Došlo-li k faktickému (rozoráním) či právnímu (ztrátou komunikační potřeby v důsledku scelení pozemků) zániku veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) sloužící obhospodařování zemědělských pozemků v době nesvobody, může výjimečně dojít k „obživnutí“ již zaniklé veřejné komunikace včetně souhlasu s jejím veřejným užíváním daným v době před kolektivizací (resp. od nepaměti), jestliže v přiměřené době po navrácení přilehlých pozemků původním vlastníkům v restituci dojde v terénu k obnovení této komunikace a komunikace je nadále nezbytná.
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 9/2 016
Věc: a) Evžen J . a b) Eva J . proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti 1) Jaroslava P ., 2) Hedviky P ., 3) Leoše D ., 4) Jany D ., 5) Evy P ., 6) Aleny Š ., 7) Liběny Š . a 8) Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky, o existenci veřejně přístupné účelové komunikace .
Žádostí ze dne 29 . 7 . 2012 se Jana D ., Jaroslav P ., Eva P ., Alena Š . a další (dále jen „žadatelé“) domáhali vydání deklaratorního rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na třech pozemcích v k . ú . Srbsko, které jsou ve vlastnictví žalobců . Žádost odůvodnili tím, že uvedené pozemky splňují předpoklady dle § 7 odst . 1 zákona o pozemních komunikacích, ale žalobci brání ve vy- užívání uvedené komunikace k obhospodařování pozemků žadatelů . Při ústním jednání, konaném dne 6 .
12 . 2012 na místě samém, Jana D ., Jaroslav P . a další čtyři žadatelé shodně uvedli, že cesta byla na dotčeném pozemku v k . ú . Srbsko (dále jen „sporný pozemek“) odjakživa . Jaroslav P . dodal, že cesta byla roz- orána a koncem 80 . let byl celý půdní blok oset travou . Protože pozemky byly pronajímány jako celek, nebylo třeba cesty obnovovat . Pozemkový fond České republiky v dopisu ze dne 14 . 6 . 2012 sdělil, že sporný pozemek byl veden jako cesta . V rámci kolektivizace zemědělství v 50 .
letech však došlo k jeho rozorání a sloučení do větších bloků orné půdy bez zřetelných hranic v terénu . V době prodeje byl sporný pozemek součástí půdních bloků zemědělsky obdělávané půdy, čili nesloužil svému původnímu účelu cesty a v katastru nemovitostí byl veden jako orná půda . Dne 21 . 11 . 2013 proběhla další prohlídka pozemků . V rámci této prohlídky byly pořízeny fotografie, ze kterých jsou v části sporného pozemku, jež bezprostředně navazuje na místní komunikaci, patrné terénní vyvýšeniny .
Rozhodnutím ze dne 23 . 8 . 2013 deklaroval silniční správní úřad na sporném pozemku existenci veřejně přístupné účelové komunikace, a to od nepaměti, a dále že na zbylých dvou pozemcích taková pozemní komunikace neexistuje . Rozhodnutí odůvodnil tím, že byly splněny všechny znaky, které zákon a judikatura pro vznik veřejně prospěšné účelové komunikace předpokládá . Byla ověřena patrnost komunikace v terénu a komunikace umožňuje jediný přístup k 19 pozem- SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 9 /2016 kům v k . ú . Srbsko . Podle silničního správního úřadu tak je splněna nutná komunikační potřeba i samotný účel komunikace . Dle výpovědí rodáků byla na sporném pozemku cesta odjakživa, její existenci si pamatují už jako děti, a proto silniční správní úřad využil institutu „od nepaměti“ . Odvolání žalobců proti rozhodnutí silničního správního úřadu žalovaný jako nedůvodné zamítl a potvrdil rozhodnutí silničního správního úřadu .
Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Praze . Nesouhlasili totiž s tím, že by se na sporném pozemku od nepaměti nacházela veřejně přístupná účelová komunikace . Žalobci uvedli, že na sporném pozemku v minulosti cesta, která by zřejmě naplňovala znaky veřejně přístupné účelové komunikace, skutečně existovala, nicméně v průběhu druhé poloviny 20 . století byla rozorána, což vyplývá z vyjádření předchozího vlastníka i vyjádření Jaroslava P . při ústním jednání . Žalobci poukázali na to, že koleje zjištěné při místním šetření vznikly teprve jejich činností, přičemž sporný pozemek užívali přibližně pouze z 1/3, a tudíž na zbytku sporného pozemku nemohly být tyto, žalobci vytvořené, koleje patrné .
Žalobci dále namítali, že nebyl dán ani souhlas vlastníka s veřejným užíváním, neboť zánikem samotné cesty v druhé polovině 20 . století došlo i k zániku souhlasu předchozího vlastníka, neboť ten je svázán s předmětem uděleného souhlasu, tj . konkrétní účelovou komunikací .
Sporný pozemek byl využíván výhradně žalobci, kteří nebyli s jeho využíváním neomezeným okruhem osob předem srozuměni . Ke splnění předpokladu nutné komunikační potřeby žalobci uvedli, že se zánikem historické komunikace došlo i k zániku nutné komunikační potřeby, neboť okolní nemovitosti byly obhospodařovány jako jeden půdní celek .
O neexistenci této potřeby vypovídá i skutečnost, že žádný z vlastníků přilehlých pozemků neměl zájem o koupi sporného pozemku .
Žalovaný konstatoval, že u veřejné komunikace nezáleží na tom, jak je označena v katastru nemovitostí a sporný pozemek je jediným přístupem k pozemkům v jeho bezprostřední blízkosti . Tvar sporného pozemku kopíruje reliéf cesty patrný v terénu, a to i v případě, kdy nejsou na cestě vyjeté koleje od zemědělské techniky . Historickému zřízení a účelu této komunikace nasvědčuje i situování přilehlých pozemků . I přes údajné rozorání a osetí travou vede cesta v historické hranici, což lze zjistit srovnáním historické a současné mapy .
Dle žalovaného bylo nesporné, že do doby, než žalobci začali užívání cesty svévolně bránit, užívaly osoby zúčastněné tuto cestu neomezeně pro přístup na své pozemky . Jinak se osoby zúčastněné ke svým pozemkům dostat nemohly . Žalovaný proto považoval na základě místního šetření, dokladů ve spisu a ústního jednání sporný pozemek za veřejně přístupnou účelovou komunikaci patrnou v terénu a zabezpečující komunikační napojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí i pro spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi a i k zajištění obhospodařování zemědělských pozemků .
Ohledně souhlasu předchozího vlastníka, který umožnil veřejné užívání sporného pozemku jako cesty, žalovaný uvedl, že jej žalobci musí respektovat . Osoby zúčastněné na řízení shodně uvedly, že s rozhodnutím silničního správního orgánu, resp . žalovaného souhlasí . Jaroslav P ., Hedvika P ., Leoš D . a Jana D . nesouhlasili s tvrzením žalobců, že by koleje na sporném pozemku vznikly pouze jejich činností, neboť již předtím byla v terénu patrná cesta, která zajišťovala majitelům pozemků rozprostřených kolem ní po obou stranách přístup na jejich pozemky .
Žalobci při své argumentaci zneužívají křivd minulého režimu, kdy došlo ke kolektivizaci zemědělství, pozemky byly zceleny a z toho žalobci usuzují na zánik cesty i nutné komunikační potřeby . Eva P . a Alena Š . uvedly, že cesta na sporném pozemku je jediným přístupem na jejich pozemky . Pouze v období kolektivizace ji nebylo nutné používat, neboť pozemky byly využívány jako celek . Liběna Š . pak vypověděla, že cestu na sporném pozemku pamatuje od dětství a že cesta byla užívána ještě ke konci 70 .
let, bez ohledu na to, že byla rozorána . Krajský soud v Praze rozhodnutí žalova- ného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení .
Z odůvodnění:
K tomu, aby mohla být správním orgánem deklarována účelová komunikace, musí splňovat dva znaky uvedené v zákoně . Musí se jednat o cestu zřetelně patrnou v terénu, určenou k užití vozidly a chodci pro účel dopravy (znak patrnosti v terénu), spojující jednotlivé nemovitosti pro potřeby jejich vlastníků nebo spojující tyto nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků (zákonný účel komunikace) .
Další dva znaky účelové pozemní komunikace dovodila judikatura . Těmi jsou nutný souhlas vlastníka (viz např . rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15 . 11 . 2000, sp . zn . 22 Cdo 1868/2000, a ze dne 7 . 10 . 2003, sp . zn . 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27 . 10 . 2004, čj . 5 As 20/2003-64, a nález Ústavního soudu ze dne 9 . 1 . 2008, sp . zn . II . ÚS 268/06, č . 2/2008 Sb . ÚS) a nezbytná komunikační potřeba (viz např . rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 16 . 5 . 2013, sp . zn . 22 Cdo 2178/2012, a ze dne 17 . 10 . 2012, sp . zn . 22 Cdo 766/2011) .
Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2 . 5 . 2012, čj . 1 As 32/2012-42, č . 2826/2013 Sb . NSS, je třeba v prvé řadě zkoumat, existuje-li zde vůbec dopravní cesta ve smyslu § 2 odst . 1 zákona o pozemních komunikacích, která je užívána v režimu obecného užívání . Jak v této souvislosti konstatuje právní doktrína, „tento znak [by] měl vyloučit též požadavky na prohlášení účelové komunikace v místě, kde sice dopravní cesta figuruje ve starých mapách, avšak v terénu již není vůbec patrná. Typicky půjde o cestu, která pokojně zanikla již před desítkami let, která tudíž již dnes není onou dopravní cestou s jasným dopravním určením, kterou má na mysli § 2 odst. 1.“ (srov . Černínová, M .;
Černín, K .; Tichý, M . Zákon o pozemních komunikacích: Komentář . Praha : Wolters Kluwer, a . s ., 2015, s . 45 .) . (…) SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 9/2 016
Žalovanému lze přisvědčit, že jedním z faktorů, které mají vliv na určení účelové komunikace, je i tvar sporného pozemku a jeho poloha ve vztahu k sousedním pozemkům (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3 . 4 . 2014, čj . 10 As 41/2014-39, a jemu předcházející rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31 . 1 . 2014, čj . 30 A 104/2012-38, č . 3083/2014 Sb . NSS), a tento faktor jednoznačně svědčí pro závěr o historické existenci veřejné komunikace na sporném pozemku . Jedná se však pouze o jeden z faktorů, jež je potřeba zkoumat, a má charakter podpůrný pro případ, že patrnost v terénu není dána .
Tento faktor se přitom podle přesvědčení soudu může namísto zjištění reálné existence komunikace v terénu uplatnit jen v případech, kdy faktický zánik cesty vyvolala událost odporující povaze veřejně přístupné účelové komunikace (např . rozorání vlastníkem pozemku, vymizení v důsledku její déletrvající uzávěry) nebo vynucená kolektivizace připojovaných pozemků či jejich odnětí vlastníkům v době nesvobody (viz níže) . Není totiž možné, aby jen z důvodu tvaru parcely evidované v katastru nemovitostí, který však v reálném terénu nemusí být dlouhodobě jakýmkoliv způsobem patrný, mohla být dovozena existence veřejně přístupné účelové komunikace (srov .
např . tvar parcel, které jsou ve skutečnosti vodními toky) nebo aby jen v důsledku tvaru parcely byl vyloučen zánik veřejně přístupné účelové komunikace .
Dalším žalobci rozporovaným znakem účelové komunikace byl nedostatek souhlasu vlastníka pozemku se vznikem veřejné komunikace, a to v návaznosti na tvrzení o zániku historicky existující komunikace a nutnosti získání nového souhlasu při obnovení této komunikace .
