vůči žalobci, která nyní rezultuje v to, že je povinen uhradit žalobci náhradu nákladů soudního řízení a v rozporu se zákonem vydat rozhodnutí o vydání zaměstnanecké karty v písemné podobě, aby dostál povinnosti stanovené v napadeném rozsudku.

[6] Stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2021, č. j. 2 Ans 14/2012 41 (správně ze dne 10. 12. 2012, pozn. soudu), a namítá, že ne každá nečinnost je přičitatelná správnímu orgánu.

[7] Stěžovatel i zastupitelský úřad učinili vše, aby mohli řízení dokončit. Jediné, co v současnosti brání vydání (předání) zaměstnanecké karty, je přístup samotného žalobce, který se dosud nedostavil k zastupitelskému úřadu převzít vízum. Stěžovatel má za to, že nemůže být nečinný, když mu žalobce svou nesoučinností brání řízení dokončit. Městský soud podle něj vycházel z neúplného skutkového stavu, zcela pominul nutnost součinnosti žalobce a uložil mu povinnost, kterou nemůže splnit. Ve třiceti dnech objektivně nelze stihnout průkaz o povolení k pobytu (zaměstnaneckou kartu) vydat, obzvláště za situace, kdy se žalobce stále ještě nedostavil k převzetí víza. Stěžovatel dodává, že se žalobce bude také muset řídit opatřením Ministerstva zdravotnictví České republiky a absolvovat dva RT PCR testy, než se bude moci dostavit na pracoviště stěžovatele k sejmutí biometrických údajů, což proces vydání zaměstnanecké karty ještě více zpozdí. Výroba samotného průkazu pak trvá zhruba 7 dnů, nicméně k jeho převzetí má žalobce podle § 44 odst. 3 zákona o pobytu cizinců 60 dnů. Stěžovatel je tedy, pokud jde o dodržení lhůty stanovené městským soudem, zcela závislý na ochotě žalobce činit všechny kroky promptně.

[8] Závěrem stěžovatel opakuje, že v řízení nebyl nečinný a že nečinnost mu nemůže být vyčítána ani nyní, kdy už vydání zaměstnanecké karty závisí pouze na jednání žalobce a poskytnutí součinnosti z jeho strany. III.

[9] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil. IV.

28. Od závěrů v nich vyslovených neshledal důvod se odchýlit ani v nyní souzené věci. [14] Podle § 169t odst. 6 písm. c) zákona o pobytu cizinců, o žádosti ministerstvo rozhodne ve lhůtě 60 dnů ode dne podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty; ve lhůtě 90 dnů ode dne podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty ve zvlášť složitých případech, nebo pokud ministerstvo požádalo o vydání závazného stanoviska Úřad práce České republiky. [15] Ve smyslu § 169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců se vydáním rozhodnutí rozumí převzetí průkazu o povolení k pobytu, jde li o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo prodloužení jeho platnosti. [16] Podle § 79 s. ř. s., ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.

[17] Nejvyšší správní soud ze spisového materiálu ověřil, že žalobce podal žádost o vydání zaměstnanecké karty dne 5. 12. 2019. Lhůta stanovená ve výše citovaném § 169t odst. 6 písm. c) zákona o pobytu cizinců pro vydání rozhodnutí tak uplynula dne 3. 2. 2020, případně dne 4. 3. 2020 (jednalo li by se zde o zvlášť složitý případ). Komise dne 19. 11. 2020 vydala opatření proti nečinnosti, jímž stěžovateli přikázala, aby o předmětné žádosti rozhodl do 30 dnů od doručení tohoto opatření. Tato lhůta pak marně uplynula dne 21. 12. 2020. [18] Nadřízený správní orgán tedy shledal, že se stěžovatel dopustil nečinnosti. Podle stěžovatelova mínění však opatření Komise bylo nesprávné. Nejvyšší správní soud přitom již v rozsudku ze dne 10. 12. 2012, č. j. 2 Ans 14/2012 41 (jehož se ostatně dovolává i stěžovatel), vyslovil, že „přijme li nadřízený správní orgán opatření proti nečinnosti (§ 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004), je tím presumován fakt, že správní orgán byl nečinný, a nejde tedy o případ, na který pamatuje § 71 odst. 5 citovaného zákona. Správní soud již není oprávněn tento závěr přehodnocovat a procesním chováním účastníka řízení (žalobce) se, z pohledu § 71 odst. 5 téhož zákona, může zabývat jen od okamžiku přijetí tohoto opatření proti nečinnosti.