4 Azs 35/2025 – Nejvyšší správní soud

4 Azs 35/2025- 46 - text

4 Azs 35/2025-52 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: O. B., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu ze dne 5. 11. 2024, č. j. OAM-410972/DO-2024 žalobci jako nepřijatelné, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 1. 2025, č. j. 9 A 91/2024-35,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení o kasační stížnosti 182 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

[1] Žalobce požádal dne 5. 11. 2024 o udělení dočasné ochrany; žalovaný žádost vrátil jako nepřijatelnou dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., neboť žalobce získal dočasnou ochranu v jiném členském státě EU (Německu).

[2] Žalobce se v žalobě na ochranu před nezákonným zásahem domáhal obnovení stavu před vrácením žádosti o dočasnou ochranu. Žalobce uvedl, že 7. 3. 2022 přicestoval do Německa jako nezletilý, bez tlumočníka. Byla mu udělena dočasná ochrana s platností do 4. 3. 2024. Žalovaný vrácením žádosti o dočasnou ochranu jako nepřijatelné vystavil žalobce situaci, kdy mu hrozí navrácení na Ukrajinu, kde může přijít o život nebo být podroben nelidskému či ponižujícímu zacházení či trestu. Zároveň žalovaný nepřiměřeně zasáhl do práva žalobce na soukromý a rodinný život. Vrácení žádosti z důvodu dle § 5 odst. 1 písm. d) č. 65/2022 Sb. je dle judikatury správních soudů a Nejvyššího správního soudu nezákonné, neboť směrnice 2001/55/ES o dočasné ochraně má přímý účinek. Pokud osoba požívající dočasné ochrany v jednom členském státě se přesune do jiného členského státu EU a získá tam práva z dočasné ochrany, musí její oprávnění k pobytu v původním členském státě zaniknout. Stejný názor zastává veřejný ochránce práv ve stanoviscích ze dne 22. 2. 2023, sp. zn. 14372/2022/VOP/VVO, a ze dne 19. 2. 2024, sp. zn. 6868/2023/VOP/VVO.

[3] Městský soud v Praze výrokem I. nadepsaného rozsudku rozhodl, že zásah žalovaného spočívající v tom, že dne 5. 11. 2024 žalobci vrátil žádost o dočasnou ochranu jako nepřijatelnou, byl nezákonný. Výrokem II. rozsudku žalovanému přikázal, aby obnovil stav před nezákonným vrácením žádosti o dočasnou ochranu žalobci. Konstatoval, že postup žalovaného spočívající ve vrácení tiskopisu je faktickým úkonem žalovaného, ve kterém lze pojmově spatřovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Ve shodě s dalšími rozsudky krajských soudů shledal, že výluka ze soudního přezkumu uvedená v § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. není v souladu s evropským právem, a proto ji nelze aplikovat. Městský soud v Praze měl za to, že žalovaným použité ustanovení dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. je neaplikovatelné pro rozpor se směrnicí 2001/55/ES, která má přímý účinek. Směrnice totiž neobsahuje právní úpravu umožňující odepřít dočasnou ochranu osobě, která o ni požádala nebo ji získala v jiném členském státě EU. Stanovením takových důvodů tedy zákonodárce přijal úpravu ve směrnici neobsaženou, která je v neprospěch osob stižených konfliktem na Ukrajině, což není přípustné. Městský soud se opřel též o metodické dokumenty vydané Komisí: Odpovědi na často kladené otázky týkající se implementace dočasné ochrany a Sdělení Komise: operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382. Žalovaný tím, že žalobci vrátil jeho žádost o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost, zasáhl do práv žalobce nezákonným způsobem, na čemž nic nemění ani zjištění žalovaného, že žalobce má platné kanadské vízum. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce

[4] Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Namítá, že § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. není v rozporu s čl. 28 směrnice 2001/55/ES, jak dovodil městský soud. Akceptování názoru městského soudu by vedlo k absurdnímu závěru, že cizinci, na které se vztahuje dočasná ochrana, by měli lepší právní postavení než samotní občané EU a v každém případě výhodnější postavení než cizinci, kterým byla udělena mezinárodní ochrana. Proto je třeba názor městského soudu o možnosti neomezeného přesidlování osob s dočasnou ochranou mezi členskými státy odmítnout. Smyslem dočasné ochrany je poskytnout dočasné útočiště v podobě provizorního pobytového oprávnění osobám prchajícím ze země původu v důsledku mimořádných událostí, které ohrožují jejich bezpečnost a život. Pro realizaci tohoto cíle není třeba zajišťovat možnost přesídlení mezi členskými státy. Ostatně právo na přesídlení směrnice vůbec nezajišťuje, naopak ustanovení čl. 15 a 26 směrnice právo na přesídlení dovozené městským soudem problematizují. Rovněž čl. 11 směrnice vylučuje právo na přesídlení dovozené městským soudem, byť se členské státy dohodly, že toto ustanovení nebudou v praxi realizovat. Pokud městský soud dovozuje rozpor § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. s čl. 28 směrnice, pak uvedené ustanovení směrnice má zcela odlišný účel, a to vyloučit určité osoby z dočasné ochrany zcela. To vůči žalobci nikdo nečiní, tomu byla práva vyplývající z dočasné ochrany přiznána v Polsku (jedná se zjevně o omyl, žalobci mělo být uděleno povolení k obytu v Německu, pozn. NSS), nyní se pouze duplicitně domáhá přiznání těchto práv v Česku. To by bylo možné pouze na základě mechanismu uvedeného v čl. 26 směrnice, tj. na základě dohody mezi členskými státy. K tomu však nedošlo. Cizinci, na které se vztahuje dočasná ochrana, nemají možnost měnit zemi pobytu a členské státy nemají povinnost jim toto umožňovat. Cizinci, na něž se dočasná ochrana vztahuje, mají možnost zvolit zemi pobytu pouze na začátku v rámci 90 dnů bezvízového pobytu. Opakované udělení povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany upravuje pouze čl. 21 odst. 2 směrnice pro případ, že cizinec se vrátí do země původu a povolení k pobytu pak zanikne a následně cizinec opět přijede do (stejného) členského státu a znovu o pobytové oprávnění požádá.

