4 Azs 50/2024- 25 - text
4 Azs 50/2024-30 pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: R. S., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2024, č. j. 9 A 25/2024 25,
I. V řízení o kasační stížnosti se pokračuje.
II. Kasační stížnost se zamítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Žalobce požádal dne 8. 1. 2024 o udělení dočasné ochrany ve smyslu zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (dále jen „zákon č. 65/2022 Sb.“). Žalovaný však žádost vrátil jako nepřijatelnou, neboť žalobce požádal o udělení dočasné ochrany či mezinárodní ochrany nebo ji získal v jiném členském státě.
[2] Žalobce se v žalobě na ochranu před nezákonným zásahem u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhal obnovení stavu před vrácením žádosti o dočasnou ochranu. Žalobce po vypuknutí války na Ukrajině vycestoval ze země původu a dne 4. 5. 2023 mu byla udělena dočasná ochrana v Estonsku, které se však dne 7. 11. 2023 vzdal. Domníval se proto, že v době podání žádosti v České republice dočasnou ochranou v jiném členském státě nedisponoval. Ačkoliv § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. vylučuje soudní přezkum vrácení žádosti o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost, nelze toto ustanovení aplikovat pro rozpor s právem Evropské unie. Na podporu své argumentace odkázal na čl. 29 Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. 7. 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucím (dále též „směrnice 2001/55/ES“ nebo „směrnice o dočasné ochraně“). Nezákonnost zásahu spatřuje žalobce v tom, že zákonná úprava nepřijatelnosti je v rozporu se směrnicí 2001/55/ES a prováděcím rozhodnutím Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. 3. 2022 (dále jen „prováděcí rozhodnutí“), ve kterém se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu čl. 5 směrnice 2001/55/ES. Zákon č. 65/2022 Sb. stanoví jako důvod nepřijatelnosti skutečnost, že žadatel požádal o ochranu v jiném členském státě EU nebo mu tam byla udělena [§ 5 odst. 1 písm. c) a d) uvedeného zákona]. Tato úprava odporuje podle žalobce směrnici o dočasné ochraně a prováděcímu rozhodnutí. Prokázání státní příslušnosti, pobytu na Ukrajině a případně rodinné vazby jsou dostatečné k okamžité registraci osoby k dočasné ochraně. Směrnice o dočasné ochraně nezná jako důvod pro vyloučení dočasné ochrany to, že žadatel požádal o dočasnou ochranu též v jiném státě. Zákon č. 65/2022 Sb. v tomto směru odporuje směrnici 2001/55/ES.
[3] Městský soud výrokem I. nadepsaného rozsudku rozhodl, že zásah žalovaného spočívající v tom, že dne 8. 1. 2024 žalobci vrátil žádost o dočasnou ochranu jako nepřijatelnou, byl nezákonný. Konstatoval, že postup žalovaného spočívající ve vrácení tiskopisu je faktickým úkonem žalovaného, ve kterém lze pojmově spatřovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Ve shodě s dalšími rozsudky krajských soudů shledal, že výluka ze soudního přezkumu uvedená v § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. není v souladu s evropským právem, a proto ji nelze aplikovat. Směrnice o dočasné ochraně je postavena na konstrukci, že členské státy mohou být vůči vysídleným osobám vstřícnější, nemohou však stanovit těmto osobám podmínky méně příznivé. Takovou nepovolenou méně příznivou úpravu představuje nepřijatelnost podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb., neboť stanovuje směrnicí nepředpokládaný důvod odepření možnosti požádat o dočasnou ochranu. Taková úprava je v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně, která má v tomto případě přímý účinek, který vylučuje postup podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. Proto městský soud toto ustanovení neaplikoval. Žalovaný tím, že žalobci vrátil jeho žádost o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost, zasáhl nezákonným způsobem do jeho práv. II. Obsah kasační stížnosti a rozsudek Soudního dvora