“ Pro danou věc je tudíž nepřípadná stěžovatelova polemika s opatřením Komise proti nečinnosti. Účelem řízení před správními soudy není chránit správní orgány před rozhodnutími vydanými jejich nadřízenými orgány, ale v souladu s § 2 s. ř. s. poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob. [19] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit ani stěžovatelovu tvrzení, podle nějž ve lhůtě stanovené opatřením Komise zjevně nemohl rozhodnutí vydat, neboť nevěděl, komu má doručit výzvu k uplatnění práva daného v § 36 odst. 3 správního řádu (práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí), resp. nevěděl, kdo žalobce zastupuje. Ze správního spisu totiž vyplývá, že stěžovatel nejprve doručoval žalobci na adresu jeho bydliště na Ukrajině a následně ze žalobcova podání, které bylo stěžovateli doručeno dne 23. 9. 2020, seznal, že jeho součástí je i plná moc ze dne 20. 8. 2020, kterou žalobce zmocňuje Mgr. Čižinského, advokáta, k jeho zastupování ve správním řízení. Stěžovatel sice ještě dne 4. 11. 2020 vyzval k doložení plné moci také Mgr. Netušila, advokáta zastupujícího zaměstnavatele žalobce, aby mohl zohlednit jím doložené podklady, které měly zvrátit stěžovatelem údajně zamýšlené zamítnutí žalobcovy žádosti. Mgr. Netušil na výzvu v dané lhůtě (která marně uplynula dne 13. 11. 2020), ani později, nereagoval. Uvedené však nic nemění na skutečnosti, že stěžovatel ještě před vydáním opatření proti nečinnosti (19. 11. 2020) věděl, že ke svému zastupování žalobce zmocnil Mgr. Čižinského, advokáta. [20] Pokud stěžovatel zcela nad rámec zákonných povinností opětovně, byť bezvýsledně, vyzval zmíněného Mgr. Netušila k doložení plné moci ještě dne 26. 11. 2020 a tuto výzvu považuje za onu vstřícnost vůči žalobci zmiňovanou v kasační stížnosti, na kterou nyní doplácí, je nutno uvést, že v opatření proti nečinnosti mu Komise neuložila rozhodnout o žalobcově žádosti kladně. Stěžovatel zřejmě na základě vlastního úsudku zvolil postup motivovaný snahou vydat kladné rozhodnutí, a to i za cenu toho, že nedostojí své povinnosti rozhodnout ve lhůtě stanovené zákonem, resp. posléze i v opatření proti nečinnosti. Následky, které z toho plynou, však v takovém případě nepochybně jdou k tíži stěžovatele. [21] Namítá li tedy stěžovatel, že městský soud jej neměl shledat nečinným, neboť stěžovatel nevěděl, kdo cizince zastupuje, je tato argumentace nedůvodná a nemá jakýkoliv vliv na závěr o stěžovatelově nečinnosti. Nečinnost ve smyslu soudního řádu správního totiž nastává tehdy, jestliže má správní orgán povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, avšak ve lhůtě k tomu stanovené tak neučiní. Jedná se tak o objektivně existující stav, kdy v zákonem předepsaných lhůtách nedošlo nejen k provedení příslušných procesních úkonů, ale zejména k vydání rozhodnutí. S názorem stěžovatele, že se o nečinnost nejedná, pokud správní orgán činí úkony, které pro vydání rozhodnutí podle zákona činit musí, tudíž Nejvyšší správní soud nesouhlasí a odkazuje stěžovatele na shora citovaný § 79 odst. 1 s. ř. s. Podle něj se nečinnosti dopustí tehdy, pokud nesplnil svoji povinnost vydat rozhodnutí ve lhůtě k tomu zákonem stanovené, lhostejno, jaké kroky vedoucí k vydání tohoto rozhodnutí činil či ještě učinit musel. Jelikož ani stěžovatel nezpochybňuje, že rozhodnutí ve smyslu § 169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců v době vydání napadeného rozsudku (viz § 81 odst. 1 s. ř. s.) nevydal, je závěr městského soudu o tom, že stěžovatel byl nečinný, správný. [22] Nečinnost stěžovatele totiž nelze ospravedlňovat tím, že se snažil zjistit v souladu s § 3 správního řádu stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, prováděním mj. výslechu zaměstnavatele žalobce a ubytovatelky žalobce, jak tomu