[5] V návaznosti na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 27. 2. 2025 ve věci C 753/23, Krasiliva, stěžovatel doplnil kasační stížnost. Uvádí, že závěr Soudního dvora EU nelze vztáhnout na případ žalobce, tedy na situaci, na níž dopadá § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., jelikož v případě řešeným před Soudním dvorem stěžovatelka požádala dříve o dočasnou ochranu ve Spolkové republice Německo, ale ta o její žádosti v době podání žádosti v České republice ještě nerozhodla. Tento názor stěžovatele navíc potvrzuje Soudní dvůr EU sám, když v bodě 30 odůvodnění rozsudku obecně uvedl, že by členský stát, kterému je žádost o udělení dočasné ochrany podána, měl zkoumat, zda je žadatel osobou, na niž se vztahuje čl. 2 prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, a zda již nezískal povolení k pobytu podle čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES v jiném členském státě. Tedy měl by zkoumat, zda se žadatel nenachází v situaci popsané v § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., přesněji, zda mu již povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany nebylo vydáno jiným členským státem. Skutečnost, zda již bylo cizinci vydáno jiným členským státem EU povolení k pobytu ve smyslu článku 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES, je tedy při posuzování žádosti relevantní, stejně tak jako to, zda žadatel spadá dojedné z kategorií uvedených v čl. 2 prováděcího rozhodnutí Rady č. 2022/382. Soudní dvůr ovšem již v odůvodnění zmiňovaného rozsudku výslovně neuvádí, co by se mělo stát v případě, že členský stát zjistí, že žadatel získal povolení k pobytu v jiném členském státě. Stěžovatel však z odůvodnění rozsudku Soudního dvora dovozuje, že pokud členský stát posuzující žádost zjistí, že žadatel nespadá do žádné z kategorií uvedených v čl. 2, není žádost důvodná a nelze mu povolení k pobytu podle čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES vydat. Logicky stejně by měl postupovat členský stát i v případě, že již jiný členský stát vydal žadateli povolení k pobytu podle článku 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES. Taková žádost tedy za použití stejné logiky není důvodná, protože žadatel již držitelem povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany je. Smyslem dočasné ochrany je totiž poskytnout dočasné útočiště v podobě časově omezeného pobytového oprávnění osobám, které prchají ze země původu v důsledku tamních událostí, které ohrožují jejich bezpečnost nebo dokonce život. Tohoto cíle je však podle názoru stěžovatele dosaženo už tím, že je takové osobě vydáno jedním z členských států pobytové oprávnění podle článku 8 směrnice 2001/55/ES.

[6] Žádné z ustanovení směrnice 2001/55/ES nezakotvuje právo volného pohybu držitelů oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany, resp. jejich právo na přesun do jiného členského státu. Jedinou výjimku v tomto směru představuje čl. 15 této směrnice. Logicky pak směrnice 2001/55/ES ani členským státům neukládá povinnost sekundární přesuny držitelů povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany respektovat a vydávat jim povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany na svém území (kromě situace popsané v čl. 15 směrnice). Celá řada ustanovení směrnice 2001/55/ES svědčí o tom, že navazující právo změny státu držitelé povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany podle čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES nemají. Pokud by jej skutečně měli, nemuselo by vůbec existovat ustanovení čl. 15 ani čl. 26 směrnice 2001/55/ES. Proč by totiž členské státy měly podle čl. 15 směrnice 2001/55/ES slučovat rodinné příslušníky a jiné závislé osoby, které požívají dočasné ochrany v různých členských státech, když by stačilo, aby prostě jedna část rodiny přicestovala za tou druhou a v členském státě, kde se nachází zbylá část rodinných příslušníků, požádala také o vydání pobytového oprávnění podle čl. 8 směrnice 2001/55/ES. Dále by nemusel existovat mechanismus podle čl. 26 směrnice 2001/55/ES. Posledním důkazem toho, že úmyslem unijního normotvůrce nebylo dát osobám požívajícím dočasné ochrany (tj. držitelům oprávnění k pobytu povolení k pobytu podle článku 8 směrnice č. 2001/55/ES) možnost opakovaně toto pobytové oprávnění získávat v různých členských státech, je také samotný článek 11 směrnice 2001/55/ES. Tento se sice členské státy zavázaly neaplikovat v praxi, nicméně opět jeho existence by postrádala smyslu v případě, že by přímo ze směrnice plynulo osobě požívající dočasné ochrany právo získat stejné pobytové oprávnění ještě v jiném členském státě. Pokud by Česká republika chtěla umožnit držitelům povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě, aby toto pobytové oprávnění získali i v České republice, musela by využít čl. 3 odst. 5 směrnice 2001/55/ES a přijmout vstřícnější právní úpravu. To však Česká republika neučinila a v § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. dala zřetelně najevo, že tak učinit nehodlá. Jestliže určité členské státy cizincům požívajícím dočasnou ochranu, kteří již získali oprávnění k pobytu v jiném členském státě EU, přesto vlastní (nové) pobytové oprávnění za účelem dočasné ochrany udělují, je to jejich volba, která však Českou republiku nezavazuje. Právo na přesídlení v rámci EU nevyplývá ani ze směrnice ani z prováděcího rozhodnutí. Pokud městský soud zmínil bod 16 preambule prováděcího rozhodnutí, ten pouze zmiňuje, že občané Ukrajiny se mohou volně pohybovat po EU v rámci bezvízového styku, tj. 90 dnů po vstupu na území Unie. Mohou se tedy bez překážek dopravit do členského státu, kde požádají o práva vyplývající z dočasné ochrany.