[4] Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Namítá, že § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. nevylučuje žadatele z poskytnutí dočasné ochrany, jelikož ta mu byla poskytnuta již v jiném členském státě, kde ji může využívat. Podle stěžovatele čl. 28 směrnice 2001/55/ES dopadá na jiné situace, než je ta žalobce, jelikož jeho účelem je odepření dočasné ochrany zcela, a proto § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. netransponuje, ani nijak nerozšiřuje čl. 28 směrnice 2001/55/ES. Institut nepřijatelnosti pokrývá situace, které nejsou směrnicí 2001/55/ES výslovně upraveny, přitom ovšem při její aplikaci nutně vznikají. Směrnice totiž vůbec neřeší otázku, jak má být naloženo s žádostí o dočasnou ochranu žadatelů, kteří nespadají do okruhu osob, jimž má být podle prováděcího rozhodnutí Rady přijatého podle čl. 5 směrnice poskytnuta dočasná ochrana. Neupravuje procesní otázky spojené s žádostí o udělení dočasné ochrany, tedy například formu takové žádosti a v neposlední řadě neřeší ani situace, kdy o dočasnou ochranu usiluje osoba, která již dočasnou ochranu získala v jiném členském státě nebo o ni tamtéž požádala. Tyto otázky unijní normotvůrce vůbec neupravil, nutně je tak ponechal na vnitrostátní úpravě členských států.
[5] Stěžovatel rovněž odkazuje na institut zneužití práva, které je v unijním právu rovněž zapovězeno, a poukazuje na rozhodnutí Soudního dvora EU, která se váží k hospodářské oblasti. Pokud by Rada (EU) zamýšlela dát dotčeným osobám právo požádat o dočasnou ochranu ve více členských státech najednou či po sobě, jistě by toto právo ve směrnici zakotvila. Účelem směrnice tak, jak byla přijata, však v současnosti je takovým vícečetným žádostem zabránit (a tedy zabránit zvýšenému administrativnímu náporu na členské státy v případě hromadného přílivu vysídlených osob) za trvání podmínky, že oprávněná osoba získá dočasnou ochranu v jednom (jakémkoliv) z členských států. Dále stěžovatel připomíná, že dokument vytvořený Evropskou komisí nazvaný „Odpovědi na často kladené otázky“ není právně závazným dokumentem a nemá žádný přímý účinek ve vnitrostátním právu. Z toho důvodu nemůže být tento dokument použit ani jako vodítko pro výklad směrnice 2001/55/ES.
[6] Žadatelé o dočasnou ochranu mají podle stěžovatele možnost zvolit si zemi, ve které budou požívat dočasné ochrany. To ovšem neznamená, že tohoto práva budou zneužívat. To, že se žalobce vzdal dočasné ochrany v Estonsku, bylo čistě účelovým krokem, jehož cílem mělo být získat dočasnou ochranu v České republice. Dokumentace zpracovaná Evropskou komisí stejně jako prováděcí rozhodnutí Rady (EU) č. 2022/382 vznikly krátce po napadení Ukrajiny vojsky Ruské federace a reagovaly na tehdejší migrační situaci. Nikdo se v té době zřejmě nezamýšlel nad sekundárním pohybem držitelů dočasné ochrany, ke kterému může docházet i s velkým časovým odstupem, a že takovéto jednání není ničím jiným než zneužitím práva na dočasnou ochranu.