bylo v souzeném případě. Stěžovatel je povinen zajistit splnění všech svých zákonných povinností, v tomto případě tedy zejména těch, jež mu ukládá správní řád a zákon o pobytu cizinců, v rámci lhůty stanovené k vydání rozhodnutí v § 169t odst. 6 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Její případná nepřiměřenost vzhledem k povaze věci, jak stěžovatel naznačuje, pak je věcí nikoli moci soudní, nýbrž moci zákonodárné. Je tedy na zákonodárci, aby případně v zákoně uvedené, v praxi však s ohledem na povahu věci „nepřiměřené“ lhůty prodloužil, případně stanovil pravidla pro jejich možné prodloužení s ohledem na skutkové okolnosti jednotlivých případů. [23] Je pravdou, jak uvádí stěžovatel, že ne každá nečinnost správního orgánu je soudní mocí postižitelná. K důvodnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti musí mimo nečinnost správního orgánu přistoupit i splnění podmínky, že nebyla způsobena samotným žalobcem. Tento materiální aspekt posouzení důvodnosti žaloby přejala judikatura Nejvyššího správního soudu ze správního řádu, podle jehož § 71 odst. 4 se nedodržení lhůt nemůže dovolávat ten účastník, který je způsobil. Jinak řečeno, pokud účastník řízení způsobil průtahy sám, správní orgán svojí „nečinností“ nijak nezasahuje do jeho subjektivních práv (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2015, č. j. 10 Ads 189/2015 33, či ze dne 4. 12. 2019, č. j. 6 Ads 118/2019 40). [24] V nynější věci však lhůta pro vydání rozhodnutí uplynula již dne 3. 2. 2020, případně dne 4. 3. 2020 (jak shora uvedeno). Průtahy a nesoučinnost, kterou stěžovatel žalobci v kasační stížnosti klade k tíži, však nastaly až dlouho po uplynutí této lhůty k vydání rozhodnutí, a její nedodržení tak žalobce nemohl způsobit. Tato skutečnost vyplývá ze správního spisu, podle nějž do uplynutí zákonem stanovené lhůty k vydání rozhodnutí stěžovatel po žalobci žádnou součinnost nežádal a ani žádnou nepotřeboval, neboť ho pouze prostřednictvím zastupitelského úřadu vyrozumíval o tom, že hodlá provést důkaz výslechem zástupce jeho zaměstnavatele a jeho ubytovatelky. Ostatně i stěžovatel sám v kasační stížnosti uvádí, že „od července 2020 činil kroky k tomu, aby žádost zamítnul (…).“ Je tedy nutné odlišovat chybějící součinnost účastníka řízení, která vede k uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí (a na kterou pamatuje výše uvedený § 71 odst. 4 správního řádu), a očekávanou potřebu součinnosti účastníka řízení poté, co již dojde k nečinnosti a tato je dokonce potvrzena opatřením proti nečinnosti nadřízeným správním orgánem. [25] Stěžovatel v kasační stížnosti také namítá, že mu soud uložil povinnost vydat písemné rozhodnutí, a pokud tedy hodlá respektovat napadený rozsudek, bude jeho postup v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud předně uvádí, že z napadeného rozsudku povinnost vydat písemné rozhodnutí o žalobcově žádosti nevyplývá. Městský soud v napadeném rozsudku žalovanému uložil, aby ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku „rozhodl v řízení o žádosti žalobce o zaměstnaneckou kartu vedeném pod sp. zn. OAM 76006/ZM 2019.“ Městský soud tedy neuvedl, jakou formou má stěžovatel rozhodnout a že má vydat písemné rozhodnutí, nýbrž požadoval ukončit řízení o žalobcově žádosti rozhodnutím. Bylo tudíž na stěžovateli, o jakou formu rozhodnutí půjde. Ostatně tato stěžovatelova argumentace je lichá i proto, že ze správního spisu neplyne, že by takové písemné rozhodnutí (v rozporu se zákonem) stěžovatel vydal. Jeho teoretická polemika nad povinností vydat písemné rozhodnutí tak je nyní bez jakéhokoliv významu k věci. [26] Nejvyšší správní soud pouze pro úplnost dodává, že povinnost rozhodnout v řízení o žádosti žalobce stěžovatel měl splnit v souladu s § 169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců (srov. odst. [15]). Jedinou zákonem připuštěnou formou kladného rozhodnutí o žádosti je podle uvedeného ustanovení převzetí průkazu o pobytu účastníkem řízení (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2021, č. j. 1 Azs 221/2021 32, nebo rozsudek ze dne 28. 