I. V řízení o určení, zda je určitý pozemek (cesta) veřejně přístupnou účelovou
komunikací, či nikoli (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích),
je třeba v prvé řadě zkoumat, existuje-li zde vůbec dopravní cesta ve smyslu § 2
odst. 1 citovaného zákona, která je užívána v režimu obecného užívání (§ 19 uvedeného zákona). II. Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti blíže neurčeného okruhu osob tuto komunikaci bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým
a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena. Nejde-li o cestu obecně užívanou,
nemůže jít ani o pozemní komunikaci. Úprava užívání takové cesty proto musí být
řešena nikoli prostřednictvím institutů veřejného práva (deklarace veřejně přístupné účelové komunikace), ale práva soukromého.
I. V řízení o určení, zda je určitý pozemek (cesta) veřejně přístupnou účelovou
komunikací, či nikoli (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích),
je třeba v prvé řadě zkoumat, existuje-li zde vůbec dopravní cesta ve smyslu § 2
odst. 1 citovaného zákona, která je užívána v režimu obecného užívání (§ 19 uvedeného zákona). II. Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti blíže neurčeného okruhu osob tuto komunikaci bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým
a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena. Nejde-li o cestu obecně užívanou,
nemůže jít ani o pozemní komunikaci. Úprava užívání takové cesty proto musí být
řešena nikoli prostřednictvím institutů veřejného práva (deklarace veřejně přístupné účelové komunikace), ale práva soukromého.
18. 8. 2008 Obecnímu úřadu Paseky nad Jizerou (dále jen „správní úřad I. stupně“) žádost
o určení, zda se na pozemku v k. ú. Paseky
nad Jizerou (dále jen „dotčený pozemek“),
který je ve vlastnictví osob zúčastněných na
řízení, nachází veřejně přístupná účelová komunikace, či nikoli. Žalobkyně na tom trvala,
aby mohla realizovat přístup ke své nemovitosti přes dotčený pozemek.
Rozhodnutím ze dne 14. 9. 2010 správní
úřad I. stupně deklaroval, že dotčený pozemek
nemá charakter veřejně přístupné účelové
komunikace dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Proti tomuto rozhodnutí
podala žalobkyně odvolání, které žalovaný
rozhodnutím ze dne 27. 10. 2010 zamítl a potvrdil rozhodnutí I. stupně.
Rozhodnutím ze dne 18. 1. 2012, čj. 59 A
93/2010–74, Krajský soud v Ústí nad Labem,
pobočka v Liberci, žalobu proti rozhodnutí
žalovaného zamítl, přičemž se ztotožnil se zá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
věry žalovaného. Soud se zabýval předně tím,
zda bylo nade vší pochybnost prokázáno užívání části zmíněné parcely jako cesty – spojnice k domu žalobkyně, od „nepaměti“. Při
řešení této otázky vycházel krajský soud z podaných svědectví, která postihovala období
od šedesátých let minulého století, avšak dle
krajského soudu z nich nebylo možné učinit
závěr o existenci či neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace. Dle krajského
soudu nebylo prokázáno, že by žalobci byl
osobami zúčastněnými udělen generální souhlas cestu na dotčeném pozemku používat.
Souhlasy byly v průběhu doby udělovány individuálně.
Žalobkyně nepopřela, že došlo k popisovaným souhlasům. Nesprávný byl dle krajského soudu též názor žalobkyně, že existenci
zákonných podmínek veřejné komunikace
není třeba dokazovat, neboť existence účelové komunikace je dána komunikační nezbytností. Krajský soud mohl teoreticky připustit,
že je správná verze žalobkyně, avšak skuteč-
nosti pro takové posouzení celé věci by musely být spolehlivě a bez důvodných pochybností prokázány. Byla to žalobkyně, kdo požadoval deklaraci veřejné účelové komunikace
na dotčeném pozemku; bylo tudíž na ní, aby
svůj návrh podpořila patřičnými důkazy či
alespoň existenci konkrétních důkazů označila. To ale neučinila, a to ani v řízení o žalobě.
Žalobkyně (stěžovatelka) v kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu v prvé
řadě považovala za vadný závěr (žalovaného
i krajského soudu), že neprokázala souhlas
současných či bývalých vlastníků s věnováním pozemku do obecného užívání. V daném
případě bylo nutné posoudit, zda byla dotčená komunikace užívána od nepaměti, či nikoli. To proto, že pro užívání od nepaměti platí
zcela jiný způsob zjišťování souhlasu vlastníka s věnováním komunikace do obecného
užívání než pro komunikace, jejichž vznik je
pamatován. Této otázce se žalovaný i krajský
soud věnovali zcela povrchně.
Dotčený pozemek byl dle stěžovatelky
užíván od nepaměti, neboť se nenašel žádný
pamětník založení komunikační spojnice
a žádný ze svědků si nepamatuje, od kdy bylo
takové užívání uskutečňováno. Tomu se nelze divit, neboť objekt ve vlastnictví stěžovatelky je starý stovky let a jeho uživatelé se
k němu museli po celou jeho historii nějak
dostávat, udržovat ho, dopravovat zásoby, palivo a stavební materiál. Vzhledem k obtížnému horskému terénu je velice nepravděpodobné, že by komunikační spojení bylo
uskutečňováno jinudy než přes dotčený pozemek. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl,
že neexistence pamětníka vzniku dopravní
cesty neimplikuje užívání od nepaměti. Z rozhodnutí žalovaného, ani z jeho vyjádření k žalobě však nebylo možné zjistit, co si pod užíváním od nepaměti představuje. V této
souvislosti stěžovatelka v řízení před krajským soudem upozornila na sborník veřejného ochránce práv Veřejné cesty, podle nějž,
pokud je cesta užívána tímto způsobem od
nepaměti (to znamená, že dnes již není možné zjistit, kdy a jak bylo její užívání jako dopravní cesty založeno), zkoumá soud při posuzování, zda jde o pozemní komunikaci,
otázku, zda tato cesta slouží k uspokojení
nutné komunikační potřeby. Krajský soud
měl uvážit, kterým z těchto dvou rozporných
názorů je třeba se řídit. V dané věci však tento rozpor ponechal nevyřešený, a zatížil tak
své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti.
Závěr krajského soudu, že svědectví
o parkování na sousedním pozemku zpochybňuje užívání dotčeného pozemku jako
cesty od nepaměti, postrádá logiku a neslučuje se zákonem – místo parkování nevypovídá ničeho o tom, kudy vozidlo předtím projelo, což stěžovatelka rozvedla v žalobě i ve své
replice ze dne 17. 3. 2011, krajský soud se
však touto námitkou vůbec nezabýval a nevysvětlil, proč z místa parkování plyne, že komunikační spojnice nebyla používána. Krajský soud nedal odpověď ani na otázku, kudy
se osoby a náklad k objektu stěžovatelky dostávaly, pokud dotčená komunikační spojnice nemá alternativu, jak deklaroval žalovaný.