V tomto směru judikatura jednoznačně dovodila, že souhlas vlastníka není třeba zjišťovat v případě, kdy veřejná cesta existuje tzv . „od nepaměti“, neboť se presumuje jeho udělení původním vlastníkem (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 1 As 32/2012-42: „[P]okud jde o cestu, jež je obecně užívána […] od nepaměti z důvodu naléhavé komu- SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 9 /2016 nikační potřeby, je třeba vycházet z toho, že je dán konkludentní souhlas s užíváním cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace“, shodně např . i rozsudek Nejvyššího soudu sp . zn . 22 Cdo 2191/2002) .
K tomu je však třeba v návaznosti na již zmíněné doplnit, že statut veřejně přístupné účelové komunikace nezatěžuje dotčené pozemky veřejným užíváním navždy . I veřejně přístupná účelová komunikace může zaniknout, přičemž právní teorie rozlišuje zánik právní (zánik nutné komunikační potřeby za současného projevu nesouhlasu vlastníka pozemku s jejím dalším užíváním) či zánik faktický (komunikace pokojně vyjde z užívání a zaroste) . Jak odborná literatura ovšem upozorňuje: „U fyzického zániku účelové komunikace je pouze třeba mít na paměti, že musí jít o přirozený proces, kterému se nikdo z uživatelů právní cestou nebrání a jehož výsledkem je pokojný stav.
K právnímu zániku účelové komunikace nemůže dojít v případě, kdy ji fyzicky zničí (např. rozorá, osází keři) bez povolení její vlastník, nebo kdy k jejímu vymizení v terénu dojde proto, že vlastník svévolně bránil veřejnosti v jejím obecném užívání (např. zřízením oplocení) a silniční správní úřad nebyl schopen příslušné řízení dokončit v rozumné době.“ (viz Černínová, M .; Černín, K .; Tichý, M . Zákon o pozemních komunikacích: Komentář. Praha : Wolters Kluwer, a . s ., 2015, s . 146) . Žalovaný má pravdu v tom, že zaniknout nemůže samotný akt věnování pozemku veřejnému užívání .
Souhlas s veřejným užíváním je skutečně neodvolatelný, dokud jsou naplněny další definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace . Pomíjí však, že komunikace může zaniknout tehdy, jestliže (bez protiprávního zásahu) vyjde z užívání, tj . dlouhodobě zanikne v terénu, nebo jestliže vznikne jiná reálně bez významných obtíží použitelná alternativa (byť ne nezbytně srovnatelně kvalitní) a vlastník doposud věnovaných pozemků již dále s jejich užíváním nesouhlasí . Přitom především tímto směrem mířila argumentace žalobců ve správním řízení dovolávající se zániku veřejné komunikace, která zde existovala v období před kolektivizací .
Při posouzení, zda se účelová komunikace na sporném pozemku nachází od nepaměti, se tedy žalovaný měl zabývat i námitkou žalobců, že komunikace zanikla rozoráním v druhé polovině padesátých let, tj . otázkou, zda se zde účelová komunikace od nepaměti nachází až dodnes . Pokud by totiž právně či fakticky taková komunikace zanikla, bylo by ke vzniku nové komunikace bezesporu třeba i nového souhlasu s jejím veřejným užíváním . Žalovaný vycházel ze zjištění, že cesta na tomto pozemku nikdy nezanikla a existovala i v době, kdy na okolních pozemcích hospodařilo Jednotné zemědělské družstvo, což má dle názoru žalovaného vyplývat z výpovědí při ústním jednání i z vyjádření ostatních účastníků k odvolání .
Žalovaný se však nevypořádal s tomu odporujícími podklady založenými ve spisu, zejména pak se sdělením Pozemkového fondu České republiky ze dne 14 . 6 . 2012, který potvrzoval zánik cesty v 50 . letech, a s vyjádřením jednoho ze žadatelů, Jaroslava P ., který při ústním jednání uvedl, že cesta byla rozorána a koncem 80 . let byl celý půdní blok oset travou . Dalším důkazem nesouladným s postojem žalovaného je též dopis společnosti Geodézie Hradiště s . r . o ., v němž se uvádí, že v roce 2012 se na sporném pozemku žádné koleje nenacházely .