1. 2022, č. j. 8 Azs 282/2021 31). K tomu ve lhůtách k tomu zákonem stanovených v dané věci nedošlo. [27] Stěžovatel také namítá, že městský soud k rozhodnutí určil lhůtu 30 dnů a nevzal v potaz specifika řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty podané na zastupitelském úřadu. Podle stěžovatele není možné v této lhůtě rozhodnutí vydat. [28] Nejvyšší správní soud si je vědom časového rozsahu dalších úkonů, které je třeba po vydání předkládací zprávy a pokynu k vyznačení víza dále učinit, stejně jako i toho, že tato část řízení již ve své podstatě není (časově) závislá ani ovlivnitelná výlučně stěžovatelem. Zastupitelský úřad totiž po obdržení pokynu k vyznačení víza musí při stanovení termínu k vyznačení víza vzít v potaz dobu, kterou cizinec potřebuje k vyřízení dokladu o zdravotním pojištění [§ 42h odst. 3 zákona o pobytu cizinců]. Vízum, jež účastník řízení následně obdrží za účelem přicestování do České republiky [§ 30 odst. 2 téhož zákona], se uděluje s platností na 6 měsíců [§ 30 odst. 3 téhož zákona] a účastník řízení může přicestovat kdykoliv během tohoto časového úseku. Po přicestování na území je účastník řízení povinen dostavit se do 3 dnů na pracoviště stěžovatele ke zpracování údajů nezbytných pro vydání průkazu, a to včetně pořízení biometrických údajů [§ 44 odst. 1 téhož zákona]. Výroba samotného průkazu pak dle slov stěžovatele trvá zhruba 7 dnů. Účastník řízení však nemá povinnost si jej vyzvednout hned po vyrobení, ale zákon o pobytu cizinců mu poskytuje lhůtu 60 dnů ode dne pořízení biometrických údajů [§ 44 odst. 3 zákona o pobytu cizinců], samozřejmě za předpokladu, že neuplynula platnost uděleného víza. [29] Ze shora uvedeného výčtu úkonů je zřejmé, že značná jejich část, již je třeba provést po vydání předkládací zprávy (k čemuž došlo až dne 25. 1. 2021), je skutečně závislá na součinnosti samotného účastníka řízení, kterému zákon o pobytu cizinců stanovuje poměrně dlouhé lhůty. Zákon přitom stěžovateli ani zastupitelskému úřadu neumožňuje účastníka řízení nijak přimět k rychlejšímu provedení těchto úkonů. Tato specifika průběhu řízení jsou totiž v zákoně o pobytu cizinců zohledněna v § 169t odst. 9, který stanoví, kdy lhůta pro vydání rozhodnutí neběží. Ke stavení lhůty však může dojít pouze za předpokladu, že dosud marně neuplynula (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2018, č. j. 1 Azs 408/2017 24). V právě projednávaném případě se tak toto ustanovení neuplatní. A nutno opětovně zdůraznit, že je tomu tak právě pro předchozí nečinnost stěžovatele, k níž došlo právě ještě v době běhu zákonných lhůt. [30] Nejvyšší správní soud nadto ve vztahu ke stížnostní námitce o nedostatečnosti či nepřiměřenosti třicetidenní lhůty k rozhodnutí v řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty odkazuje na závěry, které již k této otázce ve své přechozí judikatuře vyslovil například v rozsudku ze dne 30. 11. 2021, č. j. 7 Azs 290/2021

28. Od závěrů v nich vyslovených neshledal důvod se odchýlit ani v nyní souzené věci. [14] Podle § 169t odst. 6 písm. c) zákona o pobytu cizinců, o žádosti ministerstvo rozhodne ve lhůtě 60 dnů ode dne podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty; ve lhůtě 90 dnů ode dne podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty ve zvlášť složitých případech, nebo pokud ministerstvo požádalo o vydání závazného stanoviska Úřad práce České republiky. [15] Ve smyslu § 169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců se vydáním rozhodnutí rozumí převzetí průkazu o povolení k pobytu, jde li o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo prodloužení jeho platnosti. [16] Podle § 79 s. ř. s., ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.