Podle § 19 zákona o pozemních komunikacích je užívání komunikace limitováno jen
k účelům, ke kterým je komunikace určena.
Parkování (odstavení vozidla, když není používáno) mezi takové účely evidentně nepatří (§ 7 citovaného zákona). Souhlas vlastníka
s věnováním pozemku do obecného užívání
jako dopravní spojnice není žádným „generálním souhlasem“ k libovolnému nakládaní
s pozemkem komunikace a nezahrnuje v sobě souhlas k užívání pozemku i k jiným účelům než k realizaci dopravního spojení.
Krajský soud se také nezabýval námitkou,
že u cest užívaných od nepaměti z naléhavé
komunikační potřeby není nutno prokazovat
souhlas vlastníka se založením veřejné cesty.
V takovém případě se vychází z domněnky
darování (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
18. 8. 2008 Obecnímu úřadu Paseky nad Jizerou (dále jen „správní úřad I. stupně“) žádost
o určení, zda se na pozemku v k. ú. Paseky
nad Jizerou (dále jen „dotčený pozemek“),
který je ve vlastnictví osob zúčastněných na
řízení, nachází veřejně přístupná účelová komunikace, či nikoli. Žalobkyně na tom trvala,
aby mohla realizovat přístup ke své nemovitosti přes dotčený pozemek.
Rozhodnutím ze dne 14. 9. 2010 správní
úřad I. stupně deklaroval, že dotčený pozemek
nemá charakter veřejně přístupné účelové
komunikace dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Proti tomuto rozhodnutí
podala žalobkyně odvolání, které žalovaný
rozhodnutím ze dne 27. 10. 2010 zamítl a potvrdil rozhodnutí I. stupně.
Rozhodnutím ze dne 18. 1. 2012, čj. 59 A
93/2010–74, Krajský soud v Ústí nad Labem,
pobočka v Liberci, žalobu proti rozhodnutí
žalovaného zamítl, přičemž se ztotožnil se zá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
věry žalovaného. Soud se zabýval předně tím,
zda bylo nade vší pochybnost prokázáno užívání části zmíněné parcely jako cesty – spojnice k domu žalobkyně, od „nepaměti“. Při
řešení této otázky vycházel krajský soud z podaných svědectví, která postihovala období
od šedesátých let minulého století, avšak dle
krajského soudu z nich nebylo možné učinit
závěr o existenci či neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace. Dle krajského
soudu nebylo prokázáno, že by žalobci byl
osobami zúčastněnými udělen generální souhlas cestu na dotčeném pozemku používat.
Souhlasy byly v průběhu doby udělovány individuálně.
Žalobkyně nepopřela, že došlo k popisovaným souhlasům. Nesprávný byl dle krajského soudu též názor žalobkyně, že existenci
zákonných podmínek veřejné komunikace
není třeba dokazovat, neboť existence účelové komunikace je dána komunikační nezbytností. Krajský soud mohl teoreticky připustit,
že je správná verze žalobkyně, avšak skuteč-
nosti pro takové posouzení celé věci by musely být spolehlivě a bez důvodných pochybností prokázány. Byla to žalobkyně, kdo požadoval deklaraci veřejné účelové komunikace
na dotčeném pozemku; bylo tudíž na ní, aby
svůj návrh podpořila patřičnými důkazy či
alespoň existenci konkrétních důkazů označila. To ale neučinila, a to ani v řízení o žalobě.
Žalobkyně (stěžovatelka) v kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu v prvé
řadě považovala za vadný závěr (žalovaného
i krajského soudu), že neprokázala souhlas
současných či bývalých vlastníků s věnováním pozemku do obecného užívání. V daném
případě bylo nutné posoudit, zda byla dotčená komunikace užívána od nepaměti, či nikoli. To proto, že pro užívání od nepaměti platí
zcela jiný způsob zjišťování souhlasu vlastníka s věnováním komunikace do obecného
užívání než pro komunikace, jejichž vznik je
pamatován. Této otázce se žalovaný i krajský
soud věnovali zcela povrchně.
Dotčený pozemek byl dle stěžovatelky
užíván od nepaměti, neboť se nenašel žádný
pamětník založení komunikační spojnice
a žádný ze svědků si nepamatuje, od kdy bylo
takové užívání uskutečňováno. Tomu se nelze divit, neboť objekt ve vlastnictví stěžovatelky je starý stovky let a jeho uživatelé se
k němu museli po celou jeho historii nějak
dostávat, udržovat ho, dopravovat zásoby, palivo a stavební materiál. Vzhledem k obtížnému horskému terénu je velice nepravděpodobné, že by komunikační spojení bylo
uskutečňováno jinudy než přes dotčený pozemek. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl,
že neexistence pamětníka vzniku dopravní
cesty neimplikuje užívání od nepaměti. Z rozhodnutí žalovaného, ani z jeho vyjádření k žalobě však nebylo možné zjistit, co si pod užíváním od nepaměti představuje. V této
souvislosti stěžovatelka v řízení před krajským soudem upozornila na sborník veřejného ochránce práv Veřejné cesty, podle nějž,
pokud je cesta užívána tímto způsobem od
nepaměti (to znamená, že dnes již není možné zjistit, kdy a jak bylo její užívání jako dopravní cesty založeno), zkoumá soud při posuzování, zda jde o pozemní komunikaci,
otázku, zda tato cesta slouží k uspokojení
nutné komunikační potřeby. Krajský soud
měl uvážit, kterým z těchto dvou rozporných
názorů je třeba se řídit. V dané věci však tento rozpor ponechal nevyřešený, a zatížil tak
své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti.
Závěr krajského soudu, že svědectví
o parkování na sousedním pozemku zpochybňuje užívání dotčeného pozemku jako
cesty od nepaměti, postrádá logiku a neslučuje se zákonem – místo parkování nevypovídá ničeho o tom, kudy vozidlo předtím projelo, což stěžovatelka rozvedla v žalobě i ve své
replice ze dne 17. 3. 2011, krajský soud se
však touto námitkou vůbec nezabýval a nevysvětlil, proč z místa parkování plyne, že komunikační spojnice nebyla používána. Krajský soud nedal odpověď ani na otázku, kudy
se osoby a náklad k objektu stěžovatelky dostávaly, pokud dotčená komunikační spojnice nemá alternativu, jak deklaroval žalovaný.
Podle § 19 zákona o pozemních komunikacích je užívání komunikace limitováno jen
k účelům, ke kterým je komunikace určena.