Z odůvodnění napadeného rozhodnutí není patrné, proč tyto podklady žalovaný nepovažoval pro své rozhodnutí za podstatné, resp . určující, a není tak patrné na základě jakých úvah hodnotil ve smyslu § 50 odst . 4 a § 68 odst . 3 správního řádu provedené do kazování . Napadené rozhodnutí tedy nemůže obstát ani z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů .
Pro účely dalšího průběhu řízení však krajský soud považuje za potřebné podot- knout, že žalobci avizovaný zánik cesty jejím rozoráním se měl odehrát v době nesvobody a měl pramenit ze zániku nutné komunikační potřeby v důsledku nuceného vyvlastňování zemědělské půdy, jejího sdružování do resp . vynucování družstevních a státních podniků . Krajský soud si je vědom elasticity vlastnictví, tedy
že zanikne-li potřeba nutné komunikační potřeby, zanikne i omezení vlastníka pozemku (srov . rozsudek Nejvyššího soudu sp . zn . 22 Cdo 766/2011), avšak v konkrét ním případě mělo dojít k zániku nutné komunikační potřeby nikoliv na základě dobrovolného a svobodného rozhodnutí vlastníků pozemků, k jejichž připojení komunikace historicky vznikla, nýbrž na základě počínání státu a jím fakticky řízených právnických osob . Takové počínání vlastníkům pozemků nelze přičítat k tíži .
V dané situaci by to nebylo spravedlivé, neboť po navrácení pozemků v restituci jejich původním majitelům otázka nutné komunikační potřeby opět vyvstala . V tomto směru je nezbytné přihlédnout k nutnosti ochrany práv vlastníků, kteří v době nesvobody reálně nemohli tato práva vykonávat (srov . analogicky nález Ústavního soudu sp . zn . II . ÚS 268/06, popř . rozsudek Nejvyššího soudu sp . zn . 22 Cdo 2178/2012) . Žalovaný se tedy v případě prokázání zániku veřejně přístupné účelové komunikace v době, kdy vlastníci přilehlých pozemků nemohli reálně vykonávat svá vlastnická práva, bude muset zabývat otázkou, zda v přiměřené době po restituci nedošlo k obnovení veřejně přístupné účelové komunikace (popř . alespoň v její dílčí části) . V takovém případě by bylo spravedlivé vycházet z toho, že tato komunikace zde trvá již od nepaměti bez zohlednění jejího dočasného zániku v době kolektivizace .
Žalovaný bude muset tedy především zjistit, zda a v jakém rozsahu byla sporná ces ta využívána v době pronájmu přilehlých pozemků společnosti TYRES s . r . o . a Jaro slavu B . Pokud by bylo zjištěno, že veřejně přístupná účelová komunikace fakticky či právně zanikla a (v případě zániku v době nesvobody) nebyla po opětovném nabytí vlastnických práv v restituci v přiměřené době obnovena, bylo by nutné zkoumat (vznikla-li cesta fyzicky později), zda byl znovu udělen vlastníkem souhlas s užíváním sporného pozemku veřejností . Nebylo by však zjevně přiléhavé prohlásit existenci této komunikace „od nepaměti“ . (…) SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 9/2 016
IV.B K otázce úpravy výše úhrady přípravku [47] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského soudu . Tvrdí, že v žalobě uvedla, že se žalovaný v rozhodnutí nevyrovnal se zákonnými kritérii při stanovení výše a podmínek úhrady dle § 39b odst . 2 písm . e) zákona, tedy mj . síly a velikosti balení, a písm . h), tj . míry součinnosti osoby, které je podáván . Vypořádání těchto námitek městským soudem považuje stěžovatelka za nedostatečné . ( . . .)
[54] Námitka nedostatečného odůvodnění rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí krajského soudu je důvodná .