[17] Nejvyšší správní soud ze spisového materiálu ověřil, že žalobce podal žádost o vydání zaměstnanecké karty dne 5. 12. 2019. Lhůta stanovená ve výše citovaném § 169t odst. 6 písm. c) zákona o pobytu cizinců pro vydání rozhodnutí tak uplynula dne 3. 2. 2020, případně dne 4. 3. 2020 (jednalo li by se zde o zvlášť složitý případ). Komise dne 19. 11. 2020 vydala opatření proti nečinnosti, jímž stěžovateli přikázala, aby o předmětné žádosti rozhodl do 30 dnů od doručení tohoto opatření. Tato lhůta pak marně uplynula dne 21. 12. 2020. [18] Nadřízený správní orgán tedy shledal, že se stěžovatel dopustil nečinnosti. Podle stěžovatelova mínění však opatření Komise bylo nesprávné. Nejvyšší správní soud přitom již v rozsudku ze dne 10. 12. 2012, č. j. 2 Ans 14/2012 41 (jehož se ostatně dovolává i stěžovatel), vyslovil, že „přijme li nadřízený správní orgán opatření proti nečinnosti (§ 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004), je tím presumován fakt, že správní orgán byl nečinný, a nejde tedy o případ, na který pamatuje § 71 odst. 5 citovaného zákona. Správní soud již není oprávněn tento závěr přehodnocovat a procesním chováním účastníka řízení (žalobce) se, z pohledu § 71 odst. 5 téhož zákona, může zabývat jen od okamžiku přijetí tohoto opatření proti nečinnosti.“ Pro danou věc je tudíž nepřípadná stěžovatelova polemika s opatřením Komise proti nečinnosti. Účelem řízení před správními soudy není chránit správní orgány před rozhodnutími vydanými jejich nadřízenými orgány, ale v souladu s § 2 s. ř. s. poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob. [19] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit ani stěžovatelovu tvrzení, podle nějž ve lhůtě stanovené opatřením Komise zjevně nemohl rozhodnutí vydat, neboť nevěděl, komu má doručit výzvu k uplatnění práva daného v § 36 odst. 3 správního řádu (práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí), resp. nevěděl, kdo žalobce zastupuje. Ze správního spisu totiž vyplývá, že stěžovatel nejprve doručoval žalobci na adresu jeho bydliště na Ukrajině a následně ze žalobcova podání, které bylo stěžovateli doručeno dne 23. 9. 2020, seznal, že jeho součástí je i plná moc ze dne 20. 8. 2020, kterou žalobce zmocňuje Mgr. Čižinského, advokáta, k jeho zastupování ve správním řízení. Stěžovatel sice ještě dne 4. 11. 2020 vyzval k doložení plné moci také Mgr. Netušila, advokáta zastupujícího zaměstnavatele žalobce, aby mohl zohlednit jím doložené podklady, které měly zvrátit stěžovatelem údajně zamýšlené zamítnutí žalobcovy žádosti. Mgr. Netušil na výzvu v dané lhůtě (která marně uplynula dne 13. 11. 2020), ani později, nereagoval. Uvedené však nic nemění na skutečnosti, že stěžovatel ještě před vydáním opatření proti nečinnosti (19. 11. 2020) věděl, že ke svému zastupování žalobce zmocnil Mgr. Čižinského, advokáta. [20] Pokud stěžovatel zcela nad rámec zákonných povinností opětovně, byť bezvýsledně, vyzval zmíněného Mgr. Netušila k doložení plné moci ještě dne 26. 11. 2020 a tuto výzvu považuje za onu vstřícnost vůči žalobci zmiňovanou v kasační stížnosti, na kterou nyní doplácí, je nutno uvést, že v opatření proti nečinnosti mu Komise neuložila rozhodnout o žalobcově žádosti kladně. Stěžovatel zřejmě na základě vlastního úsudku zvolil postup motivovaný snahou vydat kladné rozhodnutí, a to i za cenu toho, že nedostojí své povinnosti rozhodnout ve lhůtě stanovené zákonem, resp. posléze i v opatření proti nečinnosti. Následky, které z toho plynou, však v takovém případě nepochybně jdou k tíži stěžovatele. [21] Namítá li tedy