Parkování (odstavení vozidla, když není používáno) mezi takové účely evidentně nepatří (§ 7 citovaného zákona). Souhlas vlastníka
s věnováním pozemku do obecného užívání
jako dopravní spojnice není žádným „generálním souhlasem“ k libovolnému nakládaní
s pozemkem komunikace a nezahrnuje v sobě souhlas k užívání pozemku i k jiným účelům než k realizaci dopravního spojení.
Krajský soud se také nezabýval námitkou,
že u cest užívaných od nepaměti z naléhavé
komunikační potřeby není nutno prokazovat
souhlas vlastníka se založením veřejné cesty.
V takovém případě se vychází z domněnky
darování (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002), která
má stejný právní účinek jako souhlas vlastníka (krajský soud nevěnoval tomuto rozsudku
Nejvyššího soudu žádnou pozornost). Nebylo by potřeba vůbec zkoumat, zda je cesta užívána od nepaměti, či nikoli, kdyby pro obě
kategorie platilo, že vlastníkův souhlas musí
být prokázán. Stěžovatelka od samého počátku zakládala souhlas vlastníka na domněnce
darování. V daném případě nebyl nalezen pa-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
mětník, byla stvrzena naléhavá komunikační
potřeba a cesta byla užívána veřejně (tj. ve veřejném zájmu; nález Ústavního soudu ze dne
7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002), která
má stejný právní účinek jako souhlas vlastníka (krajský soud nevěnoval tomuto rozsudku
Nejvyššího soudu žádnou pozornost). Nebylo by potřeba vůbec zkoumat, zda je cesta užívána od nepaměti, či nikoli, kdyby pro obě
kategorie platilo, že vlastníkův souhlas musí
být prokázán. Stěžovatelka od samého počátku zakládala souhlas vlastníka na domněnce
darování. V daném případě nebyl nalezen pa-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
mětník, byla stvrzena naléhavá komunikační
potřeba a cesta byla užívána veřejně (tj. ve veřejném zájmu; nález Ústavního soudu ze dne
9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS)
– byly tedy naplněny podmínky, které odpovídají souhlasu vlastníka. Z citovaného nálezu
Ústavního soudu vyplývá, že při neexistenci
alternativní komunikační spojnice a nezajištění přístupu k nemovitosti žádným soukromoprávním titulem se jedná o případ, kdy se
má prosadit veřejný zájem. K tomuto závěru
se však krajský soud nevyjádřil.
Žalovaný dle stěžovatelky v projednávané
věci nesprávně dovodil, že přístup k nemovitosti je realizován v režimu soukromoprávním – na základě individuálních souhlasů
vlastníků dotčeného pozemku.
Krajský soud poukázal na to, že svědek K.
nebyl přítomen jednání o cestě mezi stěžovatelkou a osobami zúčastněnými na řízení
a své závěry činil pouze „na základě výsledků běžného pozorování a nikoli znalosti
právního statutu pozemku“. Podle stěžovatelky však tento svědek neměl svědčit o právním statutu pozemku, nýbrž o okolnostech,
ze kterých by bylo možno takový statut dovodit. Pro žalovaného a krajský soud mělo být
podstatné, že svědek pamatuje, že po dotčeném pozemku bylo uskutečňováno dopravní
spojení, neboť „jinudy to nešlo“. Stěžovatelce
dále není zřejmé, proč krajský soud bagatelizoval svědectví Pavly J., z nějž plyne, že k přístupu k předmětnému objektu nikdy žádný
souhlas udělený osobami zúčastněnými na řízení nepotřebovala. Z jejího svědectví bylo také patrné, že šlo o zkušenost opakovanou
vždy, nikoli pouze kolem roku 2006, jak nesprávně dezinterpretoval krajský soud.
Podle osob zúčastněných na řízení je podstatou celé věci faktor, který uniká stěžovatelce a zčásti zůstal i stranou pozornosti krajského soudu, totiž že prvním a nejdůležitějším
ze zákonných znaků účelové komunikace je
fyzická existence dopravní cesty v přírodě.
V řízení před správními orgány bylo opakovaným ohledáním zcela nepochybně zjištěno, že žádná dopravní cesta v místech, kde to
stěžovatelka tvrdí, neexistuje. Dovolává-li se
tedy stěžovatelka údajných stovek let užívání,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
nemá takové tvrzení oporu v dokazování. Pokud by skutečně byla část pozemku stovky let
užívána jako účelová komunikace, nutně by
muselo dojít k vytvoření úvozu – zemního zářezu. Ten však na pozemku není a nejsou tam
patrny ani žádné koleje, které by vznikly za
dobu kratší. Stavby stěžovatelky i osob zúčastněných na řízení ovšem zřetelně pocházejí z konce 19. století. Státní správu pozemních komunikací lze podle zákona vykonávat
pouze vůči komunikacím existujícím. Samotná absence fyzické existence dopravní cesty
je jednoznačným dokladem toho, že napadený rozsudek krajského soudu je správný.
Stěžovatelka v průběhu celého řízení argumentovala tím, že nemá dostatečný přístup ke svým nemovitostem z veřejné komunikace. Pokud by tomu tak skutečně bylo,
zvolila dle osob zúčastněných na řízení stěžovatelka nesprávný způsob realizace svých případných práv. Nemá-li někdo přístup ke své
stavbě, může se obrátit na soud a domáhat se
zřízení věcného břemene. Nemá-li někdo přístup ke svému pozemku, může se domáhat
u vyvlastňovacího úřadu vyvlastnění věcného
břemene. Osoby zúčastněné na řízení připomínají, že stěžovatelka i její návštěvy v současné
době realizují přístup k dotčené nemovitosti
přístupem přes vlastní pozemky stěžovatelky.
V řízení nebyl dle osob zúčastněných na
řízení podán žádný důkaz ani tvrzení o veřejném užívání jejich pozemku. V minulosti s jejich souhlasem přes dotčený pozemek přecházela a přejížděla pouze stěžovatelka
a členové její rodiny. Co se týče úvah stěžovatelky o souhlasu s věnováním pozemku obecnému užívání, nelze dle osob zúčastněných
na řízení hledat pamětníky založení komunikační spojnice tam, kde žádná spojnice na
pozemku neexistuje. Vychází-li stěžovatelka
z toho, že je prokázáno, že cesta byla užívána
veřejně z naléhavé komunikační potřeby, jedná se o závěr, který je v naprostém rozporu se
skutkovým stavem zjištěným ve správním
řízení.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
IV.
Právní hodnocení
Nejvyššího správního soudu
(...)
IV.A Východiska pro posouzení věci
[21] Zákon o pozemních komunikacích
upravuje právní režim pozemních komunikací, které vymezuje jako dopravní cesty určené
k užití silničními a jinými vozidly a chodci
(§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dále členěny do čtyř kategorií, a sice na dálnice, silnice,
místní komunikace a účelové komunikace
(§ 2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích). Na rozdíl od dálnic, silnic a místních
komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva (stát, kraj, obec), účelové komunikace mohou být ve vlastnictví soukromých subjektů.