[7] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud věc posoudil správně a žalobce splňuje podmínky pro udělení dočasné ochrany v Česku. Z rozsudku Soudního dvora EU ve věci Krasiliva vyplývá, že § 5 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. nelze aplikovat pro jeho rozpor se směrnicí 2001/55/ES. To ostatně uznal i stěžovatel, který vzal ve věci Krasiliva kasační stížnost zpět a NSS poté řízení usnesením č. j. 8 Azs 93/2023-101 zastavil.

[8] Dále žalobce reagoval novým vyjádřením na doplnění kasační stížnosti učiněné stěžovatelem v návaznosti na rozsudek Soudního dvora EU ve věci Krasiliva. Stěžovatel byl povinen žádost žalobce o dočasnou ochranu projednat věcně a nikoli ji vrátit jako nepřijatelnou. Tím, že žádost vrátil, aniž by ji jakkoli projednal, porušil čl. 41 Listiny základních práv EU. Toto právo totiž zahrnuje též právo toho, jejž se věc týká, být před rozhodnutím vyslechnut, právo na seznámení se se spisem a povinnost správních orgánů odůvodnit svá rozhodnutí. Z judikatury Soudního dvora EU dále vyplývá, že orgány členských států při aplikaci unijních předpisů musí dodržovat zásady řádné správy, včetně nestranného posouzení věci a rozhodnutí v přiměřené lhůtě (např. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 18. 5. 2014 ve věci C-604-12, H. N.). Dále žalobce upozornil na soft-law EU, které je třeba vzít v úvahu při interpretaci unijních právních předpisů. Jedná se o Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě Dočasná ochrana osob prchajících před agresivní válkou Ruska proti Ukrajině: ohlédnutí po roce ze dne 8. 3. 2023, COM (2023) 140 final. V něm se zdůrazňuje umožnění sekundárních pohybů vysídlených osob mezi členskými státy jako zásadní nástroj solidarity, který ulehčuje orgánům států sousedících s Ukrajinou. Totéž obsahuje též odpověď Komise na často kladené otázky ve vztahu k institutu dočasné ochrany. Dále žalobce opět poukázal na rozsudek Soudního dvora ve věci Krasiliva a na navazující judikaturu NSS (rozsudky č. j. 1 Azs 174/2024-42 a 1 Azs 336/2024). Rovněž se dovolává názoru předestřeného NSS v předkládacím usnesení ve věci Krasiliva, konkrétně v jeho bodu 44, že dohoda členských států o neaplikaci čl. 11 směrnice 2001/55/ES ve spojení s čl. 8 směrnice zakládá poživatelům dočasné ochrany právo na sekundární pohyb mezi členskými státy EU, resp. možnost i o udělení práv z dočasné ochrany v jednom členském státě přesídlit trvale do jiného členského státu. III. Posouzení kasační stížnosti

1. Článek 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní úpravě, podle níž se osobě požívající dočasné ochrany uvedené v prováděcím rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana, neudělí povolení k pobytu, pokud již tato osoba požádala o takové povolení v jiném členském státě, ale dosud jej nezískala.