stěžovatel, že městský soud jej neměl shledat nečinným, neboť stěžovatel nevěděl, kdo cizince zastupuje, je tato argumentace nedůvodná a nemá jakýkoliv vliv na závěr o stěžovatelově nečinnosti. Nečinnost ve smyslu soudního řádu správního totiž nastává tehdy, jestliže má správní orgán povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, avšak ve lhůtě k tomu stanovené tak neučiní. Jedná se tak o objektivně existující stav, kdy v zákonem předepsaných lhůtách nedošlo nejen k provedení příslušných procesních úkonů, ale zejména k vydání rozhodnutí. S názorem stěžovatele, že se o nečinnost nejedná, pokud správní orgán činí úkony, které pro vydání rozhodnutí podle zákona činit musí, tudíž Nejvyšší správní soud nesouhlasí a odkazuje stěžovatele na shora citovaný § 79 odst. 1 s. ř. s. Podle něj se nečinnosti dopustí tehdy, pokud nesplnil svoji povinnost vydat rozhodnutí ve lhůtě k tomu zákonem stanovené, lhostejno, jaké kroky vedoucí k vydání tohoto rozhodnutí činil či ještě učinit musel. Jelikož ani stěžovatel nezpochybňuje, že rozhodnutí ve smyslu § 169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců v době vydání napadeného rozsudku (viz § 81 odst. 1 s. ř. s.) nevydal, je závěr městského soudu o tom, že stěžovatel byl nečinný, správný. [22] Nečinnost stěžovatele totiž nelze ospravedlňovat tím, že se snažil zjistit v souladu s § 3 správního řádu stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, prováděním mj. výslechu zaměstnavatele žalobce a ubytovatelky žalobce, jak tomu bylo v souzeném případě. Stěžovatel je povinen zajistit splnění všech svých zákonných povinností, v tomto případě tedy zejména těch, jež mu ukládá správní řád a zákon o pobytu cizinců, v rámci lhůty stanovené k vydání rozhodnutí v § 169t odst. 6 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Její případná nepřiměřenost vzhledem k povaze věci, jak stěžovatel naznačuje, pak je věcí nikoli moci soudní, nýbrž moci zákonodárné. Je tedy na zákonodárci, aby případně v zákoně uvedené, v praxi však s ohledem na povahu věci „nepřiměřené“ lhůty prodloužil, případně stanovil pravidla pro jejich možné prodloužení s ohledem na skutkové okolnosti jednotlivých případů. [23] Je pravdou, jak uvádí stěžovatel, že ne každá nečinnost správního orgánu je soudní mocí postižitelná. K důvodnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti musí mimo nečinnost správního orgánu přistoupit i splnění podmínky, že nebyla způsobena samotným žalobcem. Tento materiální aspekt posouzení důvodnosti žaloby přejala judikatura Nejvyššího správního soudu ze správního řádu, podle jehož § 71 odst. 4 se nedodržení lhůt nemůže dovolávat ten účastník, který je způsobil. Jinak řečeno, pokud účastník řízení způsobil průtahy sám, správní orgán svojí „nečinností“ nijak nezasahuje do jeho subjektivních práv (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2015, č. j. 10 Ads 189/2015 33, či ze dne 4. 12. 2019, č. j. 6 Ads 118/2019 40). [24] V nynější věci však lhůta pro vydání rozhodnutí uplynula již dne 3. 2. 2020, případně dne 4. 3. 2020 (jak shora uvedeno). Průtahy a nesoučinnost, kterou stěžovatel žalobci v kasační stížnosti klade k tíži, však nastaly až dlouho po uplynutí této lhůty k vydání rozhodnutí, a její nedodržení tak žalobce nemohl způsobit. Tato skutečnost vyplývá ze správního spisu, podle nějž do uplynutí zákonem stanovené lhůty k vydání rozhodnutí stěžovatel po žalobci žádnou součinnost nežádal a ani žádnou nepotřeboval, neboť ho pouze prostřednictvím zastupitelského úřadu vyrozumíval o tom, že hodlá provést důkaz výslechem zástupce jeho zaměstnavatele a jeho ubytovatelky. Ostatně i stěžovatel sám v kasační stížnosti uvádí, že „od července 2020 činil kroky k tomu, aby žádost zamítnul (…).