[22] Podle ustanovení § 7 odst. 1 věty
první zákona o pozemních komunikacích je
účelovou komunikací pozemní komunikace,
která „slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí
nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků“.
Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými
účelovými komunikacemi. Zákon o pozemních
komunikacích počítá i s účelovými komunikacemi, které nejsou přístupné veřejně – jedná-li
se o pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru
nebo objektu (§ 7 odst. 2).
[23] Z právní úpravy lze dovodit, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace, a to ex lege, bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky
pozemní komunikace (§ 2 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích) a současně pojmové znaky účelové pozemní komunikace
vymezené v § 7 odst. 1 větě první citovaného
zákona (resp. v § 7 odst. 2 větě první).
[24] Pro účelové pozemní komunikace
platí stejně jako pro ostatní pozemní komuni-
kace, režim tzv. obecného užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“, právní teorií definovaný jako „užívání
všeobecně přístupných materiálních statků,
které odpovídají jejich účelovému určení,
předem neomezeným okruhem uživatelů“
(cit. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006,
s. 303–304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého
tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích
a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat,
a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5.
2011, čj. 2 As 40/2011-99). Právo obecného
užívání pozemních komunikací, byť může být
spojeno s vlastnictvím soukromých osob, není tedy institutem soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění, které má
svůj základ nikoli v občanskoprávních předpisech, ale vyplývá ze zákona o pozemních
komunikacích (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As
20/2003-64).
[25] Výkladem § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích se v minulosti opakovaně zabýval jak Nejvyšší správní soud, tak
i Ústavní soud. Ve shora uvedném nálezu
sp. zn. II. ÚS 268/06 mimo jiné konstatoval,
že vlastnické právo je omezitelné v případě
kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu za náhradu. Pokud
některá z podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například kompenzace za něj), jedná se o neústavní porušení
vlastnického práva. V takových případech lze
ústavně konformně omezit vlastnické právo
pouze se souhlasem vlastníka, a nelze proto
vůbec hovořit o nuceném (resp. vynuceném)
omezení podle § 11 odst. 4 Listiny základních
práv a svobod (srov. obdobně též rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6.
2008, čj. 6 As 80/2006-105).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
[26] Existuje-li tedy v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo,
aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí
náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem.
Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných
účelových komunikací definovaných v § 7 zákona o pozemních komunikacích, v jejichž
případě je vlastnické právo omezeno tím, že
vlastník musí strpět obecné užívání pozemku
jako komunikace (§ 19 zákona o pozemních
komunikacích) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích toto
omezení nespojuje s poskytnutím finanční
náhrady. Jediný ústavně konformní výklad je
proto ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku
souhlasit. Tomuto závěru nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty veřejnoprávními, nikoli soukromoprávními. Proti
vůli vlastníka dotčeného pozemku může
vzniknout veřejně přístupná účelová komunikace pouze za poskytnutí kompenzace
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66,
č. 2012/2010 Sb. NSS, a ze dne 16. 5. 2011,
čj. 2 As 40/2011-99).
[27] Kromě shora uvedených (bod [23])
náležitostí, které vyplývají přímo ze zákona,
bude proto veřejně přístupná účelová komunikace existovat pouze se souhlasem vlastníka. Tento závěr vyplývá z dosavadní judikatury civilní i správní (viz např. rozsudky
Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn.
22 Cdo 1868/2000, a již citovaný rozsudek
sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As
20/2003-64 a shora citovaný nález Ústavního
soudu sp. zn. II. ÚS 268/06), která navazuje
již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu. Ten mimo jiné dovodil, že „[p]ozemek, který je v soukromém
vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen
tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to
jednak, že pozemek byl věnováním buďsi
výslovným nebo z konkludentních činů
vlastníka poznatelným k obecnému užívání
určen, jednak že toto užívání slouží k trvalé-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
mu ukojení nutné potřeby komunikační.“
(rozsudek ze dne 21. 9. 1932, sp. zn. 10729/32,
č. 10017/1932 Boh. A).
[28] Co se týče „kvality“ souhlasu vlastníka, ten může být buď výslovný, či konkludentní. Jestliže však vlastník se zřízením účelové
komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá
práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž
takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS)
– byly tedy naplněny podmínky, které odpovídají souhlasu vlastníka. Z citovaného nálezu
Ústavního soudu vyplývá, že při neexistenci
alternativní komunikační spojnice a nezajištění přístupu k nemovitosti žádným soukromoprávním titulem se jedná o případ, kdy se
má prosadit veřejný zájem. K tomuto závěru
se však krajský soud nevyjádřil.
Žalovaný dle stěžovatelky v projednávané
věci nesprávně dovodil, že přístup k nemovitosti je realizován v režimu soukromoprávním – na základě individuálních souhlasů
vlastníků dotčeného pozemku.
Krajský soud poukázal na to, že svědek K.
nebyl přítomen jednání o cestě mezi stěžovatelkou a osobami zúčastněnými na řízení
a své závěry činil pouze „na základě výsledků běžného pozorování a nikoli znalosti
právního statutu pozemku“. Podle stěžovatelky však tento svědek neměl svědčit o právním statutu pozemku, nýbrž o okolnostech,
ze kterých by bylo možno takový statut dovodit. Pro žalovaného a krajský soud mělo být
podstatné, že svědek pamatuje, že po dotčeném pozemku bylo uskutečňováno dopravní
spojení, neboť „jinudy to nešlo“. Stěžovatelce
dále není zřejmé, proč krajský soud bagatelizoval svědectví Pavly J., z nějž plyne, že k přístupu k předmětnému objektu nikdy žádný
souhlas udělený osobami zúčastněnými na řízení nepotřebovala. Z jejího svědectví bylo také patrné, že šlo o zkušenost opakovanou
vždy, nikoli pouze kolem roku 2006, jak nesprávně dezinterpretoval krajský soud.
Podle osob zúčastněných na řízení je podstatou celé věci faktor, který uniká stěžovatelce a zčásti zůstal i stranou pozornosti krajského soudu, totiž že prvním a nejdůležitějším
ze zákonných znaků účelové komunikace je
fyzická existence dopravní cesty v přírodě.
V řízení před správními orgány bylo opakovaným ohledáním zcela nepochybně zjištěno, že žádná dopravní cesta v místech, kde to
stěžovatelka tvrdí, neexistuje. Dovolává-li se
tedy stěžovatelka údajných stovek let užívání,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
nemá takové tvrzení oporu v dokazování. Pokud by skutečně byla část pozemku stovky let
užívána jako účelová komunikace, nutně by
muselo dojít k vytvoření úvozu – zemního zářezu. Ten však na pozemku není a nejsou tam
patrny ani žádné koleje, které by vznikly za
dobu kratší. Stavby stěžovatelky i osob zúčastněných na řízení ovšem zřetelně pocházejí z konce 19. století. Státní správu pozemních komunikací lze podle zákona vykonávat
pouze vůči komunikacím existujícím. Samotná absence fyzické existence dopravní cesty
je jednoznačným dokladem toho, že napadený rozsudek krajského soudu je správný.