2. Článek 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že osoba požívající dočasné ochrany podle této směrnice má právo na účinný prostředek nápravy před soudem proti rozhodnutí, kterým se žádost o udělení povolení k pobytu ve smyslu tohoto článku 8 odmítá jako nepřijatelná. [12] Nejvyšší správní soud na tento rozsudek Soudního dvora EU navázal v rozsudku ze dne 2. 4. 2025, č. j. 5 Azs 272/2023–31, v němž se zabýval obdobnou argumentaci stejného stěžovatele. V tomto rozsudku zdejší soud konstatoval, že Soudní dvůr v rámci odpovědi na druhou předběžnou otázku (k možnosti vyloučení soudního přezkumu) potvrdil názor správních soudů, že právo na získání povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany je (pro oprávněné vysídlené osoby) právem zaručeným unijním právním řádem. Každá z osob, které se tohoto práva domáhají, proto musí mít v souladu s čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie právo na účinný prostředek nápravy před soudem. Výluka ze soudního přezkoumání vrácení nepřijatelné žádosti dle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. je tedy v rozporu s primárním unijním právem (čl. 47 Listiny základních práv EU), a městský soud tudíž postupoval správně, pokud toto ustanovení v posuzované věci neaplikoval a žalobu neodmítl, ale naopak ji meritorně posoudil. To ostatně akceptoval i stěžovatel. [13] Soudní dvůr v bodech 25 až 28 rozsudku ve věci Krasiliva rovněž zopakoval, že dočasná ochrana je udělována oprávněným vysídleným osobám již aktivačním rozhodnutím Rady (v daném případě tedy prováděcím rozhodnutím Rady 2022/382). V této souvislosti lze poznamenat, že formulace českých právních předpisů (zákona o dočasné ochraně a zákona č. 65/2022 Sb.) tomu plně neodpovídají, neboť sice hovoří o „udělení a odnětí oprávnění k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany na území“ [§ 1 odst. 1 písm. b) zákona o dočasné ochraně], resp. o „oprávnění k pobytu na území České republiky podle zákona o dočasné ochraně cizinců za účelem poskytnutí dočasné ochrany na území České republiky v návaznosti na rozhodnutí Rady“ (§ 2 zákona č. 65/2022 Sb.), ovšem jinak převážně používají nepřesné zkratky poskytnutí, resp. udělení dočasné ochrany, jakoby tento status udělovaly až členské státy. Již operační pokyny Komise přitom vycházejí z toho, že členské státy pouze deklaratorně potvrzují tento status tím, že žadatelům přiznávají jednotlivá práva s dočasnou ochranou spojená, především právě právo pobytu. Soudní dvůr tento výklad poprvé potvrdil ve svém rozsudku ze dne 19. 12. 2024, ve věcech C 244/24 a C 290/24, Kaduna, ECLI:EU:C:2024:1038, a následně zdůraznil právě v rozsudku ve věci Krasiliva (týž názor ostatně vyjádřil již osmý senát Nejvyššího správního soudu v předkládacím usnesení ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023 37, a to včetně samotné formulace první předběžné otázky). [14] Další jednoznačný závěr pak plyne z argumentace Soudního dvora v rozsudku ve věci Krasiliva k první z položených předběžných otázek: „[P]okud osoba požívající dočasné ochrany požádala o povolení k pobytu na základě čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55 v prvním členském státě, ale dosud jej nezískala, a následně odcestuje do druhého členského státu, v němž podá podobnou žádost, nemůže druhý členský stát tuto žádost odmítnout jako nepřijatelnou pouze z toho důvodu, že žádost již byla podána v prvním členském státě“ (bod 29). Nejvyšší správní soud pouze podotýká, že Soudní dvůr se zde dopustil terminologické nepřesnosti, neboť dle českého práva nejde o „odmítnutí“ žádosti, ale o její faktické vrácení jako nepřijatelné. I přesto je však zřejmé, že § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb., jenž vrácení žádosti v případě běžícího řízení v jiném členském státě umožňuje, je v daném ohledu v rozporu s unijním právem. To ostatně patrně implicitně uznal i stěžovatel, když vzal zpět svou kasační stížnost ve věci sp. zn. 8 Azs 93/2023. [15] Otázka, zda je možné vrátit žadateli žádost jako nepřijatelnou v situaci, kdy mu svědčí trvající povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě, se Soudní dvůr EU přímo nevyjádřil (z předkládacího usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023 37, je zřejmé, že žalobkyně v uvedené věci požádala o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany nejen v ČR, ale i v Německu, nelze z něj však zjistit, zda jí bylo toto povolení v Německu skutečně uděleno a zda v době posuzování její české žádosti stěžovatelem trvalo). Soudní dvůr EU však konstatoval, že orgány členských států jsou oprávněny ověřit, zda žádající osoby (mimo jiné) „již nezískaly povolení k pobytu v jiném členském státě“ (bod 30 rozsudku ve věci Krasiliva). Tím připustil, jak ostatně vyplývá rovněž přímo z jeho odpovědi na první otázku Nejvyššího správního soudu, že pokud již žadatel získal povolení k pobytu v jiném členském státě, členský stát nemusí jeho nové žádosti o povolení k pobytu na jeho území vyhovět, i když ostatní podmínky pro získání tohoto povolení jsou naplněny. Nejvyšší správní soud však v této souvislosti zdůrazňuje, že Soudní dvůr EU hovoří o možnosti či oprávnění orgánů členských států, nezavazuje je však k tomu, aby ověření případné existence pobytového oprávnění v jiném členském státě nutně prováděly. Pokud tedy jiné členské státy takové posouzení neprovádějí, směrnici o dočasné ochraně tím neporušují. [16] Zároveň je třeba připomenout, že základním východiskem, z něhož Soudní dvůr EU dovodil, že nelze žádost vrátit jako nepřijatelnou v situaci, kdy již byla obdobná žádost podána v jiném členském státě, bylo to, že dočasná ochrana byla udělena již prováděcím