[7] Stěžovatel se domnívá, že stanovení minimálních norem pro poskytování dočasné ochrany nikterak nesouvisí s okruhem osob, jimž má být dočasná ochrana poskytnuta. Tento okruh není vymezen přímo ve směrnici, ale je zde plně odkazováno na rozhodnutí Rady přijaté podle čl. 5 směrnice 2001/55/ES. Členské státy jsou oprávněny tento okruh osob ještě rozšířit, jak předvídá čl. 7 odst. 1 směrnice. Jestliže směrnice hovoří v čl. 3 odst. 5 nebo v bodě 12 odůvodnění o minimálních normách, pak tak činí vždy v souvislosti s osobou požívající dočasné ochrany. Jde logicky o osobu, které již bylo postavení osoby požívající dočasné ochrany členským státem přiznáno. Minimálními normami jsou v tomto kontextu spíše normy, které upravují postavení držitelů dočasné ochrany na území členských států, tedy normy uvedené převážně v kapitole III. směrnice o dočasné ochraně, kde se upravuje povinnost vydat těmto osobám doklady, umožnit jim výkon výdělečné činnosti, účast na vzdělávání, povinnost poskytnout jim ubytování a finanční zabezpečení atd. Do této kapitoly je též zařazeno slučování rodin a postavení nezletilých bez doprovodu. Proto institut nepřijatelnosti zavedený čl. 3 odst. 5 směrnice 2001/55/ES dopadá na postavení držitelů dočasné ochrany v členském státě a na jejich práva, kdežto institut nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu se týká osob, které o přiznání tohoto postavení v členském státě (tj. v České republice) teprve žádají. Stěžovatel uzavírá, že pokud měl městský soud za to, že § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. je rozporný se směrnicí 2001/55/ES, měl věc předložit jako předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU.
[8] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[9] Nejvyšší správní soud při projednávání věci zjistil, že usnesením ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023 37, osmý senát přerušil řízení o kasační stížnosti stěžovatele ve věci obdobné nyní projednávanému případu a předložil Soudnímu dvoru Evropské unie předběžné otázky týkající se výkladu směrnice 2001/55/ES a Listiny základních práv EU. Osmý senát tak učinil, neboť měl pochybnost o tom, zda je § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. v souladu se směrnicí o dočasné ochraně. Podle osmého senátu je podstatná také otázka, zda je vyloučení soudního přezkumu postupu spočívajícího ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu z důvodu její nepřijatelnosti v souladu s právem Evropské unie. Věc byla Soudním dvorem vedena pod označením Krasiliva, C 753/23.
[10] Vzhledem k relevanci rozhodnutí Soudního dvora o předložených předběžných otázkách pro posouzení kasační stížnosti v nynější věci Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 18. 4. 2024, č. j. 4 Azs 50/2024 22, rozhodl podle § 48 odst. 3 písm. d) o přerušení řízení o kasační stížnosti.
[11] Soudní dvůr následně vydal rozsudek ze dne 27. 2. 2025 ve věci C 753/23, Krasiliva, jímž o předběžných otázkách rozhodl takto: 1. Článek 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní úpravě, podle níž se osobě požívající dočasné ochrany uvedené v prováděcím rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana, neudělí povolení k pobytu, pokud již tato osoba požádala o takové povolení v jiném členském státě, ale dosud jej nezískala. 2. Článek 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že osoba požívající dočasné ochrany podle této směrnice má právo na účinný prostředek nápravy před soudem proti rozhodnutí, kterým se žádost o udělení povolení k pobytu ve smyslu tohoto článku 8 odmítá jako nepřijatelná.
[12] Vydáním rozsudku SD EU ve shora označené věci tedy odpadl důvod, pro který bylo řízení o kasační stížnosti přerušeno, a proto Nejvyšší správní soud podle § 48 odst. 6 s. ř. s. vyslovil, že se v řízení pokračuje. III. Posouzení kasační stížnosti
1. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána, aniž by osoba předtím požádala o pobytové oprávnění v jiném členském státě. Pokud tato osoba bude spadat pod čl. 2 Rozhodnutí Rady č. 2022/382, bude namístě dočasnou ochranu poskytnout a za tím účelem vydat povolení k pobytu.
2. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána poté, co osoba podala žádost v jiném členském státě, avšak pobytové oprávnění v něm ještě neobdržela. V takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb. pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat a v případě splnění podmínek pobytové oprávnění vydat.
3. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána poté, co osoba již v minulosti obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě, avšak tímto oprávněním k okamžiku podání žádosti prokazatelně již nedisponuje (např. z důvodu, že bylo na žádost žadatele zrušeno). V takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat a v případě splnění podmínek pobytové oprávnění vydat.
4. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána poté, co osoba obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě a toto pobytové oprávnění je stále platné a trvá. O takový případ se patrně jedná v posuzované věci (s výhradou potřeby tyto skutečnosti ověřit, srov. výše), kdy byl žalobce evidován v systému TPD jako držitel povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v Estonsku. Vyjádřil však přesvědčení, že toto povolení zaniklo, neboť se ho vzdal, aby mu mohla být udělena v České republice. Přestože toto tvrzení žalobce ničím nepodložil, nelze bez jeho prověření bez dalšího uzavřít, že požívá práv vyplývajících z dočasné ochrany v jiném členském státě. V tomto případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat. Pokud bude žadatel na své žádosti dále trvat s tím, že chce tato práva čerpat výlučně v České republice, stěžovatel ověří, zda vydáním povolení k pobytu na území České republiky dojde podle práva dotčeného hostitelského státu automaticky k zániku předchozího pobytového oprávnění. V případě kladného zjištění stěžovatel vydá žalobci oprávnění k pobytu. Naopak v případě negativního zjištění, resp. pokud se nepodaří relevantní právní úpravu v hostitelském členském státě vůbec zjistit, vyzve stěžovatel žalobce, aby doložil, že sám v přiměřené lhůtě učinil kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě (zde Estonsko). K tomu poskytne součinnost. a. Jestliže žalobce učiní kroky k ukončení pobytového oprávnění v jiném členském státě a tuto skutečnost ve stanovené lhůtě doloží (například kopií aktu učiněného vůči orgánům původního hostitelského státu), stěžovatel žádosti vyhoví a vydá oprávnění k pobytu. b. Stěžovatel žádosti vyhoví a vydá oprávnění k pobytu rovněž v situaci, kdy žalobce stěžovateli doloží, že učinil nezbytné kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě, avšak k jeho zániku dosud nedošlo z důvodu nečinnosti na straně orgánů tohoto členského státu. O této skutečnosti stěžovatel sám uvědomí orgány původního hostitelského státu a nezbytné údaje vloží do informačního systému TPD. c. Pokud žalobce v přiměřené lhůtě nedoloží, že učinil potřebné kroky směřující k ukončení pobytového oprávnění v původním hostitelském členském státě, stěžovatel žádost o poskytnutí dočasné ochrany zamítne. [40] V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že vrácení žádosti žalobce jako nepřijatelné bylo nezákonným zásahem, neboť o žádosti žalobce o udělení dočasné ochrany mělo být vedeno správní řízení. [41] K argumentaci stěžovatele zneužitím systému dočasné ochrany Nejvyšší správní soud závěrem pro úplnost uvádí, že institut dočasné ochrany byl navržen za účelem „vytvoření minimálních norem pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a opatření k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími“ (bod 23 odůvodnění směrnice 2001/55/ES). Takovému institutu prozatímní povahy nelze vytýkat, že podrobně neřeší veškeré možné okolnosti, které mohou v průběhu trvání dočasné ochrany nastat. V kontextu zásadních životních událostí může být změna členského státu, kde osoba požívající dočasné ochrany žije, zcela legitimní a pochopitelná. Nelze ji tedy a priori považovat za snahu o zneužití systému dočasné ochrany, jak to činí stěžovatel. Nejvyšší správní soud již stěžovatele opakovaně upozornil, že případné zneužití práva je povinen v souladu s judikaturou českých správních soudů i Soudního dvora EU v konkrétním případě prokázat (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2025, č. j. 5 Azs 190/2024 20). IV. Závěr a náklady řízení [42] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny stěžovatelem uplatněné námitky, kasační stížnost je proto nedůvodná. Nejvyšší správní soud tedy podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. kasační stížnost zamítl. [43] O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle zásady úspěchu ve věci. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud ze spisu nezjistil, že by procesně úspěšnému žalobci (který nebyl v řízení zastoupen) vznikly hotové výdaje. Ten ostatně nevznesl žádný nárok na uhrazení vzniklých výdajů. Nejvyšší správní soud proto žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 14. května 2025
JUDr. Jiří Palla předseda senátu