Stěžovatelka v průběhu celého řízení argumentovala tím, že nemá dostatečný přístup ke svým nemovitostem z veřejné komunikace. Pokud by tomu tak skutečně bylo,
zvolila dle osob zúčastněných na řízení stěžovatelka nesprávný způsob realizace svých případných práv. Nemá-li někdo přístup ke své
stavbě, může se obrátit na soud a domáhat se
zřízení věcného břemene. Nemá-li někdo přístup ke svému pozemku, může se domáhat
u vyvlastňovacího úřadu vyvlastnění věcného
břemene. Osoby zúčastněné na řízení připomínají, že stěžovatelka i její návštěvy v současné
době realizují přístup k dotčené nemovitosti
přístupem přes vlastní pozemky stěžovatelky.
V řízení nebyl dle osob zúčastněných na
řízení podán žádný důkaz ani tvrzení o veřejném užívání jejich pozemku. V minulosti s jejich souhlasem přes dotčený pozemek přecházela a přejížděla pouze stěžovatelka
a členové její rodiny. Co se týče úvah stěžovatelky o souhlasu s věnováním pozemku obecnému užívání, nelze dle osob zúčastněných
na řízení hledat pamětníky založení komunikační spojnice tam, kde žádná spojnice na
pozemku neexistuje. Vychází-li stěžovatelka
z toho, že je prokázáno, že cesta byla užívána
veřejně z naléhavé komunikační potřeby, jedná se o závěr, který je v naprostém rozporu se
skutkovým stavem zjištěným ve správním
řízení.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
IV.
Právní hodnocení
Nejvyššího správního soudu
(...)
IV.A Východiska pro posouzení věci
[21] Zákon o pozemních komunikacích
upravuje právní režim pozemních komunikací, které vymezuje jako dopravní cesty určené
k užití silničními a jinými vozidly a chodci
(§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dále členěny do čtyř kategorií, a sice na dálnice, silnice,
místní komunikace a účelové komunikace
(§ 2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích). Na rozdíl od dálnic, silnic a místních
komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva (stát, kraj, obec), účelové komunikace mohou být ve vlastnictví soukromých subjektů.
[22] Podle ustanovení § 7 odst. 1 věty
první zákona o pozemních komunikacích je
účelovou komunikací pozemní komunikace,
která „slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí
nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků“.
Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými
účelovými komunikacemi. Zákon o pozemních
komunikacích počítá i s účelovými komunikacemi, které nejsou přístupné veřejně – jedná-li
se o pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru
nebo objektu (§ 7 odst. 2).
[23] Z právní úpravy lze dovodit, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace, a to ex lege, bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky
pozemní komunikace (§ 2 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích) a současně pojmové znaky účelové pozemní komunikace
vymezené v § 7 odst. 1 větě první citovaného
zákona (resp. v § 7 odst. 2 větě první).
[24] Pro účelové pozemní komunikace
platí stejně jako pro ostatní pozemní komuni-
kace, režim tzv. obecného užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“, právní teorií definovaný jako „užívání
všeobecně přístupných materiálních statků,
které odpovídají jejich účelovému určení,
předem neomezeným okruhem uživatelů“
(cit. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006,
s. 303–304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého
tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích
a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat,
a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5.
2011, čj. 2 As 40/2011-99). Právo obecného
užívání pozemních komunikací, byť může být
spojeno s vlastnictvím soukromých osob, není tedy institutem soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění, které má
svůj základ nikoli v občanskoprávních předpisech, ale vyplývá ze zákona o pozemních
komunikacích (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As
20/2003-64).
[25] Výkladem § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích se v minulosti opakovaně zabýval jak Nejvyšší správní soud, tak
i Ústavní soud. Ve shora uvedném nálezu
sp. zn. II. ÚS 268/06 mimo jiné konstatoval,
že vlastnické právo je omezitelné v případě
kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu za náhradu. Pokud
některá z podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například kompenzace za něj), jedná se o neústavní porušení
vlastnického práva. V takových případech lze
ústavně konformně omezit vlastnické právo
pouze se souhlasem vlastníka, a nelze proto
vůbec hovořit o nuceném (resp. vynuceném)
omezení podle § 11 odst. 4 Listiny základních
práv a svobod (srov. obdobně též rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6.
2008, čj. 6 As 80/2006-105).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
[26] Existuje-li tedy v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo,
aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí
náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem.
Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných
účelových komunikací definovaných v § 7 zákona o pozemních komunikacích, v jejichž
případě je vlastnické právo omezeno tím, že
vlastník musí strpět obecné užívání pozemku
jako komunikace (§ 19 zákona o pozemních
komunikacích) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích toto
omezení nespojuje s poskytnutím finanční
náhrady. Jediný ústavně konformní výklad je
proto ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku
souhlasit. Tomuto závěru nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty veřejnoprávními, nikoli soukromoprávními. Proti
vůli vlastníka dotčeného pozemku může
vzniknout veřejně přístupná účelová komunikace pouze za poskytnutí kompenzace
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66,
č. 2012/2010 Sb. NSS, a ze dne 16. 5. 2011,
čj. 2 As 40/2011-99).
[27] Kromě shora uvedených (bod [23])
náležitostí, které vyplývají přímo ze zákona,
bude proto veřejně přístupná účelová komunikace existovat pouze se souhlasem vlastníka. Tento závěr vyplývá z dosavadní judikatury civilní i správní (viz např. rozsudky
Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn.
22 Cdo 1868/2000, a již citovaný rozsudek
sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As
20/2003-64 a shora citovaný nález Ústavního
soudu sp. zn. II. ÚS 268/06), která navazuje
již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu. Ten mimo jiné dovodil, že „[p]ozemek, který je v soukromém
vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen
tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to
jednak, že pozemek byl věnováním buďsi
výslovným nebo z konkludentních činů
vlastníka poznatelným k obecnému užívání
určen, jednak že toto užívání slouží k trvalé-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
mu ukojení nutné potřeby komunikační.“
(rozsudek ze dne 21. 9. 1932, sp. zn. 10729/32,
č. 10017/1932 Boh. A).