rozhodnutím Rady. Tím byly členským státům uloženy povinnosti ve vztahu k osobám požívajícím dočasné ochrany podle kapitoly III směrnice 2001/55/ES, zejména povinnost zajistit jim povolení k pobytu. [17] Podle čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění povolení k pobytu osobám požívajícím dočasné ochrany, a to na celé období trvání ochrany. Za tímto účelem budou vydány potřebné dokumenty nebo jiné rovnocenné doklady. [18] Podle čl. 8 odst. 2 směrnice 2001/55/ES bez ohledu na dobu platnosti povolení k pobytu uvedených v odstavci 1 nesmějí členské státy osobám požívajícím dočasné ochrany přiznávat méně výhodné podmínky než ty, jež jsou stanoveny v článcích 9 až 16. [19] Nejvyšší správní soud je toho názoru, že čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně nelze ve světle rozsudku Soudního dvora EU ve věci Krasiliva vykládat jinak, než že členský stát je povinen udělit povolení k pobytu každé vysídlené osobě požívající dočasné ochrany, která v danou chvíli nedisponuje povolením k pobytu v jiném členském státě. Pokud totiž Soudní dvůr EU považuje existenci dočasné ochrany a s ní související nárok na pobytové oprávnění za natolik zásadní, že ani běžící řízení o žádosti o povolení k pobytu v jiném členském státě (které jistě k udělení povolení k pobytu v jiném členském státě vést může) nepředstavuje dostatečný důvod pro vrácení žádosti jako nepřijatelné, tím spíše nelze povolení k pobytu (a dokonce samotné věcné posouzení žádosti) odepřít osobě požívající dočasné ochrany v situaci, kdy této osobě žádné jiné povolení k pobytu aktuálně (v době posuzování její žádosti správním orgánem) nesvědčí, byť jí bylo v minulosti v jiném členském státě uděleno. Není přitom relevantní, zda dřívější povolení k pobytu zaniklo z důvodu plynutí času nebo z jiného důvodu stanoveného vnitrostátním právem daného členského státu (např. proto, že se ho držitel vzdal) či bylo z určitého důvodu v tomto státě zrušeno. Podstatné je, že daná vysídlená osoba splňující podmínky prováděcího rozhodnutí Rady (a tedy požívající dočasné ochrany), která má na celé období trvání ochrany nárok na zajištění povolení k pobytu, aktuálně žádným takovým povolením nedisponuje. [20] Z výše uvedeného rovněž vyplývá, že Soudní dvůr EU nepřímo potvrdil závěry rozsudku NSS ze dne 31. 10. 2024, č. j. 10 Azs 151/2024 28, č. 4652/2025 Sb. NSS, podle něhož nemohlo ani dle českého práva potenciální překážku vyhovění žádosti vytvořit povolení k pobytu v jiném členském státě, které již netrvá. Z rozsudku desátého senátu NSS i z rozsudku Soudního dvora EU ve věci Krasiliva vyplývá, že pokud již netrvá předchozí povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě a zároveň žadatel splňuje všechny ostatní podmínky, členský stát je podle čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES povinen přijmout nezbytná opatření k zajištění povolení k pobytu, a to k pobytu za podmínek minimálně stejně výhodných jako ty, které jsou stanoveny v čl. 9 až 16 směrnice 2001/55/ES (čl. 8 odst. 2 směrnice). [21] Přestože se tedy Soudní dvůr EU výslovně nevyjádřil k situaci, kdy bylo žadateli uděleno oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě, ale v době posuzování jeho žádosti o povolení k pobytu v ČR již netrvalo, lze z jeho výkladu zejména čl. 8 směrnice č. 2001/55/ES, který podal v rozsudku ve věci Krasiliva, výše nastíněné závěry jednoznačně dovodit. V intencích rozsudku Soudního dvora EU ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81, Cilfit a další, ECLI:EU:C:1982:335, či rozsudku velkého senátu Soudního dvora EU ze dne 6. 10. 2021 C 561/19, Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi, ECLI:EU:C:2021:799, a tam citované judikatury tedy Nejvyšší správní soud nepovažuje za nezbytné, byť je i v nyní posuzované věci soudem ve smyslu čl. 267 třetího pododstavce Smlouvy o fungování Evropské unie (dále také „SFEU“), jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, aby se znovu obracel na Soudní dvůr s další předběžnou otázkou. Nejvyšší správní soud proto uvedené závěry aplikuje na nyní projednávanou věc. [22] Městský soud shledal § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. rozporným s unijním právem, konkrétně se směrnicí o dočasné ochraně. Nelze přisvědčit stěžovatelově názoru, že není možné dokumenty vytvořené Evropskou komisí (operační pokyny a odpovědi na často kladené otázky) používat ani jako vodítko k výkladu prováděcího rozhodnutí Rady ani směrnice 2001/55/ES (resp. právních předpisů členských států přijatých k jejich provedení) pouze z toho důvodu, že se nejedná o právní akty ve formě doporučení ve smyslu pátého pododstavce čl. 288 SFEU. Například rozsudek NSS ze dne 9. 12. 2015, č. j. 4 Azs 228/2015 40, na který městský soud v daném kontextu rovněž odkazuje, obdobně akceptuje jako vodítko pro výklad unijního pojmu „účelové manželství“ jiné sdělení Komise. V rámci tradičních výkladových metod, které uznává rovněž Soudní dvůr EU, jakkoli obzvláště akcentuje metodu teleologickou, lze skutečně použít jakýkoli dokument, byť právně nezávazný, který napomůže k osvětlení úmyslu unijního normotvůrce, účelu přijaté unijní úpravy či kontextu, v jehož rámci má být aplikována. K tomu jsou oba zmiňované dokumenty Komise, která je autorkou návrhu směrnice 2001/55/ES i prováděcího rozhodnutí Rady, nepochybně způsobilé. [23] Městský soud dospěl ke správnému názoru o neaplikovatelnosti § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. z důvodu jeho rozporu s přímo použitelným unijním právem. Rozsudek Soudního dvora EU ve věci Krasiliva sice hovoří ve prospěch argumentace stěžovatele v tom, že trvající povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě může dle vnitrostátní právní úpravy členského státu představovat překážku udělení povolení nového. Jak však kasační soud již opakovaně upozornil (srov. zejména rozsudky ze dne 25. 