“ Je tedy nutné odlišovat chybějící součinnost účastníka řízení, která vede k uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí (a na kterou pamatuje výše uvedený § 71 odst. 4 správního řádu), a očekávanou potřebu součinnosti účastníka řízení poté, co již dojde k nečinnosti a tato je dokonce potvrzena opatřením proti nečinnosti nadřízeným správním orgánem. [25] Stěžovatel v kasační stížnosti také namítá, že mu soud uložil povinnost vydat písemné rozhodnutí, a pokud tedy hodlá respektovat napadený rozsudek, bude jeho postup v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud předně uvádí, že z napadeného rozsudku povinnost vydat písemné rozhodnutí o žalobcově žádosti nevyplývá. Městský soud v napadeném rozsudku žalovanému uložil, aby ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku „rozhodl v řízení o žádosti žalobce o zaměstnaneckou kartu vedeném pod sp. zn. OAM 76006/ZM 2019.“ Městský soud tedy neuvedl, jakou formou má stěžovatel rozhodnout a že má vydat písemné rozhodnutí, nýbrž požadoval ukončit řízení o žalobcově žádosti rozhodnutím. Bylo tudíž na stěžovateli, o jakou formu rozhodnutí půjde. Ostatně tato stěžovatelova argumentace je lichá i proto, že ze správního spisu neplyne, že by takové písemné rozhodnutí (v rozporu se zákonem) stěžovatel vydal. Jeho teoretická polemika nad povinností vydat písemné rozhodnutí tak je nyní bez jakéhokoliv významu k věci. [26] Nejvyšší správní soud pouze pro úplnost dodává, že povinnost rozhodnout v řízení o žádosti žalobce stěžovatel měl splnit v souladu s § 169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců (srov. odst. [15]). Jedinou zákonem připuštěnou formou kladného rozhodnutí o žádosti je podle uvedeného ustanovení převzetí průkazu o pobytu účastníkem řízení (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2021, č. j. 1 Azs 221/2021 32, nebo rozsudek ze dne 28. 1. 2022, č. j. 8 Azs 282/2021 31). K tomu ve lhůtách k tomu zákonem stanovených v dané věci nedošlo. [27] Stěžovatel také namítá, že městský soud k rozhodnutí určil lhůtu 30 dnů a nevzal v potaz specifika řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty podané na zastupitelském úřadu. Podle stěžovatele není možné v této lhůtě rozhodnutí vydat. [28] Nejvyšší správní soud si je vědom časového rozsahu dalších úkonů, které je třeba po vydání předkládací zprávy a pokynu k vyznačení víza dále učinit, stejně jako i toho, že tato část řízení již ve své podstatě není (časově) závislá ani ovlivnitelná výlučně stěžovatelem. Zastupitelský úřad totiž po obdržení pokynu k vyznačení víza musí při stanovení termínu k vyznačení víza vzít v potaz dobu, kterou cizinec potřebuje k vyřízení dokladu o zdravotním pojištění [§ 42h odst. 3 zákona o pobytu cizinců]. Vízum, jež účastník řízení následně obdrží za účelem přicestování do České republiky [§ 30 odst. 2 téhož zákona], se uděluje s platností na 6 měsíců [§ 30 odst. 3 téhož zákona] a účastník řízení může přicestovat kdykoliv během tohoto časového úseku. Po přicestování na území je účastník řízení povinen dostavit se do 3 dnů na pracoviště stěžovatele ke zpracování údajů nezbytných pro vydání průkazu, a to včetně pořízení biometrických údajů [§ 44 odst. 1 téhož zákona]. Výroba samotného průkazu pak dle slov stěžovatele trvá zhruba 7 dnů. Účastník řízení však nemá povinnost si jej vyzvednout hned po vyrobení, ale zákon o pobytu cizinců mu poskytuje lhůtu 60 dnů ode dne pořízení biometrických údajů [§ 44 odst. 3 zákona o pobytu cizinců], samozřejmě za předpokladu, že neuplynula platnost uděleného víza. [29] Ze shora uvedeného výčtu úkonů je zřejmé, že značná jejich část, již je třeba provést po vydání předkládací zprávy (k čemuž došlo až dne 25. 