[28] Co se týče „kvality“ souhlasu vlastníka, ten může být buď výslovný, či konkludentní. Jestliže však vlastník se zřízením účelové
komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá
práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž
takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace,
s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas,
jde o účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku
jako komunikace, v případě nesouhlasu musí
však jít o aktivní jednání. Pokud vznikne účelová komunikace, je její právní status závazný
i pro budoucí majitele pozemku – účelové
komunikace, tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Výjimku z tohoto pravidla tvoří pouze případy, kdy nedochází
k převodu mezi soukromými subjekty, ale
kdy je komunikace nabývána od veřejnoprávní korporace – zde nelze souhlas bez dalšího
presumovat (viz shora citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06). Veřejnou
cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem
výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním. (viz shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As
27/2009-66).
[29] Druhou judikatorně dovozenou podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové
komunikace je též existence nutné a ničím
nenahraditelné komunikační potřeby. Podle
Ústavního soudu (nález zmíněný v bodě
[25]) se totiž z dnešních hledisek posuzování
legitimních omezení základních práv jedná
o nezbytnou podmínku proporcionality
omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle
(zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického prá-
že
jde
va, je třeba dát před omezením vlastnického
práva přednost těmto
jiným způsobům.
Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy z toho, že
„zákon o zřizování cest nezbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického, a sluší tedy ustanovení jeho
vykládati restriktivně a nikoliv extenzivně“
(rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 5. 4. 1921,
sp. zn. RI 209/21, č. 997/1921 Vážný). Vedle
nezbytné komunikační potřeby stanovily
v judikatuře též podmínku dlouhodobého
užívání pozemku, jakožto veřejné komunikace („Veřejnost takovýchto cest podmíněna
jest věnováním vlastníka pozemku, které
však může se státi nejen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a sice tak, že vlastník obecné
užívání trpí, neklade mu překážek a že užívání toto trvá po dobu nepamětnou.“, srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace,
s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas,
jde o účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku
jako komunikace, v případě nesouhlasu musí
však jít o aktivní jednání. Pokud vznikne účelová komunikace, je její právní status závazný
i pro budoucí majitele pozemku – účelové
komunikace, tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Výjimku z tohoto pravidla tvoří pouze případy, kdy nedochází
k převodu mezi soukromými subjekty, ale
kdy je komunikace nabývána od veřejnoprávní korporace – zde nelze souhlas bez dalšího
presumovat (viz shora citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06). Veřejnou
cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem
výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním. (viz shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As
27/2009-66).
[29] Druhou judikatorně dovozenou podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové
komunikace je též existence nutné a ničím
nenahraditelné komunikační potřeby. Podle
Ústavního soudu (nález zmíněný v bodě
[25]) se totiž z dnešních hledisek posuzování
legitimních omezení základních práv jedná
o nezbytnou podmínku proporcionality
omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle
(zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického prá-
že
jde
va, je třeba dát před omezením vlastnického
práva přednost těmto
jiným způsobům.
Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy z toho, že
„zákon o zřizování cest nezbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického, a sluší tedy ustanovení jeho
vykládati restriktivně a nikoliv extenzivně“
(rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 5. 4. 1921,
sp. zn. RI 209/21, č. 997/1921 Vážný). Vedle
nezbytné komunikační potřeby stanovily
v judikatuře též podmínku dlouhodobého
užívání pozemku, jakožto veřejné komunikace („Veřejnost takovýchto cest podmíněna
jest věnováním vlastníka pozemku, které
však může se státi nejen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a sice tak, že vlastník obecné
užívání trpí, neklade mu překážek a že užívání toto trvá po dobu nepamětnou.“, srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 11. 1932, sp. zn. 14984/32, č. 10130/1932
Boh. A). Dobová judikatura dokonce i v posuzování nutnosti komunikační potřeby vážila
proporcionalitu omezení vlastnického práva
tak, že dovodila závěr, podle něhož „okolnost,
že pěšina je pro část obce nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě zákomunikaci nutnou“
věr,
(č. 10130/1932 Boh. A).
[30] V nyní souzené věci je podstatné připomenout, jak se judikatura staví k prokazování existence veřejně přístupné účelové komunikace v případě cest užívaných tzv. od
nepaměti. Nejvyšší správní soud již v jednom
z prvních rozsudků (shora citovaný rozsudek
čj. 5 As 20/2003-64) týkajícím se účelových
komunikací konstatoval, že průkaznost veřejnosti starých cest, které jsou dle tvrzení některého z účastníků užívány od nepaměti, je
vždy problematická a sporná. Dále soud dodal, že „komunikace, u níž sice nelze zjistit,
zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však
byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je
veřejně přístupnou účelovou komunikací“
(srov. výše uvedený rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 5 As 27/2009-66, či roz-
sudek ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As
76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS). Obdobně
se vyjadřuje i Nejvyšší soud, např. ve výše citovaném rozsudku sp. zn. 22 Cdo 2191/2002.
Zde vyslovil, že „[p]otíže činí důkaz veřejnosti starých cest, užívaných od nepaměti;
v těchto případech starší judikatura vycházela z domněnky věnování, bylo-li prokázáno, že cesty bylo užíváno trvale z naléhavé
potřeby komunikační. Byla-li tedy cesta od
nepaměti veřejně užívána z naléhavé komunikační potřeby, jde o účelovou komunikaci.“ Je zde tedy konstruována domněnka,
podle které existuje-li zde naléhavá komunikační potřeba, pro kterou je určitá cesta od
nepaměti užívána veřejností, přičemž (zejména právě pro dlouhodobost užívání) nelze již
zjistit, zda některý z předcházejících vlastníků s obecným užíváním vyslovil souhlas, jedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci (samozřejmě za současného naplnění
dalších zákonných znaků).
IV.B Vypořádání námitek
[31] Stěžovatelka v nyní projednávané věci v prvé řadě namítá, že krajský soud věnoval
obsáhlé pasáže odůvodnění rozsudku zjištění
souhlasu vlastníků s užíváním pozemku, vůbec však nerozebral, co je užívání od nepaměti a jaké kritérium se pro takovou klasifikaci použije. Podle stěžovatelky je dotčený
pozemek jako komunikační spojnice používán od nepaměti, neboť se nenašel pamětník
jejího založení. Objekt je několik set let starý
a po celou tuto dobu se k němu museli jeho
uživatelé nějak dostávat.
[32] Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že je třeba se zabývat tím, zda je nade vší pochybnost prokázáno užívání části
dotčeného pozemku jako účelové komunikace od nepaměti. Dodal, že odpověď na tuto
otázku nelze nalézt v žádné úřední či jiné dokumentaci, a musí proto vycházet ze svědectví, která ze zřejmých důvodů postihují jen
období od šedesátých let minulého století.
Následně dovodil z podaných svědectví, že
přístup k předmětnému objektu podléhal dílčím souhlasům osob zúčastněných na řízení,
čímž jsou dány pochybnosti o existenci jejich
generálního souhlasu (či souhlasu daného je-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
jich předchůdci) s užíváním jejich pozemku
jako cesty pro blíže nespecifikovaný okruh
osob (veřejnost komunikace).