4. 2024, č. j. 6 Azs 259/2023 21, ze dne 31. 10. 2024, č. j. 10 Azs 151/2024 28, či ze dne 24. 1. 2025, č. j. 5 Azs 190/2024 20), pokud žadatel tvrdí, že žádost o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě nepodal nebo že se předcházejícího povolení k pobytu vzdal či toto povolení z jiného důvodu již netrvá, správní orgány ani soudy nemohou vycházet pouze z údajů obsažených v informačním systému členských států Temporary Protection Platform (TPD). Ten totiž představuje pouhou pomůcku, kterou správní orgány členských států využívají k evidenci držitelů povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany. Na rozdíl od veřejných rejstříků (viz zákon č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob a o evidenci svěřenských fondů) však na něj nelze vztahovat princip materiální publicity. [24] Žadatel tedy musí mít možnost se již před správním orgánem k tomu, že je veden v evidenci TPD jakožto držitel povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě, vyjádřit a případně zpochybnit, že takovým povolením skutečně disponuje. Měl by mít také možnost se tohoto povolení, resp. práv z něj vyplývajících, za účelem získání povolení k pobytu v ČR vzdát, pokud to právní řád daného členského státu umožňuje. Takové možnosti ovšem žadatel vůbec nemá, pokud je mu žádost bez dalšího vrácena dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. jako nepřijatelná. Byť tedy Soudní dvůr EU nevyloučil možnost odepření udělení pobytu za účelem dočasné ochrany z důvodu existence téhož oprávnění v jiném členské státě, z jeho výkladu čl. 8 odst. 1 směrnice č. 2001/55/ES, jak byl shrnut výše, vyplývá, že k tomuto účelu nelze použít procesní institut nepřijatelnosti žádosti dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. Naopak, i v případě, že správní orgán zjistí při podání žádosti o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany, že žadatel je veden v evidenci TPD jako držitel povolení k pobytu v jiném členském státě, je povinen takovou žádost přijmout, vést o ní řádné správní řízení, v jeho rámci poučit žadatele o jeho právech a v návaznosti na jeho případná tvrzení, důkazní návrhy či jiné procesní kroky ověřit, zda povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany bylo jiným členským státem skutečně uděleno a zda dosud, ke dni rozhodování správního orgánu, trvá. [25] Je pravdou, že zákon č. 65/2022 Sb. považuje „udělení dočasné ochrany v jiném členském státě Evropské unie“ pouze za důvod nepřijatelnosti žádosti a výslovně nestanoví, že z tohoto důvodu lze žádost rovněž po řádně provedeném správním řízení zamítnout, resp. povolení neudělit. Pokud jde o „neudělení nebo odnětí dočasné ochrany“, § 5 odst. 7 zákona č. 65/2022 Sb. odkazuje na zákon o dočasné ochraně. Ani ten sice trvající povolení k pobytu v jiném členském státě výslovně nepovažuje za důvod nevyhovění žádosti (§ 9), avšak dle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o dočasné ochraně oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany se odejme, jestliže cizinci požívajícímu dočasné ochrany poskytne dočasnou ochranu jiný stát nebo mu bylo na území jiného státu uděleno povolení k trvalému anebo obdobnému pobytu. Z toho lze dovodit, že zákonný důvod pro neudělení povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v podobě existence takového povolení v jiném členském státě je v české právní úpravě dán, neboť by bylo absurdní ji vykládat tak, že správní orgán není oprávněn z tohoto důvodu povolení neudělit, je však oprávněn ho ze stejného důvodu vzápětí odejmout. Vedení správního řízení mj. také o této otázce tedy nic nebrání. [26] V této souvislosti lze připomenout, že žadatelé o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany jsou vysídlenými osobami, které často neznají úřední jazyky členských států, nemají k dispozici dostatek prostředků, zázemí ani právní pomoc. Navíc již z povahy věci zpravidla bude obtížné jednoznačně prokázat neexistenci čehokoli. O tom, že vůbec nežádali o povolení k pobytu či si je neprodloužili v jiných členských státech, patrně nebudou mít žadatelé doklad, který by mohli předložit. Ani o vzdání se povolení k pobytu nemusí být jiným členským státem vydáváno písemné potvrzení. Naopak, správní orgán může prostřednictvím dožádání získat veškeré podklady, které mohou být pro posouzení skutečné existence povolení k pobytu v jiném členském státě potřebné a které případnou existenci či neexistenci pobytového oprávnění jednoznačně prokáží. [27] Zároveň je vhodné poznamenat, že důraz na minimalizaci úředních postupů (srov. např. čl. 8 odst. 3 směrnice 2001/55/ES, bod 16 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady či operační pokyny Komise) měl vést k tomu, aby byla oprávněným vysídleným osobám udělena pobytová oprávnění co nejrychleji a zároveň nebyly přetíženy azylové systémy členských států. To hrozilo v situaci, kdy došlo v prvních dnech a týdnech po rozšíření ruské agrese k obrovskému přílivu vysídlených osob. V době posuzovaného postupu stěžovatele, resp. v době rozhodování městského soudu v této věci (§ 81 odst. 1 s. ř. s.) však již bylo využití institutu dočasné ochrany ustáleno, někteří držitelé pobytového oprávnění v ČR odešli do jiných členských států (které pobytová oprávnění často bez problémů udělují i druhožadatelům), případně se vrátili do země původu. Někteří rovněž ze systému dočasné ochrany přecházejí pod jiná pobytová oprávnění. Riziko přetížení správních orgánů posuzujících splnění podmínek pro udělení povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany tedy bylo v rozhodné době a je i v současnosti podstatně nižší, správní orgány tedy měly a nadále mají možnost sporné případy věcně posoudit a svá tvrzení o existenci pobytového oprávnění v jiném členském státě řádně prokázat, případně umožnit žadateli, aby podmínku neexistence takového povolení dodatečně splnil. [28] Nejvyšší správní soud dále vycházel ze závěrů uvedených v rozsudku zdejšího soudu ze dne 3. 