1. 2021), je skutečně závislá na součinnosti samotného účastníka řízení, kterému zákon o pobytu cizinců stanovuje poměrně dlouhé lhůty. Zákon přitom stěžovateli ani zastupitelskému úřadu neumožňuje účastníka řízení nijak přimět k rychlejšímu provedení těchto úkonů. Tato specifika průběhu řízení jsou totiž v zákoně o pobytu cizinců zohledněna v § 169t odst. 9, který stanoví, kdy lhůta pro vydání rozhodnutí neběží. Ke stavení lhůty však může dojít pouze za předpokladu, že dosud marně neuplynula (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2018, č. j. 1 Azs 408/2017 24). V právě projednávaném případě se tak toto ustanovení neuplatní. A nutno opětovně zdůraznit, že je tomu tak právě pro předchozí nečinnost stěžovatele, k níž došlo právě ještě v době běhu zákonných lhůt. [30] Nejvyšší správní soud nadto ve vztahu ke stížnostní námitce o nedostatečnosti či nepřiměřenosti třicetidenní lhůty k rozhodnutí v řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty odkazuje na závěry, které již k této otázce ve své přechozí judikatuře vyslovil například v rozsudku ze dne 30. 11. 2021, č. j. 7 Azs 290/2021

25. V něm dovodil, že „nepovažuje takto stanovenou lhůtu za nepřiměřenou s ohledem na stěžovatelem uváděná specifika řízení o vydání zaměstnanecké karty podané na zastupitelském úřadě. Je však nutno dodat, že takto stanovou lhůtu nelze chápat absolutně, jak činí stěžovatel. Jak vyplývá z rozsudku tohoto soudu ze dne 26. 11. 2021, č. j. 1 Azs 221/2021 32, za situace, kdy již nemůže dojít pro marné uplynutí lhůty k jejímu stavění ve smyslu § 169t odst. 9 zákona o pobytu cizinců, je nutné do lhůty stanovené krajským soudem k vydání rozhodnutí započítat pouze ty dny, kdy je procesní aktivita vyžadována od stěžovatele, resp. zastupitelského úřadu.“ Obdobný názor vyslovil kasační soud i v rozsudku ze dne 30. 3. 2022, č. j. 6 Azs 301/2021

18. Pro účely nynější věci tak zbývá dodat, že na základě citovaných judikaturních závěrů k běhu lhůty pro vydání rozhodnutí lze po stěžovateli nepochybně požadovat, aby rozhodl ve lhůtě 30 dnů, a to obzvláště s přihlédnutím k celkové délce řízení, které započalo již v prosinci roku 2019. [31] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že městský soud nepochybil, shledal li, že stěžovatel v době vydání napadeného rozsudku stále nevydal rozhodnutí o žádosti žalobce o vydání zaměstnanecké karty, přestože lhůta k jeho vydání marně uplynula, a stěžovatel tedy byl nečinný. Na závěru o stěžovatelově nečinnosti pak nic nemění ani uplatněná stížnostní argumentace, kterou Nejvyšší správní soud neshledal za důvodnou. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tudíž nebyl naplněn. V. [32] Kasační stížnost není pro výše uvedené důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud ve smyslu § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. [33] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením § 120 téhož zákona. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Naopak žalobce měl ve věci plný úspěch, a měl by proto právo na náhradu nákladů řízení. Jelikož žalobce v řízení o kasační stížnosti žádný úkon neučinil a žádné náklady mu tudíž nevznikly, Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 15. srpna 2022

Mgr. Petra Weissová předsedkyně senátu