[33] Krajský soud tedy de facto ztotožnil
prokázání udělení souhlasu s obecným užíváním komunikace a prokázání obecného užívání od nepaměti. Jinak řečeno, podle krajského
soudu prokázáním věnování dotčeného pozemku k obecnému užívání by bylo možno
usoudit i na užívání tohoto pozemku od nepaměti. Jak vyplývá ze shora citované judikatury, tento přístup není správný. Obecné užívání cesty od nepaměti je nezávislé na
prokázání existence souhlasu vlastníka, neboť jde právě o ty případy, kdy pro zjevnou
prastarost cesty není možno vystopovat, zda
byl s jejím obecným užíváním udělen souhlas, či nikoli.
[34] Ústavní soud v usnesení ze dne
9. 11. 1932, sp. zn. 14984/32, č. 10130/1932
Boh. A). Dobová judikatura dokonce i v posuzování nutnosti komunikační potřeby vážila
proporcionalitu omezení vlastnického práva
tak, že dovodila závěr, podle něhož „okolnost,
že pěšina je pro část obce nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě zákomunikaci nutnou“
věr,
(č. 10130/1932 Boh. A).
[30] V nyní souzené věci je podstatné připomenout, jak se judikatura staví k prokazování existence veřejně přístupné účelové komunikace v případě cest užívaných tzv. od
nepaměti. Nejvyšší správní soud již v jednom
z prvních rozsudků (shora citovaný rozsudek
čj. 5 As 20/2003-64) týkajícím se účelových
komunikací konstatoval, že průkaznost veřejnosti starých cest, které jsou dle tvrzení některého z účastníků užívány od nepaměti, je
vždy problematická a sporná. Dále soud dodal, že „komunikace, u níž sice nelze zjistit,
zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však
byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je
veřejně přístupnou účelovou komunikací“
(srov. výše uvedený rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 5 As 27/2009-66, či roz-
sudek ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As
76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS). Obdobně
se vyjadřuje i Nejvyšší soud, např. ve výše citovaném rozsudku sp. zn. 22 Cdo 2191/2002.
Zde vyslovil, že „[p]otíže činí důkaz veřejnosti starých cest, užívaných od nepaměti;
v těchto případech starší judikatura vycházela z domněnky věnování, bylo-li prokázáno, že cesty bylo užíváno trvale z naléhavé
potřeby komunikační. Byla-li tedy cesta od
nepaměti veřejně užívána z naléhavé komunikační potřeby, jde o účelovou komunikaci.“ Je zde tedy konstruována domněnka,
podle které existuje-li zde naléhavá komunikační potřeba, pro kterou je určitá cesta od
nepaměti užívána veřejností, přičemž (zejména právě pro dlouhodobost užívání) nelze již
zjistit, zda některý z předcházejících vlastníků s obecným užíváním vyslovil souhlas, jedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci (samozřejmě za současného naplnění
dalších zákonných znaků).
IV.B Vypořádání námitek
[31] Stěžovatelka v nyní projednávané věci v prvé řadě namítá, že krajský soud věnoval
obsáhlé pasáže odůvodnění rozsudku zjištění
souhlasu vlastníků s užíváním pozemku, vůbec však nerozebral, co je užívání od nepaměti a jaké kritérium se pro takovou klasifikaci použije. Podle stěžovatelky je dotčený
pozemek jako komunikační spojnice používán od nepaměti, neboť se nenašel pamětník
jejího založení. Objekt je několik set let starý
a po celou tuto dobu se k němu museli jeho
uživatelé nějak dostávat.
[32] Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že je třeba se zabývat tím, zda je nade vší pochybnost prokázáno užívání části
dotčeného pozemku jako účelové komunikace od nepaměti. Dodal, že odpověď na tuto
otázku nelze nalézt v žádné úřední či jiné dokumentaci, a musí proto vycházet ze svědectví, která ze zřejmých důvodů postihují jen
období od šedesátých let minulého století.
Následně dovodil z podaných svědectví, že
přístup k předmětnému objektu podléhal dílčím souhlasům osob zúčastněných na řízení,
čímž jsou dány pochybnosti o existenci jejich
generálního souhlasu (či souhlasu daného je-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
jich předchůdci) s užíváním jejich pozemku
jako cesty pro blíže nespecifikovaný okruh
osob (veřejnost komunikace).
[33] Krajský soud tedy de facto ztotožnil
prokázání udělení souhlasu s obecným užíváním komunikace a prokázání obecného užívání od nepaměti. Jinak řečeno, podle krajského
soudu prokázáním věnování dotčeného pozemku k obecnému užívání by bylo možno
usoudit i na užívání tohoto pozemku od nepaměti. Jak vyplývá ze shora citované judikatury, tento přístup není správný. Obecné užívání cesty od nepaměti je nezávislé na
prokázání existence souhlasu vlastníka, neboť jde právě o ty případy, kdy pro zjevnou
prastarost cesty není možno vystopovat, zda
byl s jejím obecným užíváním udělen souhlas, či nikoli.
[34] Ústavní soud v usnesení ze dne
26. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 1378/11, konstatoval,
že souhlas předchozího vlastníka s obecným
užíváním pozemku (zvýraznění doplněno)
„lze přitom dedukovat z dosavadního užívání cesty [...] přičemž toto omezení vlastnického práva by přešlo i na současného
vlastníka. [...] Pokud komunikace jednou
vznikne, nemůže být následně čistě jen na
základě vůle současného vlastníka zrušena,
ale každý další vlastník je souhlasem předchůdce vázán. Jestliže ovšem veřejná účelová komunikace vznikla, avšak bez toho, aby
s tím vlastník pozemku vyslovil souhlas, a to
alespoň konkludentní, vyžaduje omezení
vlastnického práva náhradu [viz podobně
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 16. 5. 2011 čj. 2 As 44/2011-107, podle něhož se to ale děje typicky v případech omezení vlastnického práva ve prospěch zájmu na
ochraně životního prostředí]“. Obdobně
zdejší soud ve výše citovaném rozsudku
čj. 5 As 27/2009-66, konstatoval, že „[p]ro posouzení konkludentního souhlasu je podstatná objektivní skutečnost, tedy již samotná existence užívané cesty ,od nepaměti‘
a nikoliv subjektivní sdělení předchozích
vlastníků“. Je také třeba zdůraznit, že z posledně uvedeného judikátu vyplývá, že obecné užívání cesty od nepaměti bude vždy ústit
z naléhavé komunikační potřeby.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
[35] Jinak řečeno, pokud jde o cestu, jež
je obecně užívána (tedy jde o pozemní
komunikaci), a to od nepaměti z důvodu
naléhavé komunikační potřeby, je třeba
vycházet z toho, že je dán konkludentní souhlas s užíváním cesty jako veřejně přístupné
účelové komunikace.