4. 2025, č.j. 1 Azs 174/2024 - 42, který se rovněž zabýval obdobnou věcí, v níž žalobkyně, která je státní příslušnice Ukrajiny, v souvislostí s invazí Ruské federace opustila Ukrajinu a vycestovala do Belgie, kde v březnu 2022 získala oprávnění k pobytu pro osoby požívající dočasné ochrany. Žádost o poskytnutí dočasné ochrany v České republice byla žalobkyni dne 13. 5. 2024 vrácena jako nepřijatelná, neboť již oprávnění k pobytu plynoucí z dočasné ochrany získala v Belgii. Stěžovatelka poté elektronicky informovala belgické správní orgány o svém přesunu do České republiky a požádala o zrušení víza dočasné ochrany v Belgii. [29] V cit. rozsudku zdejší soud konstatoval, že si je vědom, že nelze požívat práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech zároveň, a tudíž ani pobytového oprávnění, jež je součástí komplexu práv plynoucích z dočasné ochrany. Jak nicméně naznačil v již citovaném rozsudku ze dne 31. 10. 2024, č. j. 10 Azs 151/2024 28, tento problém nenastane, pokud osoba pobytovým oprávněním v jiném členském státě nedisponovala (buď proto, že o něj poprvé žádá v České republice, anebo z důvodu, že ji nebylo v jiném členském státě vydáno) či již nedisponuje (např. se jej vzdala). Pokud tedy v takovém případě nebude dán důvod pro vyloučení žadatele z dočasné ochrany, či tato osoba nevezme svoji žádost zpět, bude namístě žadateli pobytové oprávnění v České republice vydat. [30] Je nicméně nutné upřesnit postup stěžovatele pro ty případy, kdy Česká republika obdrží žádost o poskytnutí dočasné ochrany a zjistí, že ta je již poskytována v jiné členské zemi. V takovém případě je nutné přijmout řešení nastíněné Komisí v jejím výše citovaném sdělení: Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 (Úř. věst. C 126I, str. 9), tedy že povolení k pobytu lze vydat pouze za předpokladu, že předchozí oprávnění k pobytu zanikne. [31] Zajištění procesní realizace práva držitelů dočasné ochrany na druhotný pohyb v rámci Unie tedy v takovém případě vyžaduje, aby stěžovatel přijal žádost k věcnému posouzení a o skutečnosti, že není možné vydat druhé pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dočasné ochrany za platnosti rozhodnutí již vydaného jiným členským státem, žadatele poučil. Pokud žadatel bude trvat na přemístění svého pobytu do České republiky, musí stěžovatel zkoumat, zda v důsledku vydání povolení k pobytu na území České republiky zanikne podle právní úpravy hostitelského státu tam vystavené pobytové oprávnění, jinak řečeno, zda má původní hostitelský členský stát úpravu analogickou českému § 5 odst. 8 písm. b) zákona č. 65/2022 Sb. [32] Pokud tomu tak bude, stěžovatel o žádosti věcně rozhodne. V takovém případě bude zabráněno situaci, aby po vydání pobytového oprávnění v České republice žadatel požíval práv plynoucích z dočasné ochrany nadále i v původním hostitelském členském státě. Pokud proto žadatel bude spadat pod čl. 2 rozhodnutí Rady č. 2022/382, bude namístě mu vydat povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany. Odpovídající informace v tomto směru stěžovatel současně umístí do informačního systému TPD. [33] Jestliže nicméně právní úprava hostitelského členského státu neobsahuje úpravu analogickou českému § 5 odst. 8 písm. b) zákona č. 65/2022 Sb., resp. se stěžovateli nepodaří zjistit, zda pobytové oprávnění v jiném členském státě v důsledku vydání povolení k pobytu na území České republiky zanikne, stěžovatel žadatele vyzve, aby sám učinil kroky ke vzdání se pobytového oprávnění v jiném členském státě, resp. jeho ukončení. Za tím účelem stěžovatel stanoví žadateli přiměřenou lhůtu a poskytne mu nezbytnou součinnost. Podstoupení těchto kroků musí následně žadatel stěžovateli doložit (např. kopií aktu učiněného vůči orgánům původního hostitelského státu). Pouze pokud žadatel v přiměřené lhůtě stěžovateli nedoloží, že přijal kroky k ukončení pobytového oprávnění v původním hostitelském členském státě, bude moci stěžovatel žádost zamítnout. V opačném případě pobytové oprávnění držiteli dočasné ochrany vydá. Odpovídající informace v tomto směru stěžovatel rovněž uvede v informačním systému TPD. [34] Nejvyšší správní soud si je vědom, že může potenciálně nastat situace, kdy žadatel učiní kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě, avšak pobytové oprávnění nebude zrušeno z důvodu nečinnosti na straně orgánů tohoto jiného členského státu. Takovou nečinnost však nelze držitelům dočasné ochrany přičítat k tíži, neboť by tím došlo k popření jejich práva na sekundární přemístění pobytu v rámci Unie. V takové situaci, pokud nastane, proto musí stěžovatel sám uvědomit orgány hostitelského členského státu o vydání pobytového oprávnění v České republice. Rovněž učiní odpovídající záznam do informačního systému TPD. [35] Konečně, pokud žadatel bude po poskytnutém poučení o nemožnosti čerpat práva plynoucí z dočasné ochrany ve více členských státech zároveň trvat na vydání pobytového oprávnění v České republice za současného zachování práv z dočasné ochrany v původním hostitelském státě, stěžovatel žádost zamítne. [36] Nejvyšší správní soud proto na závěr pro přehlednost shrnuje, že může při posuzování žádostí o poskytnutí dočasné ochrany dojít k několika situacím:

1. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána, aniž by osoba předtím požádala o pobytové oprávnění v jiném členském státě. Pokud tato osoba bude spadat pod čl. 2 Rozhodnutí Rady č. 2022/382, bude namístě dočasnou ochranu poskytnout a za tím účelem vydat povolení k pobytu.

2. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána poté, co osoba podala žádost v jiném členském státě, avšak pobytové oprávnění v něm ještě neobdržela. V takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb. pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat a v případě splnění podmínek pobytové oprávnění vydat.

3. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána poté, co osoba již v minulosti obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě, avšak tímto oprávněním k okamžiku podání žádosti prokazatelně již nedisponuje (např. z důvodu, že bylo na žádost žadatele zrušeno). V takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat a v případě splnění podmínek pobytové oprávnění vydat.

4. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána poté, co osoba obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě a toto pobytové oprávnění je stále platné a trvá. O takový případ se může jednat v posuzované věci (s výhradou potřeby tyto skutečnosti ověřit, srov. argumentaci žalobce, že dočasnou ochranu v Německu pozbyl), kdy žalobce zřejmě byl evidován v systému TPD jako držitel povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v Německu. Ani v takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat. Stěžovatel žalobce poučí o nemožnosti čerpání práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech současně. Pokud bude žadatel na své žádosti dále trvat s tím, že chce tato práva nově čerpat výlučně v České republice, stěžovatel ověří, zda vydáním povolení k pobytu na území České republiky dojde podle práva dotčeného hostitelského státu automaticky k zániku předchozího pobytového oprávnění. V případě kladného zjištění stěžovatel vydá žalobci oprávnění k pobytu. Naopak v případě negativního zjištění, resp. pokud se nepodaří relevantní právní úpravu v hostitelském členském státě vůbec zjistit, vyzve stěžovatel žalobce, aby doložil, že sám v přiměřené lhůtě učinil kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě (zde Německo). K tomu poskytne součinnost. a. Jestliže žalobce učiní kroky k ukončení pobytového oprávnění v jiném členském státě a tuto skutečnost ve stanovené lhůtě doloží (například kopií aktu učiněného vůči orgánům původního hostitelského státu), stěžovatel žádosti vyhoví a vydá oprávnění k pobytu. b. Stěžovatel žádosti vyhoví a vydá oprávnění k pobytu rovněž v situaci, kdy žalobce stěžovateli doloží, že učinil nezbytné kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě, avšak k jeho zániku dosud nedošlo z důvodu nečinnosti na straně orgánů tohoto členského státu. O této skutečnosti stěžovatel sám uvědomí orgány původního hostitelského státu a nebytné údaje vloží do informačního systému TPD. c. Pokud žalobce v přiměřené lhůtě nedoloží, že učinil potřebné kroky směřující k ukončení pobytového oprávnění v původním hostitelském členském státě, stěžovatel žádost o poskytnutí dočasné ochrany zamítne. [37] V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že vrácení žádosti žalobce jako nepřijatelné bylo nezákonným zásahem, neboť o žádosti žalobce o udělení dočasné ochrany mělo být vedeno správní řízení. IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení [38] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny stěžovatelem uplatněné námitky, kasační stížnost je proto nedůvodná. Nejvyšší správní soud tedy dle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. kasační stížnost zamítl. [39] O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle zásady úspěchu ve věci. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.). Úspěšný žalobce má vůči stěžovateli právo na náhradu vynaložených nákladů řízení o kasační stížnosti. [40] V posuzované věci žalobce nebyl v řízení o kasační stížnosti zastoupen, a tak účelně vynaložené náklady řízení tvoří pouze hotové výdaje – poštovné za zaslání dvou vyjádření žalobce soudu ve výši celkem 182 Kč. Tuto částku je stěžovatel povinen uhradit žalobci do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 29. dubna 2025

Mgr. Aleš Roztočil předseda senátu

Plný text rozhodnutí