[36] Krajský soud měl tedy k námitkám
stěžovatelky ohledně užívání cesty od nepaměti v prvé řadě prověřit, zda zde vůbec existuje dopravní cesta ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, která je
užívána, přičemž se jedná o užívání cesty v režimu obecného užívání. To byl první a nutný
krok, který byl předpokladem pro případné
zkoumání dalších znaků veřejně přístupné
účelové komunikace. V případě, že by krajský
soud neshledal, že zde šlo o cestu obecně užívanou, nemohlo by v dané věci jít ani o pozemní komunikaci a celou věc by bylo nutno
řešit nikoli prostřednictvím institutů veřejného, ale soukromého práva.
[37] Právě ohledně samotné existence
cesty panuje mezi stranami spor (jak vyplývá
např. z žaloby či kasační stížnosti a z vyjádření osob zúčastněných na řízení k žalobě ze
dne 22. 12. 2010 i z jejich vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 26. 4. 2012). Soud měl tedy
s ohledem na námitku stěžovatelky (užívání
od nepaměti) a vyjádření osob zúčastněných
na řízení (neexistence pozemní komunikace) primárně zkoumat, zda žalovaný správně
posoudil otázku samotné existence pozemní
komunikace (resp. účelové pozemní komunikace) na dotčeném pozemku, neboť námitky
obou stran sporu mají svůj základ právě v této otázce. Z odůvodnění rozsudku krajského
soudu je totiž patrné, že i on sám má pochybnosti o užívání dotčeného pozemku blíže nespecifikovaným okruhem osob (srov. s. 7 rozsudku) – tedy o naplnění znaku obecného
užívání. Tuto svou pochybnost však nesprávně vztahuje k prokázání souhlasu vlastníka
s omezením vlastnického práva, nikoli s prokázáním obecného užívání od nepaměti.
[38] Stěžovatelce tedy nelze přisvědčit, že
se krajský soud její námitkou, co je užívání
cesty od nepaměti, nezabýval. Zkoumanou
otázku však nesprávně posoudil [důvod po-
dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], a v této části
je proto kasační stížnost důvodná.
[39] Pro další postup ve věci bude podstatné vyřešit spor o naplnění zákonných
charakteristik veřejně přístupné účelové komunikace, tedy zda se skutečně o pozemní
komunikaci jedná, zejména ve vztahu k naplnění znaku obecného užívání (tedy užívání
předem neomezeným okruhem uživatelů).
Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci bezplatně užívat. Z dosavadního průběhu řízení se však podává, že stěžovatelka chce
dosáhnout možnosti užívat cestu přes dotčený pozemek pouze pro vlastníky (uživatele)
tedy konkrétních
předmětného objektu,
osob – tento postup stěžovatelky by proto
svědčil spíše o snaze domoci se deklarace vydržení věcného břemene cesty (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 1987,
sp. zn. 3 Cz 42/87) či zřízení věcného břemene cesty ve prospěch vlastníka stavby spočívající v právu cesty přes přilehlý pozemek
(§ 151o odst. 3 občanského zákoníku). V této
je nutno připomenout názor
souvislosti
Ústavního soudu vyjádřený v nálezu odkazovaném stěžovatelkou, podle nějž je nepřípustné skrze institut účelové komunikace
omezovat vlastnické právo v případech, kdy
absentuje veřejný zájem. Na krajském soudu
tedy bude v dalším řízení, aby se zabýval tím,
zda je (a i v minulosti byl) v daném případě
prosazován zájem soukromý či veřejný. Na základě toho pak bude moci zvážit, zda jsou
skutečně naplněny všechny definiční znaky
veřejně přístupné účelové komunikace.
[40] Teprve po případném kladném zodpovězení této otázky bude moci krajský soud
zkoumat, zda toto obecné užívání existuje od
nepaměti – tedy zda lze určit, kdy takto začala být cesta používána a zjistit, zda vlastníci
dotčeného pozemku v té době vyslovili (byť
konkludentní) souhlas s takovým užíváním
jejich pozemku, či projevili kvalifikovaný nesouhlas. Pokud nelze určit počátek obecného
užívání a souhlas vlastníků (resp. kvalifikovaný nesouhlas) daný v té době, jedná se o užívání od nepaměti. Následně bude posouzeno
naplnění účelu pozemní komunikace uvede-
ného v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a podmínky nezbytné komunikační potřeby (bude-li o těchto znacích veřejně přístupné účelové komunikace sporu).
V případě, že bude zjištěno obecné užívání
pozemku od nepaměti a naplnění dvou dalších znaků, zkoumání celé věci v tomto bodě
skončí a bude nutno deklarovat existenci veřejně přípustné účelové komunikace (soud
bude vycházet z domněnky darování). V případě, že cesta není od nepaměti obecně užívána, bude nutno až v posledním kroku přistoupit k posuzování existence souhlasu
vlastníků dotčeného pozemku, a to v době,
kdy objektivně tento pozemek začal být
obecně užíván. V případě, že bude takový
souhlas zjištěn, bude deklarována existence
veřejně přístupné účelové komunikace; pokud ne, taková komunikace se na dotčeném
pozemku nemůže nacházet.
[41] Krajský soud samozřejmě bude muset zvážit, zda lze shora nastíněné závěry učinit na základě důkazů již obsažených ve spise,
nebo zda bude nutno dokazování doplnit tak,
aby bylo možno zjistit, zda byla cesta obecně
užívána a od jaké doby.
[42] Stěžovatelce nelze dát za pravdu, že
krajský soud nijak nereagoval na její argument, že v případě komunikací užívaných od
nepaměti není třeba prokazovat souhlas
vlastníka dotčeného pozemku. Krajský soud
k této námitce uvedl, že stěžovatelčin právní
názor, že existenci zákonných podmínek veřejné komunikace není třeba dokazovat, neboť postačí jen důvodnost předpokladu existence takové komunikace, popírá smysl výše
několikrát zmiňovaného nálezu Ústavního
soudu. Nejvyšší správní soud se však nemůže
ztotožnit s věcným posouzením této námitky.
Zmiňovaný nález Ústavního soudu otázku dokazování souhlasu v případě komunikací užívaných od nepaměti neřeší. Pasáž nálezu citovaná stěžovatelkou v žalobě pojednává
o nutnosti posuzovat existenci alternativ přístupu k nemovitostem – v případě, že alternativy existují, nelze shledat veřejný zájem,
jenž by měl být pomocí veřejně přístupné
účelové komunikace prosazen. Stěžovatelka
však svůj právní názor dovozovala ze shora ci-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06); č. 10017/1932 Boh. A a č. 10130/1932 Boh. A.